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节约能源法若干问题研究 ( 硕士论文摘要) 专业 研究方向 作者姓名 指导教师 环境与资源保护法学 环境与资源保护法学 王晓峰 张梓太教授 节约能源法于1 9 9 8 年颁布实施。现行的节能法在我国节能管理工 作中发挥了不可替代的重要作用。节能法颁布实施之后，我国基本节能状况 发生的改交主要体现在三个方面：首先，产值能耗不断降低；第二，重点用能单 位能源利用效率明显提高；第三，节能技术进步取得显著成效。从客观上看。现 行节能法所起到的作用和影响是积极的。 但是随着社会、经济的进一步发展，法律所置身的环境发生了明显的改变， 节能法在诸多方面反映出了它的局限性和立法本身存在的问题。我国的能源 基本状况为：能源储量和储备不足，我国以煤炭为主的“低质型”能源消费结构； 造成了能耗高而效率低的后果。能耗与效率深刻影响着未来经济增长能源供给存 在的巨大缺口，同时又对环境产生一系歹l i 不可逆转的影响。 现行节能法未能以我国能源形势对社会、经济，环境和我国能源安全影 响的高度，来认识节能的重要性和紧迫性；同时由于立法的时代因素所限，节 能法也为能充分利用市场和政府在节能领域的作用，来进行制度设计、节能管 理与法律规制，导致节能法成为一部针对性不强、制度实施效果不佳、可操 作性差、执法不力的软法。 本文将从以下四部分进行研究和分析，运用历史考察、法律实旌绩效分析和 实证分析的方法，讨论我国节能法本身存在的若干问题，并提出节能法 改进和完善的建议。 第一部分，节能法的历史沿革主要划分了我国节能立法形成和演化的 三个阶段，就每个阶段内节能立法的背景、立法重点和立法工作情况，进行了回 顾和总结。归纳影响我国节能立法发展的支配性因素和规律，为我国节能立法的 发展和完善的基本趋势和主要方向提供理论参考。 第二部分， ， 论文使用授权声明 日期 本人完全了解华东政法学院有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅并制作光盘，学校可以公布论文 的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文，学校同时有 权将本学位论文加入全国优秀博硕士学位论文共建单位数据库。保密的论文在解 密后遵守此规定。 作者签名：导师签名： 日期： 黧 绎 节约能源法若干问题研究 导言 西方发达国家能源战略的发展变化大体经历四个阶段，第一阶段为八十年代 初期，目标为控制能源消费量( e n e r g ys a v i n g ) ；第二阶段为八十年代末期，目 标为能量守恒( e n e r g yc o n s e r v a t i o n ) ，即在能源消费量不变的情况下保持经济 增长；第三阶段为九十年代初期，目标为能效( e n e r g ye f f i c i e n c y ) ，即提高能 源利用效率；第四阶段为九十年代末期，目标为气候变化( c l i m a t ec h a n g e ) ， 即减少温室气体的排放。进入2 1 世纪以后，能源领域的三个新变化促使各国政 府从更高、更广的角度和视野调整其能源战略，第一个变化是能源的地位日益提 升，能源不仅是一个国家生存发展的基础，而且关涉全人类未来的命运；第二个 变化是能源问题日趋复杂，因能源短缺、枯竭产生的能源安全和实质性能源危机 问题，因能源消费产生的环境污染问题，因能源资源的利用和争夺产生的能源合 作、能源外交和爆发的能源战争等一系列问题错综复杂；第三个变化是能源所涉 领域越来越广，能源问题已经扩展到国际政治、经济、外交甚至军事领域。能源 的重要性、复杂性和广泛性促使。 我国的节能立法在大致三个阶段的发展之后，节能法正式颁布实施，作 为指导我国节能管理工作的基本法，经历了九年的考验与历练。由于节能法 立法工作展开的阶段，正是我国计划经济向市场经济转型的过渡性阶段，政府机 构的改革还没有全面影响节能领域的管理和规制，节能法没有能够建立起真 正意义上的政府主导型的节能管理体钭；同时对于市场经济条件下、政府管理手 段的更新和市场机制在节能管理中的作用认识不足、理解不够，也造成了我国节 能管理偏重行政监管、管理手段单一的现状。