（财政学专业论文）我国财政或有债务风险分析及对策研究.pdf

原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行 研究工作所取得的成果除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果对本论文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明本人完全意识 到本声明的法律责任由本人承担 论文作者签名：至丞琦 日期：碑幺蔓 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文全部或部分内容编入有 关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文和汇 编本学位论文 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：蹲师签名：丝日期：兰型 山东大学硕士学位论文 摘要 财政或有债务风险是财政债务风险的核心内容之一。我国目前的体制改革本 身是一个较大的利益调整过程，政府承担的或有债务会使当前并不富裕的财政充 满运行风险。财政或有债务的大量积累没有在预算体系中得到体现，也会严重影 响国家对经济的宏观调控效果，债务不断累积、缺乏管理，进而引起财政风险具 有相当大的不确定性、转轨性和隐蔽性。这种状况造成了财政或有债务的总量难 以把握及其风险难以预计，从而对政府财政的稳健运行和经济的可持续发展构成 潜在的威胁。在经济形势较好情况下，这些财政或有债务风险尚可暂时隐藏，一 旦整体经济不景气，积累的风险就会迸发出来，对财政造成更加沉重的负担和压 力。因此，防范和化解财政或有债务风险便具有重大的意义。 本文的创新之处在于研究过程中，综合国内外政府、学者的观点对我国财政 或有债务风险采用了抽象与实证相结合的方法。在以下几方面进行了探索：1 、运 用抽象方法研究了财政或有债务风险的形成机制，并以此阐述了财政或有债务风 险对经济积极作用和负面影响，提出了财政或有债务风险会随着时间推移具有放 大效应。2 、对我国财政或有债务主要的几个风险因素有针对性地提出了具体防范 和化解措施，并结合法律知识提出完善担保法，为政府和市场的互补服务。 文章主要内容包括： 第一部分首先阐述了问题的提出，说明选题的背景及意义，然后综合分析了 国内外学者对财政或有债务风险的研究成果，为后面的研究作了必要的铺垫。 第二部分从界定财政风险概念入手，通过分析政府财政债务风险矩阵得出财 政或有债务风险的定义。财政或有债务是政府维护和干预市场的一种结果，财政 或有债务风险的形成是财政制度内生的，其对经济运行可能产生积极和消极两方 面影响。一方面，政府可以通过“利用”或有债务、控制或有债务来实现既定政 策目标，使经济产生良性运转。另一方面，或有债务会扩大财政的不确定性，影 响财政可持续发展能力，加大中央政府的财政压力 第三部分首先介绍了我国的主要财政或有债务的种类，并结合文献资料对其 各自规模进行了推算，指出我国的或有债务规模明显高于其他发展中国家。因此， 我们对或有债务及其可能造成的财政风险和危害必须警醒起来。其次叙述了由于 我国处于发展中的经济转轨过程这一特殊历史阶段，我国财政或有债务风险有其 山东大学硕士学位论文 特殊成因及特征。由：j 二财政和金融体制的不健全，我国的财政或有债务风险除表 现为不确定性外，还表现为转轨性与转移性。 第四部分有针对性地探讨了国有银行不良资产、地方担保债务和国有企业未 弥补亏损构成了我国或有债务的主体，因此我们应对这些债务产生的风险着重加 以防范和控制，一是应加强增量控制，二是加强存量化解。同时政府还应建立或 有债务风险预警和监控体系，对于高风险的或有债务项目，中央政府应建立快速 反应机制，积极采取措施进行干预。此外，政府还应建立起一套处理财政或有债 务的法律框架，对中央与地方的支出与债务的划分在法律上更明确地予以规范。 2 关键词：财政风险；或有债务；担保债务 不良资产：未弥补亏损 王确硐妒、7 山东大学硕士学位论文 a b s t r c t f i n a n c i a lc o n t i n g e n t1 i a b i l i t i e s r i s ki so n eo ff i n a n c i a lc o r e 1i a b i l i t i e s r i s k c h i n e s ec u r r e n ts y s t e mi sal a r g e ri n t e r e s to ft h e a d j u s t m e n tp r o c e s s f i n a n c i a lc o n t i n g e n t1 l a b i l i t i e sw i l le n h a n c et h e f i n a n c i a lr i s kw h e nt h eg o v e r n m e n ti sn o tr i c h f i n a n c i a lc o n t i n g e n t l i a b i l i t i e sc a n tb er e f l e c t