（社会学专业论文）我国社会保障立法体系研究.pdf

硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i s 内容摘要 社会保障作为一项社会制度，它必须以法律法规为依据强制性地加以实施，否 则社会保障的运作就会失去它自身的保障。社会保障与社会保障法之间是紧密联系 的，从社会保障发展过程来看，各个西方主要发达国家都是通过社会保障立法不断 的制定与完善来加强社会保障制度的建设与发展。社会法制建设必须与社会经济发 展水平相适应，这是经济基础决定上层建筑的必然要求，是世界各国社会保障法制 建设的历史规律。 本文通过对社会保障法各基本要素的分析，探讨了我国社会保障制度建立过程 中出现的一些问题，然后在回顾英国、德国、美国等西方主要发达国家的社会保障 体系发展过程之中，明确了社会保障法律所起到的重要作用，在此基础之上分析了 建立有中国特色的我国社会保障法律体系的原则，方向及设计选择。全文共分为四 个部分： 第一部分介绍了社会保障法的概念、内容、特征及功能，明确了社会保障的各 基本要素。 第二部分介绍了我国社会保障法律体系中存在的主要问题，主要是社会保障法 律制度还不健全，还未形成完整和系统的法律体系；现有社会保障法规立法层次低， 缺乏较高法律效力和必要的法律责任制度；社会保障法规的实施机制和监督制度较 为薄弱；欠缺与世界贸易组织的社会保险规则相适应的法律规范。 第三部分介绍了国外社会保障法的基本经验，主要是论述在英国、德国、美国 等主要西方发达国家的社会保障体系发展过程中，社会保障法律对于建立健全社会 保障体系所起到的重要支撑和稳定作用。 第四部分介绍了我国社会保障法律体系的完善途径，主要是我国社会保障法律 体系的立法原则：我国社会保障法律体系立法的方向；中国社会保障法律体系的设 计。 本文创新性的在分析西方主要发达国家社会保障制度与社会保障法律之间紧 密关系之上，提出了建设一个比较完整的有中国特色的社会保障法律体系的设计方 案j 为以后我国社会保障制度的不断完善和发展，提高人民生活保障性，建设和谐 社会提供了一些参考。 关键词：社会保障社会保障法社会保障体系 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i s a b s t r a c t s o c i a ls e c u r i t ya sas o c i a ls y s t e m ，w h i c hm u s tb et oi m p l e m e n tm a n d a t o r yb a s e do l l l a w sa n dr e g u l a t i o n s ，o t h e r w i s e ，t h eo p e r a t i o nw i l ll o s ei t so w ns o c i a ls e c u r i t yp r o t e c t i o n s o c i a ls e c u r i t yb e t w e e nt h es o c i a ls e c u r i t yl a wi sac l o s el i n k , l o o k e df r o mt h es o c i a l s e c u r i t yd e v e l o p i n gp r o c e s s ，a l lm a j o rw e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e sw i t hc o n t i n u o u s d e v e l o p m e n ta n di m p r o v e m e n to ft h e s o c i a l s e c u r i t yl e g i s l a t i o n t o s t r e n g t h e nt h e b u i l d i n go ft h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e ma n dd e v e l o p m e n t t h es o c i e t yl e g a ls y s t e mm u s t a d a p tt ot h el e v e lo fs o c i o e c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，i ti sa ni n e v i t a b l er e q u i r e m e n tf o r t h e e c o n o m i cb a s ed e t e r m i n e st h es u p e r s t r u c t u r e _ = i st h eh i s t o r i c a lm l eo fv a r i o u sc o u n t r i e s s o c i a ls e c u r i t yl e g i s l a t i v ew o r k t h i st h e s i st h r o u g ht ot h es o c i a ls e c u