（法学理论专业论文）行政立法听证制度研究.pdf

西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 摘要 本文第一章的开篇就首先对行政立法听证制度的概念进行界定，指出行政 立法听证制度是指行政立法主体在公布行政规范性法律文件之前，应当告知利 害关系人有表达意见、提供证据的机会以及行政立法主体召开听证会听取意见、 接受证据的程序所构成的一项法律制度。在界定概念的前提下，具体阐述了该 制度的法理基础和制度功能，建立在正当程序和公正理念下的行政立法听证制 度，具有其制度的优越功能，本文才有研究的价值。 本文第二章是对从比较法角度对国外的行政立法听证制度的具体论述，听 证立法听证制度包含多项内容，听证形式、听证事项、听证的参与主体等等， 本文对此进行了充分的分析和研究。 在对概念进行界定对各国的相兰制度进行考察的基础上，本文以批判的眼 光对我国的行政立法听证制度进行了一番深入考察，对我国行政立法听证制度 的考察涉及三个层面，首先是对该制度的背景进行了分析，其次对我国目前的 该制度的体系进行了系统整理，最后对该制度的具体设置进行了详细分析和批 判，指出我国的行政立法听证制度者多值得改进的地方。 文章的第四部分在充分分析国内外具体制度设置的基础上，提出了详细的 完善方案，指出应当对我国的行政立法听证制度进行思想层面、立法层面和制 度层面三个层面的完善和改造。 关键词：行政立法；行政立法听政；正当程序；法治 西南交通大学硕士研究生学位论文第l l 页 a b s t r a c t ht k i st e x t ，t h e r ei sa l lo p e n i n gt oi n t r o d u c et h ec o n c e p to fa d m i n i s t r a t i v e h e a r i n gs y s t e mi nl e g i s l a t i o n i tp o i n t e do u tt h ea d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gs y s t e mi n l e g i s l a t i o ni sac o d i c e ss y s t e m t h e r es y s t e mr e q u e s tt h a tb e f o r ea n n o r l l c i n gl a w , s t a t u t eo ro t h e rr e g u l a t o r yd o c u m e n t s a d m i n i s t r a t i v ep r i n c i p l ep a r ts h o u l dt e l lt h e p e r s o nw h o s er i g h tw a si n f l u e n c e db yt h e mh a v et h ec h a n c et oe x p r e s s i o no p i n i o n a n d p r o v i d e e v i d e n c e a n da d m i n i s t r a t i v e p r i n c i p l ep a r t c o n v e n eh e a r i n go f w i t n e s s e sa n dt a k ei nt h ee c i d e n c e t h i sc h a p t e rs e tf o r t hn o m o l o g i c a l l ye l e m e n t s a n ds y s t e mf u n c t i o nc o n c r e t e l y t h es e c o n d p a r tm a i n l y i n t r o d u c e st h ea d m i n i s t r a t i v eh e a r i n g s y s t e mi n l e g i s l a t i o no v e r s e a s a d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gs y s t e mi nl e g i s l a t i o nc o n t a i nh e a r i n g m o d a l i t y ，h e a r i n gp r o c e e d i n g , p a r t i c i p a t ep a r ti nh e a r i n ga n d s oo n o nt h eb a s