（宪法学与行政法学专业论文）行政法视野下的城市房屋拆迁问题研究.pdf

摘要 摘要 我国的城市房屋拆迁始于上世纪5 0 年代，大规模的房屋拆迁发生于上世纪9 0 年代， 随着城市化进程的加快，大量的拆迁工作仍在进行，围绕着房屋拆迁所产生的矛盾也越 来越多。1 9 9 1 年3 月1 2 日国务院颁发了城市房屋拆迁管理条例，标志着我国城市房 屋拆迁管理工作开始进入规范化、法制化轨道。2 0 0 1 年6 月6 日通过新的城市房屋拆 迁管理条例，标志着我国城市房屋拆迁管理工作又步入了一个新的阶段。然而，因拆 迁而产生的纠纷并没有因此而减少，反而上演了一幕幕自焚案、跳水案，重庆“最牛钉 子户成为人们茶余饭后讨论的焦点。 从行政法角度分析，我国城市房屋拆迁制度主要存在以下问题：一是有关城市房屋 拆迁的法律问题。新的拆迁条例与以前的相比虽然有了许多改进，但是对于城市房 屋拆迁的性质仍旧做出了模糊的界定，混淆了商业性拆迁与公益性拆迁，这不仅使得其 自身与上位法相冲突，实践中也造成了许多假借公益之名实则图商业之利现象的出现。 二是政府在城市房屋拆迁中的职能“越位 “错位“缺位 问题。政府由于受畸形发展 观政绩观的影响，经常盲目拆迁、大搞形象工程，有时甚至以公权力强行介入拆迁，严 重损害了其合法公正的形象，降低了社会公信力。三是程序问题。政府在国有土地从合 法的使用人手中收回之前，就将其卖给了开发商，这有违基本的买卖程序，而且严重侵 犯了被拆迁人的合法权益。另外，拆迁程序直到拆迁公告发布之前，对被拆迁人都是不 公开的，这也侵犯了当事人的知情权，有违公众参与原则。四是拆迁补偿问题。包括补 偿原则缺失、标准不明、方式单一、范围较窄，评估不公等问题。 针对以上房屋拆迁中出现的问题，笔者从行政法的角度提出一下解决问题的构想： 首先，应当以法律的形式界定公共利益，区分公益性拆迁与商业性拆迁，把城市房屋拆 迁纳入公益征收的范围，将商业性拆迁交由私法去调整。其次，应规范政府行为，明确 规定政府在拆迁中的权力，并通过建立正当的拆迁程序来保证政府正确的行使权力。树 立科学的发展观、政绩观，确立科学的政绩考核标准。最后，应当确立完全补偿原则， 规范评估市场，实行市场化补偿标准，扩大补偿范围，尤其是对土地使用权的补偿，完 善补偿方式。通过这些方法实现对被拆迁人的合法权益的切实的保护。 关键词城市房屋拆迁行政法公共利益政府职能程序补偿 a b s 仃a c t a b s t r a c t d e m o l i t i o na n dr e l o c a t i o no fu r b a n h o u s eb e g a ni nt h e19 5 0 si no u r c o u n t r y ，l a r g e - s c a l e h o u s i n gd e m o l i t i o no c c u r r e di nt h e19 9 0 s ，谢n lt h ea c c e l e r a t e dp r o c e s so fu r b a n i z a t i o n , a l a r g en u m b e ro fd e m o l i t i o nw o r ki s s t i l l u n d e r w a y ，t h ec o n f l i c t sa r o u n dt h eh o u s i n g d e m o l i t i o na r em o r ef i e r c e rt h a ne v e rb e f o r e t h es t a t ec o u n c i li n t r o d u c e d “r e g u l a t i o n so n t h ea d m i n i s t r a t i o no fd e m o l i t i o na n dr e l o c a t i o no fu r b a nh o u s e s ”o n l 2 t ho fm a r c h , 1 9 9 1 ， w h i c hm a r k e dt h a to u rn a f i o n a la d m i n i s t r a t i o no fd e m o l i t i o na n dr e l o c a t i o no fu r b a nh o u s e s s t a n d a r d i z a t i o na n dl e g a l i z a t i o n n e w r e g u l a t i o n so nt h ea d m i n i s t r a t i o n o fd e m o l i t i o na n dr e l o c a t i o no fu r b a nh o u s e s ”，a p p r o v e do ns i x t ho f j u n e ，2 0 01 ，m a r k e da f a c tt h a to u rn a t i o n a la d m i n i s t r a t i o ni nt h i sr e s p e c th a s a g a i nc o m