e di nt h eb u d g e ts y s t e m ，w h i c hw i l ls e r i o u s l y a f f e c tt h ec o u n t r y sm a c r o c o n t r o le f f e c t so nt h ee c o n o m y t h el i a b i l i t y i sa c c u m u l a t i n ga n dl a c k i n go fm a n a g e m e n t ，w h i c hl e a d sf i n a n c i a lr i s kf u l l o fu n c e r t a i n t ya n dc o n c e a l m e n t t h i si n s t a n c eh a sr e s u l t e di nt h ef i n a n c i a l c o n t i n g e n tl i a b i l i t i e s r i s ki sd i f f i c u l ta n dh a r dt og r a s p ，s oa st of o r m ap o t e n t i a lt h r e a tf o rt h ef i n a n c i a ls t a b i l i t yo fo p e r a t i o na n dt h e s u s t a i n a b l ee c o n o m i cd e v e l o p m e n t i nt h ee c o n o m i cs i t u a t i o nu n d e rb e t t e r c i r c u m s t a n c e s ，t h er i s kc o u l ds t i l lb et e m p o r a r i l yh i d d e n i fe c o n o m yg o e s t ob e d ，t h er i s kw i l lb u r s to u ta n dc r e a t em o r ep r e s s u r ea n dl o a df o rf i n a n c e t h e r e f o r e ，i ti so fg r e a ts i g n i f i c a n c et og u a r da g a i n s ta n dd e f u s ef i n a n c i a l c o n t i n g e n tl i a b i l i t i e s r i s k i nt h ec o u r s eo ft h es t u d y ，ia n a l y z et h es p e c i a lc a u s e sa n dc h a r a c t e r s o fc h i n e s ec o n t i n g e n tl i a b i l i t i e s r i s k ，w h e ni t se c o n o m yi s i n t r a n s f o r m a t i o np r o c e s s t h e nip u tf o r w a r dt h ep r e v e n t i o na n dc o n t r o lt o r e d u c ec h i n e s em a j o rf i n a n c i a lc o n t i n g e n tl i a b i l i t i e s r i s k t h em a i n c o n t e n t sa sf o l l o w s ： t h ef i r s ts e c t i o nm a i n l yd e s c r i b e st h eb a c k g r o u n da n ds i g n i f i c a n c eo f t h et o p i c ，a n dt h e nr o u n d l ya n a l y z e st h ed o m e s t i ca n df o r e i g ns c h o l a r so n t h er e s e a r c h ，w h i c hm a k e st h en e c e s s a r yg r o u n d w o r kf o rl a t t e rr e s e a r c h t h es e c o n ds e c t i o nd r a w st h ed e f i n i t i o no ft h ec o n c e p to ff i n a n c i a l r i s k t h r o u g ha n a l y s i so ff i n a n c i a lr i s km a t r i x ，is u m m a r i z et h ed e f i n i t i o n o ff i n a n c i a lc o n t i n g e n tl i a b i l i t i e s r i