（法学理论专业论文）论我国土地征收制度的立法构建.pdf

i 论我国土地征收制度的立法构建论我国土地征收制度的立法构建 研究生：关秀献 导师：黄竹胜 教授 专业：法学理论 研究方向：宪法与行政法学 年级：2004 摘要土地征收是指国家基于公共利益的需要而将集体所有土地依照法定的程序和事 先补偿的原则强制性地转为国家所有土地的一种制度，其具有强制性、补偿性、公共 目的性等特征。 我国现行土地征收法律制度在立法上存在较多缺陷，如立法指导思想的错位；立 法原则没有贯彻民主化原则；立法价值没有体现立法价值的利益与正义的统一；在立 法内容上存在分散、笼统，法律规定相互矛盾的现象，立法空白等。 笔者认为：现行土地征收法律制度的不合理进而引发严重的社会问题，其根源在 于上述土地征收立法存在缺陷。为此，文章从立法角度，运用比较研究、价值分析、 实证分析、文献综述方法，对我国的土地征收制度的立法构建展开了研究： 第一章：土地征收制度的内涵和完善土地征收制度的意义。包括：土地征收概念 及特征、土地征收与征用的区别、土地征收制度的概念；完善土地征收制度对于社会 稳定、限制征收权、防止征地过程中腐败行为的发生、保护公民财产权和明确人权平 等保护理念的意义。 第二章：西方发达国家土地征收制度的立法状况及对我国的启示。文章从征地目 的、征地补偿、征地程序三个方面考察了美国、法国、加拿大这三个具有代表性的西 方国家的土地征收制度，分析并总结出这几个国家土地征收制度在立法理念和立法原 则方面的特点，从而为我国土地征收制度的立法构建提供了有益的启示：第一，保护 私权利的立法理念；第二，公开、公正、公平以及权利平衡的立法原则。 第三章：我国现行土地征收制度的立法缺失。文章考察了现行土地征收制度的法 律规定，并通过与西方发达国家的相对完善的土地征收制度相比，指出我国的土地征 收制度在立法上存在以下缺陷：第一，土地征收制度的立法指导思想的错位，征收目 的性的规定和补偿制度的设置是基于方便公权力主体行使权力， 提高公权力行使效力， 而不是基于保护公民财产权利；第二，立法原则没有贯彻立法民主化原则；第三，立 法价值没有体现立法价值的利益与正义的统一；第四，在立法内容上存在立法分散、 笼统，法律规定相互矛盾的现象，立法空白等。 第四章：我国土地征收制度的立法构建。文章基于上述土地征收制度在立法上存 在的缺陷，提出应从以下几个方面建构我国土地征收制度：第一，打破现行的分散立 法模式，由中央立法机关集中统一制定一部土地征收法；第二,树立以人为本的土地征 收制度立法理念；第三，确立可持续发展、权力与权利的平衡、比例原则等立法原则； ii 第四，重构现行土地征收制度。首先，应该采用列举兼概括的立法模式来界定公共利 益的含义并区分公共利益征地和非公共利益建设用地。其次，在补偿机制上，明确补 偿原则、补偿主体和权利人、补偿标准、补偿范围、补偿方式。再次，在安置与保障 机制上，确定留地安置、就业安置、建立失地农民的社会保障制度。再及，在征地程 序上，对现行的土地征收程序进行以下完善：在审批程序中增加对公共利益的合法性 专项审查，建立征地审批前的公告和听证制度、补偿前的公告和协商制度，设立事前 补偿程序，把司法救济引入土地征收纠纷中。最后，建立相关的法律责任制度。 本文的创新之处在于指出我国现行土地征收制度在立法指导思想和原则上的缺 失，对我国土地征收制度的立法构建进行了初步的理论探讨。 关键词土地征收；公共利益；权利保护；征地程序；征地补偿 iii the proposal on the legislative construction of land expropriation system in china author: guan xiuxian supervisor：professor huang zhusheng major：legal science theory specialty：constitution and administrative legal science grade: 2004 abstractland expropriation is a land system， by which a country transform the private lands or collective lands into country ones in force for public interests and in accordance with the legal procedures and first the principle of compensation. mandatory，compensatory and public purpose is land expropriation characters. there are defects in the existing legal system of land expropriation in china. for example: the error of guiding ideology， not democracy in the legislation principles，not unity of legislation value