（宪法学与行政法学专业论文）政府信息公开行政诉讼程序问题研究.pdf

府信息公开行政诉讼审理方式，分析说明政府信息公开行政4 冀燮辔嬲 不公开审理的理由及可适用简易程序的特征，并且，突出表明政府信、 息公开行政诉讼案件举证规则的特殊内容；第五章是政府信息公开行 政诉讼判决方式，从传统行政诉讼的判决方式着手，分析政府信息公 开行政诉讼新的要求及特殊案情的特殊对待；第六章则是本文的尾 声，也是笔者对政府信息公开行政诉讼制度发展的展望。 在对以上问题的阐述分析基础上，笔者并非想提出自己对于建立 政府信息公开行政诉讼制度的独到见解，而是试图在现有行政诉讼制 度下需找政府信息公开行政诉讼制度存在的合理空间，进而看到行政 诉讼制度自身的发展变化。 关键词政府信息，公开，救济，诉讼 a b s t r a c t t h ea d m i n i s t r a t i v e p r o c e e d i n g s t o g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n d i s c l o s u r eh a v ei t sb a s i so fs u b s t a n t i v el a ww h e nt h e s y s t e mo f g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nd i s c l o s u r ei n t r o d u c e dn a t i o n a lu n i f o r ml a w s ，a n d i t sj u d i c i a lp r a c t i c eh a sa l s om a d eab r e a k t h r o u g hi na p p l i c a t i o no ft h e b a s i s h o w e v e r , t h e a d m i n i s t r a t i v e p r o c e e d i n g s t o g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o nd i s c l o s u r ei ss t i l lap r o b l e mw h i c hc a nn o tb ei g n o r e d ，i ti s s t i l lt h ef o c u sf o ra d m i n i s t r a t i v el a ws c h o l a r st od i s c u s sa n ds t u d y s t a n d i n g i nt h e p e r s p e c t i v e o fa d m i n i s t r a t i v e l i t i g a t i o ns y s t e m c o n s t r u c t i o n ，t h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g st og o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n d i s c l o s u r ei sn o tc r e a t e do u to ft h i n a i r , w h i c h a r i s ef r o mt h e a d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g sa n dc o n s i s ti nt h ec o m e ro fo u r j u s t i c es y s t e m a l lt h et i m e ，b u ti tj u s tm a k eaf i g u r eb e c a u s eo ft h es t r o n gd e m a n df o r i n f o r m a t i o nd i s c l o s u r ee m e r g ei no u rt o d a y ss o c i e t y i ti su n d e n i a b l et h a t c h i n a sa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o ns y s t e mi si nt h ed e v e l o p m e n ta n dt h e g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nd i s c l o s u r ei so n eo fi t sd r i v i n gf o r c eo ro n eo fi t s d r i v e r s ，o ri t sp e r f o r m a n c eo fp r o g r e s s i nt h i sp a p e r , s t u d yo ns o m ep r o