（民商法学专业论文）我国土地征收法律制度研究.pdf

山东大学硕士学位论文 摘要 近年来，随着我国工业化、城镇化的快速发展，非农建设用地的需求越来越大， 大量农村土地被征收。而我国现行的土地征收法律制度形成于计划经济的时代背景之 下，随着市场经济的不断发展和日益完善，其弊端和不适应性日益突显，并由此引发 了大量的社会矛盾，严重影响了我国的社会稳定。 征地问题早已引起了党中央的高度关注。当前，党中央做出建设社会主义新农村 的重大战略决策，统筹城乡协调发展，将失地农民问题纳入解决“三农一问题的统一 框架下。2 0 0 6 年中央一号文件明确指出，要“加快征地制度改革步伐，按照缩小征 地范围、完善补偿办法、拓展安置途径、规范征地程序的要求，进一步探索改革经验。 完善对被征地农民的合理补偿机制，加强对被征地农民的就业培训，拓宽就业安置渠 道，健全对被征地农民的社会保障。 精准地为征地制度改革指明了方向。与之相应， 土地征收法律制度的完善势在必行。本文借助比较和实证分析的方法，结合国外的典 型经验和国内的探索实践，分析了当前我国土地征收法律制度存在的突出问题，就完 善相关法律制度建设提出了一些粗浅的建议。全文共分四章：第一章，简要介绍土地 征收的概念、特征、补偿的法理依据和原则以及我国土地征收法律制度的演变。第二 章，介绍美国、加拿大、日本、韩国等世界主要发达国家的土地征收法律制度，并总 结其可供借鉴的经验。第三章，具体分析我国现行土地征收法律制度存在的突出问题。 第四章，提出我国土地征收法律制度完善的建议。 俺以 婀心刊 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，w i t ht h ef a s td e v e l o p m e n to fi n d u s t r i a l i z a t i o n a n du r b a n i z a t i o ni no u r c o u n t r y , t h el a n dd e m a n df o rn o n - a g r i c u l t u r a lc o n s t r u c t i o nb e c o m e sb i g g e ra n db i g g e r , t h em a s s i v ec o u n t r y s i d el a n di sl e v i e d b u tt h ep r e s e n tl e g a lr e g i m eo nl a n de x p r o p r i a t i o n i no u rc o u n t r yf o r m e di nt h e p l a n n e de c o n o m y , a st h e m a r k e te c o n o m yd e v e l o p s u n c e a s i n g l ya n dc o n s u m m a t e s 酬腿l l y m o r ea n dm o r em a l p r a c t i c ea n di n e l a s t i c i t yo f t h e l e g a lr e g i m e h a v er e v e a l 吐 c o n s e q u e n t l y , t h i s l e a d st ol o t so fs o c i a l c o n t r a d i c t o r i e s , w h i c hh a sa f f e c t e d0 1 1 1 c o u n t r y ss o c i a ls t a b i l i t ys e r i o u s l y t h ep r o b l e mo fl a n de x p r o p r i a t i o nh a s a l r e a d ya r o u s e dc e n t r a lp a r t yc o m m i t t e e s s e r i o u so o n c e m r e s e n t l y , t h ec e n t r a lp a r t yc o m m i t t e ec 俎t i e so u tt h es i g n i f i c a n ts t r a t e g y t h a tn e wc o u n t r y s i d eo fs o c i a l i s mi st ob eb u i l t , t h a tt h ec o o r d i n a t i n gu r b a n 、丽t hr u r a l d e v e l o p m e n ti st ob ep l a n n e d , t h ep r o b l e mo ff a r m e r s l o s i n gl a n di st ob ei n t e g r a t e di n t o t h eu n i f i e df 1 1 i i n ew h i c hr e s o l v e s “t h et h r e ea g r i c u l t