i co fd e f i n et h ec o n c e p to fs o m ec o u n t r i e sa n di n v e s t i g a t i o nt ot h e r e l a t e d s y s t e m t h i sc h a p t e r i n t r o d u c e dt h ea d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gs y s t e mi n l e g i s l a t i o ni no u rn a t i o n i ti n v o l v et h r e el e v e l s f i r s t l yi st h eb a c k g r o u n d ，t h e nt h e p r e s c r i b es y s t e m t h ee n di s t h ed ( ! l i la n a l y s i sa n dj u d g m e n tt ot h ec o n c r e t e c o n s t i t u t i o n i tp o i n t e do u ta d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gs y s t e mi nl e g i s l a t i o nh a v em a n y p l a c et oi m p r o v e t h el a s tc h a p t e rp u tf o r w a r dc o n s u m m a t eb l u ep r i n t i ni d e a l i s t i c , l e g i s l a t i v e a n ds y s t e ma d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gs y s t e mi nl e g i s l a t i o ni no u rn a t i o nc a l ld ob e t t e r k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v eh e a r i n g ；：a d m i n i s t r a t i v eh e a r i n gs y s t e mi nl e g i s l a t i o n ； r u l eo f l a w ； 西南交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权西南交通大学可以将本论文的全部或部分内容编入有关数据库 进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复印手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 保密口，在年解密后适用本授权书： 2 不保掘使用本授权书。 ( 请在以上方框内打“一) 指导老师签名： 日期： 7 门厂一 v 叫 d沙 西南交通大学学位论文创新性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立进行研究工作所 得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体 已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中作了明确的说明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 本学位论文的主要创新点如下： 目前的研究要么是行政听政，要么是关于立法听证的，对于行政立法听证 制度的研究比较少，因此本文在选题上就是一个创新；另外在内容上，本文在 通常的完善方案中又加入了自己的思考，提出了完善现行的行政立法听证制度 要从思想层面、立法层面和制度层面三个层面入手，立体化全方位的解决问题。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 绪论 听证的概念来自于西方国家，本意为诉讼上应听取他方当事人事己的制度。 它源于英美法上古老的“自然公正 法则，即无论是法官判案还是行政裁决，。 只要对当事人作出不利决定，必须听取他的意见。这一古老的法则为美国的宪 法修正案所接纳，形成了著名的“正当法律程序 。最初仅用于司法权的行使， 作为司法审判活动的必经程序，谓之“司法听证 。随着司法听证的广泛应用和 不断发展又移植到立法方面，形成了立法听证制度。