b l e m so fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n d i s c l o s u r ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g s a sat h e m e ，i nt h ec o n t e x to ft h e t h e o r y o fa d m i n i s t r a t i v e p r o c e e d i n g s ，t h e i r w i s h e st o g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o ni nt h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g sf o rt h ep e r s p e c t i v e ， i n d e p t ho b s e r v a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g sa r i s i n gf r o mo rf a c i n g s o m eo ft h en e ws i t u a t i o n ，a n a l y z eg o v e m m e n ti n f o r m a t i o nd i s c l o s u r e a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o ni nc o m p a r i s o nw i t ht h et r a d i t i o n a la d m i n i s t r a t i v e l i t i g a t i o nt h e r ei sac e r t a i nd e g r e eo fp a r t i c u l a r i t y i np a r t i c u l a r , t h ea a i c l e g e n e r a l l yi n c l u d e ss e v e np a r t s ：t h ef i r s tc h a p t e ri sa no v e r v i e w ，m a i n l y s e to u tt h ed e f i n i t i o no fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nd i s c l o s u r e a d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g st h e o r y , a n a l y s i si t sn e c e s s i t yt oe s t a b l i s ht h e s y s t e m o fa d m i n i s t r a t i v e p r o c e e d i n g s t o g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n d i s c l o s u r e ，a n dp r e l i m i n a r yg e t a i m p a r t i a lu n d e r s t a n d i n g o f a d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g st og o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nd i s c l o s u r e ；t h e s e c o n dc h a p t e ri n t r o d u c et h ed e v e l o p m e n to fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g s t o g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nd i s c l o s u r eb yc o m p a r i n gw i t ho t h e rl e g a l a p p r o a c h ，f i r s ti n t r o d u c e dt h eu n i t e ds t a t e s ，b r i t a i n ，j a p a na n do t h e r f o r e i g nr e p r e s e n t a t i v ei n f o r m a t i o nd i s c l o s u r es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v e l i t i g a t i o n ，a n dt h e na n a l y z e st h