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华侨人学硕= e 学位论文土地征收法律问题研究 论文摘要 土地征收是所有权社会化的产物，是对土地所有权的限制。土地征收权在 限制土地所有权的同时，自身也必须受到一定的限制，否则会导致公权力的滥 用。土地征收的公益目的性、正当捌芋性和合理补偿性是对土地征收权限制的 三种主要形式。 在我国，土地征收权滥用的现象十分严重，集体和农民的利益没有得到很 好的保障。本文从协调公益和私益，特别是保障农民利益的角度，对土地征收 的主要法律问题进行了论述。论文首先阐述了土地征收的基本内涵，土地征收 制度产生的理论根源，土地征收的本质及特征，我国宪法修正案对土地征收制 度的完善。随后文章对土地征收权限制的三种主要形式进行了详细的论述。最 后文章分析了我国现行土地征收法律制度存在的不足，借鉴境外的规定，提出 了完善我国土地征收法律制度的建议。 论文除引言、结论外共分为五章，全文约四万字。 关键词：土地征收公益目的征收程序征收补偿制度完善 华侨大学硕士学位论文 土地t 正收法律问题研究 a b s t r a c t l a n de x p r o p r i a t i o ni st h eo u t c o m eo fp r o p r i e t o r s h i p s o c i a l i z a t i o n ，a n d t h e l i m i t a t i o nt ol a n dp r o p r i e t o r s h i p p o w e ro fl a n de x p r o p r i a t i o ni t s e l fs h a l lb el i m i t e d w h i l ei t i m p o s e sl i m i t a t i o nt ol a n dp r o p r i e t o r s h i p , w h i c hw i l lo t h e r w i s eb r i n go n p o w e r a b u s e t h et h r e em a j o rf o r m st ol i m i tt h ep o w e ra r ec o m m o n w e a l p u r p o s e ， d u e p r o c e s s a n d p r o p e rc o m p e n s a t i o n i nc h i n a , t h e r ei so b v i o u sa b u s eo fl a n de x p r o p r i a t i o np o w e r , w h i c hl e a d s c o l l e c t i v ea n dp e a s a n t r y si n t e r e s t su n p r o t e c t e d f r o mt h ep e r s p e c t i v e so fa s s o r t i n g w i t h p u b l i ci n t e r e s t s a n d p r i v a t eo n e s ，e s p e c i a l l y , p r o t e c t i n g t h e p e a s a n t r y si n t e r e s t s ， t h ew r i t e rd i s c u s s e st h em a j o rl e g a li s s u e so fl a n de x p r o p r i a t i o ni nt h et h e s i s f i r s , t h ec o n c e p to fl a n de x p r o p r i a t i o n ，t h et h e o r e t i c a ls o u r c eo f t h e s y s t e m ，i t sn a t u r ea n d c h a r a c t e r i s t i c s ，a n di m p r o v e m e n t o ft h es y s t e mi na m e n d m e n tt ot h ec o n s t i t u t i o no f t h ep e o p l e sr e p u b l i co fc h i n aa r ed i s c u s s e d a n dt h e n ，t h et h r e em a j o rf o r m st o l i m i tp o w e ro fl a n de x p r o p r i a t i o na r ed i s c u s s e di nd e t a i l f i n a l l y , t h ew r i t e ra n a l y z e s t h ed e f i c i e n c i e si nc h i n e s e e x i s t i n gl a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e m ，u s e so v e