ei n t oan e ws t a g e h o w e v e r , t h ed i s p u t a t i o na r i s i n gf r o mt h ed e m o l i t i o nd i dn o td e c r e a s e w i t hm a n ys c e n e ss u c h 弱 s e l f - i m m o l a t i o nc a s e ，t h ed i v e a n d - s u i c i d ec a s e ，c h a n g i n g s ”m o s tc o o ln a i lh o u s e h o l d s t h e m a t t e rh a sb e c o m et h ef o e l l so fd i s c u s s i o n f r o mt h ep e r s p e c t i v eo fa d m i n i s t r a t i v el a w , t h es y s t e mo fd e m o l i t i o na n dr e l o c a t i o n o fu r b a nh o u s ei no u rc o u n t r yh a ss o m ef o l l o w i n gq u e s t i o n s ：t h ef i r s ti st h el e g a li s s u e so f u r b a nh o u s i n gd e m o l i t i o n t h en e w “r e g u l a t i o n so nt h ea d m i n i s t r a t i o no fd e m o l i t i o na n d r e l o c a t i o no fu r b a nh o u s e s ”h a sm a n yi m p r o v e m e n t sc o m p a r e d 谢mt h ep r e v i o u so n e ，b u ti t s t i l lm a d eav a g u 言d e f i n i t i o na b o u tt h en a t u r eo ft h ed e m o l i t i o nh o u s i n g ，a n dc o n f u s e dt h e c o m m e r c i a ld e m o l i t i o na n dt h ep u b l i co n e ，w h i c hn o to n l ym a k e si t s e l fc o n f l i c t e d 谢廿1t h e e p i s t e m i cl a w , b u ta l s ob r i n g sal o to fq u e s t i o n si np r a c t i c e ，f o ri n s t a n c e ，s o m ec o m m e r c i a l d e m o l i t i o nt o o kt h en a m eo fp u b l i c t h es e c o n di st h e 。o f f s i d e 。、。d i s l o c a t i o n 1o r 。a b s e n c e l o fg o v e r n m e n tf u n c t i o n si nt h ed e m o l i t i o na n dr e l o c a t i o no fu r b a nh o u s e t h eg o v e r n m e n t u n d e rt h ea b n o r m a lc o n c e p t i o no fd e v e l o p m e n ta n dp o l i t i c a la c h i e v e m e n t so f t e nd e m o l i s h e s a n dp r o m o t e ss o - c a l l e d t h ei m a g ep r o j e c t s ”b e y o n dt h e i ra b i l i t y ，a n ds o m e t i m e st h e ye v e n i n t e r v e n ei nt h ed e m o l i t i o nf o r c i b l yw i t hp o w e r , w h i c hm a k e st h e i rl e g i t i m a t ea n df a i ri m a g e s e r i o u s l yd a m a g e da n dr e d u c et h e i rs o c i a lc r e d i b i l i t y t h e 廿1 i r di st h ep r o c e d u r a lp r o b l e m g o v e r n m e n ts o l dt h er i g h to