ec h i n e s eg o v e r n m e n tc h i e f i n f o r m a t i o n d i s c l o s u r e l i t i g a t i o n i n t h e r e g u l a t i o n s o n o p e n g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n ”b e f o r ea n da f t e rt h es t a t eo fd e v e l o p m e n t ；t h et h i r dc h a p t e r d e s c r i b e ss o m ei s s u e so ft h eg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nc a s ea c c e p t a n c e ， f i r s to fa l li st h el e g a lb a s i sf o rt h ep r o b l e m ，f u r t h e ra f f i r m e dt h e g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nd i s c l o s u r ec a s ei st h es c o p eo fa d m i n i s t r a t i v e p r o c e e d i n g s ，f o l l o w e db yp r o s e c u t i o no ft h et y p e so fc a s e st or e v i e w i s s u e sr e l a t e dt oa n a l y s i s ；t h ef o u r t hc h a p t e rd i s c u s sm a n n e ro fh e a r i n g t h eg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nd i s c l o s u r ec a s e ，e x p l a i n i n gt h er e a s o n sf o r n o n o p e n t r i a la n d s u m m a r yp r o c e d u r ea p p l y n g t o g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o nd i s c l o s u r ec a s e ，a n ds p e c i a l l yp e r f o r m a n c et h es p e c i f i c i t y r u l e so fe v i d e n c ei ng o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nd i s c l o s u r ec a s e ；c h a p t e r f i v ei sa b o u tt h es e n t e n c et y p e so fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nd i s c l o s u r e c a s e ，a n a l y s i so ni t sn e ws i t u a t i o n sa n ds p e c i f i c i t y ；c h a p t e rs i xi st h e e n do ft h i s a r t i c l e ，a n da l s ot h ea u t h o r sw i s h e st ot h es y s t e mo f g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n d i s c l o s u r e o nt h eb a s i so fa n a l y s i sa b o v eq u e s t i o n s ，id on o tw a n tt og i v ea i n s i g h t f u l v i e wf o r c o n s t r u c t i n g ab e t t e r s y s t e m o fa d m i n i s t r a t i v e p r o c e e d i n g st og o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nd i s c l o s u r e ，b u tt r yt of i n dal o g i c s p a c e f o ra d m i n i s t r a t i v e p r o c e e d i n g s t o g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n