r i t yl a wb a s i ce s s e n t i a lf a c t o ra n a l y s i s ，h a s d i s c u s s e do u rc o u i l t r ys o m eq u e s t i o n sw h i c hi nt h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e me s t a b l i s h m e n t p r o c e s sh a sa p p e a r e d , t h e ni nr e v i e w sw e s t e r nm a i nd e v e l o p e dc o u n t r ys u c ha st h e e n g l a n d ，g e r m a n y ，u ss o c i a ls e c u r i t ys y s t e md e v e l o p i n gp r o c e s s ，h a sb e e nc l e a ra b o u t t h ev i t a lr o l ew m c ht h es o c i a ls e c u r i t yl a wp l a y s ，a n a l y z e st h ee s t a b l i s h m e n ta b o v et h i s f o u n d a t i o nt oh a v et h ec h i n e s ec h a r a c t e r i s t i co u rc o u n t r ys o c i a l s e c u r i t yl e g a l f r a m e w o r k ，p r i n c i p l e ，t h ed i r e c t i o na n dt h ed e s i g nc h o i c e t h e t h e s i sd i v i d e di n t of o u r p a r t s ： p a r to n ei n t r o d u c e dt h ed e f i n i t i o n , c o n t e n t ，c h a r a c t e r i s t i c ，f u n c t i o no ft h es o c i a l s e c u r i t yl a w , c l e a ro a tt h es o c i a ls e c u r i t yl a w sf u n d a m e n t a le l e m e n t s p a r tt w oi n t r o d u c e dt h em a i np r o b l e m si nt h es o c i a ls e c u r i t yl a ws y s t e mo fc h i n a ， t h es o c i a ls e c u r i t yl a ws y s t e mi sn o tp e r f e c t ，b u ta l s oh a sn o tf o r m e dt h ei n t e g r i t ys y s t e m l e g a lf r a m e w o r k ；t h ee x i s t i n gs o c i a ls e c u r i t yl a w sa n dr e g u l a t i o n sl e g i s l a t i o nl e v e li sl o w ， l a c k st h eh i g h e rl e g a le f f e c ta n dt h ee s s e n t i a ll e g a ll i a b i l i t ys y s t e m ；t h es o c i a ls e c u r i t y l a w sa n dr e g u l a t i o n si m p l e m e n t a t i o nm e c h a n i s ma n dt h es u p e r v i s i o ns y s t e ma r ew e a k ；i s s h o r to fl e g a ls t a n d a r dw h i c ha d a p t sw i t ht h ew o r l dt r a d eo r g a n i z a t i o n ss o c i ms e c u r i t y r u l e t h et h i r dp a r ti n t r o d u c e dt h eo v e r s e a ss o c i a ls e c u r i t yl a wb a s i ce x p e r i e n c e ，m a i n l y i st h ee l a b o r a t i o ni ne n g l a n d ，g e r m a n y ，u sa n ds oo ni nt h em a i nw e s t e r nd e v e l o p e d c o