在相对落后的立法理念的指导下， 和不完善的节能管理机制和管理体制的作用下，我国节能法的几大制度从设 计到实施都存在诸多问题，没有能够针对节能的重要性和紧迫性、以及节能与能 源本身的属性来规制节能行为和进行节能管理。节能法实旖九年来，在取得 了一些成绩的同时，面对的是更为严竣的能源消费与供应形势、以及能源状况与 我国经济发展阶段之闻不可调和的矛盾。 本世纪前2 0 年是我国经济社会发展的重要战略机遇期，国家将在这一时期 逐步实现工业化，接近并达到全面建设小康社会的目标。世界上大部分发达国家 发展历程表明，实现工业化的过程同时也是基于我国人口资源的特殊国情，再加 上能源供给短缺与来自能源安全方面的威胁以及经济全球化和环境保护日盛的 背景，我国工业化过程将比发达国家更为艰巨复杂，因此，能否有效解决能源的 支撑问题，将成为影响国家实现经济社会发展目标的关键，同时是保障我国能源 安全、促进经济社会可持续发展、建立资源节约型社会的关键所在。 可持续的能源发展战略和环境与资源友好性社会的建立，都要求节能法 尽快对自身存在的问题，进行全面的分析、研究和总结。节能法作为我国节 能领域的基本法，它的完善与否、制度设计和立法技术的科学与否，都将影响到 我国未来几十年的能源供给和消费，影响到社会、经济发展目标的实现程度，甚 至影响到后代人平等享受良好环境与资源的权利。节能法的修改与完善势在 必行。 2 第一章节约能源法的历史沿革 我国的能源立法始于上世纪的八十年代。我国的特殊国情决定了我国的能源 状况滞后于世界能源局势的发展，能源立法在基本上遵循了世界能源立法发展阶 段的同时，在时间段上也并没有与西方发达国家的能源战略发展四阶段完全吻 合。节约能源的立法工作的内容和特点也不尽相同。 第一节以节约为重的总量控制阶段 ( 立法前期准备阶段8 0 末一9 0 初) 一、立法背景 上世纪的八十年代初期到八十年代末期，我国正处于计划经济时代末期改革 开放初期，能源的供需矛盾初步显现，经济的逐渐起步带动了国内的能源需求， 国有企业在全国对于能源特别是电力需求在总量上开始逐年上升，能源不足，尤 其是电力供应紧张1 ，成为这一阶段国民经济和社会发展中的一个比较突出的薄 弱环节。石油供应二和煤炭3 的供应问题也开始显现。同时，由于我国工业技术装 备水平和管理水平比较落后，能源消耗高、经济效益低的问题也开始显现。 从当时各方面的情况看，我国对于能源使用的总体评价是：节约潜力是很大 的。“据估算，全国有一半企业的燃料、动力消耗指标，还没有恢复到历史最好 水平，大约一年多耗煤四、五千万吨，多耗油三、四百万吨，多耗电二、三百 亿度。如果同国外先进水平比，差距就更大了。目前，我国能源有效利用率约为 电力方面，六五以来，会国发电量以每年6 4 的速度增长，1 9 8 6 年达到9 5 。但是，长期以来由于电 力投瓷小足，电力企业缺乏活力和电价政策不台理等因素，电力严重不足。加之这一时期农村的用电发展 很快( 年增长率达2 5 ) ，市政生活用电增加迅速( 年增展率比全国用电量的增长快了一倍) ，现实需求量 的大幅度增加，导致用电更加紧张。拉俐限电，开工不足屡见不鲜。全国奄少缺少发也装机1 2 0 0 万千瓦， 缺电量4 5 0 - 5 0 0 亿t 瓦小时。这是当时我国能源不足的重要标志。此外，我国一次能源转换成电能的比例 很低。1 9 8 5 年仅为2 1 ，而发达国家平均达3 7 。作为加速经济发展和城乡居民的家庭电器化，电力是 极端重要的。肖乾刚、魏宗琪编著：能源法教程。法律出版社1 9 8 8 年版，第1 7 页。 2 1 9 8 5 年石油和油品出口量达3 7 0 0 万吨，占产量的3 0 ，仅有7 0 在国内消费，而国内用油机具猛增。 1 9 8 5 年比1 9 8 4 年增加1 4 ，远远大于石油生产增长。8 5 年乍9 0 年间每年缺油6 0 0 万吨。