between benefit and justice， scatter，generality，legal conflict and gaps，and so on. in my opinion: it is the error of the existing land expropriation system in the field of the legislation that led to defects of the existing the land expropriation law and questions caused by land taking. therefore， this thesis from the legislation angle deploys research on the basic how to carry on the legislative construction of land expropriation system in china as follows through the comparative method of studying，value analytical method，authentic proof analysis， documents summary: chapter one concentrates on the connotation of land expropriation system and the significance of improvement land expropriation system. including: the concept，character， differences between expropriation and requisition；it is very significance for improvement land expropriation to maintain social stability，restrict expropriation power，to prevent the occurrence of corruption in the process of collection，to protect citizens property rights and to define the idea of equal protection human rights . chapter two is the state of land expropriation legislation in western developed countries and for our inspiration. the perfect land expropriation systems of the united states，france and canadas are reviewed and analyzed in the fields of the compensation ，procedures and pubic interests countries. their experiences provided the beneficial enlightenment for constructing our country land expropriation : firstly，the private rights protection is the legislation concept； secondly，openness，fairness，justness and balance of rights is legislation principle. iv chapter three is about the exiting legislative state of the chinese land expropriation system. accompanying with the analyzing exiting statutes of chinese land expropriation and comparing with the western developed countries perfect land expropriation systems，the existing land expropriation system has exposed follow flaws in legislation. firstly，the legislation of land expropriation system dislocates in guiding ideology, the establishment of compensation and prescribing of expropriation purpose are based on the convenience of exercising administrative power and increasing administration