（道路与铁道工程专业论文）上海实施道路交通拥挤收费政策可行性研究.pdf

摘要 摘要 为缓解口益严重的城市交通问题，上海投入大量资金和资源建设交通基础 设施，大力推进公共交通优先政策，全面建设交通信息化系统，不断提升城市 交通服务水平。但随着经济发展和生活水平提升，市民出行强度不断增加，城 市间交通联系不断加大，机动车保有量逐年增长，上海交通拥挤问题已经成为 困扰城市可持续发展的重要因素。 借鉴国内外大型城市发展经验，城市交通管理部门逐渐认识到，大规模建 设交通基础设施绝非解决交通拥挤问题的有效手段，必须通过控制和调整城市 规划布局，优化和完善交通出行结构，供需并重、标本兼治。近年来，上海在 交通管理中不断探索，通过机动车上牌额度管理、中心城停车位控制、公务用 车管理等措施，探索实践多项交通需求管理措施，取得了一定的效果。同时， 上海还借鉴国外城市经验，开展了中心城交通拥挤收费方案研究，形成了阶段 性成果。 鉴于近年来开展的拥挤收费研究，大都着眼于收费技术的比选、收费区域的 划分、收费费率的测算等问题，对这一重要的交通需求管理措施从政策层面的 研究相对较少，对其与城市交通需求、趋势和现行政策体系间关系的研究相对 薄弱。本文在道路交通拥挤收费研究中，力图通过分析国外城市实践经验，提 出实施该措施的共性前提条件；通过分析上海城市交通发展情况和趋势，论证 实施该措施的迫切性；通过对本市交通政策和相关措施开展情况的分析，重点 论证上海实施道路交通拥挤收费的政策意义和可行性，为今后政府部门的决策 提供依据和参考。 关键词：道路交通拥挤收费政策可行性 a b s t r a c t a b s t r a c t t or e d u c ec o n g e s t i o n ，t h es h a n g h a ig o v e r n m e n th a dr a i s e dt h ef u n d sf o r i n v e s t m e n ti ns h a n g h a i st r a n s p o r ts y s t e m ，i n c l u d i n gt h ea n n o u n c i n gp r i o r i t yp o l i c y f o rp u b i i ct r 箍c e s t a b l i s h i n gi n f o r m a t i o nt e c h n o l o g ys y s t e m e t c h o w e v e r ，w i t ht h e d e v e l o p m e n to fe c o n o m ya n di m p r o v e m e n to fl i v i n gc o n d i t i o n a sw e l la st h e i n c r e a s i n gn u m b e ro fp r i v a t ec a r s ，c o n g e s t i o nh a sb e c o m eab i gc h a ll e n g et ot h e c o n t i n u o u sd e v e l o p m e n to f t h e c i t y f r o mt h ee x p e r i e n c eo fs o m eo v e r s e a sb i gc i t i e s ，w er e a l i z et h ei m m i n e n c yo ff i n d i n g as o l u t i o nt ot h ec i t y sp u b l i ct r a n s p o r ts y s t e m f o rp a s ty e a r s ，w et r i e