r s e a ss y s t e m f o r r e f e r e n c e ，a n dt h e np r o p o s e s o nh o wt oi m p r o v er e l e v a n tc h i n e s e l e g a ls y s t e m t h e p a p e r i sd i v i d e di n t of i v ec h a p t e r sb e s i d e st h ei n t r o d u c t i o na n dc o n c l u s i o n ， w h i c hw i l lb ea b o u t4 0 ，0 0 0w o r d s k e y w o r d s ：l a n de x p r o p r i a t i o n ；p u b l i ci n t e r e s t p u r p o s e ；e x p r o p r i a t i o np r o c e d u r e ； c o m p e n s a t i o n f o r e x p r o p r i a t i o n ；i m p r o v e m e n to f s y s t e m 华侨人学硕= e 学位论文 地征收法律问题研究 引言 土地征收是各国普遍存在的一项重要法律制度，以土地所有权这一整个物 权制度的核心为客体。新中国的土地征收制度产生于计划经济时期，在特定的 历史条件下，该制度对于保证国家获得必需的建设用地、促进公共利益的增进 和国家建设起到了积极作用。但是，长期以来，由于历史的原因和传统的影响， 我国曾经味强调国家利益，极度轻视个人利益，泛化公共利益，以致土地征收 权的行使具有随意性。一些地方受多种利益驱动，人为加速城市化进程，盲目 设立开发区、工业园，大量圈占农村土地，土地征收过多过滥。在土地征收的 补偿上，补偿范围偏窄，补偿标准偏低，补偿费在实践中的分配不合理，拖欠 集体和农民补偿费的现象十分严重，以土地为安身立命之本的广大农民的利益 没有得到很好的保障。因此，完善我国土地征收法律制度就显得尤为重要。2 0 0 4 年十届全国人大二次会议通过的宪法修正案，修正了土地征收的有关规定，对 土地征收和土地征用做了明确区分，增加了土地征收( 土地征用) 补偿条款。 本论文就是在这样的背景下酝酿选题的。 土地征收法律制度在多数国家是作为行政法的内容加以研究的，在我国， 很多专家学者也把它纳入到行政法的领域进行研究，还有学者从物权法的角度 对其进行研究。实际上，土地征收既涉及到公权力的行使，又涉及到所有权的 转移，即具有强制性，又具有补偿性，是一种公私兼顾的法律制度。所以，在 这里，笔者把它视为一个经济法的论题。 论文主要采用比较研究、历史研究、实证分析的方法，对土地征收的主要 法律问题进行论述。以宪法修正案为依据，明确界定土地征收与土地征用、土 地收回、行政征收等相关概念的区别，分析土地征收制度产生的理论根源，土 地征收的本质及特征，探讨土地征收权限制的三种主要形式。针对我国土地征 收刮度存在的主要问题，提出了一些有建设性的设想和建议。例如，关于2 0 0 4 年我国宪法修正案对土地征收补偿条款的完善，笔者认为还不彻底，没有明确 土地征收补偿的原则，应增加事先补偿公平补偿的内容。此外，笔者还在土地征 收的公益目的、土地征收的程序、士地征收的补偿范围：补偿标准、补偿方式、 华侨大学硕十学位论文土地征收法律问题研究 补偿费的分配以及建立集体土地使用权出让制度等问题上提出了自己的一些见 解，力图为我国土地征收制度的改革完善提供一条相对可行的路径。 研究本论题的意义：1 、规范土地征收行为，防止集体土地过于流失，保护 我国有限的耕地资源。2 、正确处理好围绕土地征收引起的国家，集体，农民及 用地单位之间的利益关系，协调公私利益矛盾，实现社会公平；3 、限制土地征 收权的滥用，保护作为弱势群体的农民的利益，维护社会稳定。4 、为完善我国 土地征收法律制度提供科学的理论依据和立法建议。 华侨大学硕二【：学位论文土地征收法律问题研究 第章土地征收概述 第一节土地征收的基本涵义 一、土地征收的概念 土地征收是指国家为了公共利益的需要，依照法律的规定，对本具有不可 侵性的个人、集体土地所有权加以强制剥夺并给予补偿的制度。美国法学上称 之为：“最高土地权”之行使，英国法称之为“强制收买”或“强制取得”，法 国、德国及我国台湾法称为“土地征收”，日本法则称为“土地征用”或“土地 收买”。 我国实行土地公有制，即国家所有和集体所有，私人不拥有土地所有权。 在我国的现行法制之下，禁_ 匕土地所有权自由买卖。国家为了公共利益的需要， 在国有土地不能满足需要时，只能通过国家强制力取得非国有土地的所有权。 所以，在我国，所谓土地征收，实质即集体土地征收，即国家为了公共利益的 需要，按照法律的规定，对本属于不可侵之集体土地所有权予以强制剥夺并给 予补偿的制度。 二、土地征收与相关概念的区别 l 、土地征收与行政征收。土地征收属于公用征收之一种，不同于行政征收。 所谓公用征收是指国家为了公共利益的需要，依据法律的规定强制取得他人财 产权利，并给予相应补偿的制度。而行政征收，则是指“行政主体凭借国家行 政权，根据国家和社会公共利益的需要，依法向行政相对人强制地、无偿地征 集一定数额金钱或实物的行政行为”。