ft h es t a t e o w n e dl a n dt ot h ed e v e l o p e r sb e f o r et h e yt o o kb a c ki t a b s t r a c t f r o mt h el e g i t i m a t eu s e r , w h i c hn o to n l yv i o l a t e st h eb a s i ct r a d i n gp r o c e d u r e s ，b u ta l s o v i o l a t e st h eo w n e r sr i g h t ss e r i o u s l y i na d d i t i o n , t h eo w n e r so ft h eh o u s ed i d n tk n o wt h e i r r i g h th a sb e e nd e m o l i s h e dt i ut h ep u b l i ca n n o u n c e d t h e r e f o r ei ta l s ov i o l a t e dc o n c e r n i n g p a r t y sr i g h tt ok n o wt h ef a c t sa n db r e a c h e dt h ep r i n c i p l eo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o n t h ef o u r t hi s t h ep r o b l e mo fc o m p e n s a t i o ni nd e m o l i t i o n i n c l u d i n gt h em i s s i n go ft h ep r i n c i p l e ，t h eu n c l e a r a n du n f a i rs t a n d a r d s ，s i n g l ef u n c t i o nm o d e ，an a r r o w e ro p e r a t i o ns c o p e ，u n f a i ra s s e s s m e n t , a n ds oo n t os o l v et h e s ep r o b l e m sf r o mt h ep e r s p e c t i v eo fa d m i n i s t r a t i v el a w ：f i r s to fa l l ，w e s h o u l dd e f i n et h ep u b l i ci n t e r e s tt h r o u g hal e g a lf o r m ；d i s t i n g u i s ht h ec o m m e r c i a ld e m o l i t i o n w i t ht h ep u b l i cd e m o l i t i o n b e s i d e s ，d e m o l i t i o na n dr e l o c a t i o no fu r b a nh o u s es h o u l db e c o n s i d e r e di nt h es c o p eo f p u b l i ci n t e r e s t ，t h ec o m m e r c i a ld e m o l i t i o ns h o u l db eh a n d l e d i nt h e c i v i ll a w s e c o n d l y ，w es h o u l dr e g u l a t eg o v e r n m e n t sa c t i o na n dm a k ei tc l e a ri nt h el a wa n d e s t a b l i s hp r o p e rp r o c e d u r e st oe n s u r et h a tt h eg o v e r n m e n t sa c t i o nb ei ne f f e c ti nr i g h tw a y i n a d d i t i o n , w es h o u l de s t a b l i s has c i e n t i f i cc o n c e p to fd e v e l o p m e n ta n ds c i e n t i f i ca p p r a i s a l s t a n d a r d so fp e r f o r m a n c e f i n a l l y , w em u s te s t a b l i s ht h es y s t e m a t i cp r i n c i p l eo fc o m p e n s a t i o n ； m a k ea s s e s s m e n t 、 ，i mm a r k e ts t a n d a r d ，e s p am a r k e to ft h ec