u n t r ys o c i a ls e c u r i t ys y s t e md e v e l o p i n g p r o c e s s ，t h es o c i a ls e c u r i t yl a wp l a y e da n i m p o r t a n tr o l ei ns u p p o r t i n ga n ds t a b i l i t yr e g a r d i n gt h ep e r f e c te s t a b l i s h m e n to fs o c i a l s e c u r i t ys y s t e m t h ef o u r t hp a r ti n t r o d u c e dt h eo u r c o u n t r ys o c i a ls e c u r i t yl e g a lf r a m e w o r kp e r f e c t w a y , m a i n l yi s0 1 1 1 c o u n t r ys o c i a ls e c u r i t yl e g a lf r a m e w o r kl e g i s l a t i o np r i n c i p l e ；o u r c 0 1 i n t r y s o c i a ls e c u r i t yl e g a lf f a m e w o r kl e g i s l a t i o nd i r e c t i o n ；c h i n as o c i a ls e c u r i t yl e g a l f r a m e w o r kd e s i g n t h i sa r t i c l e si n n o v a t i o nl i e si na n a l y z i n gt h ec l o s er e l a t i o n sb e t w e e n w e s t e r nm a i n d e v e l o p e dc o u n t r ys o c i a ls e c u r i t ys y s t e ma n dt h es o c i a ls e c u r i t yl a w ，p r o p o s e daq u i t e c o m p l e t e l y c o n s t r u c t st oh a v et h ec h i n e s ec h a r a c t e r i s t i ct h es o c i a is e c u r i t yl e g a l f r a m e w o r kd e s i g np r o p o s a l ，f o rl a t e ro u rc o u n t r ys o c i a ls e c u r i t ys y s t e mu n c e a s i n g c o n s u m m a t i o na n dt h ed e v e l o p m e n t ，e n h a n c e st h el i v e so ft h ep e o p l es a f e g u a r d ，t h e c o n s t r u c t i o nh a r m o n i o u ss o c i e t yh a sp r o v i d e ds o m er e f e r e n c e s k e yw o r d s ：s o c i a ls e c u r i t y s o c i a ls e c u r i t yl a w s o d a ls e c u r i t ys y s l e m i l l 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授杖说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者鲐砌 日期：胖6 月日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权 中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通 过网络向社会公众提供信息服务。 苫翥嘲日 日期：御年6 爿髟日 导师签名：乃仁稳 导师签名：力乍隅 日期：秒- ) 7 年易月寥日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人的 学位论文提交“c a l l s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程”中的 规定享受相关权益。回耋迨塞堡窑厦澄蜃；旦圭生；旦= 生；旦三生蕉壶! 储娩翩 日期：勿。7 年6 月矿日 导师签名：乃仁落 日期：仄一7 年月旷日 硕士学位论文 m a s t er s t h e s i s 导言 社会保障制度是社会经济发展与进步的产物，也是现代国家文明的重要标志之 一。依法建立社会保障法律制度已被世界各国视为其政治生活的重要组成部分与社 会制度建设的基本内容。