天然气产量本 来就少，全国人均不到1 3 立方米，工业和民用都抢，紧张程度可见一斑肖乾刚，魏宗琪编著：能源法 教程，法律出版社1 9 8 8 年版，第1 7 页。 3 随着改革开放的进一步推进，在农村，乡镇企业在这一阶段大发展，一些地方出现了大量启用已停用或 报废的老旧小发电机组，小柴油发电机组也开动起来，导致能源资源浪费严重，能源环境问题突出。作为 产煤人国，尽管煤炭产量增长数量较大。但煤炭运输成丁关键问题，主要是运力不足，煤炭积压待运输量 激增，成为限制煤炭生产和消费的重要因素 3 百分之三十，比工业发达国家低百分之二十左右。我国能源消费总量仅低于美国 和苏联，和日本差不多，而日本的生产总值约为我国的四倍。当时我国能源消耗 高、利用率低，主要是由于管理工作差，工业结构不够合理和技术装备、生产工 艺落后造成的。”4 二、立法特点 ( 一) 针对性突出、缺乏系统性 这一时期的节能立法主要还是分散性的、针对重点突出的具体问题或突发性 临时问题进行法律规制、不具体系性、规划性不够即没有做到结合国内外形势针 对较长时期能源的总体利用情况和预见性的提出一个长期的战略规划。但是在具 体的能源问题领域，也发挥了积极的作用，在很大程度上完成了立法之初的目的， 如电力的供应紧张问题，继1 9 8 3 年9 月1 日水利电力部发布全国供用电规则 和节约能源管理暂行条例颁布实施之后，全国的电力紧张局面逐年缓解，人 均生产和消费量的对比在1 9 8 0 年的基本持平为3 0 6 4 千万小时5 ，随后的几年每 年都是供不应求的局面，经过一系列相关立法工作的展开和法律法规针对电力问 题的强制性规定和国家政策性引导，到了1 9 9 4 年终于实现电力人均生产量高于 人均消费量，缓解了电力的供需矛盾。 ( 二) 计划性管理特征突出 这一时期的节能立法，不可避免的受到计划经济体制的影响，节能法规的内 容主要以强制性法规为主，如：国家编制节能、投资计划、工程项目审批等规定， 有关节能认证管理部门的设置等。在立法的具体内容上，条文规定具有事无巨细 的特点，如：关于企业配备能源计量器具、加强能源计量管理，企业能耗定额的 内部考核和建立企业内部的能源使用责任制度等，都进行了“应当”式的义务性 规定，但却在“奖惩”一章中没有涉及违反相关规定的法律责任。7 关-于jjn强节约能源工作的报告，1980年2月22日，htto：law1awtimecnd658434663528html，(访问 日期：2 0 0 7 年3 月l 0 日) 。 5 中华人民共和国国家统计局( 以下统称国家统计局) 网站数据， h t t v ：w w w s t a t s g o v c n f i s i a t s i h i t i z l h i t i s i l 9 9 9 t 2 0 0 3 1 2 3 0 4 0 2 3 7 1 6 0 8 h a r t ，( 访问日期：2 0 0 7 年3 月1 1 日) 6 中华人民共和国国家统计局( 以下统称国家统计局) 网站数据， htto：wwwstatseovcnfisiatsihitizlhitisil999t200312304 0 2 3 7 1 6 0 & h t m , ( 访问日期；2 0 0 7 年3 月1 1 日) 7 ( 节约能源管理暂行条例第三章，第卜一、十二条。 4 这一时期的我国总体的环境资源的立法理念仍停留在初级阶段，即对于环境 和资源保护与经济和社会发展的关系，认定为环境服务于经济，尽管对于环境和 能源问题开始重视，但由于当时的环境污染问题并不严重，于是在能源立法上仅 限于加强环境保护以更好的促进经济发展的理念认识水平，没有将环保与能源的 节约利用和效率提高结合在一起，单纯重视能源节约导致能源管理在管理的指导 思想上、部门分工合作方面以及利用现代的环境保护手段解决资源能源的充分性 上难以统筹兼顾。 三、立法内容与重点 八十年代我国节能工作的重点前后发生了一些调整，这一时期政府节能管理 的工作重心是，促进国有企业( 主要是工业企业) 的能源节约，弥补全国能源( 特 别是电力) 供应短缺，促进国有企业开展节能技术改造和节能管理，进一步缓解 国内能源供应短缺，支撑国民经济迅速发展。