d i s c l o s u r e ，t h e n w ec a ns e et h e d e v e l o p m e n t a n d c h a n g e s o f a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o ns y s t e mi t s e l f k e y w o r d s g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n ，d i s c l o s u r e ，r e l i e f ，p r o c e e d i n g s 目录 前言1 第一章政府信息公开行政诉讼概述2 一、政府信息公开行政诉讼定义2 ( 一) 行政诉讼定义之理论认识2 ( 二) 政府信息公开行政诉讼定义界定2 二、政府信息公开行政诉讼制度建立的必要性3 ( 一) 公民权利救济的需要3 ( 二) 依法行政与权力制约的需要4 ( 三) 与相关法律配套的需要5 小结5 第二章政府信息公开行政诉讼发展现状6 一、国外国外政府信息公开行政诉讼的发展介绍6 ( 一) 美国情报自由诉讼制度6 ( 二) 英国信息公开司法救济7 ( 三) 日本行政信息公开诉讼救济8 二、我国政府信息公开行政诉讼的发展1 0 ( 一) 政府信息公开条例实施前发展状况1 0 ( 二) 政府信息公开条例实施后发展状况1 2 小结1 3 第三章政府信息公开行政诉讼的受理1 5 一、受理政府信息公开行政诉讼之法律依据1 5 ( 一) 以行政诉讼法及其司法解释为依据1 5 ( 二) 以政府信息公开条例为依据1 5 二、政府信息公开行政诉讼起诉审查1 7 ( 一) 适格的原被告1 7 ( 二) 明确的诉讼请求1 8 小结1 8 第四章政府信息公开行政诉讼审理方式1 9 一、不公开审理涉密或隐私信息公开案件1 9 ( 一) 行政诉讼法前瞻性立法1 9 ( 二) 信息公开再次对行政诉讼提出不公开要求1 9 二、适用简易程序审理1 9 ( 一) 政府信息公开行政诉讼案件适用简易程序的经验之谈2 0 ( 二) 政府信息公开行政诉讼案件适用简易程序之缘由分析2 0 三、适用特殊的证据规则2 1 ( 一) 关于被告的举证责任2 1 ( 二) 涉及国家秘密信息的举证2 2 小结2 3 第五章政府信息公开行政诉讼判决方式2 4 一、寻求传统行政诉讼判决方式的突破增设禁止判决2 4 ( 一) 禁止判决简介2 4 ( 二) 我国现行行政诉讼立法判决形式选择2 5 二、政府信息公开行政诉讼不适用的判决方式2 5 ( 一) 撤销判决2 6 ( 二) 变更判决i2 7 ( 三) 履行判决不适用于请求保密诉讼2 8 小结2 8 第六章结语2 9 参考文献3 0 后记3 2 - j - _ 一 刖吾 在中国两千多年封建社会的历史长河中，统治者一直奉行“民可使由之，不 可使之知”的愚民政策，道德经第六十五章就明确地指出“古之善为道者，非以 明民，将以愚之。民之难治，以其智多。故以知治国，国之贼；不以知治国，国 之德。”这种极具“神秘主义”色彩的传统政治观念深刻地影响着当时人们的思 维方式和行为模式。随着社会的进步，原有的“封建专制”宫廷政治已被“民主 共和 民主政治所取代，参与式的民主制度已成为各个国家普遍采用的国家治理 模式。从世界范围看，近代“市民社会革命 取得胜利之后，在多元文化社会权 利对国家权力的分享与制衡的基础上建立了民主宪政和法治原则。1 各种民主观 念、制度和实践深刻地影响着当今世界的每一个国家。民主总是和法治连在一起 的，法治是民主的根本保障。因而，政府信息公开作为国家民主政治发展的必然 产物，同时也是法治的必然要求，尤其是依法行政原则的应有之义。加强政府信 息公开，实行阳光治理成为世界的普遍潮流，为顺应这一社会趋势，各国纷纷出 台了许多法律法规保障政府信息公开的具体实施和纠纷的解决。在当下中国，“民 主 毫无疑问也已经成为一个“大写 的真理。改革开放三十多年来，中国的民 主进程逐步加快，并取得了举世瞩目的成就。在民主与法治共生的时代里，民主 的发展自然离不开法治的保障，1 9 9 9 年“依法治国，建设社会主义法治国家 正式写入宪法，并成为一项根本的治国方略。建设社会主义法治国家的核心就是 建设法治政府，法治政府首先应该是阳光政府，即要政府信息公开。为此，国务 院于2 0 0 7 年4 月2 5 日颁布了中华人民共和国政府信息公开条例( 以下简称 政府信息公开条例) 并于2 0 0 8 年5 月1 日开始实施。政府信息公开条例 的颁布实施，意味着我国民主政治理念和行政管理理念的深刻变革，体现了我国 打造阳光政府的勇气和决心，堪称继行政诉讼法、行政许可法之后的政府 改革的“第三次重大革命 。2 政府信息公开条例在“政府动员、法律共同 体启蒙与推动、公民社会行动与实践、公众媒体支持”等多层次作用下，在实施 一年多的时间里，政府信息公开逐渐成为公众关注的热点。与民众高涨的热情相 悖，不少行政机关面对信息公开的申请时却以种种借口加以搪塞，满腔热情的公 众在实施获取信息权时却被拒于“玻璃门”外。