u r a li s s u e s ”i nt h ey e a ro f2 0 0 6 ，t h e f i r s tc e n t r a l d o c u m e n tp o i n t e do u te x p l m i f l yt h a t “i no r d e rt os p e e du pt h el a n d e x p r o p r i a t i o nr e f o r m ，a c c o r d i n gt o t h e r e q u i r e m e n to fs c o p er e d u c t i o n o fl a n d e x p r o p r i a t i o n ,c o m p e n s a t i n gc o n s u m m a t i o n , m o r ep l a c e m e n tw a y sa n dt h ep r o c e d u r e s t a n d a r d i z a t i o n , w es h o u l df l f f t h e re x p l o r e st h er e f o r m t h er e a s o n a b l ec o m p e n s a t i o n m e c h a n i s mf o rt h ef a r m e r sw h o s el a n dw e r el e v y e dm u s tb ec o n s u m m a t e d ，t h o s ef a r m e r s e m p l o y m e n tt r a i n i n gm u s tb es t r e n g t h e d , t h ee m p l o y m e n tp l a c e m e n tc h a n n e lm u s tb e w i d e n e d , t h o s ef a r m e r s s o c i a ls e c u r i t ym u s tb ei m p r o v e d ”w h i c hi n d i c a t e se x a c t l yt h e d i r e c t i o no ft h el a n de x p r o p r i a t i o nr e f o r m i ti si m p e r a t i v et or e f o r mt h el e g a lr e g i m eo n l a n de x p r o p r i a t i o n t h i sa r t i c l ep u t sf o r w a r ds o m es h a l l o wp r o p o s a l so n c o n s u m m a t i n g t h e l e g a lr e g i m ec o r r e l a t e d , c o m b i n i n gt h eo v e r s e a st y p i c a le x p e r i e n c ea n dt h ed o m e s t i c e x p l o r a t i o np r a c t i c e ，a n a l y z i n g t h ep r o m i n e n ti s s u e se x i s t i n gi nt h ec u r r e n tl e g dr e g i m e o nl a n de x p r o p r i a t i o ni no u rc o u n t r y , 、航t l it h em e t h o d so f c o m p a r i s o na n dr e a l d i a g n o s i sa n a l y s i s 。t h ef u l l t e x ti sd i v i d e n e di n t of o u rc h a p t e r s ：t h ef i r s tc h a p t e r i n t r o d u c e sb r i e f l yt h ec o n c e p ta n dc h a r a c t e r i s t i c so fl a n de x p r o p r i a t i o n , t h el a wb a s i so f l e # c o m p e n s a t i o np r i n c i p l ea sw e l l a st h ee v o l u t i o n0 fi e g a lr e g i m eo nl a n de x p r o p r i a t i o n ； 2 山东大学硕士学位论文 t h es e c o n dc h a p t e ri n t r o d u c e st h el e g a lr e g i m e so nl a n de x p r o p r i a t i o no ft h em a i n d e v e l o p e dc