为此，政府制定和实施了相应的节 能管理手段和措施，包括制定“开发与节约并重，近期把节约放在优先地位”的 能源方针，实施能源定量供应，企业能源定额管理制度等。总体来讲，立法的重 点还是偏重在能源的总量控制上，针对能源供应不足的情况，重视能源的有限性 和不可再生性，将“节约”作为了这一时期立法和节能管理工作指导中的重心， 从量上减少能源的使用是这时期的节能焦点。 特别是从8 0 年2 月2 2 号关于加强节约能源工作的报告中，从能源的使 用量上进行节约是这一时期能源立法与管理工作的重心，“降低能源生产部门的 自用量和损耗。努力减少成品油的消耗。节约煤炭、燃料油、焦炭。节约用电。 坚决压缩不合理的烧油”3 等条款都体现了这种立法的重点。 四、立法工作情况 ( 一) 节约能源法( 以下简称节能法) 前期准备工作 1 9 8 1 1 ( - - - - - - 1 9 8 2 7 ，国务院颁布第一至第五号专项节能指令( 燃料、动力 和热力等) ；1 9 8 2 年，中国能源研究会专家建议制定节能法；1 9 8 4 年，国家经委 引自关于加强节约能源工作的报告 ，1 9 8 0 年2 月2 2 日， httd：law1awtimecnd658434663528html，(访问日期：2007年3月11日) 5 和国家计委组织专家提出节能法大纲设想方案；1 9 8 6 年，国务院颁布节约能 源管理暂行条例。在9 8 年的节能法颁布和实施之前，一直由这部法规统 领全国的能源管理工作。该条例的颁布和实施为我国的节能立法工作积累了很多 经验，是我国节能立法工作的里程碑之一。 ( 二) 节能法的立项和初步设计阶段 1 9 8 9 1 2 ，国家计委组织研究节能法的编写思路和基本框架：1 9 9 0 3 形 成节约能源法编写大纲；1 9 9 1 3 ，完成节能法讨论稿及编写说明和理论 阐述，节能法列入1 9 9 1 年国务院立法规划。 ( 三) 节能立法相关配套法规情况 于7 0 年代末期开始，对燃料、动力、热力等分别制定了一系列指令和规定， 以缓解能源供应的紧张局面。进入八十年代，又相继制定和颁布了一系列有关能 源的法规。针对电力紧缺的情况，一系列调整电力生产和供应的法律法规相继制 定出来，例如1 9 8 3 年9 月1 日水利电力部发布全国供用电规则、1 9 8 7 年9 月1 5 日国务院发布电力设施保护条例等行政法规，能源部关于颁发( 电力 网电能损耗管理规定的通知、火力发电厂节约能源规定( 试行) 等部门规章； 针对乡镇企业的用能问题，相继颁布了乡村集体工业企业节能管理升( 定) 级评 审试行办法、乡镇集体工业企业节能管理暂行规定等部门规章。 第二节以节能促环保时期 ( 立法调研论证阶段1 9 9 1 4 _ 1 9 9 3 5 , o ) 一、立法背景 九十年代初期到中期，我国处于经济转轨阶段，国内能源供需关系变化，能 源供给开始出现供不应求的局面，能源消费和以煤炭为主的能源消费结构导致环 由于当时伞固节能工作刚刚开展不久，专门奇：法的客观条件还不成熟，因此，1 9 8 6 年国务院颁布了节 约能源管理暂行条例，作为专门证法前的过渡措旌。在总结伞国节能绎验和规定执行情况的基础上制定的 节约能源管理暂行条例r 对加强能源管理，推广节能技术、挖掘节能潜力、节约能源消耗，保护环境， 促进经济的增长发挥丁营大作用。 m 具体时问段的划分参考自：郭样冰，节能法解读 ，福建省能源协会2 0 0 5 年4 月2 6 日 6 境污染问题开始显现。自1 9 9 1 年以来，全国工业废气的排放量保持上升趋势， 从1 9 9 1 1 9 9 5 年工业二氧化硫捧放量处于增加态势，烟尘和粉尘的排放量基本维 持一定的排放水平；”其中1 9 9 5 年捧放工业二氧化硫1 4 0 5 万吨，工业烟尘8 3 8 万吨，工业粉尘6 3 9 万吨；由于烧煤产而排放的颗粒物占全国排放量的7 8 ， 排放的二氧化硫占全国总排放量的8 9 ”。 