efficiency，not based on the citizen property rights protection. secondly，the principle of legislation doesnt implement democracy. thirdly， legislation value does not reflect the unity of legislation value between benefit and justice. fourthly，there are defects of scatter ，generality，legal conflict，gaps in the field of legislation contents， and so on. chapter four is about legislative construction of our countrys land expropriation system. based on the above land expropriation system deficiencies，we should construct our countrys land expropriation system from following several aspects: firstly，the model of legislation prefers the central and legislated by legislative body legislation to the existing decentralized legislation. secondly， set up legislation ideology of people-oriented .thirdly，set up some legislation principles such as sustainable development，the balance of powers and rights，the principle of proportionality and so on. fourthly，reorganize the present land expropriation system. first of all，we should define the meaning of the public interests by listing and summary model and distinguish between land expropriation of the public interests and build land of not the public interests. second ，in the field of the compensation mechanism，definition principle of compensation，duties and rights body of compensation，compensation standard and range， compensation way. third， in the field of the placement and protection mechanisms， setting up to remain land resettlement， employment placement， the social security system of landless peasants. also，in the field of the land expropriation procedure，increasing the legitimacy review of land expropriation purpose in the approval process，establishment systems of the notice and hearing before approving the land expropriation，system of the notice and consultation before compensation. establish compensation procedures beforehand，stretching judicial relief out land expropriation disputes. finally，we should set up the relative legal responsibility systems. the creative ideas of this thesis lie in pointing out the defects of the chinese exiting land expropriation system in the field of guiding ideology and principles ，carrying on the preliminary study