作为公用征收之一种的土地征收与行政 征收都需凭借固家权力，都具有一定的强制性。二者的不同在于土地征收要给 予被征收人一定的补偿，而行政征收则是无偿性的；土地征收的发生不是法律 预先明确规定的，而行政征收相对人的义务是法律预先明确规定的。 2 、土地征收与土地收回。土地收回是指土地所有权人依照法律的规定收回 。粱慧星中圈物权法训f 究( l ) m 北京：法律出版礼1 9 9 8 ，3 3 0 。姜明安行政法。j 行政诉讼法 m 北京：北京人学出版 r 高等教育版社，1 9 9 9 ，2 i 7 华侨大学硕_ 上学位论文土地征收竣律问题册究 士地使用权的制度。土地收回包括两种类型：一是集体土地使用权的收回。如 中华人民共和国土地管理法第六十五条规定：有下列情形之一的，农村集 体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：( 1 ) 为乡 ( 镇) 村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；( 2 ) 不按照批准的用途 使用土地的；( 3 ) 因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第( 1 ) 项 规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。二是国 有土地使用权的收回。如中华人民共和国土地管理法第五十八条规定：有 下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政 府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：( 1 ) 为公共利益 需要使用土地的；( 2 ) 为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的： ( 3 ) 土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或 者申请续期未获批准的；( 4 ) 因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国 有土地的；( 5 ) 公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照第( 1 ) 项、第 ( 2 ) 项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。 土地征收与土地收回的主要区别在于：( 】) 土地征收导致土地所有权的转 移，在我国即由集体所有的土地转为国家所有。土地收回导致土地使用权的回 归，即属于国家所有或集体所有的土地，使用权由他人行使，通过土地收回， 使用权又回归土地所有人国家或集体。( 2 ) 土地征收都是有偿的，而土地收 回包括无偿和有偿两种。 第二节土地征收制度产生的理论根源 一、土地征收制度的产生与君权至民权的演进历程息息相关 在君主专制时代，“普天之下莫非王土，率土之滨，莫非王臣，”君主对于 他人财产可任意没收，对他人土地所有权可任意剥夺，既不需以公益目的为前 提，亦不给予公平补偿，私人财产毫无保障，不存在所谓的土地征收制度。公 。返坐需要说m j 的足，依照第( 1 ) 项、第( 2 ) 项的规定收回国有十地使用权的，也是下砸蔓讨论的我国 十地征用的具体彤态礼这半，十地收吲和十地抓用的具体形态有交叉 华侨大学顺十学位论文 土地征收法律问题研究 元1 7 8 9 年的法国大革命，推翻君主专制，建立共和政体，私有财产神圣不可侵 犯之观念，随之而生。在法国革命期间所发表的人权宣言第十七条明文规 定：“财产权为不可侵犯之神圣权利，人民财产非依法律认为公共需要，并先给 予公平补偿不得加以剥夺”。依此规定，私人财产之剥夺，必须经法律认定公共 需要或公共用途，并事先给予公平之补偿。此一规定，创现代公用征收立法之 基础。1 7 9 1 年法国制定宪法，其中亦有相同旨趣的条款。其在1 8 1 0 年3 月8f t 的土地征收法，为欧洲最初关于公用征收的一般法律，给予其他国家以莫大的 影响。美国联邦宪法第五修正案中亦规定，“私人财产非给予公平补偿，不得征 作公共之用。”此外，日本宪法第三章国民之权利与义务第2 9 条也规定，“财产 之所有权不得侵犯，财产之内容须符合于公共福利以法律定之，私有财产在正 当补偿之下为公共利益得征用之。e h 此可见，土地征收制度是伴随着君权至民 权的演迸历程而产生发展的，私有财产神圣不可侵犯观念的确立，作为民主制度 法律化的基本形式宪法的颁布实施，是土地征收制度产生的前提。 二、土地征收制度是所有权社会化的产物 在人类社会早期，特别是在近代自由资本主义时期，个人本位的法权观盛 行，所有权具有神圣不可侵犯性。然而，随着社会的发展，个人本位的法权观 逐渐被社会本位的法权观所替代，人们的所有权的绝对性并不必然导致所有权 行使不受任何限制的主张开始出现。在1 9 世纪的德国，首倡所有权社会化思想 的是耶林。他在法律的目的一书中指出：所有权行使之目的，不仅应为个 人的利益，同时也应为社会的利益。因此，应以社会的所有权制度取代个人的 所有权制度。其后，基尔克秉承耶林思想的衣钵，力倡所有权社会化的思想。 