s k c o n t i n g e n td e b ti st h er e s u l t o ft h eg o v e r n m e n t si n t e r v e n t i o ni nt h em a r k e t f i n a n c i a lc o n t i n g e n t 1 i a b i l i t i e s r i s ko c c u r sw i t h i n t h ef i n a n c i a ls y s t e m sf o r m a t i o n ，w h i c h m a yh a v eb o t hp o s i t i v ea n dn e g a t i v ei m p a c t so nt h eo p e r a t i o no ft h ee c o n o m y o no n eh a n d 。t h eg o v e r n m e n tc a nc o n t r o lc o n t i n g e n t1 i a b i l i t i e st oa c h i e v e p o l i t i c a lg o a l sa n dc a u s ee c o n o m i cf u n c t i o n i n gh e a l t h i l y 0 nt h eo t h e rh a n d 山东大学硕士学位论文 c o n t i n g e n t1 i a b il i t i e se x p a n dt h ef i n a n c i a lu n c e r t a i n t ya n da f f e c tt h e f i n a n c i a lc a p a c i t yf o rs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t ，w h i c hw il li n c r e a s et h e f i n a n c i a lp r e s s u r eo nt h ec e n t r a lg o v e r n m e n t t h et h i r ds e c t i o ni n t r o d u c e st h em a j o rt y p e so fc h i n e s ec o n t i n g e n t l i a b i i i t i e s ，a n dt h e nc a l c u l a t e se a c hs i z eo fc o n t i n g e n tl i a b i l i t i e s o u r 1 i a b i l i t yi ss i g n i f i c a n t l yh i g h e rt h a no t h e rd e v e l o p i n gc o u n t r i e s t h e r e f o r e ，w eh a v eo b l i g a t i o n st ot h ef i n a n c i a lr i s k sa n dh a z a r d st h o s e m a yb ea w a k e n i n g s e c o n d 。t h ea r t i c l ed e s c r i b e sb e c a u s et h ed e v e l o p m e n t o fo u rc o u n t r yi nt h ep r o c e s so fe c o n o m i cr e s t r u c t u r i n gt h i sp a r t i c u l a r h i s t o r i c a lp e r i o d ，o u rf i n a n c i a lc o n t i n g e n t1 l a b i l i t i e s r i s kh a sm a n y s p e c i a lc a u s e sa n df e a t u r e s a st h ef i n a n c i a la n db a n k i n gs y s t e mi sn o t c o m p l e t e ，o u rf i n a n c i a lc o n t i n g e n tl i a b i l i t i e s r i s kp e r f o r m sb e s i d e st h e u n c e r t a i n t ya n dm e t a s t a s i sn a t u r eo ft h et r a n s i t i o ni sa l s os h o w n t h ef o u r t hs e c t i o ni n d i c a t e ss t a t eb a n k s b a da s s e t sa n dl o c a la s s u r e 1 i a b i l i t i e se o n s t i t u t et h em a i nb o d yo