o u n t r i e si nt h ew o r l ds u c ha su s ，c a n a d a , j a p a na n ds o u t hk o r e a ，a n d s u m m a r i z e sb r i e f l yt h e i rc h a r a c t e r i s t i c sa n dt h ee x p e r i e n c e sa v a i l a b l e ；t h et h i r dc h a p t e r s p e c i f i c a l l ya n a l y z e st h ep r o m i n e n ti s s u e se x i s t i n gi no u rp r e s e n tl e g a lr e g i m eo nl a n d e x p r o p r i a t i o n ；t h el a s t c h a p t e rp r o p o s e ss o m es u g g e s t i o no nc o n s u m m a t i n gt h el e g a l r e g i m eo nl a n de x p r o p r i a t i o ni n o u rc o u n t r y k e y w o r d s ：l a n d e x p r o p r i a t i o np u b l i c i n t e r e s t c o m p e n s a t i o n p l a c e m e n t p r o g r a m m m g 以川川， 毋m 口【1 3 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名： 日期： 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名彳毫矛南 山东大学硕士学位论文 引言 工业化、城镇化的推进，必然伴随着大量的征地、失地问题。据 国家权威机构统计，自19 8 7 年至2 0 0 1 年，全国非农建设占用耕地 3 3 9 5 万亩，至少有3 4 0 0 万农民因此失去或减少了土地。目前，全国 失地农民总数保守估计在4 0 0 0 万人左右，按目前的经济发展速度， 2 0 0 0 年至2 0 3 0 年间的3 0 年，占用耕地将达到5 4 5 0 万亩以上，失地 和部分失地农民将超过7 8 0 0 万人。 我国经济体制改革前，征地是一种纯粹的行政行为，国家征地给 予适当补偿后，安排被征地农民转为城镇户籍人口，由用地单位招工 就业，享受国家负担的市民、工人福利待遇，被征地农民征地后的长 远生计是可以保证的，因此农民也乐于被征地，征地的过程比较简单、 顺利。经济体制改革后，社会主义经济关系发生了显著的变化，市场 经济机制逐步形成，与之相应，征地也从单纯的行政行为向复杂的市 场行为发生转变，由此带来的经济利益关系的变化日趋复杂。而在这 个转变过程中，相应的法律制度建设却是滞后的、缓慢的，这种不同 步、不适应引发、导致了一系列的矛盾和冲突。据统计，目前全国 1 3 以上的群众上访归因于土地问题，而其中6 0 左右直接由征地引 起。 针对现行土地征收法律制度的不完善和征地工作中存在的突出 问题，一些省、市探索性、创造性地开展了征地工作的改革试点，不 少专家从理论到实践对征地制度的创新改革进行了潜，f i , 研究，并取得 可喜成果，这为我国征地制度的改革和相应法律制度的完善提供了实 践和理论的基础。在学习、吸收前辈研究成果的基础上，笔者就自己 对土地征收法律制度完善的理解和心得进行了梳理，希望通过形成此 篇论文，为我国土地征收法律制度的改革、完善建言献策，贡献一点 绵薄之力。 山东大学硕士学位论文 第一章概述 第一节土地征收的概念与特征 一、土地征收的概念 由于世界各国、地区有着不同的历史背景、土地所有制和习惯传 统，其对土地征收概念的表述也不尽相同。如美国称为“最高土地权 的行使 ( e m in e n td o m a in ) ；法国、德国及我国台湾地区称为“土地 征收一( 1a n de x p r o p r ia ti o n ) ；英国称为“强制收买一( c o m p u ls o r y p u r c h a s e ) ；日本称为“土地收用一或“土地收买 ：我国香港地区称 为。官地收回一等。但纵观各国和地区的表述，其土地征收概念的基 本内容大体上是一致的，即指国家或政府在一定条件下，对本具有不 可侵犯性的个人、集体土地所有权予以剥夺的情形。 我国不少学者、专家对土地征收的概念做出了界定。国如有的学 者认为土地征收是指国家为了公共目的，而强制土地权利的转移，并 给予一定补偿的行政行为。圆有的学者认为土地征收是指国家因社会 公共利益需要，以补偿为条件，强制收回集体所有土地的行为。国土 资源部副部长鹿心社同志在2 0 0 1 年8 月召开的全国征地制度改革试 点工作座谈会上提出，“征地是国家为了公共利益的需要，依照法定 程序将集体土地转为国有，并给被征地的农村集体和个人合理补偿和 妥善安置的法律行为一。