o m p e n s a t i o ns t a n d a r d s ，a n d e x p a n dt h es c o p eq fc o m p e n s a t i o n , e s p e c i a l l yf o rt h el a n d u s er i g h to fc o m p e n s a t i o n ，a n d i m p r o v ec o m p e n s a t i o ns t a n d a r d s t h r o u g ht h e s em e t h o d sw em a ya c h i e v et h ep u r p o s eo f t h e c o m p r e h e n s i v ep r o t e c t i o no ft h el e g a lr i g h t sa n di n t e r e s t so ft h eh o u s e h o l d e r sw h o s eh o u s e h a db e e nd e m o l i s h e d k e yw o r d s d e m o l i t i o no fu r b a nh o u s e sa d m i n i s t r a t i v el a wp u b l i ci n t e r e s t s g o v e m m e n tf u n c t i o np r o c e d u r e c o m p e n s a t i o n i 河北大学 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得河北大学或其他教育机构的学位或证书 所使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示了致谢。 作者签名：日期： 学位论文使用授权声明 本人完全了解河北大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。学校 可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年月日解密后适用本授权声明。 2 、不保密口。 ( 请在以上相应方格内打“ ) 保护知识产权声明 本人为申请河北大学学位所提交的题目为( ) 的学位论文，是我个人在导师() 指导并与导师合作下取得 的研究成果，研究工作及取得的研究成果是在河北大学所提供的研究经费及导师的研究 经费资助下完成的。本人完全了解并严格遵守中华人民共和国为保护知识产权所制定的 各项法律、行政法规以及河北大学的相关规定。 本人声明如下：本论文的成果归河北大学所有，未经征得指导教师和河北大学的书 面同意和授权，本人保证不以任何形式公开和传播科研成果和科研工作内容。如果违反 本声明，本人愿意承担相应法律责任。 声明人： 作者签名： 导师签名： 引言 引言 老子云：“安其居，乐其业。房屋凝聚了所有人或使用人的资金和劳动，是人 们赖以栖身的物质场所。近年来，随着我国经济体制改革的顺利实施，市场经济的逐步 建立，生产力得到了空前发展，城市化的进程也随之加快，房屋拆迁的数量逐年攀升。 与此同时，随着改革不断进入深水区，社会矛盾、经济扭曲和深层次的体制问题不断暴 露，各方利益冲突日益激烈，城市房屋拆迁成了权力与权利、强势与弱势的矛盾集中体。 拆迁纠纷频繁发生，由此引发的社会问题越来越严重，因拆迁引发的自焚、跳河事件让 人震撼，野蛮拆迁、掠夺拆迁、“最牛钉子户 频频见诸报端，一时间城市房屋拆迁成 了社会最敏感的词汇之一。城市房屋拆迁问题因此受到了前所未有的重视，从不同的角 度，人们开始研究和思考在房屋拆迁中遇到的问题。 本文首先从总体上阐述城市房屋拆迁的概念、特征、性质及其利益关系，进而分析 我国有关城市房屋拆迁的法律规定、政府在拆迁中的职能、拆迁程序、拆迁补偿中存在 的问题，并提出一些建议，为解决拆迁纠纷尽绵薄之力，为构建社会主义和谐社会贡献 自己的力量。 河北大学法学硕士学位论文 第1 章城市房屋拆迂概述 随着经济社会的快速发展，拆迁问题成为近年来的热点问题，从中央到地方、从政 府到民间从民众到媒体，无一不对其加以高度关注，因为这是民生问题，牵一发而动全 身。从字面上看，拆迁由“拆除 和“搬迁 两层涵义构成，它是指“拆除原有建筑物， 居民迁移到别处”。【l 】“拆”是将土地上原有建筑物或其他附属物拆除；“迁 是指对原 有土地使用者暂时或永久迁移。我国的拆迁有城市拆迁与农村拆迁两种情形，本文仅对 城市拆迁的有关问题进行详细的论述。 1 1 城市房屋拆迁的概念、特征和类型 1 1 1 城市房屋拆迁的概念和特征 城市房屋拆迁，是城市建设过程的重要环节，既与城市的发展息息相关，又涉及到 广大人民群众的切身利益。1 9 9 1 年3 月1 2 日国务院颁布的城市房屋拆迁管理条例 是我国第一部有关城市房屋拆迁管理的行政法规，它的颁布实施标志着我国城市房屋拆 迁管理工作步入了法制化、规范化的时期。为了适应各个方面条件的变化，国务院第四 十次常务会议于2 0 0 1 年6 月6 日又通过了新的城市房屋拆迁管理条例，并于2 0 0 1 年1 1 月1 日起实施，这标志着我国城市房屋拆迁管理工作又进入了一个新的阶段。