fc h i n e s ec o n t i n g e n t1 i a b i l i t i e s t h e r e f o r e ，w es h o u l db ef o c u s e do nt h o s e1 i a b i l i t i e si np r e v e n t i n ga n d c o n t r o l l i n gt h er i s k s t h el i a b i l i t i e si ne x i s t e n c es h o u l db er e s o l v e d f i r s t l ya n dt h ei n c r e m e n to fc o n t r o ls h o u l db es t r e n g t h e n e ds e c o n d l y t h e g o v e r n m e n ts h o u l da l s oe s t a b l i s ha ne a r l yw a r n i n ga n dm o n i t o r i n gs y s t e l i no r d e rt or e d u c eh i g hc o n t i n g e n t1 i a b i l i t i e s r i s k ，t h ec e n t r a l g o v e r n m e n ts h o u l de s t a b l i s har a p i dr e s p o n s em e c h a n i s ma n da c t i v e l yt a k e s t e p st oi n t e r v e n e m o r e o v e r ，t h eg o v e r n m e n ts h o u l de s t a b l i s hal e g a l f r a m e w o r kt od e a lw i t hc o n t i n g e n t1 i a b i l i t i e s r i s ks ot h a tt h ec e n t r a l a n dl o c a le x p e n s e si nt h ed i v i s i o nt ob em o r ep r e c i s el e g a ln o r m s k e y w o r d s ：f i n a n c i a lr i s k ：c o n t i n g e n tl i a b i l i t y ： a s s u r el i a b i l i t y b a d n e s sa s s e t s ：l o s st oo f f s e t 4 山东大学硕士学位论文 一、导论 ( 一) 问题的提出 政府活动效果及其风险的研究是宏观经济学和现代财政学研究的重要课题。 财政风险问题是理论界和实践部门十分关注的一个话题。第二次世界大战后，随着 凯恩斯宏观经济政策特别是赤字财政政策主张的流行，财政债务和财政风险问题 在许多国家经济发展的实践中逐渐显现。近年来，由于世界经济景气指数的下降， 经济发展中本已存在的各种矛盾不断显形和激化，其直接的结果是政府财政困难 的加重和财政风险的引发。一些发达的资本主义国家如此，广大的发展中国家和 转型国家由于经济发展水平低下、体制和制度缺陷等原因就面临更大的财政风险。 在财政风险的诸多表现中，财政债务风险是财政风险最主要、最突出的险源，财 政风险集中体现为一系列与国民经济紧密相关的债务风险。财政债务风险包括直 接债务风险和或有债务风险，财政或有债务是指政府所承担的直接债务以外的债 务，其带来的风险一旦成为现实最终也将由政府承担。相对于财政直接债务风险， 财政或有债务风险更具有隐蔽性、不确定性和传导性。因而，财政或有债务风险 的防范更应引起重视。 我国目前的经济体制改革本身是一个大的利益调整过程，在这一过程中，必 然导致大量不稳定因素的产生。这些因素的客观存在，往往带来一定程度的经济 混乱，政府承担的或有债务会使当前并不富裕的财政充满运行风险。在经济形势 较好情况下，这些或有债务风险尚可暂时隐藏，一旦整体经济不景气，积累的风 险就会迸发出来，对财政造成更加沉重的负担和压力由于追求经济持续快速增 长和实行大规模根本性的经济体制改革，以及政府致力于解决由此引起的各种错 综复杂的矛盾及其他多方面的制约因素，我国现阶段形成的财政或有债务及其造 成的财政风险比一般国家要大得多，诸如：政府对各类特殊贷款的担保；各类公 共基金的支付缺口；涉及地方政府的或有债务等等。这些财政或有债务问题一旦 发生会引发政府和公众均无法回避的风险。 如果说我国在推行市场经济的过程中，政府财政活动也会遇到发达国家政府 以往财政过程中曾经出现过的各类风险，也要处理几乎相同的问题，那么，现在 就有必要对我国的财政或有债务风险问题进行理论和实证研究。如何防范财政或 有债务风险、保持财政活动的稳定性和持续性，对于各国政府而言都是相当重要 ， 山东大学硕士学位论文 的。综合国内外或有债务和财政风险的实践发展情况及理论研究的进展情况，并深 入研究这一问题，不仅具有搬强的理论意义，也具有重大的实践价值。