迄今为止，世界上已有1 6 0 多个国家与地区建立了社会保 障制度。我国也从建国之初就开始关注社会保障问题，并在国家经济发展的重大决 定中予以确立这一制度。但我国社会保障制度还很不完善，与经济发展的现状不相 适应，因此建立一整套科学与完备前社会保障法律制度，发挥社会保障制度对市场 经济框架构建的支柱作用，具有十分重要的现实意义： 第一、研究社会保障法律制度有助于整个社会保障理论的发展 社会保障理论是个大范畴，它的内容很丰富。社会保障法律制度是其中很重要 的一部分。社会保障立法理论的研究成果会直接影响到整个社会保障理论的建设进 程。 第二、研究社会保障法律制度对于整个社会保障理论的发展同样重要 社会保障法律制度是法律制度的一部分，社会保障法是一个独立的法律部门。 如果没有社会保障法的建设，那么整个国家的法律体系都是不完整的。因此，许多 社会保障学者、法律学者都把社会保障法律制度列为其编写讲义或作为相关教材的 一个重要部分。 第三、研究社会保障法律制度对于市场经济的发展同样有着重要的作用 市场经济的改革是一项得民心的浩大工程，然而市场经济改革过程中出现的诸 多社会问题( 如工人下岗、疾病保障、人口的老龄化、社会贫富分化等) 引发的社会 矛盾给政府造成了很大压力。如何解决好这些社会问题就成了理论界的研究课题之 一。而解决这些问题的良方之一就是建立完善的社会保障法律体系。因此，从经济 发展的角度来说，研究社会保障法律制度的目的其实是为了市场经济改革能够顺利 进行。换句话说，社会保障法律制度研究的受益者乃是市场经济改革。 第四、社会保障法律制度研究对于普通公民来说也是一件重要的事情 我国长期以来处于计划经济时期，社会保障对于普通公民来说是个理所当然的 事情，因此谈到社会保障时仍然有许多人不知所云。然而，现在社会保障成了我们 身边的大事，无论是养老、疾病、住房、就业、生育等等，我们的一生都离不开它， 与其息息相关。研究好社会保障法律制度可以为我们实施社会保障奠定坚实的理论 基础。有一个好的社会保障法律制度，我们就有一个安全的制度保证。 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i s 般来说，世界上只要有国家实行了社会保障，就会将发生在社会保障活动中 的各种社会关系用法律形式固定下来，以此巩固社会保障制度，这样，社会保障制 度作为一项公共措施与设计，是要通过立法手段来强制安排的。但是如何进行社会 保障立法，各国因经济条件、制度取向以及历史传统的差异在不同时期而有所不同。 我国正处于经济结构与社会结构的转型时期，利益的重新分配所诱发的社会问题越 来越影响着社会稳定与经济发展。加强社会保障立法，使社会保障制度规范化，法 制化已是我国社会保障制度改革的根本目标。然而，经济的薄弱、旧体制的惯性却 使立法进程缓慢。 社会保障作为项社会制度，它必须以法律法规为依据，强制性地加以实施。 否则社会保障的运作就会失去它自身的保障。因此，国家立法和行政措施是社会保 障得以进行的重要条件。现代社会是法制社会，市场经济是法制经济，现代社会保 障是以健全的法律体系为支撑的，必须以法律形式规范国家在社会保障中的责任。 纵观英、德、美等发达国家社会保障制度，几乎无一例外表现为其法制健全、立法 完备。从我国社会保障立法现状看，还没有一部提纲挈领的社会保障法，社会保障 保守性、临时性的决定多于法律、法规，即使是某一方面颁布了行政条例，也多因 注重于局部而忽视了全局的协调和统一，内容上也有些地方不甚周全。 2 0 0 7 年1 月在北京召开的中央经济工作会议明确指出，要加快社会保障体系建 设。完善的社会保障体系是和谐社会的坚实基础。构建社会主义和谐社会，必须坚 持以人为本，加快社会保障体系建设，使人民群众在年老、患病、失业、工伤、生 育以及生活遇到暂时困难时能够获得物质帮助，从而维护社会和谐稳定。因此，在 社会保障告9 度建设之初，我们就应在借鉴欧美发达国家成熟的社会保障法律体系基 础之上；作出系统的计划，使社会保障制度建设尽量从一开始就迈入法制建设的正 轨。而尽快起草一部提纲挈领的社会保障法是十分必要的，在此基础上建设配套的 法规及实施细则，可以使社会保障法律建设的基本原则、方向以及目标规范下来， 趋于致，对具体的调整对象加以细化，更利于实际操作。这样的立法规划，将在 统一社会保障法的前提下，逐步实现对社会保险、社会福利、社会救济、优抚安置 等多方面涉及广大城乡范围内公民的社会保障权利给予普遍法律保护，建立一个更 加和谐、美好的社会主义社会。 2 硕士学位论文 m a 趼e r ，s t h e s i s 一、社会保障法概述 ( 一) 社会保障法概念 社会保障作为一项社会制度，它必须以法律法规为依据，强制性地加以实施。 社会保障法律制度是整个社会保障制度得以规范和有效运行的客观依据和准则。对 社会成员的社会保障待遇标准只有通过立法才能加以确定，国家对社会特殊群体的 保护和帮助也只有遁过立法才能加以强制实施。“社会保障”s 。e j a l - s e c u r i t y ) 一 词源于1 9 3 5 年美国制定的社会保障法( s o c i a ls e c u r i t y 肫岳o f1 9 3 5 ) 。 而后，“社会保障”在新西兰1 9 3 8 年通过的法律中再次出现。