国内的上述表述涉及的基本内容分歧不大， 都提及公共目的、给予补偿、土地所有权转移等要素，就此笔者认为， 土地征收可以定义为：国家为了公共利益的需要，凭借行政权力，依 照法定程序，将集体土地强制性转为国有土地并给予补偿的法律行 为。 二、土地“征收一与。征用一、。征购静的区别 土地征收与土地征用看似相仿，长期以来，我国的专家、学者未 m 参见江平主编：中国土地立法研究 ，中国政法大学出版社。1 9 9 4 年版第3 9 4 页 参见崔建远，。无权处分辨”，载法学研究 ，2 0 0 3 年第l 期第l4 7 页 2 山东大学硕士学位论文 将二者加以区别，而是泛称为土地征用，但二者并不是同一个概念。 土地征收是指国家为了公共利益的需要，以补偿为前提，强制取得其 他民事主体土地所有权的行为。土地征用是指国家因公共利益需 要，以给予补偿为条件，对他人土地所有权以外的土地他项权利为利 用，待特定的公共事业目的完成时，仍将土地归还原土地所有人的行 为。前者针对的是土地所有权，征收的结果是土地所有权由集体转归 国家，具有不可返还性；后者针对的是土地所有权以外的土地他项权 利( 主要指使用权) ，不发生土地所有权的转移，且具有返还性。2 0 0 4 年3 月14 日通过的宪法修正案 将搿征收一与“征用”做了区分， 搿征收一的概念才得以明确和凸显。本文中的“征地一即指土地鼻征 收一。 现代汉语规范词典 载明，。征购修指国家依法向生产者或所 有者购买( 土地、产品等) 。土地征购起源于土地私有，是土地私有 制的产物，可以理解为一种相对完全的市场行为。 三、土地征收的法律特征 ( 一) 主体的确定性 土地征收是国家作为全社会的组织者与管理者而依法行使的一 项专用权利，只有国家可以为之，排除了其他组织和个人享有这一权 利的可能。 ( 二) 目的的明确性 强调以公共利益为目的，是世界各国土地法律制度对政府行使征 地权进行限制的通常做法。征地的目的是否是为满足社会的公共需 要，是判断征地合理性的首要条件和重要依据。 ( 三) 行为的强制性 征地是一种强制行为，征地法律关系的产生并非基于双方的自愿 与协商，而是基于国家单方面的意思表示，无需被征收土地所有人的 同意。被征收方不得以其拥有土地所有权而对抗和阻挠国家实施征地 权。 ( 四) 权属的转移性 。参见王太高著行政补偿钼度研究 北京大学出版社，2 0 0 4 年版，第2 0 9 页 3 山东大学硕士学位论文 征地后，土地所有权发生转移，原来的土地所有者不再拥有所有 权及相关权利，而国家则获取土地所有权。当前我国征地的权属转移 指集体土地所有权向国家土地所有权的转移，我国实现集体土地权属 转移的唯一方式就是征地。 ( 五) 经济的有偿性 征地给原土地权利人造成了事实上的损失，为公平起见，世界各 国和地区都规定在征地后必须给原权利人一定的合理补偿，以避免使 原土地所有者的合法权益遭受经济上的损失。征地补偿属于行政损失 补偿的范畴，与民法上基于侵权行为所发生的损害赔偿性质不同。 第二节土地征收与补偿 一、补偿的法理依据 土地是农民生存、发展的基础和保障。国家为了公共目的、公共 利益的需要，不以双方的合意为前提，依照法定程序，强行取得农民 的土地，必然对农民的民事权利、财产权利造成侵害。如前所述，这 种侵害不同于民事上的侵权行为，其产生于主体的合法行政行为，行 为主体在主观上不存在故意或过失。但基于法律的平等原则以及对财 产权的平等保护、对失地者基本生存权的保障，国家有义务就征地行 为给农民带来的损失给予公平、合理的补偿。关于土地征收补偿的理 论依据， 有既得权说、恩惠说、公用征收说、社会职务说、特别牺 牲说等，其中以特别牺牲说最具说服力，在实践中比较容易被接受， 从而成为土地征收补偿的通说。该说基于法的公平正义的观念，认为 国家的合法征地行为，对人民权益所造成的损失，与国家课以人民一 定的负担( 如纳税及服兵役等) 不同，它是使无义务的特定人对国家 所做的特别牺牲，这种特别牺牲应当由全体人民共同分担给其以补 偿，才符合公平正义的精神。笔者认为，补偿是土地征收问题的核心， 有征收就要有补偿，征收补偿是对原权利人财产利益保障的底线。对 。参见陈泉生z 论土地征用之补偿 ，载法学科学一西北政法学院学报 1 9 9 4 年 第5 期 山东大学硕士学位论文 因公共目的需要而承受损失的农民给予经济上的弥补乃至权利上的 恢复，是体现社会公平正义的必然要求。 二、补偿的原则 福建社会科学院法学所的陈泉生较早地( 19 9 4 年) 对各国学者 关于土地征收补偿的原则进行了归纳，提出有关土地征收补偿的原则 大致有三个： ( 一) 完全补偿原则 一 该原则从“所有权神圣不可侵犯一的观念出发，认为损失补偿的 目的在于实现平等，而征地是对。法律面前人人平等 原则的破坏， 为矫正这一不平等的财产权侵害，就应当给予完全的补偿，以体现公 平正义的要求。该原则主张，补偿应包括一切附带损失，即补偿不仅 应包括征收的客体，而且要包括与该客体直接或间接关联以及因此而 延伸的一切经济和非经济上的利益。 ( 二) 不完全补偿原则 该原则从所有权的社会义务性观念出发，认为财产权因负有社会 义务而不具有绝对性，可以基于公共利益的需要而依法加以限制。但 征地是对财产权的剥夺，超越了财产权限制的范围，因此基于公共利 益的需要，例外的依法准许财产权的剥夺，应给予合理的补偿。