dav a r i e t yo f w a y st ot a c k l et h ec o n g e s t i o n e x a m p l e si n c l u d e dt h ec a rl i c e n s i n gs c h e m e ，p a r k i n g i nc e n t r a la r e as c h e m e ，a n do d d e v e nl i c e n s er e s t r i c t i o n , e t c m e a n w h i l e w ea l s o r e f e r e n c e do t h e rc i t i e si nt h ew o r l da n dap l a no f c o n g e s t i o nc h a r g i n gs y s t e mh a sb e e n f o r m e d i nt h i sp a p e r t h e r ew i l lb ea n a l y s i so ft h ed a t af r o mf o r e i g nc o u n t r i e sa n dt h e p r e r e q u i s i t eo fi m p l e m e n t i n gt h ep l a n b ya n a l y s i n gt h ec u r r e n tp u b l i ct r a f f i cs i t u a t i o n i ns h a n g h a i ，w ew i l lr e a s o nt h ei m m i n e n c yo ft h es o l u t i o n i na d d i t i o n ，w ew i l la l s o e m p h a s i z et h es i g n i f i c a n c ea n df e a s i b i l i t yo fc o n g e s t i o nc h a r g i n gp o l i c yi ns h a n g h a i k e yw o r d s ：u r b a nt r a f f i c ，c o n g e s t i o nc h a r g i n g ，p o l i c y , f e a s i b i l i t y i l 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均己在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 签名： 年月日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名： 年月日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 年月日年月 日 1 1 研究背景 第一章引言 1 1 1 席卷全国的城市化浪潮 改革开放以来，我国社会和经济发展迅猛，城市化程度不断提高。所谓城 市化，不仅是农业人口转移为非农业人口，并向城镇集中的过程，而且是城镇 在空间数量上的增多、规模的扩大，功能和设施的逐步完善以及城市的经济关 系和生活方式、价值理念广泛渗透到农村的过程。据统计，2 0 0 5 年我国城镇人 口已达5 6 亿人，城镇化水平达到了4 3 。根据世界各城市发展经验，我国正处 于城市化发展第二阶段( 城市化水平3 0 - 7 0 ) ，这个阶段美国用了约7 0 年，英 国用了约9 0 年，我国预计需要5 0 年时间纠。因此在未来二十年，这种人口向城市 集聚的趋势还将继续。