1 9 4 1 年美、英两国签 署的大西洋宪章、1 9 4 2 年英国的社会保险及其相关服务以及1 9 4 4 年国际 劳工第2 6 届大会通过的费城宣言中先后使用该词，使“社会保障”在国际 社会产生了深远的影响。1 9 5 2 年第3 5 届国际劳工大会专门通过社会保障最低 标准公约，规定了社会保障的基本准则。o 从此，“社会保障”一词被各国频繁使 用。中国共产党于1 9 8 5 年9 月通过中共中央关于制定国民经济和社会发展第七 个五年计划的建议，首次使用“社会保障”一词，成为我国载有“社会保障”的 第一个正式文件。 本论文所采用的社会保障法概念，是从一般意义上界定的。社会保障法是指调 整一个国家或地区的社会保障关系的法律规范的总和。它既包括国家立法机关制定 的社会保障法律，也包括国家行政机关颁布了社会保障法规、命令和条例等。这里 的社会保障关系也就是社会保障法所调整的社会关系，这些社会关系从内容上可以 分为社会保险关系、社会救助关系、社会福利关系、社会优抚关系；从社会保障体 制上可以分为社会保障管理关系、社会保障资金筹集关系、社会保障绘付关系、社 会保障资金运营关系和社会保障监督关系。概括地讲，社会保障关系是指着社会保 障的实旌过程中，国家、社会、单位以及社会成员之间发生的各种社会关系的总和， 在内容上既包括了国家和社会对社会成员最低生活的保障，也包括对社会成员生活 质量提高的保障。回 对社会保障而言，法制系统是统帅性的、规范性的、最高层次的系统，也是最 基础的系统，它作为社会保障制度运行的客观依据和行为准则，同时也是实现社会 。许琳：衬会保障学，清华大学出版社，北京交通丈学出版社2 0 0 5 年版，第3 页。 o 许琳：社会保障学，清华人学出版社，北京交通大学出版社2 0 0 5 年版，第2 9 3 页。 3 硕士学位论文 m a s t e r 。s t h e s i s 保障制度良性运行的保证。在社会保障制度的发展进程中，以法律为依据，在管理 机构的监督下采取强制方式实施，一一直是最基本的特征之一。先立法、后实践是实 施社会保障制度的内在要求，工业化国家及许多发展中国家中建立自己的社会保障 制度时均遵循这一规则，即任何一项社会保障制度的建立和改革，通常都以立法机 关制定或修订相关法律、法规为先导，以管理部门制定相应的实施细则为条件，之 后才是具体组织实施社会保障项目。 ( 二) 社会保障法的内容 社会保障法的基本内容包括了社会保障法的调整对象、主体与客体等。 1 社会保障法的调整对象 社会保障法的调整对象，是指社会保障法所规范的各种特定的社会保障关系。 主要是国家或政府，企业或集体和社会成员在社会保障中所发生的各种社会经济关 系。具体来说，社会保障法的调整对象主要包括以下几种关系：( i ) 国家与国民之 间的关系，即中央政府及地方各级政府与全体社会成员之间的关系，通过社会保障 法明确政府在社会保障中的职责和社会成员享受社会保障的权益等；( 2 ) 社会保障 实施机构与国家或政府之间的关系，包括管理与被管理的关系、财政关系等；( 3 ) 社会保障实施机构与社会成员之间的关系，它们之间既是资金筹集者与供应者的关 系，又是社会保障待遇提供者与享受者的关系，从而是实施社会保障项目最主要的 实践范畴，应当明确规范其权利与义务等：( 4 ) 社会保障机构与企业、社会团体之 间的关系，它们之间是征集社会保障资金和提供社会保障资金的关系：( 5 ) 企业、 社会团体及官方机构与劳动者个人之间的社会保障关系，其实质内容是保证劳动者 的社会保障权益，规范企业或用人单位履行对劳动者的社会保障责任等；( 6 ) 社会 保障运行过程中的管理机制，即社会保障管理机构的设置及其与其他部门的关系； ( 7 ) 社会保障运行过程中的监督机制，包括监督机制的建立以及各种监督机构的职 责、权限划分及其协调性等：( 8 ) 其他社会保障关系，如社会保障子系统之间、项 目之间的关系，社会保障基金( 主要是社会保险基金) 与国家财政资金的关系、资 金市场的关系等，也需要由相关的社会保障法制进行规范。 2 社会保障法律的主体 社会保障法的主体是指在社会保障活动中，依法享受权利与承担义务的当事 4 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i s 人。主体资格是由法律规定的，也是社会保障运行过程中客观存在的。从社会保障 的运行过程来看，其主体应当包括：( 1 ) 国家或政府( 主要通过政府职能部门来 体现) ；( 2 ) 社会保障实施机构；( 3 ) 企业、社会团体及官方机构；( 4 ) 城乡居民及 其家庭( 尤其是劳动者) 。 3 社会保障法律的客体 社会保障法律制度的客体，是指各关系主体的权利义务共同指向的目标。从社 会保障制度的实践内容来看，它的客体是指社会保障规定项目和范围内的各种物质 利益和自然人。一方面，社会保障所保障的都是客观存在的财产物质和自然人的身 体与生命，一灾害救助等是以属于社会成员所有的财产物资上的利益为具体的保障对 象，而其他社会保障项目则多是以保障自然人的生活与身体为目标；另一方面，社 会保障的主要目的主要是为社会成员的基本生活提供物质保障，国民保障权益的实 现又是通过支付货币或提供劳务等方式来进行。