然 而令人遗憾的是，该条例及相关法律都没有提及城市房屋拆迁这一概念。因此，我们无 法从法律规定中直接得出“城市房屋拆迁”的准确含义。学界对此存在各种论述。毕竟， “没有概念的界定，我们无法清楚地思考法律问题 【2 1 ，所以我们有必要对城市房屋拆 迁进行清晰的界定。 根据城市房屋拆迁管理条例第二条的规定，结合有关学者的论述，城市房屋拆 迁可以定义为：因国家建设、城市改造、整顿市容和环境保护等需要，建设单位根据城 镇规划要求和政府所批准的用地文件，在取得拆迁许可证的情况下，依法拆除城市规划 区内国有土地上的房屋及其附属物，将该范围内的单位和居民重新安置，并对其所受损 失予以补偿的一系列法律行为。【3 】从这个定义中，我们可以看出，城市房屋拆迁这一概 念包含了以下特征： 1 城市房屋拆迁所指的房屋应当是位于城市规划区内的国有土地上的房屋 2 第l 苹城市房屋拆迁概述 首先，该房屋应当位于城市规划区内。根据中华人民共和国城乡规划法( 以下 简称城乡规划法) 的相关规定，城市是与乡、镇、村相对而言的，城市规划区指的 是城市建成区以及因城市建设和发展的需要，必须实行规划控制的区域。城市规划区的 具体范围由城市人民政府在组织编制的城市总体规划中，根据城乡经济社会发展水平和 统筹城乡发展的需要划定。 其次，该房屋应当坐落在城市规划区内的国有土地。根据中华人民共和国土地管 理法( 以下简称土地管理法) 的有关规定，我国的土地所有权分为两种：一种是国 家所有；一种是集体所有。其中城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地， 除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属 于农民集体所有。城市房屋拆迁所指的房屋主要是国有土地上的房屋，原则上不包括城 市规划区内集体所有土地上的房屋。 最后，该房屋泛指建筑物，不仅包括住宅房屋，而且包括非住宅房屋。 2 城市房屋拆迁应当是建设单位在取得拆迁许可情况下依法拆除 城市房屋的拆迁应当依法进行，非法拆除可能会毁损他人财物，轻者构成侵权行为， 重者则可能构成犯罪。根据城市房屋拆迁管理条例相关规定，首先拆迁人必须是取 得房屋拆迁许可证的单位。个人不可以充当拆迁入，即使单位也必须取得房屋拆迁许可。 其次，拆迁行为要合法，无论是自行拆迁，还是委托拆迁，都必须依法进行，要符合城 市房屋拆迁管理条例的各项规定，禁止用各种非法手段实施拆迁活动。实践中，建设 单位为达到拆迁目的，故意或过失使用非法手段拆除的事例时有发生，这些是法律所禁 止的。 3 城市房屋拆迁应当对房屋的权利人给予补偿，具有补偿性 根据城市房屋拆迁管理条例第2 2 条规定，拆迁人应当对被拆迁人给予补偿。 这里的被拆迁人不仅包括房屋的所有人而且包括具有房屋的使用权人。使用权人又分为 无偿使用人和房屋租赁人，法律不仅保护房屋承租人的利益，对无偿使用人的利益也是 予以保护的。例如，有的机关事业单位使用的是国家提供的房屋不交租金，当然不是承 租人，但遇上这些单位使用的房屋因房地产开发而被拆除，就存在安置问题。 4 城市房屋拆迁具有很强的目的性和计划性 城市房屋拆迁的目的是为了满足国家建设、城市改造、整顿市容和保护环境等需要， 河北大学法学硕士学位论文 而进行的较大范围的房屋拆除，其不同于房屋所有人为了拆旧房建新房而自行拆除房屋 的行为。前者带有很强的计划性，因其牵涉到城市的总体规划布局和城市功能的提高， 牵涉到社会的方方面面，国家必须采取积极的有限干预，必须宏观上加以调控，在拆迁 后的回迁期限、周转房的让出和城市拆迁结构等方面也应当明确加以规定。 4 1 p 1 7 而后者 相对来说有一定的随意性，因此不是本文所述的房屋拆迁。 1 1 2 城市房屋拆迁的类型 1 1 2 1 以被拆迁的城市房屋的种类为标准划分 可以划分为住宅房屋拆迁、经营性住房拆迁和非经营性住房拆迁。住宅房屋拆迁包 括直管公产住房拆迁、单位产权房拆迁和私产房拆迁等；经营性房屋拆迁包括餐饮用房 拆迁、娱乐用房拆迁、商铺拆迁等；非经营性住房拆迁包括文教卫生用房拆迁、行政办 公用房拆迁、社会福利事业用房拆迁、市政公用设施拆迁和其他房产拆迁等。【5 】 1 1 2 2 以动迂资金的来源为标准划分 可以划分为市政动迁和社会动迁。市政动迁，是指城市人民政府基于城市基础建设 需要而发生的房屋拆迁行为，其动迁资金来源于地方财政；社会动迁，指的是机关、团 体、企事业单位基于建设用地需要，而发生的房屋拆迁行为。这类拆迁主要是为了满足 单位自身发展需要，动迁资金主要来源于企事业单位的自有资金及有关的专项基金，少 部分来源于政府部门的投资基金；被拆迁房的安置与补偿也均由建设单位统一负责。 6 1 1 1 2 3 以拆迁的目的为标准划分 可以划分为公益性拆迁和商业性拆迁。公益性拆迁，是指为了公共利益的需要，依 据城市建设规划，以开发商作为拆迁入，依法拆除建设用地内的房屋及其附属物，将该 范围内的单位和居民重新安置，并对其所受损失予以补偿的城市房屋拆迁。这种拆迁的 目的是为了公共利益的需要。政府是以行政主体的身份出现，是实质上的拆迁人，开发 商只是名义上的拆迁人，被拆迁人为拆迁范围内的单位和居民。