据预测到2 0 2 5 年，将有大约1 0 亿中国人居住在城市。届 时，中国将出现2 2 1 座百万以上人口城市( 目前欧洲只有3 5 座类似规模的城市) ， 其中包括2 3 座五百万以上人口的城市拉3 。 人口向以大城市为核心的都市圈聚集是城市化过程中最显著的特点。据统 计，2 0 0 4 年我国农民跨区迸城务工高达1 1 8 亿人，主要集中在大城市，占农民 工总量的6 2 4 。作为全国经济中心和人口最多的城市，上海首当其冲地面临着 城市化浪潮的冲击。根据2 0 0 1 年5 月国务院批复的上海市城市总体规划( 1 9 9 9 年至2 0 2 0 年) ，2 0 2 0 年上海全市规划人口规模约为2 0 0 0 万，城市化水平达到8 5 。 截止2 0 0 7 年底，上海城市户籍人口约1 3 7 9 万，常住人口达至1 1 8 5 8 万，实际人口 近2 0 1 9 万。每年大规模的农业人口进入城市生活，与城市交通基础设施承载能 力形成巨大反差，无论是道路设施还是公共交通系统，都存在供应能力严重不 足的问题。 1 1 2 城市机动车数量增长迅猛和城市交通用地有限性 与欧美发达国家相比，我国城市机动化水平还比较低，但增长速度非常迅 猛。2 0 0 5 年，全国民用汽车保有量达到3 1 6 0 万辆，比上年增长1 5 ，其中私人 机动车1 8 4 8 万辆，增长2 0 。特别是主要大城市家庭机动车的增长呈现爆发式 增长的势头，汽车已经从昂贵的奢侈品逐渐成为城市中增长最快的代步工具， 年均增长率高达2 0 以上。至2 0 0 7 年，上海注册机动车2 2 7 万辆，北京超过3 5 0 万辆。尽管当年我国城市人均道路面积与5 年前相比增长了4 8 ，但由于机动化 快速发展、城市布局形态扩张和城市功能的聚集，使得城市交通出行总量、出 行密度、出行距离大幅度增长，交通拥堵正在大多数大城市中迅速蔓延。其中， 北京、上海等特大城市市中心高峰时间的平均车速已由原来的4 0 k m h 下降到 2 0 k m h 。与此同时，受我国人多地少客观情况导致的城市用地的稀缺性影响， 在满足城市功能的条件下，可用于道路交通使用的土地资源非常有限。2 0 0 4 年， 全国城市人均城市用地为9 0 1 4 平方米，人均道路面积仅1 0 3 4 平方米。二。在今 后相当长时期内，城市土地资源不足仍然是城市发展的主要瓶颈。高强度、高 密度城市开发模式产生的高强度交通需求，也将使交通供需矛盾进一步恶化。 此外，机动车排放的一氧化碳、二氧化碳、氮氧化合物以及颗粒物占了城市大 气污染物的4 0 以上；交通噪声污染日趋严重，主要干路的噪声超过了7 0 分贝。 根据伦敦2 0 世纪9 0 年代的检测报告，大气中7 4 的氮氧化物来自汽车尾气排放， 上海2 0 0 0 年中心城空气中氮氧化物的污染程度达到了国家中级水平，在部分主 要干道上甚至超出了国家标准的5 倍之多。h ! 综上，要实现城市化的健康发展，必须根据我国国情和城市特点，在现有 交通规划、管理的基础上，不断探索有利于保护土地资源，有利于节能减排和 环境保护，有利于城市可持续发展的城市交通发展模式。 1 2 道路交通拥挤收费的认识 1 2 1 交通需求管理 自上世纪八十年代以来，在席卷全国的城市化、机动化浪潮的推动下，我 国各大城市在经济发展迅速、机动车保有量持续增长的同时，也面临着城市交 通拥挤加剧、空气污染与噪声污染严重、交通事故频发等城市病的困扰。面对 日益恶化的交通问题，各城市加大资金投入，不断加强道路基础设施建设，增 加交通供给能力。然而，十余年的经验却表明：仅通过硬件设施的建设来解决 交通拥挤问题，在我国的社会、经济、土地环境下难以得到预期的效果。以上 海为例，其中心城地区经过多年的新建和改造，新增了内环线、中环线、外环线 和延安、南北、沪闵等2 0 0 多公里快速路交通基础设施，交通用地已经基本饱 和，但仍难以满足车流量的迅速增加，交通拥挤现象并没有得到根本改观：在车 流量高峰期，车速呈现逐年递减的趋势。