to the legislative construction of the land expropriation system in china. key words: land expropriation；rights protection； public interests； due process； compensation of the land expropriation 论文独创性声明论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工 作及取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含其他个人或其 他机构已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和 集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本声明的法律责任。 研究生签名： 日期： 论文使用授权声明论文使用授权声明 本人完全了解广西师范大学有关保留、使用学位论文的规定。广西师范 大学、中国科学技术信息研究所、清华大学论文合作部，有权保留本人所送 交学位论文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存 论文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密 论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布（包括刊登）论文的全部或部分 内容。论文的公布（包括刊登）授权广西师范大学学位办办理。 研究生签名： 日期： 导 师签名： 日期： 1 引言引言 土地是人类赖以生存的基础，土地制度是社会的基本制度，土地征收制度是重要的土 地制度之一，当前，我国土地征收过程中出现了许多严重的社会问题，这些问题已成为影 响社会稳定的重要隐患。 市场经济是法制经济，要改革我国现行土地征收法律制度，建立起符合市场经济发展 的土地征收法律制度，应首先从立法入手，规范征地中的各种行为，对征地目的、程序、 补偿以及征地纠纷的解决作出明确具体的规定，公平调整土地征收中各方利益关系，制定 我国的土地征收法 ，完善土地征收制度以适应社会发展的需要。那么，如何进行我国 的土地征收立法、我国的土地征收立法应遵循怎样的原则、以什么样的思想作为指导？我 国土地征收制度的立法构建应包含那些内容？这就是本文研究的主要内容，研究目的是为 我国的土地征收制度改革提供理论的支持和立法建议。限于篇幅，本文侧重于农村集体所 有土地征收制度的立法研究。 土地征收制度研究涉及到许多学科， “三农问题” 、资源利用与保护方面需要研究、法 学、社会学、经济学也在研究。已有的研究方方面面、汗牛充栋。相关土地征收的论文约 800篇。笔者粗略地看了一下其中的部分论文：有些作者从保护公民财产权角度论述如何 完善我国土地征收制度1；有些作者在考察国外土地征收的征地目的、征地程序、征地补 偿基础上提出从这三方面完善我国土地征收制度；23有些作者则对征地目的、征地补偿 或征地程序进行各个论述45；最多的是从现行土地征收制度存在的缺陷，然后针对缺陷 提出完善土地征收制度的建议方面进行研究。6 对于土地征收立法的研究，出现的论文只有几篇7，这几篇论文也只是从完善征地目 的、征地程序、征地补偿上提出一些建议。在著作方面，就笔者所能找到的只有郭洁土 地资源保护与民事立法研究 （法律出版社2002年版） 、江平中国土地立法研究 （中国 政法大学出版社1999年版） 、陈小君农村土地法律制度研究-田野调查解读 法律出版社 2004年版 、荆月新城市土地立法研究 （中国检察出版社2006年版） 。王太高行政补 偿制度研究 （北京大学出版社2004年版） 。这五本著作都对现行征地法律存在的缺陷以及 如何完善我国的土地征收制度进行了论述。其中，江平的中国土地立法研究还对土地 征收制度的立法模式进行了论述，荆月新的城市土地立法研究对完善征地制度的立法 指导思想、立法模式及具体立法设计提出了自己的观点。由上述可知，学术界对于我国土 地征收制度立法理论方面的研究比较少，而进行土地征收制度改革和立法必须要有立法理 论的指导。正是以上的原因引起笔者对我国土地征收立法的关注和兴趣。 文章运用运用比较研究、价值分析、实证分析、文献综述方法，基本上按照土地征收 制度为何要进行立法构建，如何进行构建，构建哪些内容的思路进行。 研究的范围涉及到宪法、行政法及立法方面的内容。各章节大概内容设计如下：第一 章论述了何为土地征收和土地征收制度以及完善土地征收制度的意义；第二章考察分析了 2 西方几个国家的土地征收制度并得出一些有益的立法启示；第三章阐述了我国现行的土地 征收制度并指出其在立法方面的缺失；第四章在指出我国现行土地征收制度在立法上存在 的欠缺，借鉴国外土地征收制度立法经验的基础上，进行我国土地征收制度的立法构建。 文章研究的意义：1、保护农民的合法权益，维护社会稳定。2、保护公民财产权， 明确人权平等保护的宪政理念。3、限制土地征收权的滥用，防止征地过程中腐败行为的 发生。