正是基于这 种考虑，本文在吸收前人研究成果的基础上，结合我国政府的财政活动及财政政 策现状，对现阶段我国政府的财政或有债务风险进行了定性和定量的分析。 ( 二) 国内外研究综述 如何防范和化解财政或有债务风险，己经成为一个世界性的课题。国际理论 界及世界各国政府都在关注财政或有债务风险问题。国外对这一问题的研究萌芽 予上世纪8 0 年代末，真正深入研究则是在9 0 年代。1 9 9 8 年，世界银行高级经济学家 h a n n ap o l a c k o v a 在其发表的世界银行政策研究论文政府或有负债：一种对财政 稳定性构成威胁的风险1 一文中，才正式提出并研究这一问题，他创造性地提出的 “财政风险矩阵”的分析框架则是理论上的一个贡献。他引入了两个新概念“隐 性债务”和“或有债务”，并比较系统、深入地论述了财政或有负债造成的财政 风险，以及财政机会主义造成财政风险的问题。2 0 0 2 年，他又与经济学家a l l e n s c h i c k - - 起编辑出版了风险中的政府：或有负债与财政风险一书，书中收集了 十凡篇近年来有关政府或有负债与财政风险的重要文章，对财政或有债务风险的 表现、形成原因、防范措施等，提出了不少有价值的看法 一些国家如美国、新西兰等已经在规避财政或有债务风险方面迈出了实质性 的步伐，就如何通过法制手段加强对财政或有债务风险的控制、进行财政或有债 务预算和编制财政或有债务报告制订了有关的法律和制度。从融资来源、资金管 理、投放范围、债务偿还等都有明确的法律规定。 美国政府为了应对或有债务和相关风险，采用了一种新的平衡预算制度2 。尽 管这种预算制度和常规预算制度是分离的，但政府或有债务预算( t h ec o n t i n g e n t l i a b i l i t i e sb u d g e t ) 仍然是由国会批准的。这种平行预算制度限定了新授权贷 款的总量，并且分配给各个专门的项目和机构。这种分离式的预算制度在2 0 世纪 9 0 年代早期进行合并。1 9 9 2 年以后，美国又进一步采用新的做法，将直接贷款和 担保贷款的预算集中于预算这类或有债务的成本，并在法律上将这一成本定义为： “根据净现值计算，排除管理费用的，与直接贷款或担保相关估计的政府长期成 本。”净现值是利用美国政府对这类似期限借款所支付利率相等的折现率，对估 计出的未来现会流出量( 贷款支出和违约赔偿) 和流入量( 初始额、直接贷款的 1 h a n n a p o l a c k o v a 。“g o v e r n m e n tc o n t i n g e n tl i a b i l i t i e s ：a h i d d e nr is k f o rf i s c a ls t a b i l i t y ”w o r k i n gl p a p e ro ft h ew o r t db a n k ，1 9 9 8 2 刘尚希：财歧风险占乏j e 防范问题研究j 终济科学版朴2 0 0 4 年版第1 9 1 撕。 6 山东大学硕士学位论文 本利和利息的偿还，赔款) 进行贴现计算出来的。对于每一贷款项目的补偿金成 本，即使资会只有到以后的年份爿。可能支付，但仍把该项拨款作为支出列入预算， 进行单独的拨款。补助金成本包括在总预算经费及盈余或亏损的计算之内，并在 这类预算中采用了一系列复杂的程序。这种规则的目的在于使各种支出方式中性 化，使拨款、直接贷款和担保贷款在政治家的选择上没有差异。虽然在编制或有 债务预算时所面临的最大问题是如何进行数据采集，但这一问题实际上与或有债 务风险和监控系统所面临的问题是相辅相成的，只能通过不断努力地调查分析予 以解决。比较可行的方法是对估计有关或有债务的可能损失额，以此代替或有债 务规模的预算。 新西兰对财政风险管理的一个重要特色是建立了一套财政或有债务核算和报 告体系1 。该国政府在1 9 9 4 年通过了财政责任法，该法案要求中央政府应当在其年 度和每半年度的财政报告中包括或有债务报告，并将其连同其他报告一起提交给 议会，且要求将这些资料在大众媒体互联网上发表，公诸于众。新西兰的年度财 政报告是建立在权责发生制基础之上的，反映会计和预算的现实。财政报告的或 由债务报告明确区分可以计量的( 显示最大规模) 和不可计量的，涵盖了国有企 业的所有或有债务，并且说明了或有债务的总规模和探讨其发生的概率。与此同 时，还用分立的财务报告分别显示每个部门和机构的详细或有债务。所有财政报 告的内容，包括或有债务需要经财政部证实。政府各个部门的职责是保持一个记 录或有债务的账簿并且保证其完整性和真实性。新西兰通过对或有负债的报告， 弥补了政府会计只能反映地方财政现金流量和直接债务的不完整性，为全面监控 地方财政风险提供了有效的制度保证和技术操作手段。 樊f lr | 1 9 9 9 年的论文论“国家综合负债”2 是国内比较早地涉及政府或有债 务内容的文献。樊刚在这篇论文中从一个如何有效处理“银行坏债”的角度探讨 了政府债务问题。樊刚认为银行体系的坏账已经构成了社会和政府的沉重负担， 政府必须运用某种国家权利诸如：货币发行、国际融资、税收等加以防范，因此 银行坏账便应当视为国家负债的一部分樊刚论文中提到政府债务、银行坏账和 全部外债，可以说涵盖了一个经济中己经发生的可能导致金融危机的主要国民债 务，其他一些潜在的、隐含的政府负债，要么可以归结为以上三种中的一项，要 么在经济中有着其他一些对应物。