如伦敦曾对城市交通进行计算机模拟， 发现即使将内城区所有的建筑全部架空变成道路，也解决不了内城区的向心交 通流量过大问题。以这种办法来缓解交通拥塞，恰似以松解腰带来治疗肥胖症”3 。 由此，通过加强城市交通需求管理，优化城市交通结构，辅以相应的交通管控 措施来解决城市交通问题，应当成为破解上海交通难题的重要方向。 交通需求管理是指采用各种政策性的、技术性的和系统性的手段，对交通 需求进行有效控制、调节和疏导的过程，以达到减少不必要交通出行的目的。 常用的交通需求管理手段包括机动车总量控制( 上牌额度管理) 、停车管理( 泊 车位管理和价格管理) 、错时上下班、针对性的交通管理措施( 单双号、h o v 车 道等) 、道路交通拥挤收费等。 道路交通拥挤收费是对特定时段和路段的车辆实行收费，以从时间和空间 上来疏散交通量，减少繁忙时段和繁忙路段道路上的交通负荷，以此来实现抑 制、引导和调节交通需求、缓解交通拥挤的目的。实施城市道路收费的同时， 还能够促使交通量向高容量的公交系统转移，抑制私人小汽车交通量的增加， 促进小汽车的有效利用，推进多人合乘( c a r p 0 0 1 ) ，提高道路的使用效率。此 外，从环境保护的角度看，城市道路收费在缓解城市中心区交通拥堵的同时， 也有利于该区域由汽车尾气大量、集中排放所导致的区域性环境污染的改善。 近年来，世界上一些城市已经开始尝试使用道路收费的方式来在解决城市 交通拥挤问题，如新加坡、英国伦敦等，并取得了较好的效果，使道路收费这 一需求管理得到越来越多的关注和重视。通过区域性、时段性对机动车辆出行 进行收费，利用经济杠杆实现道路功能发挥的最大化，起到抑制部分机动车出 行、实现社会价值最大化的效果，已经成为城市交通管理者的共识。 1 2 2 交通拥挤收费面临的问题与困惑 尽管国外部分城市在道路交通拥挤收费的探索实践中已经取得了较好的效 果，但总体来看，大部分城市对道路交通拥挤收费这一交通需求管理手段的认 识和使用还处于探索、跟踪、研究阶段，理论体系和实践经验都还不够完善。 上海自2 0 0 1 年就开始着手对道路交通拥挤收费的技术和政策开展了专题研究。 国内诸如北京、深圳等城市在积极开展道路交通拥挤收费技术方案研究的同时。 也迟迟没有明确地提出要付诸实施。究其原因主要有以下几方面： 一是在收费区域的界定上，很难通过现有交通模型和交通分析得到较为可 靠的数据来提出一个合理的、可控的、各方面普遍认可的方案。对收费可能产 生交通状况变化的预测研究还相对薄弱，尤其是在实施道路交通拥挤收费措施 后，由于其对交通在时间、空间上重新分配，必然会对原有的城市交通体系带 来较大的改变，甚至可能在部分区域和部分时段引发一定的矛盾和冲突。 二是在收费价格上，城市管理者一方面希望通过道路交通收费措施来缓懈 中心区域的交通拥挤，从而创造更好的商务环境，促进城市的繁荣发展：另一 方面也担心因实施收费措施而提高城市商务成本，影响中心城区的商业发展。 三是在收费技术上，目前新加坡采取的微波短程通讯( d s r c ) 和英国伦敦 车牌识别两种收费技术，在特点鲜明的同时，在实践中也都暴露出各自的缺陷 和不足。 四是在管理方面。首先，城市道路交通拥挤收费措施实施后，将进一步提 高机动车出行成本，给机动车使用者生活工作带来较大的影响，可能会遭到部 分市民的不满甚至反对。其次，道路交通拥挤收费作为一项交通管理措施，需 要得到相关法律、法规的允许，往往需要对相关的交通管理政策、规定进行相 应调整。再次，城市道路交通拥挤收费实施后，抑制的机动车出行需要有相应 的方式来替代。高标准的公共交通基础设施和高水准的公共交通服务，是平衡 和满足城市正常的出行需求的必要前提。 