他在德意志私法论( 第2 卷) 中说：所有权绝不是一种与外界对立的丝毫不 受限制的绝对权利，相反，所有人应依法律程序，并顾及各个财产的性质与目 的行使其权利。在法国，也有倡导所有权社会化思想的声音，狄骥是典型代表。 他否认所有权为一种权利，声言人在社会并无自由，只有依社会利益而行为的 “ 行j 肖铮土编止苎选文糟十地征收j 补偿之研究 m 台北：成文f _ | 版扎有限公一叫，】9 8 l 4 梁慧星中国物权法研究( ) ) m j 北京：法律h 版礼，1 9 9 8 ，2 4 9 2 5 0 华侨大学砸士学位论文 十地征收法律问题研究 义务。在立法方面，1 9 1 9 年8 月1 1 日德国公布的魏玛宪法第15 3 条规定：“所 有权负有义务，其行使应同时有益于公共福利。”二战后的德国基本法第 十四条也有类似的规定。有的学者甚至认为，所有权负有义务已经成为法学中 的公理性原则。 土地所有权作为所有权之一种，同样具有社会义务性。土地资源的有限性 和垄断性与对土地资源需求的扩张性和利用后果的社会性之间的矛盾，也决定 了土地所有权的相对性，显示出土地所有权的更为显著的社会义务性。现代市 场经济国家在充分肯定土地所有权绝对性的同时均对土地所有权加以必要的限 制，以实现土地所有权的社会义务性。土地征收制度正是国家基于公共利益的 需要，对土地所有权的最严厉的限制，是所有权社会化的产物。 三、土地征收制度是国家为了克服市场失灵的产物 以亚当斯密为代表的古典经济自由主义者沿袭了所谓自然秩序的哲学观 念，提出了符合生活常识且无须求证的“经济人”假说，建立在此前提上的经 济自由主义学说认为：从个人的自利本性出发，受“利己心”支配的每个人在 追求个人权利的同时，为避免别人伤害自己的利益，就不能不考虑别人的利益， 于是在人与人之间就产生了一致的共同利益。即自利之人在“无形之手”的指 引下，通过完全的自由竞争，最终实现经济的有效、协调发展。这一思想反映 在立法领域内，即国家原则上对经济不进行干预，法仅保障经济的自动调节功 能。然而随着经济和社会不断发展，市场经济出现的诸如垄断、公共产品稀缺、 分配不均、诚信原则的背离等问题宣告了“经济人”理性假设的破产。市场失 灵的存在为政府介入经济提供了强有力的依据。在土地领域表现为，经济的发 展需要大量的基础设施和公益事业用地，由于土地的稀缺性以及不可替代性， 仅仅依靠市场机制的调节往往不能够获取所需土地。于是，国家不得不进行必 要的干预，主动将触角深入到土地领域，通过强制性的手段，以补偿为条件， 将私人( 集体) 土地征为国有，从而保证基础设施和公益事业用地的需要。所 1 孙宪忠德国当代物权法 m 北京：法律h 版礼19 9 7 ，3 6 1 。口忠梅规范政府之法一政府经济行为的法律删制 m 北京：法律版社，2 0 0 i ，5 华侨大学硕士学位论文 十地征收法律问题研究 以我们说，土地征收制度是国家为了克服市场失灵的产物。 第三节土地征收的本质和特征 一、土地征收的本质 土地征收的本质，有学者认为，是基于公共利益的需要，而以国家权力侵 害土地所有权( 侵害说) ；而另有学者认为，土地征收绝非土地所有权之侵害， 而是基于所有权本质上之原本要求，是所有权性能的扩充( 扩充说) 。由于学者 对所有权基本见解的不同，土地征收的本质就产生了上述两种对立的学说侵 害说与扩充说。前者特别强调所有权的个人机能，就所有权基本概念的解释， 是为个人利益，个人对所有权具有绝对的支配。后者特别注重所有权的社会机 能，就所有权基本概念的解释，乃为社会利益，个入对所有权仅能做相对性之 支配。土地征收的本质，就绝对性立场解释，即为国家权力对土地所有权之侵 害。就相对性立场解释，土地征收绝非土地所有权之侵害，却是土地所有权性 能之扩充。对土地征收本质所持见解的不同，会导致征收补偿上的差异，若以侵 害说为依据，则征收补偿自应优厚，若以扩充说为依据，则补偿应求公平合理即 可。由于所有权社会化的发展潮流，扩充说濒为近代大部分学者所承认。 二、土地征收的特征 土地征收作为一项重要的土地法律制度，具有下列特征： l 、强制性。土地征收行为并非民事法律行为，土地征收法律关系不属于平 等主体之间产生的平等自愿的民事法律关系，土地征收行为具有明显的强制性。 国家在进行土地征收时，不以征得土地所有人的同意为必要，除非土地征收违 反了法律规定，否则土地所有人必须服从，不得阻挠。土地征收行为的强制性， 决定了土地征收权行使主体的特定性。土地征收权作为一种所有权限制形式， 只有国家通过法定的机关才能行使，其他任何机关、团体及个人均不得行使这 一权力。 “f 台 肖铮主编赵达史甚。卜地征收与补偿之研究【m f ；- 北：成文f l j 版社有限公r 1 9 8j ，q 华侨大学硕士学位论文 土地征收法律问题研究 但是，强制力作为一种社会控制手段，尽管是必要的，却是不经济的。土 地征收权的强制力咀其合法和必要为前提。尤其伴随着我国社会主义市场经济 体制的完善，民主法治建设的发展，对法律程序的重视以及对人权的崇尚和保 障，法定机关在土地征收过程中必须依法行使土地征收权，必须考虑被征收者 的意愿，注重被征收者的参与程度，并接受其法律监督。 2 、补偿性。国家征收私人( 集体) 所有的土地既具有强制性，又具有补偿 性。如前所述，在许多国家的宪法中都明确规定，国家为了公益的需要，征收他人 财产，必须以补偿为前提。