因此我们可以看出，尽管在具体的理论分析中。 樊刚并没有提到“或有债务”的概念，但他已经把实际上属于政府或有债务性质 1 刘尚希：财政风险技其防范问题研究。经济科学i i 版村2 0 0 4 年版，第1 9 9 页 2 樊刚；论“周家综合负债鲐济研究 1 9 9 9 年第5 期 ， 山东大学硕士学位论文 的银行坏账列入国家负债的范畴，这种分析框架实质上已经包含了政府或有债务 的因素。 张春霖2 0 0 0 年在如何评价我围政府债务的可持续性一文中论及中国政府 债务的可持续性问题时也曾经指出：“中国公共部门债务规模远大于现在核算方法 所计算的财政债务，其中造成差别最大的两个项目是隐性养老会债务，二是国 有银行体系的不良资产的潜在损失。”他认为在计算公共部门债务时一定要考虑 政府的“或有债务”，使用公共部门债务这一范畴的根本原因在于“中国的国有 经济仍然是一个由财政、银行、企业三个部门组成的巨型公司。银行不良贷款的 损失和隐性养老金债务与财政部发行的国债一样，都是国家对非国有债权人( 居民) 的债务。在评估政府债务可持续性时，必须把三个部门放在一起核算。 陈共2 0 0 3 年编著的积极财政政策及其财政风险2 一书对1 9 9 8 年下半年开始 实施的积极财政政策进行了客观评价，指出积极财政政策的相关措施如增发国债 等对经济增长起了巨大作用，但积极财政政策不能作为长期政策，因而存在淡化 和退出的问题。在这个淡化过程中，我们要对实麓积极财政政策背景下的财政风 险予以重视，特别要高度重视或有债务风险，衡量或有债务风险的高低，必须通 盘考虑财政的过去和未来发展的状况。如果考虑到我国目前和将来还要承担的或 有债务，那么政府的广义综合负债率则已经超过许多发达国家的水平。因此我国 不是存在不存在财政风险的问题，而是风险已经大到我们不得不高度重视的地步。 我国是经济转轨时期的发展中国家，财政或有债务的生成机理，既有部分类似于 其他国家的共同因素，也有我国的特有因素。因此，我国财政或有债务风险的防 范和化解，是一个综合复杂的系统工程，需要有综合配套的改革措施，多管齐下， 针对不同时期的风险特点，对症下药，逐步完善我国财政或有债务科学规范的管 理体系。 刘尚希2 0 0 4 年主编的财政风险及其防范问题研究3 中讲述了我国财政风险 的理论基础和分析基本框架，从流量和存量的角度评估了我国的财政风险。该书 还比较系统地解释了我国财政或有债务的内涵并对财政或有债务风险进行了理论 解析和效应分析。据刘尚希推算截至2 0 0 0 年底我国财政显性或有债务为2 3 2 3 5 亿 元，隐性或有债务为3 5 3 7 4 亿元，合计或有债务5 8 6 0 9 亿元，这是国内理论界比较 系统地对财政或有债务规模进行的测算。( 见表1 ) 1 张存森：如何许价我国政府债务的日j 持续件，绐济研究2 0 0 、9 年第2 期。 2 陈共：积檄财政政簸投j 财政风险中阉人民人学版朴2 0 0 3 年版。 刘尚希：财政风险及j e 鼽托问戢研究，绛济科学版礼2 0 0 4 年版。 山东大学硕士学位论文 显性或有债务隐性或有馈务 项目 金额项目金额 i 、问接担保的外债 4 4 ni 、国有银行不良资产2 4 8 4 3 2 、其他公芡部f j 发行债券 7 3 2 42 、国有企业来弥补亏损7 5 3 1 3 、与围债投资配套资金 1 1 5 0 0 3 、农村合作基金不良资产 3 0 0 0 合计 2 3 2 3 5合计3 5 3 7 4 同时刘尚希还指出对于政策性银行的不良资产、政策性担保公司不良资产、 资产管理公司不良资产，这种估算是在得不到其相关资料而不得不舍弃这些债务 事项的情况下得出的，如果全部考虑进去，政府的实际或有债务规模可能比估算 的结果还要大，因此我国政府应尽早采取有效措施来防范和控制财政或有债务风 险。 侯荣华、葛建新在2 0 0 5 年主编的中国财政风险研究l 书对我国的财政或 有债务的主要内容如国有银行的不良资产、地方政府的担保债务及国有企业未弥 补亏损进行了理论分析。作者在借鉴相关成果的基础上，认为应该从经济效率的 角度界定财政或有债务风险的本质，深层次、多角度地考察财政或有债务风险产 生的原因，提出从核心风险、分配性风险、摩擦性风险三个角度对我国的主要财 政或有债务表现形式及成因进行了探讨，力求使更多的人关注我国的财政风险尤 其是财政或有债务风险。纵览全书的一个重要突破也即该书的特色是从经济效率 的角度分析财政或有债务风险，重点强调了财政资金的使用效率。 丛树海2 0 0 5 年主编的财政扩张风险与控制2 一书对我国财政政策扩张时期 的财政风险进行了理论分析，并着重阐明为控制财政风险，我国应建立一个财政 风险预警系统框架。由于财政或有债务规模的数据可获得性、危机样本的识别和 我国的特殊经济结构与国情几方面的制约，财政或有债务风险预警系统的建立便 显得更加困难。同时作者还指出财政或有债务风险监测预警系统的运作仅有完整 的指标体系和监测预警模型等技术手段还是远远不够的，还必须配套相应的制度 安排，包括合理的法律框架、适当的组织体系等。