在听证制度演进的过程中， 听证权即“被听取意见的权利 的概念亦被抽象出来，成为民主权利在听证制度 中的一种具体体现形式。其核心要素包括两个大的方面：一是建立在知情权基 础上的民众的陈述权、抗辩权与质证权，旨在被“听 ；二是民众的意见被认真 对待的权利，旨在被“取 。对于听：了均形式，在理论上，按照听证制度“司法化 程度一般可分为正式听证( 又称“审判型的听证”) 和非正式听证( 又称“咨询型 的听证 ) 。由于正式听证耗时耗力，成本高昂，出于效率考虑，在国外的立法和 实践中j 一般根据听证事项与民众雨j 益的密切程度、民众意见的分歧度、利害关 系人的申请情况等因素来衡量迸订止式听证或是非正式听证。但无论是正式听 证还是非正式听证，都要满足听证应具备的内涵和精神，具备陈述、抗辩、质证、 被认真对待等各形式要件，否则，听证将与座谈会、论证会没什么区别。在笔者 看来，作为意见被“听取”的具体途径，行政立法听证制度就是通过“听 来实 现投入的民主即“民权一，通过“取刀来实现产出的民主即“民利。 行政立法是行政机关依法定程序制定行政法规和规章的活动。与其它行政 行为相比，行政立法是一种规范人们的行为，规定和分配人们权利和义务的活 动。它针对的是广泛而不特定的对象，具有普遍性，而且能被反复适用。所以， 一旦其不公正，不合理，对相对人权益的影响虽然不如具体行政行为直接，但 却更加普遍而长久，危害更大。上世纪8 0 年代以来，我国的行政立法发展迅 猛，对社会生活调整的广度和深度不断扩大，但与其不相称的是行政立法程序 的规则较为简单，行政权力不断扩大，立法民主性、参与性严重不疋，造成了 行政立法中行政权力恣意妄为，部门利益、地方利益林立，这些现象的出现， 不仅影响到行政立法的严肃性、科学性、合理性，而且对公民的个人权利构成 日益严重的威胁，严重损害了公民的合法权益。在我国当前的法律规定中，对 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 页 行政立法行为不能提起行政复议和行政诉讼，缺乏有力的事后救济措施。行政 立法听证制度作为一种事前防范机制，有助于扩大公民对行政立法过程的参与， 监督行政立法机关的行为，弥补立法资源的不足，表达社会利益团体的诉求， 疏导社会矛顿盾冲突。立法听证制度的确立，使得立法机关为制定合理可行的法 律，一方面要听取利害关系人或有关团体的意见，另一方面要通过广泛听取各方 面的意见，来弥补立法者学识、经验的欠缺，防止立法的偏颇与彩卜。，提高立法 质量。因此，行政立法听证制度的完善具有重要意义。 行政立法听证在国外作为一种法律制度，已有几十年的历史，目前，行政 立法听证制度比较完善的国家是美国、日本和德国。对于行政听证制度的研究， 国外学者在法理方面的著述比较全面、深刻。例如，美国的伯纳德施瓦茨教 授、日本的谷口安平教授和德国的毛勒教授均在他们的论著中对行政听证的理 论基础表达了各自的观点，代表作分别为：行政法、程序的正义与诉讼和 一般行政法。通过研究他们的思想，可以为完善我国行政听证制度提供理论 帮助。国内学者对行政听证制度展开的研究不多，主要有皮纯协、马怀德、刘 莘、王万华等，代表作分别为： 行政程序法比较研究、中国立法体制、程序 与监督、中国行政程序法立法锣r 亢，大部分是以介绍听证制度为主，缺乏对 既有立法成果的冷静反思与理性磐絮! k 与国外相比，我国既没有“自然公正 原则，也没有“正当法律程序 的 统，行政听证制度是一种“艇_ 。五，学者对其的系统研究不到2 0 年时间。 在立法上，从1 9 9 6 年中华人民共和国行政处罚法第一次在我国行政程序 中确立听证薯? 芝到今天仅仅十年时间；从2 0 0 0 年 ，林猛等译，吉林人民出版 社，1 9 9 9 年版第5 页 西南交通大学硕士研究生学位论文第12 页 但是，由于行政立法的机关是行政机关，而非民主机构，在现代利益多元的社 会中，如果仅仅依靠民选的立法代表( 况且代表是由多层间接选举产生) 已经 越来越难以充分反映公众的不同利益要求，必须建立一种能够更加准确反映公 众意愿和要求的制度。而代议制民主与公众直接参与相结合，以公众的直接参 与弥补立法代表在反映民意方面不够充分的不足和缺陷，是现代社会惟一切实 可行的办法，也是公民的直接参与立法在现代社会的必然要求。行政立法只有 在听取了民众的意见之后，并与民众进行沟通，才能取得民众的理解和认同， 才能在实施中得到民众的配合与协作。而为了保障民众的有效参与，这就需要 行政立法程序的规制。只有正当的行政立法程序才能保障民众的积极参与，才 能约束行政机关在行政机关在行政立法是切实遵循相关规则，以保障行政相对 人知情权，参政权等权利的实现 1 3 2 提高立法质量 何谓良法、善法? 