长期以来，道路交通拥挤收费一直被视作是缓解道路交通拥堵的管控手段 之一。与中心城禁止货运车通行、高峰时段封闭部分路口交通等较为常用的交 通管理措施相比，道路交通拥挤收费不仅对能够调节和管理城市交通的组织运 行，而且作为一项综合性的交通政策，对城市交通结构、经济发展、社会环境 等方面同样具有引导发展的作用。道路收费的这一特征决定了在研究其必要性 和可行性时，在充分考虑交通影响的同时，必须对相应的机动车政策、环境保 护政策、能源政策、社会环境等诸多因素进行综合的考虑。 综上，正是因为以上诸多问题还没有得到解决，城市道路交通拥挤收费在 技术和政策方面还不成熟，实施难度较大。因此，推进实施该项措施的研究和 4 实施，需要统一的思想认识、完善的理论分析，科学的组织方案、先进的管理 手段、坚实的法律支持，以及民众的理解和支持。 1 2 3 上海相关研究开展情况和面临的挑战 近年来，许多学者根据上海的城市和交通发展特点，提出必须进一步加大 交通需求管理的力度来缓解日益严重的交通拥堵问题，并开展了大量的研究和 试验。其中市政府相关部门从2 0 0 1 年开始先后开展了三轮专项研究，着眼于收 费区域的划分、收费价格调节率的分析、收费技术的比选，已经形成了较为系 统性的成果，为在上海实施该措施奠定了较为系统和坚实的技术基础。研究明 确提出，“如果不能迅速改善城市中心区域的交通状况，风险依然是存在的。由 于交通拥挤，同样可能会导致一些实力雄厚的机构的搬迁，或影响对该区域的 投资。由于上海周边地区采取了鼓励汽车发展的政策，维持现状的不利之处越 来越大。所以，维持现状的风险可能会大于收费的风险”。冲1 随着最近几年上海城市管理水平不断提升，尤其是交通信息化手段在城市 交通信息采集中的广泛应用，如本市对道路交通流量的采集已经逐步从高架道 路延伸到地面道路，从内环以内延伸到中外环区域，对城市交通在时间和空间 的分布已经能够做到实时掌控，也为拥挤区域划分和调解率的设定在技术上提 供了更为可靠的支撑。另一方面，电子收费技术发展一日千里，新技术、新产 品的成熟应用给收费方式的可靠性带来了更大的保障，相关设备价格也已经不 再成为技术实施的主要障碍。 相对来说，随着技术研究的不断成熟，城市管理者在政策实施的决策过程 中，更多地考虑城市道路收费与城市结构调整、区域经济发展、城市环境和能 源以及该措施可能引发的关于城市公平、城市发展方向等方面的影响。而这些 非技术影响因素，往往难以通过简单的数据进行评定，但却恰恰是最终决定该 项措施能否真正实施的决定性因素。 上海作为一个快速发展的超大型城市，各个方面都处于快速发展阶段，存 在相当的不确定性。同时，由于城市规模、经济、人口的快速发展，上海交通 长期存在着管理滞后于建设、建设滞后于需求发展的矛盾，尤其是2 0 0 0 年以来， 城市交通状况不断恶化，交通拥堵已经成为制约中心城区功能、品质提升的主 要障碍之一。此外2 0 1 0 年上海将举办世博会，为应对届时每天4 0 7 0 万客流， 将在新增大量交通基础设施，并实施一批针对性的交通管理政策。因此，若要 研究道路收费的必要性和可行性，必须要充分考虑这些因素，才能起到事半功 倍的效果。 1 2 4 课题研究的主要目的和方向 相对收费技术研究而言，目前在开展城市道路收费措施研究过程中，较少 在城市交通发展政策层面对该措施实施的必要性进行深入的探讨，也缺少对国 外城市实施道路收费和城市交通发展背景的比较研究，对收费在社会、政策层 面的效果分析相对薄弱。而阻碍城市道路收费广泛应用的主要原因，或者说社 会在接受这项交通管理措施的过程中，往往会十分关注这些非技术因素。因此， 在论文选题过程中，我希望能够通过在对一些已经实施城市道路收费措施的城 市的社会背景、实施情况和效果评估进行综合比较的基础上，综合评估上海城 市交通面临的问题和特点，重点分析和评判目前实施的交通政策和管理措施， 从而从交通发展和政策层面来研究上海实施城市道路收费的必要性和可行性。 