只有通过技术和制度两方面紧 密结合起来，才能有效地保证或有债务风险预警系统正常运转。 上述文献从不同层次、不同角度对财政或有债务风险进行了大量的探讨，取 得了不少研究成果。财政或有债务及其造成的财政风险在世界各国一般都存在，但 - 侯荣华、葛建新：中国财政风险研究中国计划：i 版社2 0 0 5 年版 2 从树海：财政扩张风险与控制 ，商务出版桂2 0 0 5 年版 9 山东大学硕士学位论文 都没有我国突出，因而我幽各级政府有必要采取多种形式防范和化解此类风险。 他们认为防范和化解财政或有债务风险，建立比较完善的或有债务风险防范机制 是社会主义市场经济体制的客观要求。只有这样，才能充分发挥公共财政对经济 发展的促进作用。 ( 三) 论文的结构 第一部分：导论。阐述了选题的背景及意义，为后面的研究作了必要的铺垫， 同时综述了国内外的研究现状。 第二部分：财政或有债务风险定义、成因及效应。首先界定了财政或有债务 风险的定义，其次探讨了财政或有债务风险产生的几方面成因，最后分析了财政 或有债务风险对经济运行的积极效应与消极效应 第三部分：我国财政或有债务风险的种类、特征及成因分析。首先介绍我国 的几种主要财政或有债务及其规模，其次叙述了其带来的财政或有债务风险的特 征以及我国财政或有债务风险的特殊成因。 第四部分：我国主要财政或有债务风险的防范和控制。从四个方面介绍了我 国防范几种主要财政或有负债风险的措施：( 1 ) 防范和化解国有商业银行不良资 产风险的对策分析。( 2 ) 防范和化解地方财政担保债务风险的对策分析。( 3 ) 防范和化解国有企业未弥补亏损风险的对策分析。( 4 ) 建立或有债务风险预警和 监控体系及预算框架和法律框架。 二、财政或有债务风险定义、成因及效应 ( 一) 财政或有债务风险定义 一般而言，风险既是一个自然现象，也是一个政治、经济、社会现象，因而 它同时也具有自然与社会两种属性，并且两种属性又有着既对立统一，又相互转 化的辩证关系。国外较早研究风险问题的美国学者a h 威雷特1 9 0 1 年在他的博士 论文风险与保险的经济理论中指出，“风险是关于不愿发生的事件发生的不 确定性之客观体现”。在风险管理和保险界，普遍认为：“风险是指引起损失产生 的不确定性”，这一定义有两个非常重要的基本因素，即不确定性和损失。它认 为风险产生的原因是事物的不确定性，且这个不确定性是由未来的不确定性因素 所决定的：风险伴随的结果是损失，是风险主体遭受的损失。 财政风险是指财政面l 临支付危机的可能性。集中表现为赤字和债务的膨胀- 1 0 巍： 国瘩财政一开放时代的小测风厶辽宁人民i j 版社1 9 8 7 年版。 山东大学硕士学位论文 当这种膨胀超越一国经济和社会承受力时，将演变成财政危机，并由此引发一国 经济、政治的全面危机和社会动荡财政风险主要是由于财政收入增长的惰性和 财政支出增长的刚性，以及两者合力所形成的财政困难，可能引发的财政危机的 一种状况也可以说，财政风险是指存在爆发财政危机的隐患。财政风险表现为 收入风险、支出风险、赤字风险和债务风险2 。财政债务风险是指公债发行受阻或 政府不能支付到期债务的可能性。在政府不能依靠从央行透支的情况下，债务风 险是财政风险的集中体现。财政最终所承担的债务风险的范围、程度往往与制度 结构有着紧密的联系假如制度结构合理，风险责任明确，那么上述这些风险都 能在相应的层次上尽可能地化解掉，财政的压力就会相对减轻，财政所应承担的 债务风险也主要限于市场所不能达到的领域一即那些无法明晰为私人风险的领 域；反之，在制度结构的调整落后于经济发展的情况下，由于众多风险的责任不 明晰，那么，财政最终所承担的债务风险就会相应地增大3 。 当然，政府债务并不局限于国债一种形式，政府债务可分为直接债务与或有 债务、隐性债务与显性债务四种类型直接债务是指在任何情况下都要履行的债 务，或有债务是在特定事件发生时才发生的债务：显性债务是法律或合同确认的 政府债务，隐性债务是政府迫于公众和利益集团的压力而承担的道义债务同时 直接债务和或有债务都有显性与隐性之分，因此政府债务可分为直接显性债务、 直接隐性债务、或有显性债务和或有隐性债务，可将其归纳为如下的债务矩阵。( 见 表2 ) 政府财政债务风险矩阵 债务类别 直接债务( 在任何条件下南色的债务)或有债务( 在特定事件发生情况下的债务) i 、国家债务( 中央政府借款和发行的债 i ，国荔积利目墨借款、地力政府、公共部 券) 门和私人部门实体( 发展锻行) 的f 责务担 显性的( 由法律和合 保。 约确定的政府负债) 2 、静萌啪醢铀q 开支( 非随意性支出) 2 、国家对贸易和汇率的承诺担保 3 、法律规定的长期性支出( 公务员工资3 、国家列备种g 款( 抵押贷款、学生贷款 和养老金)、农业贷孰和小企i 嗽) 的保护性担保 。从删、胡哲一：关于财政风险若十问题的分析) ，财经理论j 实践 。2 0 0 1 年第4 期 2 胤巧红：论财政风硷艘j 防范。生产力研究。2 0 0 0 年第4 期。 