赏罚是经过正当程序制定的，必须反映广大人民的意志 并体现客观规律，善法需要通过理性来公平的分配各种利益。也即是说，良法 至少要求其反映民意，体现客观规律，具有合理性和可行性。立法听证制度无 疑是由易于制定良法的一种选择。首先，立法程序中公众的参与使这一程序的 透明度提高，消除了人们关于立法。暗箱操作。的怀疑，公开的程序，给公众 公正的印象，而公众的参与，提供了各种利益的表达渠道，在沟通中，公民成 为了行政立法程序的主体，而不在只是行政立法规制的对象，规则的创造融入 了公民个体的意志，各种不同的利益得到整合，最终达成共识的及时符合公共 利益的个体利益。通过这种方式制定的法律人们必愿意接受。其次，随着经济 以及科技的发展，有时对立法的专业性，即竖形的要求很强，有时其所涉及的 问题很复杂，因此要邀请各方面的人士，特别是专家学者参与立法，以其专门 知识和经验作为立法世的参考和依据，而行政立法听证制度恰恰保证了这种参 与的实现。 1 3 3 协调社会利益 行政立法听证制度能够协调各种社会利益关系。立法是分析和合理配置权 利和义务的一种国家活动。从其体现的社会关系来说，立法实际上是各种利益 关系的分配、界定和协调。为了给予不同利益和力量以制度性的表白途径，及 使利益虫能能达成某种程度的共识，现代民主国家均设立法规听证制度，以公 共和理性的沟通途径来化解冲突，尤其赋予利害关系人参与表示意见之机会， 孙笑侠：法治、各理性及其实现 力，法制与社会发展) 1 9 9 7 年一期 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 3 页 使人民直接参与决策机制，实现人们直接民主。一般立法往往会涉及各人利益 与社会公共利益集团的利益，不同党派的利益、不同社会阶级、阶层的利益等 整合问题，怎么样有效的把握利益调节的合理的。度。，最合适的方式就是给予 不同利益主体表白与身边的机会，给予不同利益主体协调与整合的机会。在行 政立法听证过程中，代表各个不同利益的社会主体尽可能地为自己的观点申辩 和出示证据，也尽可能地对别人的意见反驳与质证，在激烈的争论中，矛盾能 够充分显露出来，各个利益主体的立场与观点也得以充分展示。在不断的争论 中，各个不同的利益主体互相妥协以达成某种共识，这是行政立法听证得来的 优秀成果。所以实际上行政立法制度协调不同的政治立场和各种不同主体的利 益关系，使法案内容为大多数人能接受。 罗传贤行政程序法基础理论 ，五南图书出版公司1 9 9 3 年1 8 5 1 8 9 页 西南交通大学硕士研究生学位论文第14 页 第2 章行政立法听证制度比较 在行政立法过程中设立听证制度是世界各国的普遍发展趋势，各国都有关 于行政立法听证制度的规定。无论是大陆法系国家还是英美法系国家都将不利 行政行为作为行政立法听证制度适用范围的界定标准，这并不意味着所有行政 立法行为都必须严格按照法律规定的程序和步骤进行听证。大多数国家的行政 程序法或从法律地位上或从形式上对行政立法听证做了种种划分，具体的程序 规则随着听证方式的不同而不同。我国行政立法听证制度仅在起步阶段，要想 一完善深入研究这一制度，借鉴国外的相关制度是非常必要的。 2 1行政立法听证形式 行政立法听证形式是指一个国家通过什么样的形式、途径、方法来进行听 证。各个国家具体情况不同，采用的行政立法听证方式也不相同。依据美国的 法律规定和法院的判例，美国听证程序主要有两种，即正式听证程序和非正式听 证程序。但近些年在立法实践中又形成了混合听证程序。不同的听证程序都遵 循着相同的价值目标与意旨，都是行政立法主体在从事立法时给予利害关系人 表达意见与建议的机会，也即为利害关系人提供一个事前防范的权利保障。由于 这个目的，不论正式听证程序、非正式听证程序还是混合听证程序，都遵守一般 的规则，比如知悉所立之法案的内容：以不同的方式对所立之法案表达意见和建 议；行政机关借鉴与吸收这些意见和建议等。美国的行政立法行为要进行正式 听证程序，所谓正式听证程序是正式听证程序( f o r m a lh e a r i n gp r o c e d u r e ) ， 在美国又被称为“审判式听证程序一，其一个显著特点在于其“准司法化一，即 行政机关仿照法院的审讯程序，进行提交证据和反询问证人的听证程序。行政机 关在制定某一法规之前要举行专门的审判型听证会，由有关当事人提出意见并 与行政机关进行口头辩论，以听证所认定的事实作为制定法规的唯一根据。对 行政立法行为，由于针对不特定人作出，而且涉及人数众多，除了美国，其他 国家大都规定采用公听会或咨询的方式听取公众的意见，不适用正式听证。韩 国1 9 8 7 年 行政程序法草案规定行政立法在法令由规定或行政机关认为必要 时可适用听证，但1 9 9 6 年行政程序法取消了此规定，该法规定了“公听会刀 和“意见提出，。