土地征收的补偿性，是土地征收与我国历史上土地改 革中曾出现的土地没收的最大区别。在我国，当国家为了社会公共利益需要征 收集体的土地时，必然会涉及到土地所有者集体的利益。农民虽然不是土地 的所有者，但其作为集体经济组织的成员，集体的利益与其利益息息相关，同 时，土地被征收后，一般情况下，农民的土地承包经营权也随之丧失。所以， 必须对受损害的特定主体予以公平合理的补偿，以体现公平正义原则。补偿性 是土地征收的固有属性，同时，“公平补偿”制约着政府权力，对土地征收权滥 用具有一定制约作用。 3 、公益目的性。强制性是土地征收的根本属性，土地征收是国家行使公权 力的一种形式。在我国，土地征收法律关系的主体是国家和农村集体经济组织。 集体由其内部成员构成，集体财产权的实现，既是其自身财产权的实现，同时 也是其成员财产权的实现。土地征收既涉及农民集体的利益，也涉及其成员的 利益。当人民的财产权利受到强制性的干预时，必须有合法的理由方可为之。 而土地征收强制性的价值合理性即在于其结果将符合社会公共利益。由此，以 公益目的性来限定土地征收权的行使，即成为判定我国土地征收权合法性的重 要标准和依据，是防止土地征收权被滥用的重要法律保障。 4 、权属转移性。土地被征收后，土地所有权发生变更，原土地所有权灭失， 新土地所有权随之产生。在我国，土地征收的权属转移主要是集体土地所有权 向国有土地所有权的转移。由于农民享有土地承包经营权，土地被征收后， 般情况下，农民的土地承包经营权也随之丧失。国家获得了土地所有权，然后 “龙翼飞杨舟一1 地 1 1 = 收枷论 j 法学家2 0 0 0 ，( 6 ) 华侨大学硕士学位论文 土地征收法律问题研究 通过划拨，出让，出租等方式将土地使用权让渡给用地单位，这是由我国的土 地公有制所决定的。 第四节2 0 0 4 年我国宪法修正案对土地征收制度的完善 一、宪法修正案对土地征收、土地征用的区分 土地征收与土地征用具有相似性，但并非同一概念。 于公共利益的需要，以给予补偿为条件，在一定期限内， 权，待期限界满，仍将土地使用权归还原土地使用权人或 有权并不因国家的征用行为而发生变更的制度。两者的相 和土地征用都是国家以公权力强制的对他人的土地权利予 土地权利因征收或征用而转移或终止。两者的区别也是明 土地征用是指国家基 剥夺他人的土地使用 所有权人，而土地所 似性，在于土地征收 以剥夺，使得他人的 显的。首先，二者最 主要最本质的区别就是转移的土地权利不同。土地征收导致土地所有权的转移， 土地征用则是土地使用权的转移。其次，二者有无期限不同：土地征用一般都 有一定的期限，期限届满，土地使用权回归原土地使用权人或所有权人：而在 土地征收的情况下，一般不存在征收期限，土地被征收后，土地所有权永远转 移给国家，不存在返还土地所有权的问题。第三、二者的补偿不同：由于土地 征收是土地所有权的移转，土地所有权的转移一般也导致土地使用权的转移， 所以对其作出的补偿也相对高一些。 在我国，长期以来，有关立法和学术界却没有分清土地征收、土地征用的 概念。有关法律法规所规定的土地“征用”，实际上往往导致了土地所有权的变 更，即集体土地所有权变更为国家土地所有权，名义上为土地征用，实质上却 是土地征收。而在学术界及立法中，还经常使用征地这个概念。严格的说，征 地这个概念应该包括土地征收和土地征用两个方面，而人们往往指的实际是引 起土地所有权变更的土地征收。 在我国2 0 0 4 年最新通过的宪法修正案里，区分了“土地征收”和“土地征 用”这两个概念。中华人民共和国宪法第十条第三款被修改为：“国家为了 华侨大学颈士学位论文 土地征收法律问题研究 公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”。 宪法修正案区分土地征收与土地征用具有重要的理论意义和实践意义。从理论 上看，宪法修正案对土地征收与土地征用的区分使两者的概念更规范和严谨， 为我国的有关具体法律进一步规范土地征收和土地征用制度奠定了宪法基础。 从实践上看，一些临时性的公共建设项目只需短期使用集体土地，使用完毕， 农民仍可耕种，所以不必将其征为国有。土地征用可以填补这方面的制度空白， 这样有利于农民利益的保护。 二、宪法修正案对土地征收补偿条款的补充 从西方发达国家有关现代财产权的宪法保障规范的内容来看，它们大都蕴 含了三重结构，即：不可侵犯条款( 或保障条款) 、制约条款( 或限制条款) 和征 用补偿条款( 或损失补偿条款) 。我国宪法有不可侵犯条款以及制约条款，尽 管其规定还很不完善。但长期以来，征收( 征用) 补偿条款一直处于缺位状态， 这是我国宪法的一个重大缺陷。2 0 0 4 年宪法修正案对此作了重大修改，增加了 征收( 征用) 补偿条款，规定了对私有财产征收、征用应给予补偿。与此相适 应，土地征收、征用的补偿条款也被补充进宪法中。宪法增加征收、征用补偿 条款表明我国更注重对私有财产的保护，而且为我国土地征收、征用补偿制度 的完善奠定了坚实的宪法基础。 