在论文研究过程中，在分析国外先进城市开展城市道路收费案例的前提下， 比较社会政治背景和技术特点，梳理寻找其共性特征：通过对上海城市交通发 展状况的分析。梳理发展的特点和存在的问题；在分析评估本市交通政策和措 施的基础上，对实施道路收费的必要性和可行性提出意见和建议。 需要说明的是，本次课题研究的重点在于从城市交通发展和政策分析的角 度对城市道路收费的可行性和必要性开展研究。课题研究对城市道路收费模型、 具体方案设计、实施效果评估等方面没有进行更深入的探讨，也没有对收费技 术本身以及相关的通信、金融等问题进行研究。这一方面是遵循硕士论文的写 作要求，集中精力对研究对象进行较为集中深入的探讨，避免全面铺开而失去 重点；另一方面也是由于本人时间、精力和能力等各方面条件所限，在数理分 析计算和模型研究等方面没有更多的能力去开展系统性的研究。 6 第二章城市道路交通拥挤收费理论研究 2 1 道路交通拥挤收费的目的 城市道路交通拥挤收费的目的是在一定的交通供给规模下，控制交通需求 总量，削减不合理的交通需求。通过对拥挤区域或拥挤路段征收一定的拥挤费 用的手段，实现交通需求在时间和空间上的再分配，从而使交通供给与交通需 求在一定时间内达到平衡，保证城市交通系统有效运行，让客货出行迅速、安 全的到达目的地，缓解城市交通拥挤，改善城市生态环境和居民生活环境质量。 2 2 道路交通拥挤收费的作用 一是调节交通出行总量，减少交通需求。从交通源头实施调控，是城市道 路收费的重要作用。由于实施道路收费提高了交通出行的成本，出行者从出行 经济性考虑，会减少不必要的出行，或者调整出行的时间和路线，从而使拥挤 区域的交通状况得到缓解。城市道路收费对于弹性交通需求来讲更为有效，因 为弹性需求在出行效益上明显小于刚性需求。 二是促迸公共交通，优化交通结构。公共交通出行方式在对道路的占用、 单位能源的消耗、尾气排放总量等方面较个体出行方式有很大的优势，是实现 城市可持续发展、解决大城市交通问题的有效手段。但个体机动出行方式在出 行的舒适性和自由程度上具有一定的比较优势。在城市道路资源有限的情况下， 通过实施城市道路收费，可以实现对个体机动出行进行的限制和引导，从而促 进公共交通发展，优化城市交通结构。 三是在时间和空间上实现对交通出行的调节和诱导。城市交通在时间分布 上呈现明显的早、晚高峰的时间特征。通过道路收费，可以促使弹性交通需求 避开高峰时间，利用平峰时间出行，从而达到“削峰填谷”的目的，实现交通 需求在时间上的平衡。同样，交通出行往往会集中在一些主要干道上，形成这 些道路的拥挤和堵塞。通过道路收费，可以实现交通的空间调控，引导出行者 选择其他路线出行，可以使有限的道路资源得到充分利用。 2 3 城市道路收费经济学基本原理 城市道路收费属于交通经济学的范畴。收费的基本原理可以采用经济学中 的边际收费理论进行解释。图2 1 给出了面向一条路段的拥挤收费边际收费理 论机理。曲线a c 表示在定交通需求下路网上每个旅行者的平均出行费用，曲 线m c 表示单个的旅行者带给整个路网上用户的边际费用，即边际社会费用。由 于拥挤效应，曲线a c 是一个相对于交通量的单调递增函数，而曲线a c 和m c 之 间的差值反应了该交通量水平下的拥挤费用。另一方面，交通需求函数相对交 通量而言是一个严格递减的函数。在图中，曲线i d 代表需求函数的反函数，它 也是一个严格递减的函数。在没有收费的情况下，当供应和需求达到均衡时交 通量趋向于地。然而从整个路网和社会角度而言，最优的交通量应该是g ， 因为这时候边际社会费用等于需求函数的反函数值。在这种情况下，从经济上 来说社会效益得到了最大化，它由图中面积占u e l 口给出。