两种听取公众意见的方式。公听会是指行政机关通过公开讨论， 西南交通大学硕士研究生学位论文第15 页 就某种行政作用像当事人、具有专门知识者及其他普通人员广泛听取意见的程 序；提出意见至在行政机关行使某种行政职权之前，当事人提出意见，而不属 于听证或公听会形式。日本的行政立法听证则分为听证、公听会和辨明，跟韩 国的规定类似。我国台湾地区1 9 9 8 年行政程序法( 草案) 规定，行政机关 订定法规命令，得依职权举行公听。葡萄牙和我国的澳门地区依据利害关系人 陈述意见将行政立法听证分为书面听证和口头听证的方式。所谓书面听证是指 利害关系人以书面的方式向作出行政决定的行政机关陈述意见；口头听证是指 利害关系人以口头辩论的方式向特定的行政机关陈述意见。 2 2 行政立法听证事项 一般来说，行政立法听证的范围都由一国的法律加以规定。从各国的法律 规定来看，对行政立法听证事项的范围是不一样的，有的国家行政程序法规定 只在规章涉及义务、拘束或负担是才需要听取利害关系人的意见，如葡萄牙的 ：行政程序法规章涉及附加义务、拘束或负担是有权限制定规章的机关 一般应就有关的草案，按照专有法规的规定，听取代表受影响利益的实体的意 见。有的国家则规定根据行政法规的内容确定是否需要听证，如韩国行政程 序法规定：立法有紧急性者，依立法内容之性质或其他事由认为无预告之必 要或预告有困难者，单纯执行尚未发令或预告显著阻碍公益时，可不为立法预 告。不进行立法预告，意味着不必听取利害关系人意见。 每个国家在适用行政立法听证时都要考虑很多因素，对有些事项不宜或不 能适用听证制度，概括起来有以下几类：第一，涉及公共利益、国家利益的行 政立法行为。当行政立法听证可能危害到公共利益、国家利益时，一般排除听 证的适用。第二，不涉及相对人利益的行政立法行为。当然这种“不涉及兢只 是指不直接涉及。设立听证制度目的是为了保护行政相对人的合法利益，既然 行政立法的内容与相对人利益无关，当然无需听证。第三、单纯执行上位法的 行政立法行为。为执行上位法而制定解释性规章和有关对政策、行政机关组织、 程序和工作制度方面说明的规章本身仅是对上位法的具体化，其本身并不增加 或减少公民的权利、义务，因而不适用听证。第四，紧急情况下的行政立法行 为。在传染病流行、自然灾害 爆发、发生重大公共危机事件等紧急情况下，需要迅速制定相关法律、法 规，如果严格实行听证，势必造成时间上的耽搁，影响行政效率。所以，在此 情况下，不适用听证。第五，行政机构认为其制定采用听证程序不现实、不必 要和有悖于公共利益的规章。第六，当事人放弃听证权利的。听证是当事人的 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 6 页 一项权利和自由，当事人既可行使，也可放弃。当事人没有在法定或合理期间 内主张听证的，视为放弃听证。 2 3 行政立法昕证的参与主体 2 3 1 行政立法听证的主持人 从各国的规定来看，主持人的选任有两种做法，种是美国的行政法官制， 另一种是由行政机关的首长或指定的人员担任。采用后一种做法的国家和地区 占绝大多数。 美国听证主持人的选任经历了一个较长的发展过程。最初没有固定的听证 人员，由长官随意指定，称为。询问审查官。询问审查官完全在长官的指挥之 下，没有独立的职权。1 9 4 6 年的联邦行政程序法规定主持听证的官员是机关的 长官，或者是委员会的一个或几个成员，或者是听证审查官。但事实上，听证 基本由听证审查官主持。听证审查官是联邦事务委员会对具有律师资格和行政 经验的人员，通过考试合格后，列入听证审查官名单，由每个行政机关根据工 作的需要，从文官事务委员会所认可的名单中所任命的听证主持人。1 9 7 2 年文 官事务委员会又将听证审查官改称为行政法官，其地位类似于司法法官。行政 法官的任免、工资、待遇上受文官事务委员会控制，行政机关长官不能撤换。 如果行政法官有法定免职情形，或文官事务委员会认为有正当理由是，也必须 通过听证程序才能罢免行政法官。行政法官主持听证是正式听证的正常情况， 但如果其他法律明文规定由其他人员主持听证的，由其他人员主持。美国以外 的其他国家和地区，例如韩国、我国台湾地区，还有日本，基本上是由行政机 关的长官或从行政机关所属的职员中指定。虽然法律都规定了听证主持人独立 执行职务，不因执行职务的理由，而受任何违反其意思的身份上的不利处分。 但实际上没有类似美国对行政法官的独立执行职务的一系列保障规定，听证主 持人很难摆脱长官的影响。 听证主持人在听证程序中的地位类似司法程序中的法官。为了保证行政听 证程序的顺利进行，世界各国和地区大都规定了听证主持人在行政听证程序中 享有的权利，但是不同的国家和地区规定的权利不尽相同。