（环境与资源保护法学专业论文）城市垃圾管理法律问题研究.pdf

摘要 摘要 城市垃圾是城市居民生活、商业活动、市政建设与维护、机关办公等过程产生的固 体废物。包括生活垃圾、商业垃圾、。医疗垃圾、电子垃圾等几个组成部分。它不仅给城 市居民身心健康带来巨大危害，而且有碍观瞻，成为建设“生态型城市”的巨大障碍。 目前，我国对于城市垃圾的处理技术主要有卫生填埋、焚烧、商温堆肥等，而对于城市 垃圾的管理却存在着政企不分、多头管理等问题，严重影响城市垃圾的处理。本文从分 析城市垃圾的成因及危害入手，针对目前我国城市垃圾管理中存在的问题提出了引入市 场化机制，从宏观管理体制上改变单一的公有公营运行模式，积极推广b o t 、准b o t 、 t o t 等公有私营模式的解决方式：对于目前城市垃圾管理法律体系不健全的局面，从处 理城市垃圾的技术角度出发，并借鉴西方发达国家处理城市垃圾的先进经验，提出利于 实现城市垃圾资源化、无害化、减量化的立法建议。考虑到我国实际情况，这些建议具 有较强的可行性，填补了某些技术和立法方面的空白。在拓宽公众参与渠道，提高公众 守法意识上提出了倡导绿色教育、完善听证制度、建立有奖监督机制、会议和调查问卷 制度。 本文的立法建议和些关于垃圾收费、垃圾分类的具体设计如果能够被应用到实践 中，将有助于解决城市垃圾源头控制不力，处理过程中大量可用资源流失，尾处理工作 与环境不相容而给环境造成巨大压力的现实问题，同时，会带动相关设备产业的发展， 更在某种程度上完善了我国有关城市垃圾管理法治环境，具有一定的经济价值和理论意 义。 关键词城市垃圾污染资源化法律建议 ：! = ：! = ：。：= ：= = ! ：= ：垒垫篁些查兰堡圭兰竺篁耋：= ：= ：=： a b s t r a c t t h em u n i c i p a lr e f u s ei st h es o l i dw a s t ew h i c hp r o d u c ei np r o c e s so fu r b a n i t e sl i f e b u s i n e s sa c t i v i t y ，u r b a nc o n s t r u c t i o na n dm a i n t e n a n c ea sw e l la so r g a n so f f i c i a l w o r k i n g 。 i n c l u d i n gs e v e r a lc o m p o n e n t s ，s u c ha sd o m e s t i cr u b b i s h ，c o m m e r c i a lr u b b i s h ，m e d i c a lr u b b i s h ， e l e c t r o n i cr u b b i s ha n ds oo n i tn o to n l yb r i n g sh u g eh u r tt ou r b a n i t e s sh e a l t hp h y s i c a l l ya n d m e n t a l l y , b u ta l s oh i n d e rs i g h t i n g ，b e c o m et h ee n o r m o u so b s t a c l eo fb u i l d i n g ”e c o l o g i c a l c i t y ”a tp r e s e n t ，t h ed i s p o s a lt e c h n o l o g yt ot h em u n i c i p a lr e f u s ei no u rc o u n t r yi n c l u d e s h y g i e n el a n d f i l l ，b u r n i n g ，h i g h - t e m p e r a t u r ec o m p o s t w h i l et h e r ee x i s t si nd i s t i n c t i o nb e t w e e n t h ef u n c t i o n so ft h eg o v e r n m e n ta n dt h o s eo fe n t e r p r i s e si nt h em a n a g e m e n to ft h em u n i c i p a l r e f u s es u c hp r o b l e m sa sb u l lm a n a g i n g ，a n db a d l yi n f l u e n c et h et r e a t m e n to ft h em u n i c i p a l r e f u s e t h i sp a p e rs t a r t e dw i t ha n a l y s i n gt h eo r i g i nc a u s eo ff o r m a t i o na n dd a n g e ro ft h e m u n i c i p a lr e f u s e ，d i r e c t e da g a i n s tt