4 根据修改后的宪法，2 0 0 4 年8 月2 8i = 1 第 一届全国人民代衷大会常务委员会第卜一次会议通过关1 修改 中毕人民共和国十地管理 去的决定，将该注第一条第四款修改为：“国家为，公共利益的需要，叫 以依法对十地实行征收或湍征用并给f 补偿”时将该法第i 二- = 条第一款、第旧卜五条、第p u i 六条、第叫卜七条、笫p u l 九条、第五i 一条、第七f 八条、第七1 九条中的“征用”修改为“征收” 2 林来梵论私人财产权的宪法保障 j 洁学19 9 9 ，( 3 ) ：l 4 华侨大学硕上学位论文 七地征收法律问题研究 第二章土地征收的公益目的 第一节公共利益的基本内涵 一、利益的单元划分 “利益”作为能满足人们需要的客体，按照不同的标准有多种不同的分类， 具有多种表现形式。任何人都分属于不同的社会领域，在各自的领域中拥有自 己的利益，个人无疑应当成为独立的利益单位，而且应当拥有属于自己的活动 领地。近代政治学和法学实际是以个人利益为基础的。 集体是否是独立的利益单位，人们的认识不一。在我国，因为存在集体所 有制，集体利益这个概念不仅在法学领域，而且在其他学科中随处可见。集体 利益也顺理成章的被人们认为是一个独立的利益单元。本质上，集体利益仍然 是一种个人利益，是特定人的利益总和。如作为土地所有权主体的农村集体经 济组织的利益，实际上是该组织内农民利益的总和。尽管我国把集体所有制看 作是公有制的一种，但本质上，集体利益仍然是一种私益。国家为了公共利益 的需要，利用公权力，征收集体所有的土地涉及到的集体利益和农民的利益都 应属于私益的范畴。 是否存在国家利益，在政治学上有两种观点，即客观主义和主观主义。大 多数学者持第一种观点，认为只要存在国家，就存在看得见的国家利益。国家 利益是客观的，是国内外政策的基本目标和评价这些政策的客观尺度。少数学 者持第二种态度，认为并不存在国家乖j 益，它只是政治家创造的用来为自己行为 和政策进行辩解的虚构之物。实际上，在现代，国家无论在观念上还是法律上 都早已取得了利益主体的资格。 社会能否具有独立的利益，人们在不同时期有着不同的态度。其实，公共 利益( 也可称社会公共利益) 作为一个独立的利益单元和思想范畴及其与个人 利益的相互关系一直是法学家们争论的话题。古罗马时期，法学家就注意到了 公共利益的问题。著名的“公法”和“私法”理论就是乌尔比安以“公共利益” 俞和、卜政治权利与公益政治 m 北京：社会科学文献版社，2 0 0 0 ，l 2 8 1 】2 9 华侨大学硕l 学位论文 七地征收法律闷题研究 和“个人利益”为基础形成的。他将涉及国家利益，以维护公共利益为目的的 行为规范称作公法，而将涉及个人利益，以保护个人利益的法律称为私法。但 是，应当注意，乌尔比安认为规定国家公务的为公法。这里的公共利益是与国 家联系在一起的。 在我国，个人，集体，国家和社会都实际上成为了独立的利益单元，这些 利益单元之间有些是融合交叉的，如集体利益可以归结到个人利益中去，国家 利益的很多内容是包含在公共利益中的。个人利益、集体利益、国家利益和社 会公共利益之间既密切相关又相互区别，它们有相互一致的一面，也有相互冲 突的一面。 二、公共利益与其它利益单元的关系 如上所述，利益有多种单元形式，正确区分公共利益与其他利益单元，界 定公共利益与其他利益单元的范围界限，是正确把握公共利益基本内涵的重要 条件。 公共利益与个人利益的区别是显而易见的。公共利益是一定范围内不特定 多数人的利益。实际上是不特定多数个人利益的总和。 公共利益与集体利益的关系，人们的认识也很不一致。在我国，公有制包 括全民所有制和集体所有制，集体所有制是公有制的一种，集体利益往往被人 们看作是公益的一种，集体利益时常与公共利益混为一团。如前所述，集体利 益实质上仍然是一种个人利益，是特定的个人利益的总和，属于私益的范畴。 从根源上来说，集体利益和公共利益都是个人利益的总和，他们最根本的区别 在于，集体利益是特定的个人利益的总和，如农村集体经济组织，集体所有制企 业等，在某个时间点上，它的内部成员是特定的。而公共利益所涉及的个体， 虽然可能有一定的范围，但是不特定的。如环境污染造成公共利益的损害，其 受损害的个体成员往往是不特定的。 公共利益和国家利益是两个既有联系又有区别的范畴。国家利益既表现为 某些社会集团的利益，又表现为一定程度的社会公菇利益；既有客观性，又有 8 薛克鹏终济法的定义杠会公共利益论 m 北京：中国法制f | 版社，2 0 0 3 ，1 9 1 华侨大学硕士学位论文 土地征收法律问题研究 主观性；既有与社会公共利益相一致的一面，也有相冲突的一面；既有正当性， 又有非正当的可能。即便是从阶级本质的角度看，国家利益实质是统治阶级的 利益，也不能把二者加以简单、绝对的等同。国家利益不仅在形式上表现为社 会公共利益，而且也确实包含有社会公共利益的内容。因此可以说，所谓国家 利益，就是统治阶级的利益与其支配的社会公共利益的一种混合。而在我国， 普遍的观点是，占人口绝大多数的广大人民是统治阶级，统治阶级的利益、社 会公共利益、都表现为占人口绝大多数的广大人民的利益。所以，国家利益、 统治阶级的利益以及社会公共利益在本质上是一致的。 三、公共利益的基本内涵界定 公共利益作为土地征收权行使的唯一目的，其合理性自不待言。但这一法 律概念具有高度的抽象性及其内容的不确定性和动态性，世界各国对公共利益 的理解和解释在范围的宽窄及标准设定上也均存在差异。按照亚当斯密从经 济社会学角度论述市场这只“看不见的手”的作用时所持的观点，个人利益会 在市场机制的作用下自动促进公共利益的实现，任何经济行为都有一定的公益 性。此种泛化的公共利益显然不能作为土地征收公共利益内涵的界定。