因此人是社会保障法律制度中最重 要的客体，而物则是部分社会保障法律制度中的特殊客体。 ( 三) 社会保障法的特征 由于社会保障法所调整的对象与其他法律调整对象的不同而使它具有独特的 法律关系特征。它是社会保障关系中法律上的表现，具体特征为： 1 社会保障法所规范和调整的是社会保障活动以及社会保障主体的行为，社 会保障法律关系产生和存在于社会保障活动之中。 2 在社会保障法律关系中，社会保障管理机构作为社会保障主体，既是法规 政策的制定者，又是社会保障制度及法规的执行者，同时也是社会保障法规所调整 的对象，因此，社会保障法律关系没有社会保障机构的参与就无法形成。因而在实 践中，如果不把社会保障管理机构的职责和权利关系界定清楚，社会保障法律关系 也就混淆不清。 3 根据不同的社会保障制度，社会保障法律关系的强制性程度也不同，绝大 多数国家的社会保障法律关系具有较大的强制性。这主要反映在以下几个方面：首 先是社会保障法规般由国家立法机构或其授权行政机关制定，作为法律规范，所 有法律关系涉及和调整的对象必须严格遵守和执行；其次是社会保障机构依法进行 的行为具有强制的法律效力；再次是任何法律主体都必须按照法律规定履行职责和 。邦功成：社会保障学理念、制度、实践与思辨，商务印书馆2 0 0 4 年版，第3 8 6 3 8 8 页。 5 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i s 义务，任何违法法律的行为都将承担法律责任，依法处置和受到法律的制裁。 ( 四) 社会保障法的功能 1 社会保障法是发展市场经济的前提和保障之一 市场经济是通过市场机制来实现资源配置的经济制度，其资源包括自然资源、 资本资源和劳动力资源。我国铁2 0 世纪8 0 年代中后期开始实行经济体制改革，劳 动力流动，多种所有制形式对原有的“国营”单一形式的更替，原有的一些旧的社 会体制已经成为社会经济和社会生活发展的障碍，所双瑟须要建立和完善新的社会 保障制度，以适应新时代的经济和社会的发展需要。建立和完善我国社会保障法律 制度是提高综合国力，造福于人民，促进市场经济发展的重要任务之，对建设中 国特色的社会主义、深化改革、宏观调控市场经济和社会发展，对完善市场机制、 维持劳动力资源的再生产、保障劳动力资源的合理流动和合理配置、调节市场经济 中的供求关系，具有非常重要的作用。社会保障体系是个涉及面广、改革难度大 的社会系统工程，因此，它的建立和发展毫无疑问需要强有力的法律作为后盾。 2 社会保障法制是保护社会成员合法权益、维护社会安定的需要 在市场经济条件下，优胜劣汰的市场机制对企业和社会成员既带来机遇又带来 风险。市场规律自发的倾向只激励强者而不会保护弱者，在这种情况下，建立和完 善社会保障法制，以法律的形式保护社会成员的合法权益是维护社会安定的重要防 线。社会保障制度本身就是一种社会安全体系，它通过对没有生活来源者、贫困者、 遭遇不幸者和一切工薪劳动者在失去劳动能力或工作岗位后，以及现役军入及其家 属，给与救助，满足其基本生活需要，消除社会成员的不安全感，以维护他们的合 法权益，维护社会稳定。这主要表现在以下几个方面：社会保障法为社会成员在 遭受各种风险时提供了必要的经济和精神保障；社会保障法可以实现社会公平； 社会保障法可以实现社会稳定。所以，社会保障法又被称为“社会安全网”和“社 会减震器”。 3 社会保障法是深化社会保障制度改革的需要 2 0 世纪8 0 年代，我国开始了以搞活国有企业为中心环节的经济体制改革，社 会保障体制的改革也相应提到议事日程，全国各地相继加快社会保险改革的进程， 6 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i $ 出台了许多新的改革措施。我国社会保障制度的改革，一开始主要作为国企改革的 配套措施，在关系国企改革的各方面分别进行了探索，后来则在继续为国企改革搞 好配套措施的同时，明确了社会保障制度是我国社会主义市场经济框架中的重要组 成部分。在社会保障项目单项改革继续深化的同时，初步形成了我国社会保障制度 改革的总体框架，明确了要建立适应社会主义市场经济的社会保障体系a 因此需要 通过法律的形式，借助法律的力量囡势利导，把社会保障纳入市场经济改革的主要 目标中，实现劳动力配置合理流动社会保障的良性循环，使企业和个人充 分认识社会保障的重要性，积极参与社会保障改革，促进社会稳定、文明和进步。 7 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i s 二、我国社会保障法律体系存在的主要问题 尽管新中国的社会保障法制建设走过了半个多世纪的历程，特别是改革开放以 来，我国的社会保障法制建设己逐步走上了正常的发展轨道。在社会保障的各个项 目上都颁布了若干法律或法规，它们对于维系以往社会保障制度的运行起到了不可 或缺点作用，并为以后的社会保障法制建设奠定了一定的基础，但是从法规制度的 完善性及实施过程中的情况来看，中国的社会保障立法又确实十分滞后，基本上处 于种非正常状态j 从而对整个社会保障制度的最终确立与健康运行造成了一种先： 天的不足。