该原 则主张，补偿应限于可以量化、能够举证的客观的被征收财产的价值， 至于难以量化的精神上的损失、生活权的损失等个人主观价值的损 失，则个人有忍受的义务，不应予以补偿。 ( 三) 相当补偿原则 该原则认为对征地补偿应视不同情况而采用完全补偿原则或不 完全补偿原则。在多数情况下，应基于平等原则和对财产权的保障， 就因征地而发生的财产侵害给予完全补偿。但在特殊情况下，如国家 对非国有空地、荒地的征收等，可以给予不完全补偿。 土地征收补偿原则的确立直接决定着补偿标准、补偿范围、补偿 方式的设定。世界各国关于土地征收补偿的原则各不相同，即使同一 国家，随着权利观念的转变或根据其经济发展的不同状况，在不同时 期也会有不同的规定。但就世界整个发展趋势看，对于因征地这种国 5 山东大学硕士学位论文 家合法行为所造成的损失，其补偿范围与标准呈逐渐放宽的趋势，以 便对原权利人所遭受的损失给予更公平、更充分的补偿。 第三节我国土地征收法律制度的演变 新中国成立后，我国土地征收法律制度的发展大致经历了以下几 个阶段： 一、立法起步阶段( 19 4 9 年至19 5 7 年) l9 5 0 年6 月我国公布的铁路留用土地办法第五条规定：“铁 路因建设关系，原有土地不敷应用或有新设施需要土地时，由路局通 过地方政府收买或征购之 ，这里所称的“收买 实际上就是现在所 说的“征收 。l9 5 0 年1 1 月我国颁布的城市郊区土地改革条例 第十四条规定：“国家为市政建设及其他需要征用私人所有的农业土 地时，须给予适当代价，或以相等之国有土地调换之。对于耕种该项 土地的农民亦应给予适当的安置， ( 如凿井、植树等) 及其他损失， 并对其在该项土地上的生产投资 应予公平合理的补偿 ，上述规定 至今仍有借鉴意义。19 5 3 年12 月，我国颁布了国家建设征用土地 办法，这是新中国成立后创立的第一部内容比较完整的关于土地征 收的法律制度。19 5 4 年9 月第一届全国人民代表大会第一次会议通 过的宪法第十三条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照 法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或收归 国有 ，土地征收问题被明确地写进 ：宪法。这一阶段土地征收的对 象主要是农民的私有土地，征地补偿强调公平、合理，征地的审批比 较宽松，推动了国民经济各项建设的起步和发展。 二、调整、停顿阶段( 19 5 8 年至19 7 9 年) l9 5 8 年1 月，我国发布修改后的国家建设征用土地办法，对 原征地程序、征地补偿、征地安置等规定作了修改。这一时期土地征 收的特点是：征收对象除了私有土地外，还包括农业生产合作社的集 体所有土地；征地补偿标准下调，补偿标准根据具体情况来确定；强 调被征地农民在农业上安置；出于保护耕地的考虑，土地征收审批权 6 山东大学硕士学位论文 限上收。此后是“文革一十年，土地征收的法制建设基本处于停顿状 态。 三、逐步完备阶段( 19 7 9 年至19 9 7 年) 伴随着十一届三中全会的召开，我国步入改革开放的新时代，原 来的土地征收办法与新形势出现不适应。19 8 2 年5 月，我国颁布国 家建设征用土地条例 ，比较完备地规定了征地的法律程序、补偿安 置、审批权限等内容。1 9 8 6 年6 月，全国人大常委会第16 次会议通 过了土地管理法 ，该法延续、采纳了国家建设征用土地条例 的大部分内容，并将其上升为法律，标志着我国土地征收法律制度的 建设进入了一个新的时代。这一阶段征地制度的特点是：由于经济飞 速发展需要大量的建设用地，在征地中强调了国家的强制性：同时， 随着市场经济的发展和土地的价值凸显，细化了补偿的项目构成，提 高了征地补偿的标准。 四、深度调整阶段( 19 9 8 年至今) 此时期我国市场经济日臻完善，而土地征收法律制度的发展严重 滞后，面临重大调整的压力和需求。1 9 9 8 年8 月，我国修订了土 地管理法 ，对土地征收的权限、补偿标准、报批程序以及耕地保护、 义务承担等方面提出了新的具体要求。2 0 0 4 年3 月，我国通过 ，首次将“征收一、。补偿修写进宪法，并将“征收一和 “征用一作了区分；2 0 0 4 年8 月土地管理法随之再次做出相应 修改。2 0 0 7 年3 月通过的物权法 ，重申了集体土地征收的补偿内 容，并明确要求“保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权 益一。在此时期，我国还相继配套出台了征用土地公告办法( 2 0 01 年1 0 月2 2 日颁布) 、国土资源听证规定 ( 2 0 0 4 年1 月9 日颁布) 等规章，以促进土地征收依法行政，维护失地农民的合法权益。上述 努力力度不可谓不大，但总体而言与市场经济的环境与要求还相去甚 远，我国土地征收法律制度的发展完善依然任重道远。 7 山东大学硕士学位论文 第二章国外土地征收法律制度 第一节主要国家土地征收法律制度简介 一、美国的土地征收法律制度 美国联邦宪法第五条修正案规定：非依正当法律程序，不得剥夺 任何人的生命、自由或财产；非有合理补偿，不得征用私有财产供公共 使用。