更令人气愤的是当这些公众为了 自己的权利而向法院寻求司法救济时，他们并没有在“j 下义的最后一道防线”得 到公j 下的裁判，而面对的是另一扇更加厚重、更难以推开的“玻璃门”。3 政府 信息公开诉讼立法和实践出现了一系列诸如受案范围、被告主体、举证责任、 裁判方式等许多值得探讨的问题，这些问题的存在也f 是阻碍我国政府信息公开 的顽疾所在。曾有学者说：“独立的司法审查构成公共信息治理中的不可或缺的 一环，司法审查机制的有效性是行政信息真实纰漏的保障，没有有效的司法审查 作为正式制度上的保障，行政公开法的规定就是无牙的老虎。 4 因此，在中 国民主法治建设进程中，从现实的法律规定、诉讼实践出发研究政府信息公开诉 讼中存在的问题，为更好地建设社会主义法治国家奠定坚实的基础。 l 马长山：“市民社会与政治国家：法治的基础与界限”，载法学研究，2 0 0 1 年第3 期， 第2 5 - 第3 0 页。 2 参见湖南退休职工首告“政府信息不公开”中的记者手记，载法制日报2 0 0 8 年5 月6 日。 3 陈仪：“政府信息公开如何走山诉讼i i j 境”，载行政法学研究会2 0 0 9 年年会论文集 4 石红心：“治理、信息与行政公开”，载中外法学2 0 0 3 年第l 期。 1 第一章政府信息公开行政诉讼概述 毫无疑问，政府信息公开行政诉讼制度伴随着政府信息公开制度的诞生而产 生，同时受所在地区国家法治理念、行政诉讼制度自身发展现状制约。那么，作 为行政诉讼制度的范畴，政府信息公开诉讼制度该如何定位? 笔者以政府信息公 开行政诉讼若干问题研究为题，实际是将诉讼作为政府信息救济制度之一部分， 在政府信息公开制度大的范畴之下，意图寻找保障政府信息公开制度顺利实施的 办法，从救济制度出发，构建完备且有效的政府信息公开制度。 一、政府信息公开行政诉讼定义 ( 一) 政府信息公开行政诉讼定义之外延问题行政诉讼理论认识 在古老的英美法系国家，“救济先于权利 、“无救济无权利”、“没有救济的 权利不是权利”早就成为广大民众耳熟能详的古老的法律格言。诉讼救济，又称 司法救济，是指当宪法和法律赋予人们的权利遭受侵害时，人民法院应当对这种 侵害行为作有效的补救，对受害人给予必要和适当的补偿，以最大限度地保护他 们的j 下当权益。5 诉讼救济在我国现行法治体制下，又分为民事诉讼救济、刑事 诉讼救济及行政诉讼救济三种。显而易见，政府信息公开诉讼属于行政诉讼的范 畴，因而又称为政府信息公开行政诉讼。在政府信息公开制度正式建立时间尚短 的情况下，研究政府信息公开行政诉讼制度，其大的背景环境当然是我国行政诉 讼制度的建立与发展。 然而，在我国现在行政法学界，行政诉讼定义多达十几种，除文字表述上的 不同外，学界对行政诉讼外延的界定大致可以分为四种：第一种为司法部统编教 材的观点，表述为：公民、法人或者其他组织在认为行政机关及其工作人员的行 政行为侵犯自己的合法权益时，依法向法院请求司法保护，并由法院对行政行为 进行审查和裁判的一种诉讼活动。6 第二种：行政诉讼是指公民、法人或者其他 组织在认为行政机关工作人员的具体行政行为侵犯自己的合法权益时，依法向法 院提起诉讼，并由法院对具体行政行为是否合法进行审查并作出裁判的活动和制 度。7 第三种：法院在各方当事人的参加下解决行政争议的活动和法律制度为行 政诉讼。8 第四种定义：公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员行 使行政职权的行为侵犯其合法权益，向法院提起诉讼，并由法院审理该行政争议 的活动。9 学界对行政诉讼定义的差异，原因主要在于：首先是行政诉讼法 及其相关司法解释对行政诉讼界定不严谨或产生变迁：其次是作为学术研究的学 者本人而言，每个人自身的法律理念及学术研究立场不同。因此，在立法及理论 界尚未达成统一认识的情况下，研究政府信息公开行政诉讼的定义，对行政诉讼 制度完善而言，对政府信息公开制度建设而言，其推动作用都是不言而喻的。 ( 二) 政府信息公开行政诉讼定义 有的学者在近期所发表的专著论文中，对政府信息公开行政诉讼是这样界定 5 参见世界人权宣言第8 条：“任何人当宪法或法律所赋予他的基本权利遭受侵害时， 有权由合格的国家法庭对这种侵害行为作有效的补救。” 6 廊松年：行政诉讼法学，中国政法大学出版社2 0 0 0 年版，第卜2 页。 7 杨海坤：行政法与行政诉讼法，法律出版社1 9 9 2 年版，第1 8 1 页。 8 马怀德：中国行政诉讼法，中国政法大学出版社1 9 9 7 年版，第l 页。 9 张步洪、手万华：行政诉讼法律解释与判例述评，中国法制出版社2 0 0 0 年版，第3 - 4 页。 2 的，“政府信息公开诉讼救济属于行政诉讼的范畴，其是指政府信息公j 丁权利人 ( 简称公开权利人) 认为政府信息公开义务人( 简称公开义务人) 在政府信息公开 中的行政行为侵犯其合法权益，依法向人民法院起诉，人民法院依法对该起诉和 相关行政争议加以审查并作出裁判的活动。”m 笔者以为，行政诉讼定义的外延 因司法解释而扩大，它同样能因部f q - f t 法扩大。当然，政府信息公开条例属 政府规章，其位阶低于人民代表大会立法，可在人大尚未对信息公开立法时，政 府信息公开条例效力在信息公开范围仅次于宪法。 