4、为改革我国土地征收法律制度提供科学的理论依据和立法建议。 3 第一章第一章 土地征收制度与完善土地征收制度的意义土地征收制度与完善土地征收制度的意义 第一节第一节 土地征收制度内涵土地征收制度内涵 一、土地征收概念一、土地征收概念 根据我国现行法律规定,土地征收是指国家基于公共利益的需要而将集体所有的土地 依照法定的程序和事先补偿的原则强制性地转为国有的一种制度。从宏观的角度看，土地 征收其实是国家协调社会局部利益和整体利益以及对土地资源重新进行配置的一种方式。 当今绝对多数的国家都普遍建立有这种特殊的制度，但具体称谓又不尽相同：法国、德国 称之为“征收”，英国称之为“强制收买”，日本称之为“官地收回”，而我国法律中用 的则是 “土地征收”。尽管称谓有所不同，但从实质内容来讲都是指国家或政府在特定 条件下对土地的强制性使用。一般意义上的土地征收，为国家对个人土地所有权的征收； 而我国的土地征收，则是国家对集体土地所有权的征收。简言之，我国的土地征收实质上 即集体土地征收。 8 二、土地征收和土地征用的比较 二、土地征收和土地征用的比较 我国新修订的宪法第十条规定：“国家为公共利益的需要，可以依法律规定对土 地实行征收或者征用并给予补偿” 。 土地征收和土地征用是两个既有区别又有联系的概念。 从物权的角度来看，征收是完全剥夺被征收物的物权的过程，即征收人对该物所有权 的占有。 这种占有是永久性的， 所以征收人会给予被征收者较高的补偿以平衡其财产损失。 9 而征用，是指国家或其职能部门在紧急状态下对私人或集体物品、劳务实施暂时的占 用或使用，待事态处理完毕后将被征用对象予以归还，并对物品本身的损坏或劳务支出进 行补偿。与征收不同，征用并不改变所有权的实质，即该物品或劳务的所有权不变，只是 使用权受到了影响和限制，且这种影响和限制是临时性的。因此，被征用人获得补偿的程 度相对较低。 从区别上看，首先，二者的法律效果不同。土地征用是土地使用权的改变，土地征收 则是土地所有权的改变。这是两者最主要、也是最本质的区别。其次，二者的补偿不同。 在土地征用的情况下，如果标的物没有毁损灭失，就应当返还原物；而在土地征收的情况 下，不存在返还的问题。由于土地征收是所有权的移转，对其做出的补偿也相对更高一些。 第三，二者的适用条件不同。土地征用一般适用于临时性的紧急状态，也适用于临时性的 公共用途。而即使不存在紧急状态，为了公共利益的需要也可以实施土地征收。第四，二 者适用的法律不同。 土地征用适用的多是调整紧急状态的法律， 例如， 英国宪法性文件 紧 急状态法规定：“内阁在紧急状态下，可以征用车辆、土地和建筑物。”中国人民警 察法规定：“公安机关因侦查犯罪的需要，必要时，按照国家有关规定，可以优先使用 机关、团体、企业事业组织和个人的交通工具、通讯工具、场地和建筑物，用后应当及时 4 归还，并支付适当费用；造成损失的，应当赔偿。”土地征收主要适用于土地法和城市规 划法。最后，二者适用的程序不同。土地征收要发生所有权的移转，实施程序比土地征用 更为严格。 10 土地征收与土地征用又具有相似性。两者的相似性，在于土地征收和土地征用都是国 家以公权力强制地对他人的土地权利予以剥夺，使得他人的土地权利因征收或征用而消灭 或终止。一般认为，土地征收为国家根据公共利益需要而行使公权力，以补偿为条件，强 制取得他人的土地所有权，他人的土地所有权因国家的征收而消灭。如他人的土地所有权 并不消灭则不能谓之征收。就土地征用而言，则是国家因公共事业的需要，以给予补偿 为条件，对他人土地所有权以外的土地他项权利为利用，待特定公共事业目的完成时，仍 将土地归还原土地所有人。他人的土地所有权并不因国家的征用行为而消灭。 土地征收和土地征用作为国家以强制方式取得他人财产权利的重要法律手段，必然具 有其权力的法源和明确的法律依据。其原因在于防止政府滥用公权力，导致对他人合法财 产权利不适当的干预，造成对他人财产权利的侵害。因而，无论是土地征收还是土地征用， 都必须具备明确的法律依据，特别是严格的土地征收和征用程序，以使权利主体在合法的 土地权利被征收或征用时，能够得到合理公正和必要的补偿；同时，在其合法的土地权利 因土地征收和征用受到侵害时，通过正当途径寻求法律救济。 三、土地征收的法律特征三、土地征收的法律特征 土地征收作为物权变动的一种特殊形式，在我国一直被当作行政手段配置土地权利的 一种方法。 从以上对土地征收概念的考察， 我们可以得出土地征收具有以下几个法律特征： （一）土地征收的公共目的性 土地征收的公共目的性是指土地征收必须以公共利益为目的。公共利益是由个人利益 所组成的全社会利益，是个人利益的最终价值指向。公共利益本身可能全部或部分与个人 利益重叠，但也可能相对立。当两者相冲突时，古罗马法学家西塞罗认为：“公益优于私 益。”现代宪法学理论也承认公共利益是限制公民基本权利的法定事由，认为公民财产权 的行使不得损害公共利益。但是宪法和法律也应当保障公民的基本权利，因此于追求公共 利益时，也应顾及个别利益，甚至个别利益之实现，亦可能属于公共的任务。为了防止行 政主体滥用土地征收权侵犯公民的财产权，宪法和法律限定了土地征收必须是为了公共利 益的目的。是否以公共利益为目的是土地征收合法性的基础。 (二)土地征收主体的国家性 大多数国家的立法都肯定征收土地法律关系的征收主体只能是国家，因为只有国家才 能享有因国家建设之需要征收土地的权力。尽管土地的直接需要者是国家机关、企事业单 位、社会团体和个人，而并非国家。但是，这些直接的土地需要者只能依照法律规定向土 地管理机构提出用地申请，并在申请被批准后获得土地的使用权。可见，他们取得的土地 使用权是在征收手续完成之后，基于另一个独立的程序(出让或划拨)而获得。所以，他们 并不能成为土地征收的主体。另外，由于国家是领土、居民与主权的结合，本身是一个抽 5 象的概念，因而，国家的征收权实际上是由各级土地行政主管机关或人民政府对外以国家 名义来行使的。 （三）土地征收的强制性 行政主体实施土地征收行为，是根据国家权力或国家授权依照法定程序所实施的行政 行为，其实质是履行国家赋予的行政权，这种权力是一种社会公共权力，具有强制他人服 从的效力。土地征收法律关系中征收主体和行政相对人之间的地位是不对称的，它不同于 平等主体之间的民事法律关系。所以，土地征收法律关系的产生并非是基于双方自愿的意 思表示一致，而是仅基于国家的单方意思表示，它无须相对人的同意，甚至可以在违背相 对人意志的情况下进行。可见，土地征收具有明显的强制性。 （四）土地征收的补偿性 “出于重大的正当理由，对公民财产权和意思自治的限制，这是一种强制取得。它的 特征在于强制， 但是国家要你这个东西并不是无偿的， 并不是无偿剥夺， 而是要给予补偿。 ” 11在民主与法治的当代社会，国家崇尚“公共负担人人平等”的原则，当国家牺牲了无责 任特定人的合法权益以满足其他社会成员的利益需求，就必须对受损害的特定成员以公平 合理的补偿，以体现公平、正义原则。 四、土地征收制度的内涵 四、土地征收制度的内涵 土地征收制度是一个国家制定的如何行使土地征收权的法律规定。我国现行土地征收 制度的构成要素主要包括以下四方面： 土地征收的前提是为了公共利益的需要。国家 为了公共利益的需要，可以征收集体土地； 土地征收的审批权限。征收土地的审批权 限根据被征地的类型、面积不同，分别由国务院或省、自治区、直辖市人民政府审批； 土地征收的审批程序。 征地的补偿安置费用标准。征收土地的，按照被征收土地的原 用途给予补偿。这些规定是我国开展土地征收，实施土地征收方案，支付征地补偿安置费 用的基本依据。 第二节 完善土地征收制度的意义 第二节 完善土地征收制度的意义 土地征收制度作为一项重要的土地制度，它的完善具有重要的现实意义和理论意义。 一、有利于保护公民财产权，明确人权平等保障的宪政理念 一、有利于保护公民财产权，明确人权平等保障的宪政理念 宪法的一个基本功能就是为限制和防范国家权力的无限膨胀及其对公民权利的侵害 而为国家权力和公民权利划清界限，从而为公民的基本人权提供平等的保障。公民的财产 权是公民的生存权、发展权的基本物质保障，是公民生命权、自由权、平等权的物质前提， 据此，公民的财产权在公民的基本人权中，居于核心地位。对人民基本权利的维护，是任 何一个实行宪政的国家所责无旁贷的任务。由于基本权利保障了人民广泛的自由权利，此 种自由的行使，可能影响到其他宪法所要保障的公益。 12因此，宪法一方面肯定基本权利 的存在和行使这个权利所带给的私人利益；另一方面为了公益又对基本权利给予适当的限 6 制，但对人民基本权利的限制绝不可以任意以谋求公益为借口而牺牲基本权利。土地征收 是为了公益而对人民基本权利的限制（侵害），但土地征收也绝不可以任意以谋求公益为 借口而限制农民的财产权利。从法治的要求出发，政府在实行土地征收时，必须给予被征 地者公平补偿，因为被征地者及相关利害关系人基于人民公益而受到特别牺牲，则基于社 会共同享受公益成果，也应共同分担成本的原则，给予受特别不利的被征地者及相关利害 关系人适当且公正的补偿，惟有如此，才符合宪法财产权保障的理念，宪法所保障的基本 人权才能得到真正的维护，否则必然构成了对人权的侵害，也必将违反法律面前人人平等 的原则。 由此可见，宪法在肯定私人财产权的同时又因公益而对其进行限制，承认并保障私人 财产权，可以鼓舞人民创业谋利的雄心；为了公益而限制或剥夺私人财产权,则可能减低 人民创造财富的积极性。在土地征收中，如何在宪法最高理念及拘束力的影响下，使财产 权的规划达到个人利益和社会利益的最适当效果？这就是我们完善土地征收制度的意义 所在。 二、有利于维护社会稳定 、有利于维护社会稳定 农民是否安居乐业一直是中国社会能否长治久安的关键,历代封建王朝的更迭都是以 农民起义为导火索,这充分说明了农民在社会稳定中的作用。土地征收制度如果存在补偿 机制不完善、征收程序不正当、征收目的不明确等缺陷，那么就相应出现补偿安置不合理 充分、违法征收、滥用征收权等侵害私人权利现象，导致被征地者极度不满，从而引起多 种矛盾与冲突，严重影响了社会稳定。如广东从化市太平镇由于在征收土地过程中克扣征 地补偿费，征地单位对征地补偿暗箱操作，采取虚报面积、旱地当水田、夸大果树数量与 树冠等办法来获取更多的补偿费，城郊街道办拒绝为符合条件的被征地农民办理社会保险 等侵害被征地者利益的现象，从而引起村民对征地者的不满而不在土地出让协议上签字， 并进行多次抗议。事件最终引发了多次暴力冲突。 