这些问题主要表现在以下几个方面： 系 ( 一) 社会保障法律制度还不健全，还未形成完整和系统的法律体 社会保险是社会保障制度的核心内容，但全国至今还未建立统一的、适用范围 较大的社会保险法，由此造成社会保险费用的征缴、支付、运营和统筹管理在全国 很不统一规范。同样，也缺乏社会救助、社会福利和优抚安置方面的全国性法规。 社会保障工作者许多方面以政策规定和行政命令为依据和手段，如已颁布的中华 人民共和国老年人权益保障法中华人民共和国残疾人权益保障法等法律社会 保障内容与非社会保障内容混合在一起，但又不能作为实施有关社会保障制度的直 接法律依据，而以社会保险法、社会福利法、社会救助法等为骨架的社会保障法律 体系还未得到确立。在社会保障制度建设中，国家立法涝后和地方立法分散所造成 的后果是社会保障社会化程度低，社会覆盖面小，规范性和强制性不足，社会保障 管理中漏洞较多。特别是目前在社会保障方面发生争议进行仲裁或提起诉讼时，由 于缺乏完整的法规依据，仲裁机构和人民法院难以按有效的法律规定对社会保障争 议、纠纷进行仲裁或判决。 ( 二) 现有社会保障法规立法层次低，缺乏较高法律效力和必要的 法律责任制度 社会保障法规是我国法律体系中一个重要组成部分，一部分法规对整个社会经 济和社会成员有重大影响，应该由全国人民代表大会制定社会保障的基本法律。但 是，目前我国大部分社会保障制度规定主要是由相关政府部门制定的，缺乏法律的 硕士学位论文 m a f f r e r s t h e s i s 效力和规范性。国家立法机关制定的社会保障法律少，国家行政机关制定的法规和 地方性法规以及政府部门的规章合政策性文件i t v - 这种状况与社会保障法所承担的。 责任和在社会法律体系中的地位是不相符合的。同时，完整的法律规范应该由假定、 处理和制载构成，无法律责任、无制裁措施的法律规范是有严重缺陷的，它无法发 挥法律规范的强制性功能。但是在我国现行的社会保障法规中，普遍存在着缺乏法 律责任的现象。因此无法确保社会保障措施的有效实旌，也无法有效控制违法现象 的产生和严厉制裁违法行为。 ( 三) 社会保障法规的实施机瓤和监督制度较为薄弱 在社会保障制度中的筹资机制、保险金的给付机制、社会保障的管理机制和社 会保障运行方式等方面，缺乏具有法律意义上的规范性措施。同时，缺乏有法律保 护和法律规定的社会保障监督机制和监督方法，特别是社会保障的管理主要由政府 行政部门承担，社会保障的监督机构与管理机构也常常密切相关，有的甚至由一个 部门兼任双重职能。因此，经常出现以行政条例和处理方式代替保障法规，或者不 认真履行监督职能，掩盖矛盾和问题的现象。如缺乏对欠缴社会保险费的行为和拖 欠离退休人员、失业人员保险金行为的法律制裁措篪；对非法挪用、挤占保险资金 的违法甚至犯罪行为得不到及时惩处，保险基金的运营处于无法律监管和严重不安 全状态。 ( 四) 欠缺与世界贸易组织的社会保险规则相适应当法律规范 中国已经成为世界贸易组织的重要成员国。尽管在世界贸易组织这个框架内 迄今还未有相应的社会政策或社会保障条款，对成员国的社会保障制度也没有明确 限定，但是国际劳工组织已经制定了1 0 0 多个有关劳工权益保障方面的公约，提供 了最低程度的保障标准。世界贸易组织作为世界性的经济组织，要求各成员国有成 熟的市场经济体系，而成熟的市场经济体系需要以健全的社会保障体系作为基本条 件。中国现行的有关社会保障法律法规与国际劳工组织的社会保障规则客观上还存 在相当大的差距，有的甚至直接同国际劳工组织的社会保障规则相冲突，这在一定 程度上必然会影响中国同国际社会的交流与合作，最终将影响到中国完善的社会主 义市场经济法律体系的建立。 9 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i s 三、国外社会保障法的基本经验 英国的社会保障制度是迄今世界上历史最悠久的社会保障制度之一。最早的社 会保障，源于1 6 0 1 年英国颁布的济贫法，该法通过征收济贫税来对无力谋生 的贫民发放救济，因此具有慈善性质。随着工业化经济发展进程的需要，社会保障 逐步演变并通过立法确定为人人享有的生存权利，社会救济被确定为国家与社会的 一项责任与义务：德国于1 8 8 3 年至1 8 8 4 年先后颁布了疾病、工伤、老年三项法案， 标志者私哙瞒 济开始演化到社会保险制度，社会保障趋南弦制诧希埔0 度化；美国在 社会保障立法方面，起步较晚，但它在1 9 3 5 年通过的第一部社会保障法典社 会保障法，吸收了英、德等国家的经验并有所发展。社会保障的普遍性和社会性 原则得以确立，并成为各国社会保障立法的普遍原则。因此，选取这三个国家作为 欧美发达国家社会保障法律体系建设的代表，在回顾其建设社会保障制度过程中社 会保障法对于社会保障所起到的重要作用进行借鉴与参考，希望能够起到管中窥豹 的效果，这对于我国的社会保障法律体系建设是大有裨益的。 ( 一) 英国社会保障立法实践 1 英国伊丽莎白济贫法的颁布是现代社会社会保障制度萌芽阶段的标志 在自然经济占主导地位的传统农业社会中，作为社会细胞的家庭成为这时期 的基本保障单位。但由于它建立在生产力水平低下的小生产基础上，保障能力很弱， 难以抵御严重的风险。在这种情况下，政府为了维护其统治，保证社会稳定，往往 会出台一些救济的措施。到封建社会的农业经济成熟发展时期，国家的救济保障与 社会的救助活动相互结合和补充，并逐步走上立法化的道路。