这就意味着美国的土地征收必须具备三个要件，即正当的法律 程序、合理的补偿及公共使用。 在美国，政府征地的目的是为了“公共利益一，美国对“公共利 益一的理解是通过判例逐步丰富的，最初只认定。公共使用一或。公 共事业使用一才符合“公共利益一的目的，但随着社会的发展，一些 私人项目，但公众能够直接或间接受益的，也被认定为符合。公共利 益一的需要。 依据美国联邦宪法第五条修正案的规定，只有给予了公正补偿， 美国政府及相关机构才能行使土地征收权。现在的美国，土地完全商 品化，征地补偿是根据征收前的市场价格来确定标准的，不仅要考虑补 偿被征收土地现有的价值，而且要考虑补偿土地的可预期、可预见的 未来价值，考虑补偿因征地而导致邻近土地所有者经营上的损失等， 从而充分保障了土地所有者和相关科益人的利益。由于美国的征地补 偿实行公平的市场价格，对被征收方来讲，政府征收其土地所给予的 补偿，可以使其很容易地在别处购得土地，因此可以说，美国的征地 实际上是围绕公共利益的完全商品化的买地。 美国非常重视程序法律制度建设，土地征收的程序是：( 1 ) 初 步审查与评估。土地征收先由具有资格的审核人员进行初步审查，对 要征收的土地进行调查，汇总有关资料和数据。负责征地的机构对审 核人员提出的审核报告进行评估，确定补偿价格，并将评估报告和补 。参见刘国臻著t 论我国土地利用管理制度改革 ，人民法院出版社2 0 0 6 年6 月第l 敝第1 0 8 页 3 山东大学硕士学位论文 偿价格送交被征收方。( 2 ) 被征收方提出异议。被征收方对政府征收 本身的合法性有异议的，可以诉诸司法手段救济，请求法院驳回征收； 对补偿金额有异议的，可以提出补偿金的数额。( 3 ) 法院裁判。包括 两个方面：法院对征收合法性的裁判。法院对被征收方提出的征收 本身合法性质疑进行审查，审查内容主要是征收者有无征收土地的权 利和征收土地的理由是否正当。如果征收者无权征收土地或者征收土 地的理由不充分，法院会根据被征收方的请求作出裁判。法院对征 收补偿金的裁判。征收方与被征收方在征收补偿金数额上达不成协 议，由征收方( 一般是政府) 将案件送交法院处理。出于公共利益考 虑，征收方可以在法院最终裁判前采取向法院提交保证金的方式，提 前取得被征收土地。法院要求双方分别聘请资产评估师提出评估报 告，并在法庭当场交换；双方可再次就补偿价金进行协商。如果双方 还不能达成一致意见，则由普通公民组成的民事陪审团来确定。合理 的补偿修数额。( 4 ) 执行。法院裁判后，征收方在3 0 日内支付补偿 金，取得被征收土地。 二、加拿大的土地征收法律制度 加拿大地域辽阔，所有的土地在名义上属于女王所有，实际上 大部分土地归私人所有。依据联邦及安大略省征地法规定，征收土地 是国家为了公共利益向私人收回土地的一种强制权力，征地的目的必 须是为了服务公共利益，征地范围限制在为公众服务的交通、能源、 水利、环境保护、市政建设及文物遗迹保护、学校、医院、社会福利 等方面。公共利益的概念是狭义的，征地的范围是严格的。 加拿大的征地补偿主要包括以下几个方面：( 1 ) 被征收部分的补 偿，必须依据土地的最高和最佳用途，根据当时的市场价格补偿。( 2 ) 有害或不良影响补偿( 如严重损害或灭失价值) ，主要针对被征收地 块剩余的非征地，因建设或公共工作对剩余部分造成的损害，还包括 对个人或经营损失及其它相关损失的补偿。这种补偿不仅包括被征 地，还包括受征地影响相邻地区的非征地。( 3 ) 干扰损失补偿，被征 。参见卢丽华z 加拿大土地征用制度及其借鉴 ，载载鹿心社主编研究征地问题 探 索改革之路( 一) ) ，中国大地出版社，2 0 0 2 年6 月第1 版第2 5 6 页 9 山东大学硕士学位论文 地所有者或承租人因为不动产全部或基本被征收，因混乱而造成的成 本或开支补偿。( 4 ) 重新安置的困难补偿。 加拿大土地征收程序分为四个阶段：( 1 ) 第一次公告。征地机 关将征地内容通知被征收者，并在当地报纸上连续3 周公告3 次。任 何与土地征收有关的土地所有者可以在接到正式通知或第一次公告 的一定时间内，向批准机关提出书面申请，要求举行听证会。一般情 况下，批准机关都要成立调查委员会，对被征土地进行调查并出具调 查报告。政府批准机构根据调查报告认定是否批准征收或修改征地计 划。在征地批准后的3 个月内，征地机构要到登记机关登记有关使用 土地的时间、权利等。( 2 ) 第二次公告。征地机构要在登记后的3 0 日内，以书面形式向被征收土地所有者下达征地通知书，土地所有者 可以在接到征地通知后的3 0 日内，向征地机构申请有关补偿事宜， 选定补偿评估日期。双方就征地补偿达不成协议的，任何一方都可以 向市政委员会申请仲裁。( 3 ) 市政委员会仲裁。市政委员会接到仲裁 申请后，必须到征收土地现场调查取证，进行调解，作出裁决。若任 何一方不同意其裁决，可以向法院提出申请，寻求司法救济，由法院 作出最后判决。( 4 ) 法院判决。法院受理后，对争议进行审理，并作 出判决。征地机构告知被征土地所有者关于拥有或进入使用土地的时 间，超过一定时间，征地机构可以申请法院强制执行。在征地补偿款 未全部付清时，征地机构可以放弃征收，将土地归还原土地所有人， 但要给予相关补偿。