h eq u e s t i o nt h a th a v ee x i s t e di nt h em u n i c i p a lr e f u s e m a n a g e m e n to f o u rc o u n t r ya tp r e s e n ta n dp r o p o s e di n t r o d u c i n gt h em a r k e t b a s e dm e c h a n i s m ， a n dc h a n g et h es i n g l ep u b l i c l y o w n e do p e r a t i o n a lm o d ef r o mt h em a c r o s c o p i cm a n a g e m e n t s y s t e m ，a c t i v e l yp o p u l a r i z eb o t , a l l o wi nt h es e t t l e m e n tw a yo fp u b l i c l y o w n e dp r i v a t e s m o d e ，s u c ha sb o t , p r e p a r a t i v eb o t , t o ta n de t c f o rt h es i t u a t i o no fi m p e r f e c tl e g a l s y s t e mt ot h em u n i c i p a lr e f u s ea tp r e s e n t s e to u tf r o mt h et e c h n o l o g i c a la n g l et od e a lw i t ht h e m u n i c i p a lr e f u s e ，a n du s et h ea d v a n c e de x p e r i e n c ef o rd e a l i n gw i t hm u n i c i p a lr e f u s eo f w e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r yf o rr e f e r e n c e ，p r o p o s et h el e g i s l a t i v e s u g g e s t i o nt or e a l i z e t h e r e c y c l et r e a t m e n to ft h em u n i c i p a lr e f u s ea n di n n o x i o u sa n di nr e d u c t i o n c o n s i d e r i n gt h e a c t u a lc o n d i t i o n so fo u rc o u n t r y , t h e s es u g g e s t i o n sh a v es t r o n g e rf e a s i b i l i t y ，a l s oh a v ef i l l e di n t h eb l a n k so fs o m et e c h n o l o g ya n dl e g i s l a t i o n i ft h el e g a ls u g g e s t i o na n dc o n c r e t e sd e s i g nw h i c hi n c l u d e dr u b b i s hc h a r g ea n dr u b b i s h s o r ti nt h ep a p e r ，c a l lb ep u ti n t op r a c t i c e ，i tw i l l ，c o n t r i b u t et os o l v i n gt h ec o n t r o l l i n gp o w e r s a b s e n c eo f m u n i c i p a lr e f u s es o u r c e ，t h ep r o b l e mo f al a r g en u m b e ro f a v a i l a b l er e s o u r c el o s si n t h ec o u r s eo fd e a l i n gw i t h ，a sw e l la st h er e a l i s t i cp r o b l e mo ft h ee n o r m o u sp r e s s u r ec a u s e db y i n c o m p a t i b l eb e t w e e ne n dw o r k st r e a t m e n ta n de n v i r o n m e n t ，m e a n w h i l e ，i tw i l ld r i v et h e d e v e l o p m e n to ft h er e l e v a n te q u i p m e n ti n d u s t r y , a n dt oac e r t a i ne x t e n te v e nm o r e ，p e r f e c tt h e r e l e v a n tm u n i c i p a lr e f u s eo fo u rc o u n 小ra n dm a n a g et h ee n v i r o n m e n tg o v e r n e db yt a w ，h a v e c e r t a i ne c o n o m i cw o r t ha n dt h e o r e t i c a lm e a n i n g k e y w o r d sm u n i c i p a lr e f u s e p o l l u t i o n r e c y c l e 仃e a t m e n tl a ws u g g e s t i o n t i 1 绪论 经济的发展拉动了城市化进程，使得城市面积不断扩张，随之而来的，是城市垃圾 量的直线上升和城市垃圾问题的日益严重。城市垃圾是城市人群生产、生活、消费而产 生的废物，它是城市中巨大的污染源，如何妥善处理处置城市垃圾是世界各国政府都必 须面对的问题。 改革开放以来，我国城市化也进入了快速发展时期城市数量由1 9 7 8 年的1 9 3 个 增加到2 0 0 1 年的6 6 4 个，城镇人口由1 7 ，2 4 5 万人增加到1 8 ，0 6 4 万人。上个世纪9 0 年代后，我国城市化速度进一步加快，目前城市化水平达到了3 7 左右。尤其在1 9 9 8 年 随着海南省获批成为我国第一个生态省以后，建设“生态城市花园城市山水城 市”的趋势已迅速在全国展开。城市化进程的加快已经不能满足人们改善生活居住环境 的进一步要求。城市垃圾的妥善处理是改善城市环境、建设生态城市的必经之路，我园 是一个拥有1 3 亿人口的发展中国家，科技水平低，人口素质差，这些都为解决城市垃 圾问题带来了阻碍。 目前，我国对于城市垃圾的管理存在着技术单一，管理机制不健全等问题，究其根 源是关于城市垃圾管理的法律体系不健全，公众守法意识不强，使得垃圾成为城市建设 中的一大痼疾。 当前在环境科学领域对于城市垃圾的处理主要采用卫生填埋、焚烧和高温堆肥三种 技术手段。我国对于城市垃圾的管理主要是通过各个城市的环卫部门进行的，从各城市 现行城市市容环卫管理体制看，基本上可分为集中管理体制和分散( 分级) 管理体制两 大类。大城市实行分级管理市、区、街三级管理体制；中小城市基本上实行集中管 理，市容环卫工作主要由市局( 处、所) 统一负责，下属( 区、所、队) 等单位般作 为具体的专业生产单位和社会服务单位承担清扫、运输等工作，没有人、财、物的统一 调配权。虽然管理体系各不相同，但是政府职能却大致相同，各地的环境卫生部门既承 担监督管理职能，又具体组织垃圾的清运及最终的处理处置。这种集管理者和实施者于 一身的角色设置使实践中城市垃圾的管理几乎超脱于监管之外。我国城市垃圾管理中存 在诸多问题：环境基础设施领域中政府与市场关系问题认识上存在片面强调政府或市场 作用的倾向；地方政府应用市场化模式的能力不足，没有明确的监管和服务体制：垃圾 处理市场化过程中的监管和服务不足：垃圾减量化、资源化水平不高；城市垃圾管理法 律体系不健全等等。如何运用法律手段加强我国城市垃圾管理，将城市垃圾管理纳入市 场经济的良性循环下，找出条有效的解决城市垃圾管理的道路是环境保护及法学界专 家学者们努力探索的。在这一学术背景下，本文从介绍城市垃圾的组成及危害入手，简 要分析国外先进处理技术及法律规定，探索解决或缓解我国城市垃圾管理现存问题的有 益之路，填补立法空白，引导公众守法，提出合理的法律设想，为从根本上解决我国日 益严重的城市垃圾问题提供法律支持。 西方一些发达国家对于城市垃圾的管理积累了许多行之有效的宝贵经验，如采用多 种灵活的模式进行管理：美国采用地方政府所有并经营、地方政府所有，私人承包经 营、私人所有或经营，并与政府签定排他合同的方式、私人所有或经营并所有与政府签 东北林业大学硕士学位论文 订排他性合同及由较大的政府机构所有并经营等等多种模式，日本倡导一些诸如p f i ( 私人投资动机。p r i v a t ef i d a n c ei n i t i a t i v e ) 和新的p p p ( 公共部门与私人部门的 伙伴关系，p u b t i ca n dp r i v a t ep a r t n e r s h i p ) 等模式；重视垃圾的减量化、资源化、 无害化：美国的源削减计划，日本、德国的循环经济立法；普遍建立垃圾分类收集方 式：德国的“绿点”回收计划、英国的“蓝盒子”计划；实行垃圾收费制度及建立可执 行性强的法律法规等。这些都是可以拿来为我们国家学习和借鉴的。 对于我国城市垃圾管理法律问题这一课题的研究方向，源于笔者曾经与导师和其他 同学合作的“打造黑龙江生态省”课题的研究。在为该课题收集资料的过程中发现城市 垃圾管理领域的问题，因此展开了对这一问题的进一步探索。最终形成本文。 