而行政诉讼则是当受害人面临公权力机关侵犯时，依法向人民法院请求依法 认定行政机关行为违法、请求损害赔偿，并最终经法院居中审查，以现行立法之 规定及法官个人辨别能力认定事实，依法对受害人请求做出裁判的活动过程。从 国内法学界来看，行政诉讼的概念多达十几种。不过，主要的区别在于表述或者 行政诉讼含义边界的不同，实质上均是在承认现行行政诉讼理论的基础上试图进 行扩张研究的。 政府信息公开诉讼属行政诉讼的范畴，政府信息公开诉讼救济由于关涉到行 政机关和作为被管理的对象的公众，应该划归到行政诉讼的范畴，其是指政府信 息公开权利人即广大民众( 以下简称信息公开权利人) 认为政府信息公开义务人 即承担政府信息公开义务的各级人民政府及其职能部门以及依法行使行政职权 的组织( 以下简称信息公开义务人) 在政府信息公开中的行政行为侵犯其合法权 益，依法向人民法院起诉，人民法院依法对该起诉及相关行政争议加以审查并作 出裁判的活动。较之其他的诉讼，政府信息公开诉讼有如下主要特点：首先，诉 讼原告是与信息公开有利害关系的任何权利人，被告是承担信息公开义务的各级 人民政府及其职能部门以及依法行使行政职权的组织：其次，诉讼争议标的是政 府信息公开争议，即信息公开权利人与信息公开义务人就政府信息公开过程中产 生的法律上的权利义务的争议；再次，诉讼中信息公开权利人对他所起诉的信息 公开义务人的行政行为是否违法不负举证责任，而是由信息公开义务人承担相应 的举证责任，若信息公开义务人不能举证或未能及时举证则证明信息公开权利人 起诉的违法事实不成立，就要承担败诉的后果。 二、政府信息公开行政诉讼制度建立的必要性 ( 一) 公民权利救济的需要 公民权利是不断发展变化的。社会的物质文明、精神文明和制度文明的状况 都是影响权利发展的因素，新的社会现象、社会思想与社会关系的出现，形成新 的权利义务关系，权利的范围不断得到扩大。同时，随着生活水平的提高，文化 知识的丰富，社会主义法制建设的进步和国外先进思想的影响，公民的权利意识 也在提高。政府信息公开行政诉讼制度的出现，也代表了公民权利保障向前迈进 一步。 1 、知情权的保障 进入2 1 世纪法治社会，知情权早已成为大家公认具有宪法位阶的一项基本 权利，它与公民平等、言论自由等公民基本权利相辅相成。在我国现行宪法 中，无法找到知情权相关文字，换句话说，我国现行宪法中并无知情权之明确规 定。然而，公民知情的基本权利是无可否认的，从权威性的政府文件及各地地 1 0 于健：“试论我国政府信息公开诉讼救济制度以我国政府信息公开条例为视角”， 载丁黑龙江省政法干部管理学院学报，2 0 0 8 年第4 期，第3 4 页。 1 1 颁行于1 9 8 2 年的中华人民共和国宪法的第3 3 条至第5 0 条共计1 8 条，它们构成了 我国公民基本权利的全部内容。 3 方政府规章看，知情权的身影随处可见。可见，享有知情权是广大民众的强烈 愿望，也是我国社会主义法治建设的大势所趋。公民要知情，换角度而言就是政 府要公开，即政府信息公开。伴随着2 0 0 8 年5 月1 日政府信息公开条例的 正式实施，我国已具备全国统一的保障公民知情权法规。然而，在保障民权的天 平上，权利与义务两个砝码能否保持平衡还需要一定标尺居中裁量，这边是政府 信息公开救济制度产生的需要。政府信息救济制度又分为行政内部监督救济和司 法救济，司法救济是宪法赋予公民最后的维权手段，“不做自己的法官”，这也是 赋予司法最终裁判权实现民主的基本制度要求。政府信息公开行政诉讼便是公民 在行使自己知情权的最后救济手段。因此，知情权能否得到有效的保障，直接与 政府信息公开行政诉讼制度是否建立及是否完善相关。 正如有学者所言，我国宪法关于公民基本权利的原则性宣言与西方法治 国家并没有多大的差距。但是，这些权利义务根据什么标准和由谁来确定，对于 侵权行为在什么场合以及按照什么方式进行追究等程序性前提的规定却一直残 缺不全。正因如此，建立完善政府信息公开行政诉讼救济制度成为我国当前保障 民主、保障公民知情权的燃眉大事。 2 、信息权利背后利益分配的保障 政府机关是社会公共信息资源的最大拥有着，政府信息所代表的是一种公共 资源，也是一种信息利益，政府信息公开则是信息背后利益的分配。哪些信息该 予以公开? 哪些信息该向哪部分人公开? 政府信息该通过何种途径公开? 这些 问题直接关系着每个公民的信息利益。我国的的改革开放政策与市场经济体制的 建立，利益的个别化以及主体行为的自由化程度的提高，更为权利意识的增进奠 定了基础。公民强烈要求获取自身发展所需之社会公共信息资源，其重要内容便 是要求拥有信息资源最多的政府公开其掌握的信息。当然，国家公共资源之分配 由立法规定，政府信息公开制度的建立也必然归于法律法规，这也是政府信息 公开条例产生的重大意义所在。如何规范利益分配关系，杜绝借公权力假公济 私，需要行政复议与行政诉讼进行监督救济等，其中，行政诉讼救济是最重要也 是最终的就是救济途径。 行政诉讼制度本身就是民主政治在诉讼领域的具体反映。公民拥有对政府不 公开信息的行为提起行政诉讼的权利，不仅仅是一个诉讼程序的问题，更重要的 是通过行政诉讼这一特定的诉讼制度体现一个国家对某项公民权利及公民利益 的保护。