相反，在前面的情况 下，有一个相当于面积a m g 的自重损失。所以，在经典的边际收费方案中，拥 挤收费费率应等于边际私人费用和边际社会费用之间的差值，也就是图中的线 段b g = g d a b d g 。 图2 1 城市道路收费原理示意图 8 值得注意的是，这幅图虽然只代表一个由单个路段连接两个结点的简单网 络，边际收费原理也可以用来分析整个路网的收费策略。在确定性均衡分配原 则下，如果在每个路段上收取一个边际费用，便可以采用用户均衡配流获取系 统最优解。在边际收费模式里，每个人所缴纳的费用等于他的出行所产生的对 整个路网的附加拥挤量。 对路网中所有路段都收取边际费用的最优方法在实际中操作繁琐、难以实 现。因此，在实际应用中，多采用对路网中部分道路、区域，在部分时段收取 一定费用的次优方法，实现交通出行在空间与时间上的优化。 基于这一机理分析，拥挤收费对于路网交通拥挤的缓解作用，可总结为五 个调节：一是总量调节，拥挤收费带来出行费用的增加，当费用高于效益，出 行者将放弃出行，从而带来出行总量的降低。二是时间调节，城市交通拥挤多 存在明显的高峰、平峰时段。通过高峰时段收费，将部分出行调节到平峰时段， 改善出行的时间分布均衡性。三是空间调节，城市交通拥挤在空间分布上亦不 均衡。通过对拥挤区域或道路实施收费，促使部分车辆绕行拥挤区域或道路， 改善出行的空间分布均衡性。四是方式调节，拥挤收费所带来的私家车使用成 本的增加会促使部分私家车主放弃小汽车出行，而选择公共交通方式，从而推 动公交优先政策的实现。五是资金调节，拥挤收费将部分出行费用节省下来， 收入财政，用于投资交通基础设施建设和改善公交，促进城市交通系统的良性、 可持续发展。 2 4 城市道路收费不同于传统意义上的道路收费 传统意义上的道路收费主要集中在新建高速公路或桥梁、隧道，其收费目 的主要是为了缓解公路( 道路) 建设资金的短缺问题，收取的费用大部分用于 偿还贷款本息。而城市道路收费是在城市交通拥挤的情况下，通过对使用者收 费来引导和调节交通需求，达到缓解交通拥挤的目的，增加财政收入只是副产 品。通过以上对道路使用者的社会成本分析，得出了路网中的新增用户必然会 引起路网系统总成本( 时间，燃油费用等) 的增加，这是因为用户的出行将强加 给系统中其它用户一个额外成本，在经济学上这个额外成本称为外部不经济 ( e x t e r n a l i t y ) ，它以噪声、污染、交通拥挤和交通事故等的形式体现。道路收 费是对特定时段和路段的车辆实行收费，以从时间和空间上来疏散交通量，减 9 少繁忙时段和繁忙路段道路上的交通负荷，同时还将促使个人出行向高容量的 公交系统转移和抑制私人小汽车交通量的增加，促进小汽车的有效利用，实现 最有效的使用道路，达到缓解交通拥挤的目的。因此，城市道路收费的出发点 和着眼点与传统的道路收费还贷是完全不同的。 1 0 第三章世界部分城市道路交通拥挤收费情况 截至2 0 0 8 年底，世界上明确提出并已经实施城市道路交通拥挤收费的城市 有新加坡、英国的伦敦、挪威的奥斯陆、卑尔根、瑞典的斯德哥尔摩、意大利 的米兰等，提出实施意向并正在开展方案研究和实施准备的城市有美国的纽约、 丹麦的哥本哈根、荷兰的阿姆斯特丹、中国的香港和深圳等。新加坡是世界上 第一个实施城市道路交通拥挤收费的国家，并且在城市交通管理方面取得了举 世公认的成效。伦敦是目前唯一一个实施城市道路交通拥挤收费的世界级大都 市，产生了巨大的影响，是实施城市道路交通拥挤收费缓解城市交通拥堵的成 功典范。北欧的一些城市，如挪威的奥斯陆、瑞典的斯德哥尔摩，社会经济和 城市发展水平都很高，他们将城市道路收费作为调节交通需求、优化城市结构 的有效手段，已经或正在积极准备实施此项措施。