在这篇论文中，笔者介绍了垃圾的组成及危害，我国城市垃圾管理及法律体系现状 和存在的问题，外国城市垃圾管理经验及立法情况，并提出了完善我国城市垃圾管理的 法律设想：在城市垃圾管理基础设施建设中引入市场化机制；修改固体废物污染环境 防治法制订配套法规、制订城市垃圾分类回收管理条例和城市垃圾收费办 法；将公众参与机制纳入城市垃圾管理领域提高公众守法意识。 在城市垃圾管理基础设施建设运营中引入市场化机制，可以通过建立b o t 、准b o t 和t o t 等公有私营模式来弥补单的公有公营模式的不足。b o t 模式，印b u i l d 建设一 o p e r a t e 运营- t r a n s f e r 移交，指政府与投资者签订合同，硅 投资者组成的项舀公 司筹资和建设城市环境基础设施，在合同期内拥有、运营和维护该设施，通过收取服务 费回收投资并取得合理的年利润，合同期满压，投资者将运营良好的城市环境基础设施 无偿移交给政府。准b o t 模式与典型的b o t 模式的主要区别在于项目投资结构和经营期 限上的不同，政府是项目公司的股东之一，项目操作依然按照b o t 模式。t o t 模式。即 t r a n s f e r 移交_ o p e r a t e 运营_ t r a n s f e r 移交，是指政府对其建成的环境基础设施 在资产评估的基础上，通过公开招标向社会投资者出让资产和特许经营权，投资者在购 得设施并取得特许经营权后，组成项目公司，该公司在合同蠲内拥有运营和维护该设 施，通过收取服务费回收投资并取得合理的和润，合同期满后，投资者将运行良好的设 施无偿地移交给政府。 针对固体废物污染环境防治法存在的操作性不强、处罚力度不够、有些规定严 重滞后的问题，本文提出了制定相关条例以配合固体废物污染环境防治法实施、加 大违法处罚力度、扩充固体废物污染环境防治法调整范围的设想。 建议制订城市垃圾分类回收管理条例和城市垃圾收费办法，笔者分析了对 城市垃圾进行分类回收的必要性。分类的方式、办法等，也探索了我国适宜采用的垃圾 收费标准。 提高公众守法意识，将公众参与机制纳入城市垃圾管理领域。倡导“绿色教育”， 完善听证制度，建立有奖监督机制和公众参与会议制度、调查问卷制度。 2 1 城市垃圾的组成 2 城市垃圾及其危害 城市垃圾是指居民生活、商业活动、市政建设与维护、机关办公等过程产生的固体 废物。关于城市垃圾是由哪凡部分组成的，我国环境科学界的学者及专家们有着不同的 见解。【1 1 有的认为城市垃圾包括生活垃圾( 以炊厨废物、废纸、家具、玻璃陶瓷碎物、 废电器制品、废塑料制品、煤灰渣为主) 、城市渣土( 以废砖瓦、碎石、灰渣、混凝土 碎块为主) 、商业固体废物( 以废纸、各种废旧包装材料，丢弃的主、副食品为主) 、粪 便四类；1 2 j 有的认为城市垃圾包括生活垃圾、商业垃圾、市政设施及其管理和房屋修建 中产生的垃圾和渣士；1 3 j 有的认为城市垃圾可以按照源地分类法较为常用，它是根据各 类城市废物产生的场所进行分类，将其分成家庭垃圾、零散垃圾、医院垃圾、市场垃 圾、建筑垃圾、街道扫集物和城市粪便等：1 4 】还有的认为城市垃圾包括城市居民的生活 垃圾、商业垃圾、医院垃圾、家禽家畜屠宰场垃圾、市政维护和管理中产生的垃圾、丽 不包括工厂所排出的工业固体废物。【5j 笔者比较赞同最后一种观点，即城市垃圾包括生 活垃圾、商业垃圾、医疗垃圾，电子垃圾( 囡其成分的特殊性：瞎其从生活垃圾和商业垃 圾中划分出来) ，不包括工业建筑垃圾。理由是建筑垃圾多数来源于建筑工地，成分较 简单，实际生活中建筑垃圾的处理有专门的部门，管理较为得力，而其他类型的垃圾成 分要复杂得多，管理也比较混乱。本文旨在探讨如何解决目益严重的垃圾管理问题，因 此，工业建筑垃圾不在本文所弦之城市垃圾之列。 2 2 城市垃圾的来源及成因 城市垃圾主要来源于城市人群的生活，工作及社会活动中。人们在开发资源制造产 品的过程中，必然会产生废物：任何产品在被使用和消耗以后，也会失去其原有的价 值，最终成为废物。影响城市垃圾产量的变化因素很多，如人口密度，能源结构、地理 位置、季节变化、生活习俗( 食品结构) 、经济状况、废品回收习惯及回收率等。一般 城市垃圾产量与城市工业发展，城市规模，人口增长及居民生活水平的提高成正比。峥】 近十年来，我国城市垃圾产生量达到了1 3 4 亿吨，占世界总量的2 5 以上，目前城市垃 圾年总产量正接近1 5 1 0 8 吨，垃圾单位产量平均已超过每人每天1 公斤。 结合上述影响城市垃圾产量的因素进行分析，造成我国垃圾包袱沉重的原因主要 有：( 1 ) 消费者的消费习惯，我国还是处于发展中国家的行列，人民生活水平不及发达 国家，因此消费者在消费品的选择上会更多地考虑经济因素，而不是从环保角度出发。 许多次性消费品因其廉价和方便而被绝大多数消费者所青睐相反那些可重复使用的 消费鼎却倍受冷落。这种消费习惯造成了人均垃圾量的持续高速增长。( 2 ) 生产者包装 材料的选择。一些生产者在选择包装材料时，忽视这一生产环节可能给环境带来的污 染，盲目追求好看精致，更有甚者，包装材料的质量远远超过被包装物。以产品运输中 ! ：= ：。：= ：查! ! 茎些查兰矍! ；茎堡堡：兰：= ： 的减震填充物材料的选择为例，绝大多数国内的生产厂家都选择泡沫塑料，无论是否必 要。而西方一些发达国家的环保意识却很强，对待同样的问题，在技术要求允许的前提 下，他们会首先考虑是否可以采用廉价的再生材料，如废纸加工成的马粪纸。