李建英：财政债务风险研究博1 1 学位论文西南财鲐人学，2 0 0 3 年7 月 4h a n n a ，p o l a c k o v a “g o v e r n m e n tc o n t i n g e n t l i a b i l i t i e s ： h i d d e nr i s kf o rf i s c a ls t a b i l i t y w o r k i n gp a p e ro ft h ew o r l db a n k 1 9 9 8 山东大学硕士学位论文 债务类别 直黝洛( 在 酮删。惭御埘勰)或有债务( 7 l 特定二跗发生估, e - l - - 白勺f 贞务) & 性的( n f 法律和合 4 、国家种私人投费的担保 约疏d 细曳府负债) 5 、国家保险体系( 存款保险、翟 养老基 金收入、洪灾f 尉硷、战争埘险保险) l 、未来公共养老金( 与公务员养老金相1 、地方j 瑷晴或公共实澈私营实体 # 担保 划翮)债务( 义务) 的违约 2 、丰十会保障计划，如果1 堤由j 去； i 敬出 碗性规定 2 、瞽白银行5 乏其他旨有金涮棚掏豌产 隐性的( 反映公众和 3 、未来保健鼬资计划，如果h 混曲口去律3 、非担保养老基金、就业基金、或社会曝 利益集团压力的政府 做出硬幽拗赃障基金0 0 , i 晦瞪湍韵保护) 的6 铲 道义责任) 4 、中央影f 负债净值蜀晰* 尉鱼义务0 1 - 4 、公共投资项目的来来日常维护成本 汇合约、货币保护、国际收支差额) 不能 履行 5 、其性熏翱哺b 瞧叻( 如茁队资本外选 的情况下) 6 、改善环境、灾害救济、军事拨款 财政或有债务风险是指由于或有债务直接显性化致使政府不能支付到期债 务，进而导致财政面临支付危机，以至于经济、社会的稳定与发展受到损害的一 种可能性。我国2 0 0 0 年7 月1 日起开始实旌的会计法第十九条规定，“单位 提供的担保、未决诉讼等或有事项，应当按照国家统一的会计制度的规定，在财 务会计报告中予以说明。”或有事项准则将或有债务定义为。过去的交易或事项 形成的潜在义务，其存在必须通过未来不确定事项的发生或不发生予以证实；或 过去的交易或事项形成的现时义务，履行该义务不是很可能导致经济利益流出企 业或该义务的金额不能可靠的计量。”因此，我们可以将或有债务作如下界定：它 是有别于直接债务的另一种债务，它可能发生、也可能不发生，可麓多发生、也可 能少发生，往往表现为由某一或某些事件触发而形成的支付要求。或有债务有显性 的，但相当大的一部分属于隐性的。与显性债务不同，隐性债务是指由于产生债务 的原因暂时难以明了、或出于某些考虑而不想明了的债务。通过这一界定也可以 看出，或有债务具有复杂性、不确定性和时效性等特点。财政或有债务是在现行财 政体制下没有被纳入正常的政府预算内，但一旦出现支付缺口，必须由政府承担 一部分最后的偿还责任。从而可能对政府财政构成压力和风险的预算外债务。这 并非意味着或有债务仅仅是财政范畴内的事务，恰恰相反，或有债务的范围非常 1 2 山东大学硕士学位论文 广泛，凡是在国家正常预算之外可能影响财政收支的各项因素，无论是宏观因素 还是微观因素，无论是国际还是国内的因素，各类社会、政治和经济等方面的不 可预测的或难以预料的因素所导致国家财政减收增支的可能性，以及由此可能对 以后年度国家财政产生负面影响的事项，都应该归类为或有债务的范围。 ( 二) 财政或有债务风险的成因分析 财政或有债务相当大的部分不是由政府自身行为引起的。一部分或有债务的 确由政府自身行为引起，如为企业提供债务担保、未决诉讼等；但在更多的情况 下，财政或有债务则是由政治、社会、经济、生态等多方面因素引起的，此时政 府充当的是公共风险最终承担者的角色。因而财政或有债务风险与政府财政所举 借的国债风险有着本质区别。它主要不是财政运行过程造成的，而是经济社会生 活中各种矛盾和问题的综合体现。首先，财政或有债务落到政府财政身上的可能 性大小与政府对此的态度密切相关。其次财政或有债务既不是必定由财政来负担， 也不意味着全部由财政来偿还，更不是马上由财政来支付。因此，正确认识财政 或有债务的成因，意识到财政或有债务对政府财政稳定的至关重要性，是十分必 要的，只有这样，才能未雨绸缪，防范于未然，真正做到在动态中防范财政或有 债务风险。 1 、财政或有债务风险的形成源于财政制度自身 财政或有债务的存在，不排除政府决策人出于“机会主义”的动机，甘冒政 治道德风险，隐蔽决策和执行中存在的财政风险。但是，不论这种认为的因素， 从市场经济运行中的扑朔离迷的复杂现象来看，财政或有债务的存在确有客观的 经济必然性。作为“制度”的财政，是一种组织结构，或者说是社会进化过程中 形成的一种制度安排，是整个社会制度重要的有机组成部分财政的本质在于， 它是公共风险的最终承担者，其作用一是承担制度成本，二是承担最终风险财 政或有债务的产生，一般是来自政府承担稳定经济的职能。当整个社会或某个关 键产业( 如银行业) 发生债务危机，为数众多群体的实际利益将受到损害，而市 场本身不可能阻止或化解这种损失的蔓延，这就需要政府出面干预。虽然存在着 许多关于政府失灵的议论，但各国政府出于社会经济稳定的目的仍是“照做不误”， 只是在干预技术和方式上有所改进。财政风险的历史客观性决定了财政或有债务 风险的必然性：作为一种或有的财政支出责任，财政或有债务的形成，源于财政 制度的安排，因为这种制度安排“内置”了财政最后兜底的本质属性。如果财政 不具有这种属性，那么，由财政风险引起的或有债务就不会落到政府的身j