如果土地被征收后，在使用过程中不符合原有目 的，未经批准机关批准，征地机关不得将土地出售给他人，原土地所 有者有优先购买权。 三、日本的土地征收法律制度 日本土地资源稀缺，有关发动土地征收的规定非常严格，而且事 先必须得到建设大臣或都道府县知事的批准，批准的理由只能是为了 “公共目的 的需要。日本19 51 年制定的土地收用法第三条以 列举的方式具体规定了3 5 项共4 9 种可予征收的具有公共利益的事 国参见刘国臻著：论我国土地利用管理制度改革 ，人民法院出版社，2 0 0 6 年6 月第l 版第1 0 8 至1 0 9 页 1 0 山东大学硕士学位论文 业。主要包括：公路建设、堤防、护岸、拦河坝、水渠、蓄水池及 其它设施；国家、地方团体进行的农地改造与综合开发所建的道路、 水渠等设施；铁路、港口、机场、气象观测、电信、电力、广播、煤 气、博物馆、医院、墓地、公厕、公园等。 日本宪法第二十九条第三款规定：因公用征收及公用限制对私人 造成财产上的特别损失时，必须予以正当补偿，不允许国家或者公共 团体不予补偿而收取私人的财产或者对私人的财产进行限制。 日本 土地征收补偿的范围和标准包括：( 1 ) 土地补偿，即地价补偿，补偿 标准为：征收时的正常市价= 确定征收时邻近同种类的土地交易价格 所算定的相当价格确定征收至实际征收间的物价指数变动。( 2 ) 残 余地补偿，即因部分土地的征收而致使与其相连的未被征收的残余土 地的价值减少，或因面积过小难以独立适当地使用该剩余畸零土地所 给予的补偿。补偿标准为：因征收减低的价值；残余地需新建、增建 或改进道路、沟渠、围墙、栅栏及其它构造或需修缮、填土、挖土等 所需的费用；同时，残余地所有入可以申请将残余地一并征收。( 3 ) 地上物补偿，包括地上的建筑物和农林作物等的补偿，补偿标准为： 参考邻近同种物件交易价格的相当价格。( 4 ) 迁移费补偿，即因土地 征收而必须迁移的必要费用。( 5 ) 农业停业、暂停、规模缩小的补偿。 ( 6 ) 林业停业、暂停、规模缩小的补偿。( 7 ) 渔业停业、暂停、规 模缩小的补偿。( 8 ) 牧业停业、暂停、规模缩小的补偿。( 9 ) 其它损 失补偿，如房租减少、l 临时租房费、动产搬迁费等的补偿。日本的土 地征收补偿方式，除现金补偿外，还有替代地补偿( 包括耕地开发、 宅地开发，即在土地被征收入的要求下，土地需用人另造耕地和宅地 以代替补偿金的部分和全部) 、迁移代办和工程代办补偿( 即被征收 土地有物件时，在土地被征收人的要求下，由需用土地人迁移该物件， 以代替迁移费的补偿；或残余地需新建、改建、增建、修缮通路、沟 渠、围墙、栅栏或其它工作物，并需堆土、挖土时，在土地被征收入 d 见刘国臻著：论我国土地利用管理制度改革 ，人民法院出版社，2 0 0 6 年6 月第l 舨第8 5 至8 6 页 圆参见陈泉生：论土地征用之补偿 ，载法学科学一西北政法学院学报) ，1 9 9 4 年第 5 期 山东大学硕士学位论文 的要求下，由需用土地人完成上述工作，以代替工程费的补偿。) 日本征收土地一般遵循以下程序：( 1 ) 申请征地。起业者在需 要征地时，首先向建设大臣或都道府县知事申请，受理申请的建设大 臣或都道府县知事对申请申办的公共事业的必要性进行研究，决定是 否批准。( 2 ) 登记土地和建筑物。征地申请获得批准后，起业者登记 被征收的土地及其上的建筑物，并经地权人签字认可。( 3 ) 起业者与 地权人达成协议。起业者与土地所有者及其他权利人通过签订合同达 成协议，并请征收委员会加以确认。该协议经过确认，便具有与正式 的裁定相同的效力。( 4 ) 申请征收委员会裁定。若双方不能通过协商 达成协议，可申请征收委员会裁定；征收委员会听取当事人和第三方 的意见并慎重审议；经裁定确认起业者的申请和准其使用后，即可明 确规定被征土地的范围，对土地等损失的赔偿以及取得权利的期限。 ( 5 ) 让地裁定。在做出让地裁定后，自征地申请被批准之日起4 年 内，征收委员会根据当事人的申请再做出让地裁定。根据让地裁定， 决定征地裁定中现定损失赔偿以外的赔偿和让地期限。( 6 ) 征收终结。 在让地期限之前，起业者向原土地权利者支付赔偿金。权利者如果让 出土地，征收即告终结；但如权利者在让地期限内拒不让出，起业者 则可向都道府县知事请求代为执行，都道府县知事可采取强制手段搬 迁物件、取得土地，以完成征收工作。 四、韩国的土地征收法律制度 韩国关于土地征收的法律、法规比较完善，其在19 6 2 年1 月就公布 了土地征用法，随后于19 6 3 年、l9 71 年、1 9 81 年、19 9 0 年、19 91 年先后进行了多次修订，且每次都制定相应配套的 ：土地征用法实施 令及 ，中国大地出版社，2 0 0 2 年6 月第l 版第3 0 4 至3 0 8 页 参见柴强。各田( 地区) 土地制度与政策 北京经济学院出版社，1 9 9 3 年版第1 9 4 页 山东大学硕士学位论文 取得土地。其操作步骤是：( 1 ) 事业认定。起业人所兴办的公益事业 首先由韩国建设部进行认定，认定后通知起业人、土地所有权人、相 关人及道知事( 相当于我国的省长) ，并且在官报上公告起业人姓名、 名称、事业类别、起业地点及预征收土地的详细项目。( 2 ) 申请裁决。 起业人自事业认定后公告之日起1 年内，与土地所有权人或相关人协 议取得土地。