这些包装 材料虽然外观粗糙难看，但价格低廉，且回收和再利用率高，处理费用低，几乎不会对 环境造成任何污染。( 3 ) 包装体积过大。商品重复包装，包装体积过大也是普遍存在于 国内生产过程中的问题，有的产品包装体积是有效物的几倍甚至几十倍。这些无效的包 装既浪费了宝贵的资源，又增加了废物量和废物处理的费用。 2 3 城市垃圾的危害 城市垃圾如果处理不当会给环境景观造成极大的破坏，更重要的是它会严重威胁 人类的身心健康。 2 。3 1 侵占土地，引起爆炸 目前我国垃圾处理技术的科技含量过低，许多城市垃圾仍然采jj 露天堆放的方式处 置。这就需要占地堆放。每堆积1 0 1 吨垃圾，约需占地6 6 7 平方米，随着我国生产的发 展和消费的增长，城市垃圾受纳场地日益显得不足，垃圾与入争她的矛盾日益尖锐。以 北京市为例，远红外线高空探测结果显示，市区几乎被环状的垃圾堆所包围。堆放在城 市郊区的垃圾侵占了大量农田。未经处理或未经严格处理的城市垃圾直接用于农阳，或 仅经农民简易处理后便用于农田，后果严重。随着城市垃圾中有机质含量的提高和由露 天分散堆放变为集中堆存，容易产生甲烷气体的厌氧环境，使垃圾产生沼气的危害日益 突出，事故不断，造成重大损失。f5 例如，北京市昌平县垃圾堆放场在】9 9 5 年发生了3 次爆炸事故，其中l o 月份发生的一起事故中有一个人全身烧伤面积达9 5 ，惨不忍 睹。 8 1 国外也有相同事件发生。2 0 0 1 年7 月1 0 日，菲律宾首都马尼拉附近一垃圾填埋 场发生爆炸，造成2 1 8 人被活埋，1 0 0 多人失踪，是到目前为止最为惨痛的“垃圾”灾 难。 9 1 如果不采取有效措施，因垃圾简单覆盖堆放而产生的爆炸事故将会有较大的上升 趋势。 2 3 2 污染主壤 大量垃圾的堆放不仅占用了大量土地，而且还对土壤造成污染影响。由于废物的堆 积和填埋不当，经目光曝晒及雨水浸淋所产生的浸出液中的有害成分会直接进入土壤， 破坏土壤微生物的生存条件，从而对土壤结构和土质产生有害影响。如城市垃圾中的塑 料地膜或塑料袋，一旦飘落入土壤。就会有大量的塑料碎片残留在土壤中，使土壤通 水、通气性受阻，土壤结构受到较大干扰，影响作物的生长发育，导致减产。如杭州某 工厂废铬渣堆放在废水塘里，由于还原浸出使褥土壤中孙、p b 、c r 的含量远高于溺流 底泥的含量，导致壤严重的重金属污染。i l 川包头市尾矿堆积如山，使蚬下游的大片土 地被污染，居民被迫搬迁。垃圾在堆放腐败过程中还会产生大量的酸性和碱性有机污染 物，并会将垃圾中的重金属溶解出来，是有机物、重金属和病原微生物三位一体的污染 三蜜! ! 型丝! i ；i i 量： 源。 2 3 3 污染大气 城市垃圾中的粉煤灰、干泥的尘粒随风进入大气中，直接影响大气能见度和人的身 体健康。垃圾在焚烧时所产生的毒气和恶臭，也直接影响大气质量。此外，城市垃圾在 堆放过程中，由于化学、生物作用产生了大量的h 。s ，c 托等气体，散发着恶臭，严重影 响了周围的空气。 2 3 ，4 污染水体 许多国家把垃圾直接倾倒于河流、湖泊、海洋中，甚至将海洋投弃作为一种垃圾处 理方法。垃圾未经处理进入水体后，不仅直接影响水生动植物的生存环境，造成水质下 降、水域面积减少等直接的恶劣影响，而且还可以通过食物链的作用，影响与水有关的 动植物和人类的生存。此外，垃圾堆放场产生的污染物随地表流入附近水体，污染地表 水，继而污染周围地下水。如2 0 世纪4 0 年代发生在美国的洛夫运河事件，当时胡克化 学公司把一个废弃的水电运河作为倾倒废物场所，倾倒有害废物约2 万多吨，加上附近 地区倾倒的废物，总量达3 亿多吨。由于堆放场产生的污染物向地下水转移，因而进入 引用水系，几十年过去了，人们由于饮用该水而中毒，得了癌症，该区成为了各种疾病 的高发区。2 0 世纪5 0 年代在我国锦卅i 铁合金厂堆放铬渣，数年后发现1 7 5 多平方公里 范围的水质均遭到六价铬的污染，中心地区地下水每升含六价铬高达5 5 毫克，超过饮 用水容许量1 0 0 0 倍以上，致使七个自然区1 8 0 0 眼水井不能饮用，带来非常大的危害和 损失。i i 2 1 2 3 5 危害人体健康 城市垃圾与其他种类的环境污染物一起给人体健康造成极大的危害。对人体健康的 危害可分为慢性危害和急性危害。慢性危害指小剂量的污染物持续作用于人体，并在人 体内积累，经过相当长时闻( 半年至十几年) ，才出现受损症状的危害。上个世纪发生 的几起震惊全世界的环境污染事件如日本的水俣病、骨痛瘸等都是慢性危害的实例。急 性危害是在短期内造成的人群暴发疾病和死亡的危害，垃圾给人类健康带来急性危害的 事件也经常发生。2 0 0 1 年2 月，内蒙古自治区乌海市乌达区教子沟办事处第一居民区居 民陆续发生一批症状相似的病人，主要表现为头痛、头晕、胸闷、腹痛、腹泻、呕吐、 皮疹及浮肿等症状体征，发病人数1 3 3 人。经检验，发现居民饮用水含有大量酚类及其 他有害化学物质。其污染来源为距离居民区2 0 0 米山坡上一废弃多年的污物蓄水池，池 内存有大量废旧电缆、电缆橡胶包皮、绝缘纸、铅皮及各种垃圾。 3 我国城市垃圾管理现状和存在的问题 3 1 我国城市垃圾管理和法律体系的现状 3 1 1 我国城市垃圾现有的处理技术 垃圾的处理方法有露天堆放、卫生填埋、焚烧堆放及蚯蚓处理技术等。