全国1 9 8 6 年l o 月在法国召开的第十三届世界能源会议的总结中是这样描述 的“世界能源界认为，于能源有关的污染问题是一个极其重要的问题，实际上是 一个国际问题”。我国的环境问题在上世纪八十年代开始显现，相关的环境立法 也开始呈现体系化的发展趋势，但由于能源开发利用与环境问题的关系到了九十 年代才在法律范围内得到重视。1 9 9 4 年3 月，中国政府公布了 2 1 世纪议程， 提出可持续发展战略。其中，把能源效率和节能列为实施可持续发展战略的关键 措施。 二、立法特点与重点 针对关于能源特别是煤炭的生产和消费过程中导致的大气污染问题，在节能 法审议之前，1 9 8 7 年大气污染防治法审议通过，国务院于1 9 9 1 年批准了该 法的 实施细则。并于1 9 9 5 年对大气污染防治法进行了重大修改。在这一 系列大气污染防治的法律规范中，关于煤炭的节约利用的规定，相比9 8 年的节 约能源法更为详细和有针对性。特别是对于在城市推广清洁能源、改善煤的品质、 引进燃煤设备并制定国家标准以及发展集中供热方面，都有细致的规定；同时对 于可能产生酸雨和二氧化硫的两控区内的煤炭开采和火电厂智力也都详尽的予 以了规定。可以说这一时期的大气污染防治的法律法规，在节约能源和提高能源 效率方面走在了节能法的前面，并在一定程度上代替了节能法律法规特别是9 8 年节能法的部分作用和功能。 这一时期政府节能管理工作的重心是：探索适应市场经济的节能管理方法， 以节能促环保。相应的，政府对节能管理手段和措施进行了重大调整，取消了计 划经济体制时期建立的一些节能管理手段和措施。可以说在一时期，节约能源 “国家环保保护总局网站数据，2 0 0 0 年环境统计年报， h t t o ：w w w s e v a , u o v c n d l a n h i t i n b n b o 2 0 0 5 0 4 t 2 0 0 5 0 4 0 66 5 6 3 7 h m m _ ，( y i 闯日期；2 0 0 7 年3 月i o 日) ”国家环保保护总局网站数据，全国环境统计公报( 1 9 9 5 年) 啦! ：碰蛐盟印如g 蛆g 妇l 型删幽吐i a 出l 螋矗q 丝l 逝q 鲤5 婴l q l 出血，( 访同日期：2 0 0 7 年3 月1 0 日) 7 法的框架结构，具体制度设计，包括国家的节能管理体制和手段等，基本为 1 9 9 8 年的 节约能源法定下了雏形，9 8 年节能法的立法原则和指导思想等， 主要建立在了这一段时期内的调研和论证所得出的送审稿之上。 三、立法工作情况 从上世纪8 0 年代末到1 9 9 2 年之前，进入了节能法立项、初步设计和调 研论证阶段；随后，在1 9 9 2 年1 月至1 9 9 3 年5 月之间，经过先后1 1 稿的修改 和完善，最后形成了送审稿；以送审稿为基础，从1 9 9 3 年之后，进入了最后的 国务院审查和全国人大常委会的审议阶段。 起草工作组作了以下工作”： i 总结我国十年来节能管理工作的经验与教训和条例实施后的成功与不 足。全面、认真地搜集、整理、分析了近百个节能方面的规范性文件；组织了全 国性调研，先后召开了3 0 多次座谈会，还听取了能源专家和著名法学家的意见。 2 借鉴国外的节能立法经验。认真分析、比较研究了美国、前苏联、日本、 韩国、菲律宾、泰国等国家的节能立法的共同规则、通行制度和行之有效的管理 制度；赴日本进行了实地考察。 3 吸收相关法的立法经验。分析比较了环保法、水法、计量法、统 计法标准化法的基本内容，构建了节能法的相关制度，保证了节能法 与相关法的衔接；积极争取全国人大法工委、国务院法制局的具体指导。 4 验证节能法律制度的可行性。在总结、借鉴和吸收的基础上，提炼了节 能法的立法制度和规范；到近百个企业座谈和征求意见，使法律条款的设计反 映实际。 5 根据邓小平同志南巡讲话精神和党的十四大提出建立社会主义市场经济 体制要求，对节能法草案进一步修改，最后形成了送审稿。 培李朝东：中华人民共和国节约能源法讲座提纲， b 如；逝l j 竺! ：出i 毁纽型墅暨k l q 巨8 望x 2 避曲趔烈瓤盛盐2 蝴虹：2 丝丝殛必地虹虹馘卫韭 q 哩l b 甑( 访问时阃：2 0 0 7 年3 月7 日) 。 