“行政诉权对相对人的行政权益的保护还表现在对相对人权利的不断确 认和不断拓展上。”3 信息公开诉讼便是国家保护公民公共资源分享权的重要途 径。 ( 二) 依法行政与权力制约的需要 “阳光是最好的防腐剂，路灯是最好的警察 ，依法行政是我国的大政方针 之一，其重要表现便是行政公开，遵守法定程序，一切行政行为都要接受监督， 违法行政应承担法定责任。但根据公共选择理论，政府和官员本身都是有着自身 利益的而非政治上的“阉人 ，完全的信息公开对他们没有利益反而丧失了许多 特权。因此，行政机关不愿意信息公开，公开错误信息或者假公济私向第三人非 法公开他人隐私信息或保密信息，这也是各国信息公开立法中最大的阻力，从而 导致政府信息公开制度执行过程中出现很多不作为、不当作为及违法作为的行 1 22 0 0 0 年1 2 月6 日中共中央办公厅、国务院办公厅中办发( 2 0 0 0 ) 2 5 号关于在全国乡 镇政权机关全面推行政务公开制度的通知、2 0 0 5 年3 月2 4 日中办发( 2 0 0 5 ) 1 2 号中央办 公厅、国务院办公厅关于进一步推行政务公开的意见。 1 3 薛刚凌著：行政诉权研究，华文出版社1 9 9 9 年版，第1 1 8 页。 4 为。如何保障政府信息及时主动地予以公开? 虽然通过相关立法规定了政府公开 的义务与责任，但法律还要得到良好的遵守，必须有效地对政府信息管理权利予 以制约，途径无非两种：1 、行政机关内部上下级之问权力制约；2 、司法权在 行政相对人的启动下介入审查行政行为之合法性进行制约。并且，因行政机关内 部权力配合关系的微妙性，自古以来，仅通过内部监督实现国家法治的情况几乎 不存在，这便需要立足于行政权之外的权利或权力进行制约，表现也为两点：一 是多数人对少数人的监督，即权利监督权力；二是另起炉灶，创造一种权力与行 政权相制衡，这便是孟德斯鸠在洛克两权分立基础上诠释行政、立法、司法三权 分立的初衷，也体现了司法权制约行政权的重大意义。 在我国政府信息公开条例及行政诉讼法确立行政机关依法行政的立 法宗旨之下，公民有权提起信息公开诉讼，实现了私人力量对行政机关公权力的 制约，促使其依法行政；司法机关有权对政府信息不公开的行为进行审查，实现 了司法权对行政权的制约与监督，从而实现政府信息公开之渠道的通畅。 ( 三) 与相关法律配套的需要 我国已经加入了世贸组织，就要遵守世贸组织的规定，世贸组织要求政府要 透明。具体表现在：第一，适用透明度原则的规定。在中国加入议定书第一 部分总则中，规定了遵守透明度原则，“中国承诺只执行已公布的、且其他w t o 成员、个人和企业可容易获得的有关或影响货物贸易、服务贸易、t r i p s 或外汇 管制的法律、法规及其他措施。 第二，要求政府尽量公布与贸易有关的政府信 息。“中国应设立或指定一官方刊物，用于公布所有有关或影响货物贸易、服务 贸易、t r i p s 或外汇管制的法律、法规及其他措施，并且在其法律、法规或其他 措施在该刊物上公布之后，应在此类措施实施之前提供一段可向有关主管机关提 出意见的合理时间应定期出版该刊物，并使个人和企业可容易获得该刊物各 期。中国应设立或指定一咨询点，应任何个人、企业或w t o 成员的请求，在咨 询点可获得根据本议定书第2 条( c ) 节第1 款要求予以公布的措施有关的所有信 息。 第三，辟设立贸易政策审查机制，保持租促进政府的透明度和公开性，通过 定期审查成员方的贸易政策和实践，评价被审查缔约方政府透明度的发展状况， 增加政府透明度。 “加入w t o 的中国议定书作为重要的国际协定，是我国 处理国际纠纷的重要国际法依据，可以在我国司法中适用。当w t o 成员国公民、 组织或其他外国公民、组织要求依w t o 议定书公开相关政府信息遭遇我国行政机 关拒绝或非法行为时，其依国际法在我国国内所享有的权利该如何实现，遭遇侵 害时又该如何寻求救济。依属地管辖原则，此类纠纷理应由我囡法院处理，也即 进入我国司法救济程序，裁判所需的法律依据当然也就是必须的。因此，与w t o 接轨，不仅仅是实体法上的罗列，同时需要程序法的更新完善。建立民主法制国 家，政府信息依法公开，完善行政诉讼救济机制，这才是一个合格w t o 成员国所 应达到的要求。 小结：作为本文的第一部分，是对政府信息公开行政诉讼的概述。首先，界定 政府信息公开行政诉讼的定义，即政府信息公开权利人与义务人之间因政府信息 公开行为产生纠纷而引起的司法救济活动。它是现行行政诉讼法立法精神、 原则的直接体现，也是行政诉讼理论及实践发展变迁的结果。其次，政府信息公 开行政诉讼制度建立源于其必要性，无非在于民主权利保障、权力制约及相关法 律制度发展配套的需要。 1 4 肖金明：“中国入世背景卜政府法制要点”，载法学家，2 0 0 2 年第4 期。 5 第二章政府信息公开行政诉讼发展现状 在政府信息公开随民主和民权运动的兴起与发展，并形成行政信息公开立法 的世界性浪潮的时代，各国纷纷引入政府信息公开诉讼救济救济机制：瑞典在其 1 7 6 6 年制定的新闻自由法的第1 5 条确立了政府信息公开的诉讼救济制度； 美国在其1 9 6 6 年制定的信息自由法第1 款第6 项规定了信息公开的司法救 济程序；日本在其1 9 9 9 年颁布的关于行政机关信息公开的法律也毫无例外 地规定了信息公开诉讼的相关制度；另外法国、新西兰、加拿大澳大利亚等许多 建立了政府信息公开制度的国家，均建立了诉讼救济制度。