13据有关资料显示，目前全国的群众进 行上访案件中 40涉及土地问题，其中 60是关于土地征收和补偿的问题，因征地引发 的农村群体性事件已占全国农村群体性事件的 65以上。因此，完善土地征收制度，能规 范征收者的行为，使被征收者明白征收的决策、执行依据等信息，增加征收者的权威信和 公信力，缓解征地者和被征地者之间的矛盾，从而有利于社会稳定。 三、有助于征收权的合法行使，防止征地过程中的腐败行为 三、有助于征收权的合法行使，防止征地过程中的腐败行为 土地征收权是行政权力，行政权力天生具有自我膨胀的特性。并且权力本身能直接给 其拥有者带来利益，因而在土地征收过程中，行政机关常常会自发产生扩大权力的本能冲 动，使土地征收权具有一种无限延伸的动力，从而使行政机关侵权违法的机会大大增加， 但因为公共利益的需要又不得不赋予合法损害私人利益的借口。因此，法律必须为征收权 的行使进行限制，促使行政机关合法、合理行使行政权力。在土地征收法中，必须规定行 政主体行使征收权的条件、程序、补偿等，以对征收权加以必要的限制，保护公民的财产 权。 7 由于现行土地管理法存在的缺陷，我国的土地征收迟迟不能走上法制化的轨道，致使 行政机关在征地过程中违背征地本质和目的随意征地，开发区、科技园区、大学城等遍地 开花。这不但损害了行政机关形象，也给合法征地带来了困难。除此之外，由于利益驱使 下，投机开发商通过种种手段向地方政府官员大搞权钱交易，使得大量赢利性项目征地通 过政府滥用征收权，任意征收土地，低价征收后转手给开发商。在开发商获得高额利润的 同时，地方政府和一些官员也获得了丰厚的利益。如此政府与开发商合谋的现象，损害政 府形象，孳生官员腐败。有学者说：批地，即征收和出让土地是中国现今社会三大腐败温 床之一，而且是最具腐败的特色。 14因此，完善土地征收制度，既可以明确公共利益的含 义，让土地征收权有一个较为明确的范围，以防止借公共利益之名而摄取垄断利益；也可 以确定公平补偿或者完全补偿原则、补偿主体，并严格征地程序，从而制止征地过程中越 权、违法现象的发生、阻挡权力寻租行为，保障土地征收行为按法律规定的程序在阳光下 进行。 8 第二章第二章 西方发达国家土地征收制度的立法状况及对我国的启示西方发达国家土地征收制度的立法状况及对我国的启示 土地征收作为一项土地管理制度，有着目的性、强制性、补偿性等特点，存在世界许 多国家和地区中。尽管各国对土地征收的称谓不同，但实质上基本都是一样的，都是基于 公共利益需要的土地征收制度，虽然如此，但由于国情不同，各国在土地征收的程序、征 地补偿原则、公共利益的确定等方面存在着一定的差异。我们取其中几个对我国影响比较 大的典型国家进行分析比较。 第一节第一节 美国的土地征收制度美国的土地征收制度15 美国将土地征收称为“最高土地权的行使” 。美国没有全国统一的土地征收法律，但 在美国法典中多处规定联邦政府部门及其相关机构可以通过购买、协议和征收的方式来取 得土地及不动产。此外，联邦政府各个机构如联邦高速公路署、联邦航空署和各个州对于 土地的取得包括征收，都有各自的法律规定。美国土地征收权分联邦、州、县三级。联邦 政府依据宪法可以行使征收权，州依据建制法中享有的土地征用权的规定行使土地征用 权。此外，从事公益事业建设或经营的法人也享有土地征收权。这些机构通常指，为了实 施公益事业或公共需要的项目，或为了从事公益事业所进行的商业活动，由民间法人组织 起来并在一定程度上受到政府控制的，具有一定垄断性的机构。如在夏威夷州，夏威夷居 民局、运输部的空港局、夏威夷住宅开发局等都拥有自己的征收权。 美国联邦宪法第五条修正案规定： “非经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自 由或财产；非合理补偿，不得征用私有财产供公共使用。 ”这就意味着，土地征收必须具 备三个要件，即正当的法律程序、合理补偿、公共使用。 一、征地目的 一、征地目的 在美国，政府征收私有土地的目的主要是为了公共利益，但美国联邦法典中没有列出 公共利益用地的清单，其对公共利益的解释也从宽，只要行为后果涉及权利人之外的多数 人，就视为符合公共利益的要求。对于是否基于公共利益征地的认定，美国实行征地司法 审查制度,当政府提出征收土地时，必须有充分的证据和理由说明征地是为了公共利益的 需要，如果被征地人对于提议的土地用途的公益性质有疑义时，可以诉诸法院，由法官裁 定。另外，在美国存在为私人利益征地的情况。如美国亚利桑那州的宪法规定，私有土地 不得被征用来为私人使用，但用于因采矿、农业或者卫生的私人用途所必须的通行和灌溉 排水的情况除外。 二、征地程序 二、征地程序 美国土地征收的“正当法律程序”非常值得我国借鉴。它既保证政府征收权的行使， 又保护被征收土地人的合法利益。美国联邦宪法规定，只有通过公正的法律程序后，土地 才能被征收。政府需要出公告。在没有出公告时，要召开听证会，采取司法或类似司法的 9 程序。征地程序是：具有资格的正式审核员审查；审核员在征得土地所有者同意后，实地 调查、汇总，提交审核报告给负责征地的机构；高级监督员进一步研究能否同意审核员提 交的审核报告中的补偿价格；征地机构向土地所有者或与之有利害关系的人报价。如果产 权方与政府机关之间在价格上有分歧，则进行谈判。