目时我国 对于城市垃圾最普遍的处理技术主要有卫生填理、焚烧和高温堆肥三种。 3 1 1 1 卫生填埋 卫生填埋优点是投资少、容量大、见效快，各国都把它作为垃圾最终的处理手段。 但也具有不可被忽视的缺点：修建填埋场占用土地面积太，而且填埋场地的使用时间有 限。另外，垃圾中大量可回收利用的资源被埋掉了，在设计、施工和管理不好的情况 下，地下水和土壤仍然易受到来自垃圾的毒素的污染。 3 1 1 2 焚烧 焚烧是将垃圾放在特殊设计的封闭炉内，在摄氏1 0 0 0 度左右烧成灰，然后把余物 送去填理。焚烧是实现垃圾无害化、减量化和资源化的最有效手段之一，可将垃圾体积 缩小5 0 一9 5 ，产生的热量可以用于发电。它具有消毒彻底、效率高、减量效果好等 优点，但是垃圾焚烧投资大，运行费用昂贵，操作管理要求高，易造成二次污染。建设 一个日处理垃圾1 0 0 0f 吨的焚烧炉及附属热能回收设备，大约需要7 8 亿元。 3 1 1 3 高温堆肥 高温堆肥技术是经过微生物发酵使有机物分解转化为稳定的腐殖质，制成堆肥成品 出售。其优点是占地面积小，投资少，有较好的经济效益和环境效益。但是城市垃圾堆 肥量大、养分含量低，长期使用易造成土壤板结，且堆肥中含有的重金属元素或其它有 害物质可以随同作物果实进入人体内。专家试验认为，最多只有1 5 一2 0 的垃圾可以 通过堆肥加以利用。因此该项技术的市场化前景并不太乐观。 3 1 2 我国对城市垃圾的管理体系 我国现行的城市垃圾管理体制，是从上个世纪8 0 年代开始逐渐形成的，1 9 9 5 年! o 月3 0 日第八届全国人大常委会第十六次会议通过的中华人民共和国固体废物环境污 染防治法以明确的法律条文确立了城市垃圾的管理体制。“国务院环境保护行政主管 部门对全国固体废物污染环境的防治工作实施统一的监督管理。县级以上地方人民政 府有关部门在各自的职责范围内负责固体废物污染环境防治的监督管理工作。国务院 建设行政主管部门和县级以上地方人民政府环境卫生行政主管部门负责城市生活垃圾的 清扫、收集、贮存、运输和处置的监督管理工作。” 建设部负责城市生活垃圾管理，主要职责包括：( 1 ) 制定规划、相关政策、法规、 条例、行业技术标准、规范等；( 2 ) 研究与开发、推广新技术和新产品；( 3 ) 组织信息 网、教育与培训等。具体的管理工作由建设部城市建设司市容环卫处承担。 国家环保总局负责对城市垃圾污染环境的防治工作实施统一监督管理，具体内容包 括：( 1 ) 建立固体废物污染环境全过程监测制定和监测网络；( 2 ) 执行国家有关建设项 目环境保护管理规定，审批建设项目的环境影响报告书：( 3 ) 组织制定城市生活垃圾污 染控制标准及规范。 城市地方人民政府负责有计划地改进燃料结构，发展城市煤气。天然气、液化气和 其它清洁能源，合理安排废旧物资收购网点，配套建设城市生活垃圾清扫、收集、贮 存、运输、处置设施等，指导、协调地方环境保护部门和环卫部门的管理。 地方环境保护局的工作主要是：( 1 ) 统计每年有关固体废物产生与处理处簧情况的 指标；( 2 ) 对垃圾处理方案进行环境影响评价，包括选址、处理设施、处理过程、产生 后果等：( 3 ) 工业以及危险固体凌弃物的处理及监督管理，包括污染控制监测和废物流 管理。 地方环卫管理局的工作主要是负责城市的生活垃圾清扫、收集、处理、处露以及具 体治理项目的立项、建设和组织项目的实施。吲 目前我国城市垃圾的管理主要是通过各个城市的环卫部门进行的，但是各个城市的 管理体系差别很大。在北京，市容管理部门包括在环境卫生局内，环境卫生局归口管理 部门，是直属市政府的、与城市建设委员会平行的市政管理委员会，而在全国许多城 市，环境卫生局则归城建委管理。南京、马鞍山市的环境卫生部门隶属于市容管理部 门，而鞍山市的环境卫生部门与市容管理部门相互独立。1 1 4 j 从各城市现行城市市容环卫 管理体制看，基本上可分为集中管理体制和分散( 分级) 管理体制两大类。大城市实行 分级管理市、区、街三级管理体制：中小城市基本上实行集中管理，市容环卫工作 主要由市局( 处、所) 统一负责，下属( 区、所、队) 等单位一般作为具体的专业生产 单位和社会服务单位承担清扫、运输等工作，没有人、财、物的统调配权。虽然管理 体系各不相同，但是政府职能却大致相同，各地的环境卫生部门既承担监督管理职能， 又具体组织垃圾的清运及最终的处理处置。 3 1 3 我国城市垃圾管理现有的法律体系 随着中华人民共和国固体废物污染环境防治法的颁布，城市垃圾与工业固体废 物一起成为环境污染控制的对象，城市垃圾作为城市固体废物，进入了法制管理轨道。 目前我国城市垃圾管理的立法虽然还很不完善，但是也已经形成了以宪法中相关规定为 基础，包含环境保护法律、行政法规、地方性法规及其它法律文件相关规定的法律体 系。 3 1 3 1 宪法中关于防治环境污染的规定 宪法是我国的根本大法，具有最高的法律效力，是其他一般法律的立法基础。宪法 第二十六条第一款规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其它公 害。”这条规定为制定其它位阶的法律、法规提供了一个指导性的原则。 