比较和借鉴是法制进 步的必要手段。通过对中外政府信息公开诉讼制度的比较分析，可以了解国外的 成功做法和有益经验，从中找寻一些适合我国国情的制度设计模式和操作方法， 为我国政府信息公开诉讼救济制度的完善提供参考和建议。 一、国外政府信息公开行政诉讼的发展介绍 美、英、日三国是世界上法治最发达的国家，三国在政府信息公开制度上有 完善的体系和丰富的实践，因此，本文对这三国的相关政府信息公开诉讼制度加 以介绍和评析，以供在完善我国的政府信息公开诉讼制度时加以借鉴。 ( 一) 美国情报自由诉讼制度 随着福利国家的到来，人们不断的增强了对积极能动的行政的需求。积极能 动的行政要求行政过程能有更广更深的透明度，要求行政活动能有公众的更多更 直接的参与，为此美国在1 9 9 6 年颁布了对行政公开具有重要意义的情报自由 法。 l 、美国情报自由法诉讼救济制度 作为单行法律的情报自由法，其确立了美国独特的情报自由诉讼制度， 其主要内容包括：( 1 ) 原告资格。美国行政诉讼法中是以利益实际受到行政机关 的损害来判断原告资格的标准。情报自由法分两神情况来考虑原告的资格： 对于行政机关应主动公开政府文件而行政机关没有公开，公众提起诉讼时仍要遵 循通常诉讼的起诉资格，而对于公众申请行政机关公开而行政机关拒绝公开引起 的那部分情报自由诉讼，则没有任何限制，只要是他提出的申请被行政机关拒绝 而不管他的利益是否受到侵害他都有权提出诉讼。“任何人无需证明具有任何特 别利益都有权要求获取政府文件，”如果行政机关拒绝便可以诉至法院寻求救济， 美国学者认为这是1 9 6 6 年情报自由法的主要创举之一。1 5 ( 2 ) 管辖。情 报自由法规定，原告起诉时应当向“控告人居住地或其主要营业地、该政府文 件所在地或者哥伦比亚特区的合众国地区法院”提出1 6 。据此，有关情报自由的诉 讼的级别管辖专属于地区法院，而在地域管辖上则属于原告居住地或主要营业 地、政府文件所在地以及哥伦比亚特区这些法院，由原告根据自己的情况自主选 择。( 3 ) 证据制度。首先在举证责任上，与“谁主张，谁举证 举证责任配置方 式不同的是，情报自由法明确规定被告行政机关应对其拒绝向公众公开政府 的行为的“正确性负有举证责任”。与此相关的证明标准，情报自由法也作了 对行政机关严格审查的规定法院应重新审查行政机关所认定的事实，即法院 15h e n r y h p e r r i t t ，j r ：e l e c t r o n i cf r e e d o mo fi n f o r m a t i o n ，a d m i n i s t r a t i v el a wr e v i e w , v b l 5 0 ， n o 2 ，s p r i n g19 9 8 ，e 3 8 3 1 6 美 欧内斯特盖尔霍恩、罗纳德m 利文：行政法和行政程序概要，黄列译，中国 社会科学出版社1 9 9 6 年版，第2 6 0 页。 6 可置行政机关先前对事实认定的判断于不顾，独立对事实进行重新认定。4 、审理 方式。情报自由诉讼审判大多数是以公开的方式审理的，只是在极少数的情况下 为避免公开而破坏国家利益或是损害当事人的合法权益，法院的审理才能不公开 进行。1 9 7 4 年对情报自由法进行第一次修改时，其中对法院审理情报自由诉 讼案件的方式作了重要规定：“允许地区法院基于当事人申请通过秘密( 私下) 审 查确定已被行政机关保密的材料是否应该保密，同时判令被不当保密的材料公 开。 这里规定法院为了确定诉讼所涉及的政府文件是否属于不公开的情形可 以对材料进行秘密审查。 2 、美国情报自由诉讼制度评析 美国1 9 6 6 年制定的情报自由法明确规定公众具有提出情报自由诉讼的 权利保证了该法所赋予公众的知情权能真正成为现实，这是美国贯彻行政公开 制度的重要举措。情报自由法对情报自由诉讼作了与一般诉讼不同的规定， 具有两大优点： 首先，对于原告没有诉讼资格的限制，任何人请求行政机关提供文件遭到拒 绝，都可以作为原告。对原告资格如此宽松的规定一方面有效地保护了广大公众 诉讼的权利；另一方面对维护公共利益和完善民主监督具有非常重要的意义。行 政机关拒绝公开决定所侵害的，并不是公开请求人所固有的“法律上的利益”， 而是作为全体国民或市民所拥有的信息公开请求权对维护公共利益和完善民主 监督具有非常重要的意义。 其次，情报自由诉讼在法官的审查、诉讼管辖、判决形式等方面的某些特殊 的规则，可以看到情报自由诉讼的制度设计突出强调了法院对行政机关的监督力 度，法律赋予了法院比一般诉讼更宽泛更严格的审查权，充分体现了美国对政府 文件公开和情报自由诉讼的特殊重视。 ( 二) 英国信息公开司法救济 从2 0 世纪七十年代开始经过3 0 年的努力，终于在2 0 0 0 年1 1 月3 0 日通过 了信息公开法( f r e e d o mo fi n f o r m a t i o n a c t2 0 0 0 ) ，虽然英国在信息 公开方面的立法与其他西方国