商业性拆迁，指的是以 开发商和被拆迁人作为拆迁法律关系的主体，出于商业利益的追求，在平等自愿的基础 上与原有住户达成协议的城市房屋拆迁。这种拆迁是为了开发商的商业利益，从而排除 了公共利益这一因素在内。 区分商业性拆迁和公益性拆迁具有十分重要的意义。由于两种行为的目的不同，所 以应当使用不同的法律规范分别对这两种行为予以调整，调整商业性拆迁的主要法律规 4 第1 章城市房屋拆迁概述 范应当是私法，而调整公益性拆迁的主要法律规范应当是公法。其次，这两种拆迁中所 涉及的当事人的法律地位也是不同的，不能混为一谈。公益性拆迁因为以公共利益为目 的，因此具有强制性，而商业性拆迁中被拆迁人则可以与拆迁入就拆迁问题进行协商。 政府或相关部门除行使管理职能外应当严格禁止介入商业拆迁过程中。 如何区分商业性拆迁和公益性拆迁关键在于对公共利益的界定，何为公共利益，如 何界定，此问题后文将作详细论述，在此不予展开。 1 2 我国城市房屋拆迁制度的历史进程 城市房屋拆迁制度，是指因城市建设和发展的需要，经政府有关部门审批，由拆迁 人拆除被拆迁人在城市规划区国有土地上的城市房屋，并且给予被拆迁人补偿和安置的 法律制度。城市房屋拆迁制度是我国特有的一项法律制度，是随着经济体制改革、住房 制度的改革、土地使用制度改革、住房制度改革及城市建设的进程而不断补充和完善的， 归纳起来可分为以下三个阶段： 1 2 1 计划经济体制下的城市房屋拆迁制度 我国城市房屋拆迁制度发起于建国初期。1 9 5 3 年1 2 月5 日政务院颁发的国家建 设征用土地办法规定：因国家建设需要在城市市区征用土地时，土地上的房屋及其附 着物等，应按公平合理的价格予以补偿。这是我国第一个涉及房屋拆迁的法规，在房屋 拆迁方面，规定了拆迁房屋的原则、程序、权限及补偿标准。1 9 5 8 年1 月6 日国家土 地办法也规定：“遇有因征用土地必须拆除房屋的情况，应当在保障原来住户有房屋 住的原则下给房屋所有入相当的房屋，或者按照公平合理的原则发给补偿费。 可见当 时房屋拆迁行为的发生也基本上是由于国家征用土地而引起的。城市房屋的拆迁主要靠 计划和行政命令，由于当时私有权房屋的数量比较少，产权结构比较单一，拆迁所涉及 的主体主要是不同的行政部门，在根本利益基本一致情况下，拆迁推进比较容易；由于 当时经济发展模式以外延发展为主，城市土地资源不是十分紧缺，没有大规模的旧城改 造，因而拆迁量比较小。 十一届三中全会后，经济走上正常发展轨道，人们保护自己合法权益的意识逐渐增 强。同时我国城市建设也出现历史性的转变，基本建设大幅增加，城市的功能进一步得 到强化，涉及房屋拆迁的问题越来越多，而原有的规定已经无法解决实际中出现的问题， 各地纷纷开始进行房屋拆迁立法，着重对补偿等问题进行规定。【7 】 s 河北大学法学硕士学位论文 1 2 2 经济体制转型时期的城市房屋拆迁制度 1 9 8 7 年党的十三大提出“国家调节市场，市场引导企业”的改革模式。我国由此进 入了从计划经济向市场经济过渡的转轨时期。随着市场经济的逐步建立，为居民解困， 改善居民居住条件，与经济的迅速崛起所表现出的对城市化的强烈渴求相一致，我国进 入大规模的城市扩张和旧城改造时期，城市房屋也经历着由公有制房屋为主体的所有权 结构向私有房屋为主转轨的住房制度改革。此时期的城市房屋拆迁是典型的给付行政， 是福利行政的具体化，政府拆迁也被称为“最大的民心工程”。但是由于实行的是住房 双轨制，福利房和私有产权房并存，城市房屋拆迁中的矛盾已初露端倪。 在这种情况下，我国出台了第一部城市房屋拆迁行政法规，即1 9 9 1 年出台的城 市房屋拆迁管理条例，他对城市房屋拆迁的管理体制、审批权限的程序、补偿安置原 则、法律责任做出了原则性规定，对于规范房屋拆迁行为，维护拆迁当事人的合法权益 提供了法律依据，使房屋拆迁走上了法制化轨道。除此之外，司法部和最高人民法院为 规范拆迁行为与诉讼，也出台了相关规定和司法解释。各省、市、自治区基本上都依照 国务院的拆迁条例制定了自己的拆迁办法或者实施细则。这些法规都曾为9 0 年代的城 市经济发展做出了重大贡献，为保障城市建设的顺利进行发挥了积极作用。 1 2 3 市场经济体制下的城市房屋拆迁制度 随着市场经济的发展和城市化建设的推进，为了解决政府资金严重短缺与不断增加 的危房改造和现代化城市建设的需求之间的矛盾，1 9 9 8 年7 月3 日国务院下发了国务 院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知，该通知中提出“停止住房 实物分配，实行住房分配货币化 这标志着我国正式告别运行几十年的实物性福利性分 房制度。公房逐步退出历史舞台，拥有房屋产权的城市居民逐年增加。由于城市化进程 加快，旧城改造和新区开发力度加大等因素，我国各城市房屋拆迁量和拆迁规模都有不 断攀升的趋势，拆迁冲突和矛盾日益增多，并引发许多社会问题，逐渐成为社会关注焦 点。而原有的规定无法解决实际操作中带来的问题。1 9 9 1 年的城市房屋拆迁管理条例 中，许多内容有必要进行修订以适应外部环境的变化。 于是，在2 0 0 1 年6 月6 日，经国务院第4 0 次常务会议通过，以国务院令第3 0 5 号 公布了新的城市房屋拆迁管理条例，并于2 0 0 1 年1 1 月1 日起开始实施。