3 1 3 2 环境保护法中防治环境污染和其它公害的规定 1 9 8 9 年1 2 月2 6 日公布并实施的中华人民共和国环境保护法是环境保护方面的 ：薹! ! 竺些：查兰堡圭兰篓竺圣= ： 基本法，其中第四章“防治环境污染和其它公害”专门规定了防治包括城市垃圾在内的 污染物对环境的污染，是城市垃圾管理及污染防治其它立法的基础。 3 1 3 3 中华人民共和国固体废物环境污染防治法 该法的颁布标志着我国对固体废物的管理正逐渐走向成熟，它是防治固体废物污染 环境的单行法。它以“减少固体废物的产生、充分合理利用固体废物和无害化处理冠体 废物”为原则，对固体废物污染环境的监管、防治及相关法律责任都作了觌定。 3 1 3 4 行政法规及部委规章 1 9 9 2 年中华人民共和国国务院第1 0 1 号令城市市容和坯境卫生管理条例是 系统对城市固体废物管理的法令，至今仍然是贯彻固体法具体法规的措施。另外， 还有些部f 1 、委员会的规耄，也是有关城市垃圾管理法律体系的组成部分。如建设部 颁布的城市生活垃圾管理办法，交通部、建设部、国家环保惑局联合颁布的防止 船舶垃圾和沿岸固体废物污染长江水域管理规定，国务院转发城乡建设环境保护部、 中央爱国卫生运动委员会关于处理城市垃圾改善环境卫生面貌的报告等。 3 1 3 。5 地方性法规及规章 省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常委会，省、自治区人民政府所在地的 市、经济特区所在地的市和国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常委会，根掘其 自身的具体情况和r 实际需要，在不同上位法柘抵触韵情况下，可以锚定逾方谜法规。如 洛阳市城市环境卫生管理办法等：省、自治区、真辖市人民政府及省、自治区人民 政府所在地的市人民政府、经济特区所在地的市人民政府和国务院批准的较大的市的人 民政府，根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的垃方性法规，制定为执行上述 法律法规所规定事项及本行政区域具体行政管理事项而作出规定的规章。如：汜京市人民 政府颁布的北京市限制销售、使用塑料袋和一次性塑料餐具管理办法。 3 1 3 6 其它法律文件中的相关规定 这部分规定散见于各种单行法中，有关污染防治的单行法中关于城市垃玻的规定也 该被包括在整个城市垃圾管理法律体系之中。 3 2 我国城市垃圾管理和法律体系存在的问题 如前所述，目前国际上对于城市垃圾的处理技术主要有卫生填埋、焚烧或高温堆肥 三种，丽无论采用上列三种中的那一种技术处理城市垃圾，都必须要有预处理，预处理 程序首先要求居民将生活垃圾按可回收物质、有机物质和无机物质分剐装袋，然后，垃 圾处理机构按垃圾分类收集和运送，分类处理和利用。当前处理垃圾的国际潮流是“综 合性废物管理”，即倡导全民参与“三r ”行动：垃圾减量化( r e d u c e ) 、再使用 ( r e u s e ) 、回收利用( r e c y c l e ) 。分类回收垃圾对于从源头治理垃圾污染具有重大意 义。可回收再利用的有用资源从垃圾中分出后，剩下的进行综合处理：可堆肥的用于堆 肥；把有毒有害物质( 这些物质焚烧后将产生= 次污染) 裣出后，可焚烧的焚烧：剩下 的渣土用于填埋。 我国对于城市垃圾的处理远远落后于话方发达国家，究其根源是我国城帝垃圾管理 的法律体系尚不十分健全。 3 2 ，1 城市垃圾管理中存在的闻题 3 2 1 1 在环境基础设施领域中醺舟与市场关系问逸认设上存在偏差 随着社会主义市场经济体制的初步建立，人们逐渐能够正确定位政府与市场在经济 活动中的关系但对于二者在环境保护等公共事业领域中的正确定位还存在一些偏差。 “”反映在城市垃圾处理等环境基础设施领域，主要有两个方面的表现： ( 1 ) 过分强调政府直接提供城市环境基础设施。由于计划经济体制的长期存在束缚 了些地方政府和管理人员的思想，使他们单纯的认为诸如国家安全、自然生态保护、 清洁空气等纯公用物品必须由政府提供，这一认识源自“公共物品”理论。其实，这种 对于“公共物品”理论的认识过于片面。垃圾处理实施属于准公共物品，可以在一定程 度上实现责任者与生产者的分离即政府负责生产相关设施但不亲自实施建设和运 营，这部分工作可以交由市场完成。这是城市垃圾处理市场化的理论基础。世界银行曾 根据潜在市场竞争能力、设施所提供服务的消费特点、收益潜力、公平性和环境外部性 等指标，定量分析了城市垃圾和污水处理相关环节的市场化能力指数。当指数为1 时， 表示市场化能力差，不宜让私人部门参与；当指数为3 时市场化能力最好，完全可以 由私人部门完成。分析结果表明，垃圾收集的市场化能力最好，为28 。远说明只要建 立了适宜的环境和体系，城市垃圾的处理是完全可以走上市场化道路的= i l 6 1 ( 2 ) 片面强调市场的作用。与前一种认识相反，舅些人则片面夸大市场化的作 用，认为在城市垃圾基础设簏的提供问题上，政府不应起主导作用。这同样是一种极端 认识。在基础设旌领域引入社会资本和私人部门参与问题上，发达国家在探索的过程中 曾走过一段弯路。