8 第三节提高能源效率阶段 ( 节能法审议通过、实施阶段9 0 年代后期) 一、立法背景 2 0 世纪9 0 年代后期以来，我国社会、经济发展形势出现新的变化，社会主 义市场经济秩序初步建立，市场开始发挥基础性的资源配置作用。从2 0 世纪9 0 年代开始，我国经济的发展进入重化工业阶段，重工业占工业总产值的比重，从 1 9 9 0 年的5 0 6 上升到2 0 0 3 年的6 4 3 重工业单位产值能耗约为轻工业的4 倍 “。能源形势方面，全国能源市场基本形成，能源价格基本上与国际接轨，供需 关系总体上呈现供大于求的局面，石油进口逐年加大。能源结构性矛盾凸显，能 源安全问题引起政府重视。能源消费企业为降低生产成本，节能降耗成为其自发 要求，尤其能源费用占产品成本2 0 以上的生产企业，如钢铁、化工企业等， 都十分重视节能工作。 从九十年代初期开始，特别是1 9 9 2 年的能源生产总量和能源消费总量对比 为9 1 5 4 9 3 7 1 ( 千克标准煤) ”，我国能源生产和消费情况进入了供不应求、 供需矛盾逐年加剧时期。 二、立法内容与重点 这一时期的立法内容与重点在于，对于“节约能源”内涵的扩大解释，节约 不仅仅是量上的少用或不用，更为重要的是要提高能源的利用效率，尽可能的在 既有的能源总量基础之上，提高能源的开发开采效率和使用、消费效率，间接的 也是更为科学合理的延长能源的使用年限。按照世界能源委员会的定义，节能是 “采取技术上可行，经济上合理，以及环境和社会可以接受的一切措施，来更有 效的利用能源资源”，也就是在达到相同目的之前提下，减少能源消耗量，包 括提高能源管理水平，进行节能技术改造，采用先进的节能新技术、新设备、新 工艺，使单位产品能耗降低而实现的问接节能。 “王庆一、涂逢祥、朱成章、汪邦成：能源效率和节能，载经济研究参考 2 0 0 4 年第8 4 期。 ”中华人民共和周国家统计局( 以下统称国家统计局) 喇站数据， h t t o ：1 w w w s t a t s 2 0 v c r d t i s i q t s i j h i t i z l h i t i s i l y 9 9 1 t 2 0 0 3 1 2 3 04 0 2 3 7 1 6 0 8 h t m 。( 访问日期：2 0 0 7 年2 月5 日) ”按照世界能源委员会的定义，节能是“采取技术上町行，经济j ：合理，以及环境和社会可以接受的一切 措旌，来更有效的利用能源资源”。 9 特别是这一时期，我国经济迅速增长，能源的国内消费需求猛增，九十年代 中期开始，我国的能源生产已经跟不上能源的消费需求量；同时，我国是煤炭资 源的储备和消费大国，煤炭本身在总体上属于低质煤为主，我国的煤炭生产效率 十分低下， 基于上述背景，这一时期政府节能管理的工作重心是引入、示范和推广市 场节能机制，加强节能法规建设和节能管理，引导和规范企业和全社会的能源消 费行为，促进能源利用效率的提高，从节能的角度提升国民经济竞争力，有效缓 解国内能源环境压力，为国家能源安全提供重要保障，保障经济、社会的可持续 发展。1 9 9 7 年1 1 月，全国人大常委会通过中华人民共和国节约能源法，节 能工作开始步入法制化轨道。 三、立法工作进程 从1 9 9 7 年至今，节能立法的发展成熟与全面贯彻实施阶段。在前期大量准 备工作的基础上，1 9 9 7 年1 1 月第八届全国人大常委会第二十八次会议通过了节 能法。这是我国节能立法最为重要的里程碑，它标志着我国节能立法发展成熟 与全面贯彻实施阶段的开始。现行节能法包括总则、节能管理、合理使用能 源、节能技术进步、法律责任、附则六个组成部分，分别从法律调整范围、节能 管理机构和制度、节能行为、技术保障体系、法律事实保障机制等不同方面抓住 了节能工作的共性，奠定了我国节能法制的基本制度结构，为我国节能立法在今 后的进一步细化、优化及修改完善打下了良好的基础。在节能法颁布实施之 后，国务院有关部门和各地方人大和政府及时制定了大量的配套法规，有力推动 了我国节能立法的体系化发展。 