这标志着 我国的拆迁管理工作进入了一个新的阶段。新的拆迁条例总结并反映了我国近十年 6 第1 章城市房屋拆迁概述 来社会发展，经济体制改革在城市房屋拆迁方面的新情况、新经验和新需要，强化了对 拆迁当事人合法权益的保护和对政府行政管理行为的约束，完善了调整城市房屋拆迁关 系的一系列行为规则。然而法条的完善同时，随着经济发展和城镇化水平的提高，全国 各地城市化进入了大规模发展期，拆迁量骤增，拆迁纠纷的矛盾也大量增加，甚至发生 恶性事件。这是我国的房屋拆迁制度在有法可依之后又一次进入了困境，发现问题，找 出解决问题的路径是本文将重点论述的内容。 通过以上对我国城市房屋拆迁制度的发展阶段的分析可以看出，城市房屋拆迁制度 是与国家经济体制、住房及保障制度、土地政策等一系列相关的法规政策密切相关的。 也从另一方面反映了我国的国家建设和经济发展，对于正确认识当前拆迁矛盾，妥善解 决拆迁引发的社会问题，促进我国城市建设的合理发展具有重要意义。 1 3 城市房屋拆迂的性质 虽然城市房屋拆迁现象在我国存在很长时间了，相关的法律法规也出台了不少，但 是对于其法律性质的认识却一直没有形成统一的意见。而城市房屋拆迁的法律性质又是 构建房屋拆迁法律制度的基石，它关系到城市房屋拆迁中私有财产权的法律保护。因此 我们首先要对房屋拆迁的法律性质进行科学的认识。目前学术界关于城市房屋拆迁的法 律性质主要有三种不同观点： 1 3 1 民事行为说 持该种观点的学者认为把房屋拆迁活动定性为行政行为，是“政府经营城市 观点 流行的结果。拆迁是拆迁人依法将建筑物予以拆除，并对被拆除建筑的使用人予以迁移 安置，对被拆除建筑的所有人予以经济补偿的民事法律行为。【4 】p 2 其理由如下：其一， 城市房屋拆迁活动是平等主体间的社会活动。首先拆除旧房的拆除活动无论是用人工还 是机械或爆破拆除等其他方法，其本质上属于民事活动是毫无疑问的，其次，对被拆迁 入进行补偿安置，这种行为表现为合同关系，无疑是平等主体之间的法律关系。其二， 城市房屋拆迁中所出现的纠纷是拆迁人和被拆迁人双方平等主体之间的纠纷，而不是政 府直接与被拆迁方之间的纠纷。1 8 拆迁入和被拆迁入都具有彼此独立的利益，双方依据 取得的合法权益受到法律同等保护。政府的角色是在纠纷发生后进行行政裁决，处于“中 立 的地位。因此城市房屋拆迁是一种民事行为。 7 河北大学法学硕士学位论文 1 3 2 行政行为说 持这种观点的学者将房屋拆迁行为定性为行政行为。 9 j 他们认为虽然从表面上看纠 纷的双方是拆迁方与被拆迁方，但实质上拆迁是国家因建设需要而对公民房屋做出征收 的决定。财产征收征用制度不是基于平等自愿的协商而是具有强制性的。房屋拆迁活动 是明确的行政征收行为，所以房屋拆迁是行政征收性质的活动无疑。另外在政府、拆迁 方、被拆迁方之间的关系中，政府是占据主导地位的。从拆迁的发生来看，先是由政府 对城区建设进行统一规划，确定进行房屋拆迁的范围，然后发布拆迁公告，进行拆迁方 招标公告。这时首先发生的就是政府与被拆迁方之间的具体行为关系。虽然政府没有进 行房屋拆迁的具体执行工作，但并不能改变政府权力参与的本质。没有政府权力的介入， 作为平等民事行为主体的拆迁方就没有合法理由在没有征得被拆迁方同意的情况下进 行强行拆迁。在非公共领域中，任何强制性为在法律上都是找不到正当理由的。如果没 有政府的首先介入，我们所谈论的拆迁根本不会发生。所以无论从拆迁行为的过程来看， 还是从矛盾发生的解决方式来讲，把城市房屋拆迁行为定性为行政行为都更符合事实。 1 3 3 混合行为说 持这种观点的学者将房屋拆迁行为认定为既包含行政行为也包含民事行为的“混合 行为 。【lo 】具体而言：“是否拆迁”体现房屋拆迁主管部门与拆迁人、被拆迁人不平等主 体之间的管理与被管理关系，法律关系的内容是房屋拆迁主管部门依职权确定拆迁人与 被拆迁人的权利义务关系，体现的是政府的意志与利益，是行政行为；房屋拆迁补偿体 现平等主体之间的民事权利义务关系，其内容是被拆迁人依法享有要求拆迁人依法给予 补偿的权利，这种权利在国家规定的范围内使用，拆迁人与被拆迁人还可以协商，体现 了拆迁入与被拆迁入的意思自治。另外在涉及房屋的拆迁补偿时有往往以房屋拆迁补偿 安置协议的形式出现，则更增加了此观点的信服能力，被大多数人认可。 通过以上分析不难看出，以上三种观点各有利弊。“民事行为说反映的是城市房 屋拆迁未来的发展态势，虽有利于保护被拆迁人的合法权益，但是将房屋拆迁行为简单 的定位于民事行为，不能囊括所有的拆迁情形，也不能解决实践中出现的种种问题。例 如，国家为了公共利益而强制拆迁的情形下，被拆迁人与国家处于不平等地位，也没有 拆与不拆的选择权。而“行政行为说”则不能包括为了商业目的开发用地而实施的房屋 拆迁，在这种情况下，拆迁人和被拆迁人是平等主体间的民事关系，拆迁人只有通过平 2 第1 章城市房屋拆迁概述 等协商方式和被拆迁人之间达成协议，方可实施拆迁，在这个拆迁过程中，虽然政府也 会介入，但只是在宏观上进行监管，行政权力并没有太多介入，所以算不上行政行为。 “混合行为说”作为以上观点的折中，比起前两种观点更具说服力，但同样存在缺陷。 补偿行为之所以定性为民事行为是因为“拆迁入”这一主体的加入和以房屋拆迁补偿安 置协议的形式解决补偿过程产生的具体问题。