1 9 世纪后期和2 0 世纪初期，英国美国的绝大部分基础设施和服务都 是由取人部门建设和运营的，这种模式暴露出的问题主要有设施缺乏、服务价格高、质 量差，政治腐败等，所以到了2 0 世纪，英美等工业化国家的公共部门和地方政府负费 提供基础设旌，但又有新的问题出现：政府财政负担加大、建设运营效率低。后来，从 2 0 世纪8 0 年代开始，私人部门重新参与基础设旌建醍和运营，这一次与以往不同，是 建立一种公共部门与私人部门的伙伴关系( p u b l i c a n d p r i r a t e p a r t n e r s h i p ，即p p p 原则) 吸引私人部门参与由政府或公共部门起主导作用的基础设旌建设与运营 ( p r i v a t ef i n a n c ei n i t i a t i r e 简称p f i ) ，同时政府也加强了对私人部门的法律法规 约束和监督管理能力。发达国家已经用它们的实践探索出了一条彳亍之有效的路，作为发 展中国家的中国，在城市垃圾处理环境基础设施建设方面，就没有必要沿着别人的弯路 走，应该处理好政府与市场的关系。 3 2 1 2 地方政府应用市塌化模式的缝力不足，没有瞬确的监管和服务体制 要规范市场化的运作必须要有专门的机构去监督和管理，同对建立支精通项目 管理和环境管理知识的专门队伍。但是我国现行的流管体制却不利于摆脱螭市垃圾的现 存困境。如前所述我国主管城市垃圾清运处置的部门是城市建设部门- 各个城市由市 政府领导下的城建环卫部门主管垃圾的收集、清运、处置：垃圾清运、监督、运行基本 是由一家完成的。各个城市的管理体系差别很大，各部门的关系未能理顺，形成“多头 管理”的局面，各自为政，职赞不清。遇到利益互相争抢，遇到团难彼此推脱，未能把 人力、物力、财力用到关键地方，不利于对城市垃圾的管理。f 1 东北林业大学硕士学位论文 而且在中国，垃圾管理一直被作为社会公益事业由政府一家包揽，环卫部门既是监 督机构，又是管理部门和执行单位，政企合一，这种既是“裁判员”又是“运动员”的 角色设鼹制约了监督和竞争机皋4 形成，立法和执法主体合雨为一，成为目前管理体制最 大的弊端。 3 2 1 3 改革现有运营体制面临特殊困难 环卫部门市政府的行政职能部门，其下设的环卫队、处理厂实行的是事业化的体 制。这种由政府财政补贴，“旱涝保收”的状态缺乏激励机制，垃圾处理者没有竞争的 压力和经济利益的驱动，无法吸引国内外企业积极参与垃圾的无害化处理。以深圳市为 例，深圳市每年生活垃圾总量约为1 6 0 万吨，并且继续以每年8 的速度递增。在这些 垃圾中，只有l 3 实行了卫生处理，其他2 3 都是简单填埋、自然堆放填埋。为解决垃 圾处理问题，市政府殚精竭虑，每年用于垃圾处理的财政支出以千万元计。其中仅在垃 圾的收集、清运环节，每吨的费用在1 0 0 元以上，在垃圾的最终处理环节上，政府的支 出也居高不下，综合处理成本过高。例如下坪卫生填埋场投资3 ? 亿元，占地6 3 4 万 平方公里，用于处理福田区、罗湖区的生活垃圾，每年的行政补贴需t 5 0 0 万元。即使 不计算所占用的土地价值，每年垃圾的处理费也非常高。而位于清水河的垃圾焚烧厂， 处理费甚至达到了每吨l l o 元以上。 要从根本上解决这种状况，建立起对于垃圾处理人员的激励机制，就要对原有事业 单位进行企业化改制，但是这种改革将要面临两个特殊困难：一是改制必然会有人员被 裁减，下岗人员的安置问题将成为头等难题：二是事业单位如果改制成功成为独立的企 业法人后，需要缴纳各种税等税种，运行成本增加，而政府要遵循市场经济体制下的价 值规律，不能像以往那样下达行政命令来运营，在税收优惠政策方面，地方政府可操作 的空间较小。引 3 2 1 4 垃圾处理市场化过程中的监管和服务问题 城市垃圾治理需要投入较多的资金，但是由于我国现有的城市垃圾管理体制的问 题，造成虽然每年政府投入大量资金，负担巨大的财政压力，但资金缺口却越来越大， 难以满足垃圾无害化治理的要求。城市垃圾无害化处理工程不但建设费用较高，而且其 运营处理费用也较高。深圳垃圾焚烧厂每吨垃圾处理费( 不含清运费) 在l o o 元以上 ( 1 9 9 4 年) 。北京阿苏里卫生填埋场每吨垃圾的运营处理费为7 1 元( 1 9 9 4 年) ，其中运 输费( 不含从用户运至收费站的费用) 为5 l 元，卫生填埋费为2 0 元。如按年产1 亿吨 垃圾计，即使采用卫生填埋每年也需1 0 0 亿元以上的运营管理费。但1 9 9 5 年，1 1 个大 城市国家投入的环境卫生费用仅有5 7 5 亿元，且大都用于城市垃圾的收运。l l 国家过于城市垃圾治理缺乏资金的问题早有关注，也采取相应措簏，提出建立垃圾 收费制度的政策，但由于未上升到法律高度，实践中贯彻落实得并不如入意。建设部在 1 9 9 9 年制定了城市环境卫生当前产业政策实施办法，提出了财政拨款与服务收费相 结合的原则；国务院1 9 9 2 年批转的“关于解决我国城市垃圾问题的几点意见”中也提 出要“采取多种渠道解决城市垃圾无害化处理设施建设和运行资金”和“积极推行垃圾 处理收费制度”等政策，但目前收费范围及额度，连维持运营都很困难，建设城市垃圾 无害化处理项目需要的建设投资目前仍然只能靠国家和地方财政支持。【2 o j 3 2 1 5 垃圾减量化、资源化水平不高 ， ! 墼塑塑墓堡鍪篁翌鎏鎏塑至塞墼塑塑 人们生活水平的提高和消费观