英国伊丽莎白世在 1 6 0 1 年公布了伊丽莎自济贫法，该法将已有的宗教或社会救助活动惯例用法律 的形式固定下来，首次由官方划定一条贫困线，对有需要的孤、老、病人进行收容， 同时为失业者、贫民小孩提供有限的帮助。这一法典的颁布使社会保障开始走上立 法化的道路，标志着社会保障从分数走向统一、从临时性走向制度化、从随意性走 向法律化。国家开始通过立法的形式来介入济贫事务，而成为社会保障发展史上的 一个里程碑。o 。许琳：朴会保障学，清华大学出版社，北京交通大学出版社2 0 0 5 年版，第1 5 页。 1 0 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i $ 伊丽莎白济贫法的主要内容为：建立地方行政和征税机构；为有劳动能力 的人提供劳动场所；一资助老人、盲人等丧失劳动能力的人，为他们建立收容所一组 织穷人和儿童学艺；提倡父母子女的社会责任；从比较富裕的地区征税补贴贫困地 区。由此可见当时英国政府所提供的保障，主要是提供就业保障和财政补贴，兼有 强迫劳动和福利救济的性质。这种保障是与前工业化社会结构及当时的生产力发展 水平相适应的。 济贫法颁布实施以后，由于政府所拨救助款实际上流入了封建主和商人的 腰包，在1 8 3 4 年，英国国会通过了济贫法修正案，规定停止“院外救济? 。 成立中央济贫法实旌委贯会r 实行中央督导制，从而避免了地方济贫管理中的腐败 现象。新济贫法的主要原则是：保障公民生存的义务，认为救济不是消极行为， 而是一项积极的福利举措，并由经过专f - i n 练的社会工作人员从事这类工作。新济 贫法对贫民实行社会救济，安定了社会秩序，对英国在1 9 世纪的大发展做出来 贡献，也为欧洲其他工业化国家建立社会保障制度提供了制度借鉴。其他欧洲国家 在土地革命后，也都实行了与英国类似的贫民救济计划，如瑞士在1 8 4 5 年和1 8 7 1 年制定了济贫法，丹麦于1 8 0 3 年颁布了济贫法，挪威于1 8 4 5 年通过了济 贫法，法国则发布了一些济贫法令。欧洲的济贫法采取了由政府出面强迫贫民劳 动与救济相结合的原则，使社会团体实施的慈善救济转化为以国家为责任主体的政 府救济，其实质是慈善救济的发展，是宗教团体区域慈善救济的扩大化，是国家对 全国范围内的普遍慈善济贫。国家被推进了承担社会保障责任的历史阶段，并为社 会保障制度确立了国家承担最终责任的原则。尽管依据济贫法确定的济贫制度 还不能与现代社会保障制度相提并论，但它毕竟是通过法律的形式将当时的社会保 障活动固定了下来，因而它仍然是一个历史的进步。 到2 0 世纪初期，由于资本主义经济危机的爆发，大量贫民的出现， 济贫法 的一些规定难以适应新的社会状况。为此，英国政府在对贫民济贫现状进行调查的 基础上，1 9 0 5 年提出了实行社会救济与社会保险相结合的建议，1 9 2 9 年英国政府 相继撤销了由地方政府和教会负责的救济机构和济贫院监护委员会。至此实行了三 百多年的英国济贫法体制终于解体，同时，现代意义上的社会保障制度开始建 立固。 。费梅苹：社会保障概论，华东理工大学出版社2 0 0 5 年版，第5 1 页。 1 1 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s 玲 2 从2 0 世纪初到第二次世界大战结束，英国现代社会保障制度的奠基时期 2 0 世纪初，自由资本主义逐渐演化为垄断资本主义。以1 9 0 6 年英国工党成立 为标志，英国工人运动也进入了新的阶段。工党以费边社的渐进社会主义理论为指 导，把解决社会贫困、保证充分就业等要求纳入它的纲领之中。日益发展壮大的英 国职工会和它的政治代表工党成为争取和推动实行社会改良的主要力量，新时代的 社会改革就此开始。1 9 0 6 年政府颁布教育法，规定学校为贫困家庭儿童提供免 费膳食。1 9 0 8 年颁布儿童法，规定全社会禁止虐待儿童和少年；同年颁布养 老法，规定国家为年满7 0 发：复! i 堑厶低壬孔英镑的老年人提供每周5 先令的养 老金。1 9 0 9 年制定并实施劳工介绍法焦一；规定建立劳工介绍所，为失业者寻找工 作。1 9 1 1 年颁布了国民保险法这一重要的社会保障法规，规定有薪劳动者都必 须参加医疗保险，参加失业保险者才可以享受失业救济。政府以加征烟、酒、汽车t 汽油税的办法来增加社会保障资金，从而开创了以国家财政手段来保证实行社会保 障制度的先河。 1 9 2 0 年，经济学家庇古的福利经济学的出版，为福利国家的建立提供了理 论依据。1 9 3 6 年，凯恩斯的就业、利息与货币通论的发表，也为以后英国政府 实行社会福利政策提供了理论依据。在此基础上，第二次世界大战中英国政府委托 曾任劳工介绍所所长和伦敦经济学院院长的贝弗里奇教授负责制定战后实行社会 保障的计划。1 9 4 2 年底，题为社会保险及有关服务的“贝弗里奇报告”发表。 它不仅对英国，而且对西欧各国的社会保障事业都产生了巨大影响。“贝弗里奇报 告”在英国被称为“贝弗里奇革命”，其“革命性”主要表现为：把社会福利作为 一项社会责任确定下来；把救济贫困的概念由原来的救济贫民改变为保障国民的最 低生活标准。根据贝弗里奇报告的精神，英国政府以实现充分就业和社会福利为纲 领，自1 9 4 2 年至1 9