殊不知，“拆迁人”角色加入，是由于政 府解决拆迁补偿费用的来源，所造成的特殊现象。城市房屋拆迁补偿费用不是国家直接 支付，而是由拆迁人给付的。在这方面我国立法关于承担国家补偿义务主体的规定中就 由其他主体承担补偿责任的规定。此处的拆迁入应当属于“其他主体”的范畴，也就 是说，拆迁人是依法代替国家承担了补偿责任。虽然拆迁人身份的复杂性、多元性直接 干扰了拆迁行为的准确定性，但在拆迁活动中不管以何种形式解决补偿问题，也不管拆 迁经费由国家给付还是拆迁人给付，都不影响拆迁行为符合行政征用时补偿属于行政补 偿的判定。另外，公益拆迁中拆迁入和被拆迁人之间关于补偿安置的协议，实际并没有 依照平等自愿的原则进行，很难说完全是民事行为。 因此，笔者认为对于房屋拆迁的法律性质，又不能一概而论，应该区别对待。城市 房屋拆迁从表面看是拆房，是公民的城市房屋所有权、房屋使用权的灭失，但从实质上 看，拆迁的目的并不是要取得被拆迁入房屋及其他建筑物所有权，而是要通过拆迁房屋， 取得房屋所占用土地的使用权，是对城市国有土地使用权的“争夺 。既然土地使用权 的“争夺 是城市房屋拆迁的根本矛盾所在，那么以“争夺 土地，取得土地使用权之 后的用途，也就是说目的，界定城市房屋拆迁行为的性质不失为一个好的切入口。具体 而言：如果说取得土地使用权之后用于商业开发或者说取得土地使用权的目的在于商业 开发，那么开发商就要先和该土地上的房屋所有人达成协议，房屋所有人让渡房屋所占 有土地的使用权，并允许开发商拆除房屋，开发商为此支付一定的代价给房屋所有人， 在这一过程中开发商和房屋所有人之间的地位是完全平等的。开发商只有和全部拟拆迁 地块的房屋所有人达成协议后，才可以向政府部门申请拆迁许可，政府部门在综合考虑 城市发展规划等多种因素的基础上进行形式上的审查之后决定是否许可，在这一过程 中，政府充当的只是宏观上的监督和管理者，政府并不能干涉开发商和房屋所有人基于 。城市私有房屋管理条例第4 条：城市私有房屋因国家建设需要征用拆迁时，建设单位应当 给予房屋所有人合理的补偿，并按房屋所在地人民政府的规定，对使用人予以妥善安置。被征用拆 迁房屋的所有人或使用人应当服从国家建设需要，按期搬迁，不得借故拖延。 9 河北大学法学硕士学位论文 意思自治所达成的协议j 这种情况下的城市房屋拆迁行为就是典型的民事行为。 另一种情形，就是与开发商业用途相对应而引发的房屋拆迁，是为了公共利益的目 的而实施的房屋拆迁。对于这类房屋拆迁的法律性质，我们可以从2 0 0 4 年第十届人大 二次会议通过的中华人民共和国宪法修正案中找到依据。这次宪法修正案首次 对征收和征用在立法层面上作了区分。所谓征收就是国家为了公共利益的需要，将公 民个人所有的财产收归国有；所谓征用，就是国家为了公共利益需要，强制性的使用公 民个人财产。由此可见征收与征用都是公共利益的需要，而取得公民私有财产所有权， 都是国家取得公民私有财产所有权的手段，具有强制性，个人必须服从。正因为它们两 者之间的这些共同之处，不少学者常常将二者混为一谈。实际上征收与征用有着本质不 同：征收是强制剥夺自然人和法人物权的行为，在物权法中，征收是物权变动的一种极 为特殊的情形。而征用是指在紧急状态下，如发生战争或者重大自然灾害等情况下，为 了消除危机，国家强行使用自然人或法人的私有财产，并不取得该财产的所有权，只是 使用权的改变。因此国家为了公共利益的需要而实施房屋拆迁的行为，应当适用征收制 度。实际操作中还存在另一种情形，就是拆迁的最初目的是为了公共利益，而实际上最 终土地一部分被用于公共利益，一部分被用于商业开发，此种情况下，就要依照用于商 业开发部分的多少再次给予被拆迁人补偿。如土地大部分被用于公共利益项目的，则拆 迁的性质仍为行政征收；如大部分被用于商业开发的，则拆迁性质为民事行为。最初以 公共利益为目的强行拆迁的主管单位及相关人员就应当受到相应的处罚，被拆迁人也会 因此得到相应的赔偿。 综上所述，为了公共利益而进行的拆迁，其法律性质为行政征收；为了商业利益而 进行的拆迁其法律性质为民事行为。为了公共利益而进行拆迁，最终又有商业用途的， 则依照各部分所占比例不同而拆迁性质也不能一概而论。公共利益部分占多数的拆迁性 质为行政征收，商业用途部分占多数的拆迁性质为民事行为。 2 0 0 4 年第十届人大二次会议通过的中华人民共和国宪法修正案第二十条明确规定：“国 家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”同时第二十二条规 定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。” l o 第1 苹城市房屋拆迁概述 1 4 城市房屋拆迁的主体及利益分析 1 4 1 城市房屋拆迁的主体 城市房屋拆迁是一种社会活动，城市房屋拆迁的主体就是在这个拆迁活动中独立享 有权利并承担义务的公民和法人，包括城市房屋拆迁的当事人，主要指拆迁人和被拆迁 人，还包括城市房屋拆迁的参与人，主要指房屋拆迁中的管理部门和中介组织，以及其 他利益相关人，如房屋使用权人，房屋共同居住人等( 包括被拆迁房屋的抵押人等) 。【1 1 】p 3 2 1 4 1 1 城市房屋拆迂中的拆迂人 依照城市房屋拆迁管