如协议无法达成时，自事业认定公告之日起1 年内，可 向土地征用委员会申请裁决。如不申请裁决，则该期间最后一天过后， 丧失其事业认定的效力。( 3 ) 公告审查。土地征用委员会接受申请裁 决后，应立即公告，并于公告当日始，将文件影印本供一般人阅览两 周，期满后立即进行调查审议，同时土地征用委员会应将审查日期及 场所通知起业人、土地所有权人以及相关人。( 4 ) 申请异议。对地方 土地征用委员会裁决不服的，可向中央土地征用委员会申请异议。( 5 ) 提起诉讼。如不服中央土地征用委员会的异议申请裁决的，自裁决书 送达之日起1 个月内，可提起行政诉讼。( 6 ) 征收完成。 第二节主要国家土地征收法律制度可供借鉴的经验 上述国家的土地征收法律制度虽然各不相同，有些差异，但却存 在一些共同的特点和规律性的经验，对我国而言甚有启示借鉴意义。 一、都对公共利益作出明确界定，防止了国家征地权的滥用 从上述国家的立法内容看，公共利益目的是其国家征收土地的法 定前提条件，世界发达国家主要通过三种立法模式对公共利益进行界 定。一是概括式。即仅在立法中笼统、概括地规定土地征收的目的是 为了。公共使用一、“公共利益一、“公共事业 或“公共福利一， 而不指出具体的事项或范围。该模式的特点是伸缩性大、相对灵活， 但模棱两可、不易操作，容易导致征地权的滥用。不过采取该模式的 世界发达国家对私人财产往往有充分的保护措施。二是列举式。即将 适用于土地征收的公共利益范围通过法律一一详细列举出来，日本是 采取这种模式的典型代表。该模式对土地征收的范围界定明确，方便 操作，严格限制了土地征收权的滥用，但相对死板，不够灵活，不能 1 4 1 , 山东大学硕士学位论文 及时地适应形势的变化和需求。三是概括兼列举式。即先作出概括式 的规定，然后再列举出公共利益的范围。该模式具有概括式和列举式 两者的优点，既具有灵活性，保持了征收范围的开放性，又易于操作， 是相对理想的立法模式。无论采取哪种模式，上述国家都将公共利益 作为发动土地征收权的唯一依据，都对公共利益的范畴进行了界定， 从而对政府征地权的行使形成约束，有效保护了私权利。 二、都以市场价格为参考，给予了公平、合理的补偿 土地征收补偿直接关系到被征收人的经济利益，也直接关系到土 地征收能否顺利进行，因此能否确定合理的补偿标准，给予被征收入 公平的补偿，是一个国家土地征收法律制度完善与否的标志之一。从 上述国家的情况看，他们的征地补偿具有四个突出特点。值得借鉴： 一是都通过宪法等根本大法确定了土地征收的补偿原则，为相关法律 的制定和细化确定了基调；二是都遵循公平市场价格原则进行补偿， 体现了公平、合理的等价交换；三是补偿的范围较宽，不但包括地价 补偿、地上物补偿等现有的、直接的经济利益损失，还考虑了改良物 补偿、迁移费补偿、残余地损害、营业损失等预期的、间接的经济利 益损失；四是补偿的方式灵活多样，既有货币补偿，还有土地债券补 偿、替代地补偿、工程代办补偿等方式，充分考虑了原权利人的实际 和需求，尽可能地维护了被征收人的利益。 三、都设计了严密的征地程序，建立有完善的救济机制 土地征收程序是土地征收法律制度中不可或缺的重要组成部分， 科学、合理的程序设计，可以限制、避免政府征收权的滥用，保护土 地权利人的合法权益，并促成土地征收行为的最终完成。上述国家土 地征收法律程序的共同特点和借鉴意义体现在三个方面：一是土地征 收程序完整、严密，主要包括征收申请审查程序、公共利益认定程序、 公告程序、调查程序、协商程序、听证程序、裁决程序等，保障了土 地征收实体法内容的施行到位。二是程序设计体现了开放性和权利入 的参与性，促使土地征收从启动到完成整个过程的公开、透明，使权 利人有权参与土地征收的全过程，拥有了充分的知情权、参与权、话 语权。三是权利救济机制完善，确保了侵权行为发生后，权利人能够 山东大学硕士学位论文 有效地进行申诉，通过行政和司法的途径寻求救济，从而有效保障了 权利人的合法权益，并预防和化解了矛盾、纠纷。 1 6 山东大学硕士学位论文 第三章我国现行土地征收法律制度 第一节现行土地征收法律制度概况 我国目前没有针对土地征收问题进行专门的立法，涉及土地征收 的法律规范，主要散见于宪法： 、 土地管理法、 关于土地征收的规定见于第十条，该条规定：国家为了 公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予 补偿。 二、土地管理法： 土地管理法关于土地征收的规定主要见于第二条、第四十三 条、第四十六至第五十条。 第二条规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征 收或者征用并给予补偿。 第四十三条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的， 必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经 依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡( 镇) 村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的 除外。