有的国家，如韩国、 德国的行政程序法规定，听证主持人只享有组织听证的权利而没有决定的权利， 即听证终结是无权作出初步决定或者建设性决定：而有的国家，如美国、葡萄 牙的行政程序法规定，听证主持人不仅有组织听证的权利，而且还有作出初步 决定或者建设性决定的权利。 2 3 2 行政立法听证当事人 西南交通大学硕士研究生学位论文第17 页 首先是当事人的确定，主要是为了解决一个问题：谁有资格参加行政立法 听证? 从狭义上说，行政立法听证的当事人仅指权利和利益直接受到行政立法 行为影响的人；从广义上说，行政立法听证的当事人还包括权利和利益间接受 到行政立法行为影响的人，即所谓的“参加人 。扩大公民对行政活动的参与是 当代行政法发展的一个趋势，参加听证的当事人范围相应呈扩大趋势。从各国 的立法上看，有权参加听证的人员已经扩展到广义当事人的范围。美国的行政 听证当事人不仅包括权利和利益受到行政行为直接影响的人即明显当事人而且 也包括其他间接受到行政行为影响的人。 从理论上说，所有的当事入都有权参加听证，但是行政立法针对的是不特 定人作出的权利和义务安排，受影响的当事人人数众多，范围广大，全部参加 立法听证事实上不可能也不可行。因此，必须从当事人中遴选出听证代表参加 听证。就代表遴选而言，遴选标准和遴选方式尤为重要。从各国的实践来看， 行政立法听证代表人的遴选主要有以下方式：( 1 ) 由行政机关指定或变相指定， 该种方式好处在于迅速便捷，节约行政资源，缺陷在于行政机关能凭自己的好 恶选择听证代表人进而影响到立法听证的公正性，使听证流于形式；( 2 ) 由各 利益团体自行产生。该方式可以选出代表不同利益群体的代表，较为公正，但 是效率较低，而且对社会自治程度要求较高；( 3 ) 由行政机关和各利益团体协 商共同产生听证代表。听证代表的产生标准和期限可以由行政机关和各利益团 体协商产生，到期不能产生代表，则由行政机关指定或选定；c 4 ) 采用随机抽 样的方式产生代表。即由行政机关对报名参加听证的当事人进行统计处理，然 后随机从中抽取听证代表。 行政立法听证当事人权利应作两个层次理解。首先，作为听证当事人，他 有要求听证的权利，有权选举或罢免听证代表，监督听证代表的活动；其次， 一旦成为听证代表，他将享有更加广泛的权利。各国关于当事人的权利都有详 细的规定，基本上，当事人享有如下权利：( 1 ) 由无偏私的官员作为主持人的 权利；c 2 ) 得到通知的权利，通知中必须适当地说明听证所涉及的主要事项和 问题；( 3 ) 提出证据和进行辩护的权利；( 4 ) 通过互相质问及其他正当手段驳 斥不利证据的权利；( 5 ) 请律师陪同出席的权利：( 6 ) 只能根据听证案卷中记 录的证据作出裁决的权利；c 7 ) 取得全部案卷副本权利 2 4 行政立法听证的程序规定 美国的听证具体程序如下：第一，送达听证通知书。美国要求行政机关应 当及时给予当事入书面通知，以便使当事人有充分的时间准备听证材料。第二， 西南交通大学硕士研究生学位论文第18 页 听证前的协商。只有在当事人之间不能以协商方法解决争议的情况下，才进入 下一步程序一听证。这样可以最大限度的避免举行正式听证，节约开支，提 高行政效率。第三，质证和辩论。在正式听证中，双方当事人要进行辩论，否 则，相关观点和材料就不能在规章制定或案件裁定时作为依据。第四，作出决 定。美国行政程序法规定，听证应当制作听证记录。听证记录是行政机关对当 事人所陈述的意见和提供的证据所作的一种记载，在内容上应当全面、真实、 客观地反映听证的全过程，它是行政机关作出裁决的依据，而且行政机关的决 定必须根据记录作出， 日本的听证程序为：第一，通知听证。行政机关实施听证时，必须在听证 之前书面通知当事人，第二，陈述与质问。当事人和其他利害关系人在听证期 间可以出席听证，陈述意见以及提出证据材料；经主持人许可，可以向行政机 关官员提出质问。在听证过程中，听证主持人认为有必要时，可以向当事人和 其他利害关系人提问，要求他们提出意见或有关证据材料等，也可以要求参加 听证的行政机关官员就与听证有关的若干问题作出说明。第三，作出决定a l 听 证主持人应当将听证的过程制成记录，记录应当记有当事入和利害关系人的陈 述意见要点以及有关证据的情况。行政机关应当在充分考虑听证记录和报告书 的基础上作出决定。 德国的“正式程序”的具体操作程序是：第一，通知。通知的范围有专门 的规定。第二，言词辩论。并且言词辩论应秘密进行。第三，作出决定。行政 机关应就听证情况制作书面记录。就听证记录对行政决定的约束力来说，德国 与日本基本相同。记录对行政机关的决定有一定的约束力，行政机关应斟酌听 证记录作出行政决定，但行政机关不是必须以听证记录为根据。 2 5 行政立法听证笔录 在形式上，听证的法律文件一般以书面形式作出，是对听证参加人发言及 其