而正是 这种晟广义的公共利益的理解直接导致了我国土地征收范围扩大到所有的经济 建设用地，把市场主体的商业投资亦视为公共利益的需要。不正当地歪曲理解 公共利益，实际上造成了掠夺一部分人的利益来满足另一部分人的利益，而公共 利益也往往成为公权侵害私权的普遍借口。因此，从理论上明确界定公共利益 的内涵，从立法上对公共利益的范围以一定程度的具体化实有必要。一般来说， 就其内涵而言，可以从量和质两个方面来界分，从量的方面来说，公共利益就 是一定范围内不特定多数人的利益；从质的方面来说，公共利益实际上是一种 价值判断，必须以一个变迁中社会的政治、经济、文化等因素作为考量该价值 的内容。 但应当注意的是，公共利益作为不特定的多数人的利益，是相对的而不是 。俞和卜政治权利j 公益政治 m 北京：辛| = 会科学文献版社2 0 0 0 i3 3 ：；郭矗芳林秀琴关十1 一地征用范l 判界定的思考 n j 中国房地产报2 0 0 3 5 2 9 华侨大学坝十学位论文t 地征收法律问题究 绝对的。社会在地理和人员方面是可以分割的，在国际范围内社会被分割成1 i 同的国家或地区，在国家内部社会又按照地域和民族等标准被划分为不同的行 政区域。不管从国际还是国内范围看，在不同的社会范围内都有属于本领域的 公共利益。所以，任何一个层次和领域内群体的社会公共利益都是相对的，有 些社会公共利益是关系世界所有人和所有国家的利益，例如世界资源的合理运 用、国际经济政治秩序和生态环境状况等；有些是关系一个国家所有成员的利 益，如国内社会秩序和经济安全；有的是关系某些或某个地区的利益，如西部 地区的利益：有的则是关系特定社会群体的利益，如劳动者、消费者和中小企 业等群体的利益等。 第二节土地征收公共利益的范围 一、土地征收公共利益范围界定的立法模式 如上所述，由于公共利益具有相对性，公共利益实际上是一种价值判断， 必须以一个变迁中社会的政治、经济、文化等因素作为考量该价值的内容。所 以，在不同的时期，不同的国家，以及同一国家的不同领域内，对公共利益的 理解各不相同。但是，在某个时期，某个地域范围，某个领域内对公共利益的 范围界定又必须是确定的，否则，就会导致公共利益的范围泛化，给公权侵害 私权以可乘之机，土地征收的公共利益性也是如此。所以，在明确了公共利益 的一般内涵之后，还必须明确界定土地征收公共利益的范围。确定可以进行土 地征收的公共利益范围的界定，首先是立法者的职责。在立法技术上，般都 在宪法中概括规定基于公共利益的需要，可以对他人的财产或土地予以强制征 收。而在相关的具体法律中，关于土地征收公共利益范围的界定主要有三种立 法模式： 第一种是概括式的立法模式。就是在具体法律中仍然重复宪法中的公益 = i 的条款，不列举公共利益的具体范围。如德国目前大多数邦的邦征收法，只重 “薛克鹏绎济法的定义 社会公共利益论【m 北京：中陶材、制版礼2 0 0 3 19 8 华侨大学硕士学位论文土地征收法律问题研究 复规定概括公益条款。”这种立法模式给与国家行政机构极大的自由裁量权，也 给与国家司法机构极大的司法解释权。由于公共利益概念的高度抽象性和不确 定性，只重复宪法规定的概括公益条款，极易使土地征收权被行政主体滥用， 侵犯公民基本的土地财产权益，故此种立法模式不甚理想。 第二种是列举式的立法模式。就是列出可以定义为公益目的的具体公共用 途，并规定国家只能在这些列出的公共用途的范围内动用征收土地的权力。如 日本1 9 9 9 年4 月l 目施行的土地收用法规定可以征收土地的公益事业必须是列 举的3 5 项内容之一。 列举法极大地限制了行政和司法部门的自由裁量权。此 种模式较为明确具有较强的可操作性，但缺乏灵活性，不能适应快速发展的形 势的需要。 第三种是列举及概括的混合模式。此种立法模式是多数国家所采用的。列 举项可使抽象的“公益”内容具有明确的现实可操作性，可以限制那些为了商 业目的而进行土地征收的行为，限制土地征收权的滥用。同时概括项又可使“公 益”内容具有适时性灵活性，以适应迅速发展的形势的需要。固此种立法模式 较为理想。 中华人民共和国宪法第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可咀 依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”中华人民共和国土地 管理法重复宪法中的概括公益条款，没有对土地征收公共利益的范围做迸一 步的界定。中华人民共和国土地管理法实施条例。和其他相关法律法规也没 有明确规定公共利益的具体范围。所以，我国现在关于土地征收公共利益的范 围界定其立法模式只能说是概括式。 二、境外有关土地征收公共利益范围的立法例 公共利益的具体范围在不同国家不同地区的立法中各有不同。如我国台湾 地区“土地征收条例”第三条规定：国家因公益需要，兴办下列各项事 “陈瓤民德国公法学皋础理论( 下) m 济南：i b 东人民出版社，2 0 0 i ，4 7 9 。姜贵善译| _ | 奉的国十利用艘十地征用法律精选 m 北京：地质出版补，2 0 0 0 ，4 0 4 5 。