1 1 9 9 3 年7 月1 4 日，原国家计委、国家经贸委正式报请国务院审批节能 法( 送审稿) 。国务院法制局收到此件后，先后征求了财政部、人事部等3 0 多 个部门和北京、上海、四川、河南等2 0 多个省、自治区、直辖市人民政府的意 见并进行了座谈、论证，形成了中华人民共和国节约能源法( 草案) 。经国务 院第3 1 次常务会议审核后，于1 9 9 5 年4 月3 0 日由李鹏总理签署，报请全国人 大常委会审议。八届全国人大常委会先后在第十三、十四、二十、二十八次会议 l o 上进行了四次审查”，于1 9 9 7 年1 1 月1 日通过了节能法，1 9 9 8 年元月1 日 起实施。 2 在配套法规和标准建设方面，截至1 9 9 8 年底，有2 0 多个省市颁布地方法 规，已建立6 9 项节能法规。 小结 节能法颁布实施之后，我国基本节能状况发生的改变主要体现在三个方 面：首先，产值能耗不断降低；第二，重点用能单位能源利用效率明显提高；第 三，节能技术进步取得显著成效。从客观上看，现行节能法所起到的作用和 影响是积极的。 但是，纵观我国节能法的立法进程，共经历了三个阶段，以节约为重的 总量控制阶段、以节能促环保阶段和提高能效阶段。基本上是按照国内的能源状 况和节能形式的发展缓步推进节能法自q 立法进程。在具有针对性的同时，也 导致了一个致命的问题，法律是由国家强制力保证实施的行为规范，本身需要一 定的稳定性。法律具有针对性固然重要，但这种针对性并非单纯的就社会经济发 展中的个体环节进行规制，而应以具有前瞻性的眼光来把握全局，对于一时出现 的问题、也需要将之放在大的环境里面考量。现行节能法在立法的工作存在 的问题是，立法被现实所牵、能源领域的单独性问题、节能形势的环节性变化， 都成了节能立法的重点。然而能源作为一个关乎国计民生的问题，却更需要我们 在立法时能够以纵向的历史发展眼光，和横向的国内整体环境和世界能源局势的 方法论来推进立法，使节能的工作能够高效的进行，保证法律的稳定性和前瞻性。 ”1 9 9 5 5 5 全国人大常委会第一次审议；1 9 9 5 6 2 3 全国人大常委会第二次审议j1 9 9 6 6 2 8 全国人大 常委会第三次审议； 9 9 7 1 1 1 全国人大常委会第四次审议通过 1 1 第二章节约能源法存在的问题 第一节立法理念 一、节能法未能突出节能的重要性 节能法颁布之后，我国能源消费总量继续攀升，能源利用效率仍然远低 于国际领先水平，能源储备不足、供给形式严竣，能源的形势远比颁布之前严峻。 我国的能源基本状况可概括为：能源储量和储备不足，能源结构不理想，能源利 用效率低，经济发展对能源的需求缺口巨大。除煤炭资源尚能满足21 世纪的需 求外，如果不考虑进口，石油、天然气等资源只能维持到2010 年能源消费增 长。 ( - - ) 我国经济快速增长、能源消费需求激增 i 能法1 9 9 8 年正式颁布实施，从1 9 9 8 年到2 0 0 6 年九年时问内，我国的市 场经济进入到了良性快速发展时期，经济总量和增长速度年年攀升，由此带动了 人口增长和加速的城市化进程，同时导致国内对于资源和能源的需求持续增加。 2 0 0 6 年全年能源消费总量2 4 6 亿吨标准煤”，其中生活能源消费总量从1 9 9 7 年 1 3 7 7 9 8 万吨标准煤，人均1 3 3 i 千克标准煤增加到2 0 0 4 年的1 9 7 0 0 0 万吨标准 煤和人均1 4 9 5 千克标准煤。”我国的居民消费水平”从9 7 年的2 8 3 4 元增加到了 2 0 0 4 年的4 5 5 2 元2 ，大约翻了一番。 ”见表l ：中华人民共和国2 0 0 6 年国民经济和社会发展统计公报中华人民共和国国家统计局2 0 0 7 年2 月2 8 日，h 衄地出避滥譬蛆锄出曲缸蜮函型q 蛐d 红血丝嫂2 q 2 2 8 垒堡3 2 2 l 血m ，( 访问l i 期：2 0 0 7 年4 月1 目) 。 ”中国统计年鉴2 0 0 5 第三章国民经济核算7 一1 2 和7 - 1 3 居民消费 h t t p ；l l w w w s t a t s 2 0 v c n l t i s i l n d s i 1 2 0 0 s l i n d c x c h h l m ，( 访问日期：2 0 0 7 年4 月le i ) - ”居民消费水、f ，指常住住户在一定时期内对于货物和服务的令部最终消费支出，居民消费除了直接以货 币形式购买的货物和服务的消费支出外，还包括以其他方式获得的货物和服务的消费支出，即所谓的虚拟 消费支出。居民虚拟消费支出包括如下几种类型：单位以实物报酬及实物转移的形式提供给劳动青的货物 和服务；住户生产并由本住户消费r 的货物和服务，其中的服务仅指住户的自有住房服务和付酬的家庭雇 员提供的家庭和个人服务：金融机构提供的金融媒介服务；保险公一j 提供的保险胜务。 “中国统计年鉴2 0 0 5 第三章国民经济核算3 一1 8 居民消费，h l t o ：l l w v r v s t a t s o v c ：n l t i s i l n d s i l 2 0 0 s i n d e x c h h u n ， ( 访问日期：2 0 0 7 年4 月l 口) 1 2 表i ：我国国民生产总值( g d p ) ( 1 9 9 8 - - - 2 0 0 6 年) ” 年份国内生产第一第二 第三人均国内 工业 建筑业 单位：亿元总值产业产业产业 生产总值 1 9 9 8 7 8 3 4 5 21 4 5 5 2 43 8 6 1 9 33 3 3 8 7 95 2 3 1 42 5 1 7 3 56 3 0 8 2 0 0 铲1 5 9 8 7 8 32 0 9 5 5 87 3 9 0 4 36 5 2 1 0 08 6 9 4 3 6 5 0 1 8 21 2 3 3 6 2 0 0 5 1 8 2 3 2 0 6 2 2 7 1 8 4 8 6 2 0 7 67 6 1 8 9 61 0 0 1 8 07 3 3 9 4 61 3 9 8 5 2 0 0 酽 2 0 9 4 0 7 02 4 7 0 0 01 0 2 0 0 4 09 0 3 5 1 01 1 6 5 3 08 2 7 0 3 0 表2 ：我国能源与g d p 增长比较( 1 9 9 8 - - 2 0 0 4 ) 4 年份能源消费同比增长 g d p 同比增长 1 9 9 8 - 4 1 7 8 2 0 0 00 1 8 0 2 0 0 28 o 9 9 2 0 0 49 5 1 7 3 表3 ：中国能源消费弹性系数( 1 9 9 8 - - - 2 0 0 4 ) ” 年份 1 9 9 82 0 0 02 0 0 2 2 0 0 4 f 能源弹性系数 - o 5 3 0 o li 1 91 6 0 表4 ：能源消费总量及构成”( 1 9 9 4 - - 2 0 0 6 ) ” 能源消费总量 占能源消费总量的比重( ) 年份 ( 7 i 吨标准煤)煤炭石油天然气水电 1 9 9 41 2 2 7 3 77 5 o 1 7 41 95 7 4 中国统计年鉴 2 0 0 5 第三章国民经济核算3 - 1 国内生产总值， 一htm：lwwwstatsovcntisindsi200sindexchhtm，(访问ff期：2007年4月1日)。 。2 0 0 4 2 0 0 5 年数据引自中用统计摘要2 0 0 6 ) ，中国统计出版社2 0 0 6 年版。第2 0 - 2 1 页。 ”见表h 中华人民共和国2 0 0 6 年国民经济和社会发展统计公报中华人民共和国国家统计局2 0 0 7 年2 月28日，一httd：wwwstatseoventiebndtigboendti2bt20070228 4 0 2 3 8 7 8 2 i h t m ，( 访问f j 期；2 0 0 7 年4 月2 日) 。 d 中国产业地圈能源( 2 0 0 4 - 2 0 0 5 ) ，社会科学文献出版社2 0 0 5 年舨，第1 8 页。 册同上注。能源消费弹件系数足反映能源消费增k 速度