在此之后，若在补偿费上仍不能达成 一致，政府及有关机构则实施征收。强制征收的程序和手续，各个州差异很大。美国土地 征收程序分为普通程序和紧急征收的特殊程序。紧急征收的特殊程序是指这种情况，如果 需要征收多块土地， 但仅有一块或少数土地所有者， 因补偿金低等理由不同意土地被征用， 就会影响整个项目的顺利实施，此时，需征地的公益事业法人或有关机构可以向法院申请 紧急征收，占用土地，事后再商定补偿数额。 三、征地补偿 三、征地补偿 美国土地征收的补偿采取合理补偿的原则，合理的补偿在多数情况下就是土地的公平 的市场价格，包括土地的现有价值和土地的未来赢利的折扣价格，这充分考虑了土地所有 者的利益 。在土地征收补偿时，必须考虑补偿因征收而导致邻近土地所有者经营上的损 失。如果是进行部分征地，除了补偿被征地之外，还要补偿因征地导致的符合特定条件的 剩余地块的分割损害。土地征收补偿价格要进行评估，评估由政府评估人员参照土地被取 得时的“最佳用途”评定的价格为依据，遵循“整体性原则” 。所谓的“整体性原则”是 指将该土地作为一宗完整的土地来评估，不把存在多项产权的土地按各产权项目分别评估 然后累计形成评估地价，不把存在土地上的各项要素作为单项要素分别评估，只是将这些 要素视为可以提高土地市场价格的因素。土地征收补偿的合理与否最终由法院裁定。 第二节第二节 法国的土地征收制度法国的土地征收制度 法国的公用征收原则建立于 19 世纪，后经过多次的立法规定和判例补充，逐渐发展 形成了现行的征收制度。现行的公用征收制度基本体现在 1977 年制定的公用征收法典中。 法国大革命时期在个人权利本位主义思想支配下，认为私有财产神圣不可侵犯。人权 宣言第 17 条规定： “财产是神圣不可侵犯的权利，除非由于合法认定的公共利益需要的明 显的要求，并且在事先公平补偿的条件下，任何人的财产不能被剥夺” 。这条规定确定了 法国公用征收的基本原则为：第一,合法认定公共需要的存在；第二,公平补偿被征收人的 损失；第三,在占有被征收人的财产前，事先支付补偿。 16拿破仑第一帝国时期，1804 年 的拿破仑法典重申了这一基本原则： “任何人不得被强制出让其所有权。但因公用， 且受公正并事前的补偿时不在此限” 。据此， 拿破仑法典扩大公用征收的适用范围，把 公用确定为征收的目的。今天，法国的公用征收仍继续适用这一基本原则。 十九世纪时中后期，法国只有大型公共行政机构（国家、省、市镇、殖民政府）可以 10 公用征收，可以由他们自己或它们的公共工程受特许人执行。公务法人基本没有公用征收 权。征收的客体一般是所有有形的不动产。现在，法国的征收主体是公法人和法律授权的 及从事具有公共利益性质活动的私人。征收的客体除了不动产所有权之外，还可以是无形 财产权。 一、征地目的界定 一、征地目的界定 对于公共利益的界定，法国首先以公私财产划分来界定公共利益的需要，凡能产生公 产增值的法律效果的需要，都认为是公共利益的需要，否则就违反了公共利益的目的。其 次， 法国赋予行政法院通过受理越权之诉， 审查公用征收的目的是否符合公共利益的需要， 行政法院认为只要公用征收行为具有公共利益性质，就是合法征收，即使征收也使私人获 得利益。 二、征地程序 二、征地程序 在征收程序方面，法国在 19 世纪确立了公用征收的一般程序分为三个阶段：第一， 行政阶段。包括批准公用目的和指明具体位置，这个阶段又包含着几个程序：事前调查 批准公用目的指明征收区域可以转让的决定。其中在批准公用目的和可以转让程序 中，被征收人可以向行政法院提起越权上诉；第二，司法阶段。包括由民事法庭判决宣布 所有权的转移；第三，公用征收陪审团阶段。包括确定补偿金，在付清补偿金之后由行政 主体宣布许可占有有效的判决。 171958 年法国对公用征收立法作出重大改革，确定公用征 收程序分为两个阶段：一是行政阶段，二是司法阶段。现行法国征收程序仍然是分为这两 个阶段 。在行政程序包括 ：事前调查批准公用目的指明征收区域可以转让的决定 这几个程序； 司法程序分为两个方面： 一是对批准公用目的的决定或可以转让决定不服的， 或者以违反公用征收程序、超越批准权限为由，提起的越权之诉，由行政法院管辖。二是 关于请求被征收财产所有权的转移和补偿金额的确定，由普通法院管辖，并设公用征收法 庭和公用征收法官专门处理。 18 三、征收补偿 三、征收补偿 征收补偿金的确定是由普通法院来完成。根据法国征收法典的规定，补偿金额包括由 于公用征收产生的全部直接的物质的和确定的损失在内。直接的损失是指和公用征收之间 有直接因果关系的损失。比如，出租的房屋被征收后，房东丧失租金的收入，房客失去栖 身之所。物质的损失是指丧失财产利益而言，不包括精神上的和感情上的损失在内。确定 的损失是指已经发生或将来一定发生的损失而言，如寻找新场所的费用。公用征收补偿的 方式原则上是货币支付，近年来也有实物补偿。 第三节第三节 加拿大的土地征收制度加拿大的土地征收制度19 加拿大所有土地名义上归属女皇所有,实际上大部分土地归私人所有,联邦政府、省 （北方地区）及市政府都拥有土地，即为国家所有，各级政府对自己土地拥有处置权。 11 一、征地目的 一、征地目的 根据联邦及安大略省征地法规定，征用土地是国家为了公共利益向私人收回土地的一 种强制权力。这