需要指出的是：中华人民共和固十地管理法实施条例( 19 9 9 年1j _ 】1 f 实施) 现0 ，沿用十地征用 概念，没有区分十地征收和十地征用 华侨人学硕士学位论文土地征收法律问题研究 业，得征收私有土地：征收之范围，应以其事业必须者为限：( 1 )国防事 业，( 2 ) 交通事业，( 3 ) 公用事业，( 4 ) 水利事业， ( 5 ) 公共卫生及环境 保护事业，( 6 ) 政府机关、地方自治机关及其他公共建筑，( 7 ) 教育、学术 及文化事业( 8 ) 社会福利事业，( 9 ) 国营事业，( 1 0 ) 其他依法得征收之事 业” 香港的收回官地条例规定，。政府在为公共用途时，可提前收回已租给 私人的土地，但须按市价作合理赔偿。所谓公共用途，是指一切有关对公共大 众有利益的规划及建设，例如公路建设、公共屋村、街道、市场、公共休息场 所等。 美国联邦法规定，政府征收的土地只能用于政府办公用房和公立大学、公 办实验农场、公园、道路、车站、军事设施等。还有一类公益目的不是特别强 的土地征收行为，被称为追加征收土地。如高速公路公司兴建高速公路，不仅 征收高速公路用地，还希望同时征收配套设施用地，如加油站、停车场、旅馆 等。严格来说，这些不是兴建高速公路的目的，然而美国法院认为，这二二者之 间有若非常密切的联系，是可以进行土地征收的。另外，政府从道路行车安全 角度考虑，在道路沿线追加征收狭长土地，建立缓冲地带；为了保护水源，在 水库四周多征些土地，都是合理的。从某种意义上讲，这类土地征收都是为了 公共目的。在美国，还有一个有关土地征收公益目的的典型案例：在夏威夷成 为美国的一个独立州之前，该岛的最初定居者实施的是一种类似欧洲封建领主 制的土地分封制度。6 0 年代中期，夏威夷议会连续举行听证会议，证明该岛的 土地由于过度集中和价格垄断，已经到了伤害公众福利的状态。因此，州议会 决定颁布土地改革法案，由政府先征收所有者的土地，然后转让给土地现有的 承租人。这实际上是一种通过赎买的方式进行的土地改革。原告( 土地所有人) 向法院提出诉讼，声称夏威夷州政府剥夺房地产主的财产再转让给私人使用的 1 香港的十地令部属于政府所有，政府批和给业主，政府n 作为公众用途时可提前收1 国已批给私人的十 地，称“官地收回”所以，“官地收回”有别于我幽的十地征收制度，圳为j e 并没有导数十地所有权 的转移 ”台湾香港t 地符用制度比较( 一) ，! ! ! p ；! ! ! ! g 咝：! ! ! 估价师舞讯网2 0 0 1 712 。牟珍舞美国十地征用制度 j 中国十地，2 0 0 1 ( 4 ) ：4 6 6 华侨大学硕士学位论文 土地征收法律问题研究 行为违反了联邦宪法第5 条修正案。法院最后否决了原告的诉讼请求。法院首 先肯定政府在实施征收行为时，必须具有公共使用的目的，即使在合理补偿的 情况下，如果非公共使用的目的，也不能够剥夺任何人的财产而使另一人受益。 法院认为，州议会的法案并非是为了使某些特定的集体受益，而是为了消除财 产过分集中所导致的不良状况，其合理的公共使用目的已经显而易见。实践中 征收财产立即转让给私人受益并非意味着征收只具有私人使用性质，因为它直 接理顺了被长期扭曲的土地市场，这种征收行动同样具有公益性质。法院判定 原告败诉。 韩国土地征收法第2 条规定，所谓公益事业，是指：( 1 ) 有关国防、 军事建设事业；( 2 ) 铁路、公路、河川、港口、上下水道、电气、燃气、广播、 气象观测、航空等建设事业；( 3 ) 国家或地方共同团体设立的办公场所、工厂、 研究所、公园、市场等建设事业；( 4 ) 国家或地方共同团体指派的建设者，由 他们所进行的住宅建设事业或住宅用地开发事业；( 5 ) 根据其他法律可以征收 或使用土地的事业。 在加拿大，根据联邦和安大略省土地征收法规定，必须是为公益目的才可 以征收土地，土地征收范围严格限制在为公众服务的交通、能源、水利、环境 保护、市政建设、文物遗迹保护、学校、医院及社会福利等公用事业。 “周人伟羹国十地征用和房屋拆迂中的- 卅法原则和判例兼议中田城市虏屋拆迁管理圳范的改革ljj 北京蜘划娃殴2 0 0 4 ，( 1 ) ：17 5 17 6 2 柴强再国【地区) 地制度1 j 政簧 m 北京：北京经济学院版礼，1 9 9 3 ，1 9 4 。卢1 j | i 华自1 j 拿人七地征用制度及借攀 jj 中国士地2 0 0 l ，( 8 ) ：4q 7 华侨大学硕士学位论文 士地征收法律问题研究 第三章土地征收的程序 第一节我国的土地征收程序 一、土地征收程序的价值 土地征收程序是指为了保障土地征收利害关系人的权利，法律规定的国家 行使土地征收权所必须经过的步骤和应当采取的方式。美国当代政治哲学大师 罗尔斯说，“公正的法治秩序是正义的基本要求，而法治取决于一定形式的正当 过程，正当过程则主要通过程序来体现。”没有程序保障的地方，不会有真正的 权利保障。土地征收程序和土地征收的公益目的性一样，是对土地征收权限制 的重要形式。合理的程序设计是土地征收的重要环节，是保证土地征收权行使 实质合法的有效手段。 法制比较健全的国家大多对国家征地有一套程序来限制国家的权力和保障 土地持有者的利益免受非法征地的侵害。这些有效的程序规范至少包括：征地 决定通告、受征地影响的土地持有人直接参与透明的征地全过程并有机会“上 诉”等。简而言之，就是要在征地程序中保证被征地者的三权：知情权、参与 权和“上诉”权。 二、我国现行土地征收的一般程序 我国现行的土地征收程序与农用地转用审批等程序混杂在一块，缺乏条理 性和清晰度。根据我国现行法律的规定，我国土地征收的一