此外，香港在上世纪8 0 年代 和9 0 年代两次开展了城市道路交通拥挤收费的研究，尽管最终没有选择实施， 但研究过程中对实施环境、模式、效果都做了大量分析，对上海具有很大的借 鉴意义。 本章节拟通过对这些典型城市在实施城市道路收费措施的社会背景、交通 政策取向、交通状况、收费模式、实施效果等方面的比较研究，探寻实施城市 交通收费所需要具备的共性条件，以及实施中各自遇到的问题，从而从交通发 展和政策层面进一步论证上海实施该措施的必要性和可行性。 3 1 新加坡 3 1 1 概况 1 9 6 5 年新加坡脱离马来西亚联邦独立以来，一直由人民行动党长期执政， 政治稳定，经济和社会发展很快。新加坡实行国家一级政府全覆盖、高效运作 的行政体系，政策的执行力非常强。负责新加坡城市交通管理的新加坡陆路交 通管理局( l t a ) 是一个法定机构，集政府管理、工程项目管理公司、设计研究 机构等诸多职能为一体，全面负责城市交通的政策制定、计划编制、项目实施、 运行管理等工作。因此，新加坡的政治体制和政府架构保证了道路收费政策的 制定和实施较其他国家和城市具有更大的可行性。 新加坡国土面积仅7 0 0 平方公里，政府和民众对土地有限的忧患意识十分 强烈。根据新加坡总体规划要求，交通用地面积所占比例不超过国土总面积的 1 2 。因此，有限的道路用地很难满足快速机动化的需求，有必要采取严格的需 求管理措施来控制机动车的拥有和使用。新加坡政府和民众也十分注重环境建 设和环保措施。通过实施道路收费减少机动车的使用，也被认为是减少机动车 尾气排放，提高空气质量的有效手段，得到民众和绿色环保组织的欢迎和支持。 1 9 7 5 年，新加坡开始引入地区通行证制度( a l s ，a r e al i c e n s i n gs c h e m e ) 用于调节道路拥挤状况。1 9 9 6 年6 月，道路收费制度( r p s ，r o a dp r i c i n gs c h e m e ) 开始被应用与东海岸路等高速公路。根据这两个系统，有专人在限制使用的道 路入口进行检查，用户必须按日或按月以购买固本( c o u p o n ) 的形式进行注册 才可以获得道路的使用权。鉴于a l s 和r p s 采用人工操作，效率和覆盖面积都 受到很大限制，陆路交通管理局于1 9 9 8 年4 月实施了著名的电子道路收费系统 ( e r p ，e l e c t r o n i cr o a dp r i c i n g ) 。 新加坡是世界上第一个在大范围内通过实施电子收费来降低高峰时段交通 拥挤的国家。车主必须在车辆内安装读卡器( 超过9 8 的车辆安装了读卡器) ， 并在出行前将专用现金卡插入读卡器。一旦用户在规定时段进入指定区域，设 置在路口的e r p 收费装置就会在通过读卡器自动识别车辆种类，并从现金卡中 扣除应付费用。l t a 在工作日对中央商务区( 7 ：3 0 - 1 9 ：0 0 ) 及主要高速公路( 7 ： 3 0 9 ：3 0 ) 实施e r p 管理，并在每3 个月对收费标准进行调整( 当路段平均速 度高于或低于临界速度时，l t a 将此路段收费提升或降低) 。 e r p 系统向道路用户收取费用，反映了由于车辆使用道路形成的阻塞成本。 这种成本根据道路的使用状况( 拥挤程度和车流速度) 而动态变化。通过额外 的收费，使用户在不必要的时候避免进入控制区域以降低交通成本，从而达到 减缓阻塞的目的。统计数据表明，通过e r p 的实施：高峰时段进入中心城区的 交通流量明显降低，起到了较好的错峰的效果：车速得到明显提高( 9 5 高速公 路车速在4 5 k p h 以上，9 0 9 6 主要道路车速在2 0 k p h 以上) ；政府增加了相当可观 的财政收入，车主在道路上的花费相比人工收费时期平均减少了2 0 。一1 3 1 2 交通状况和主要交通政策 1 2 交通需求不断增长。1 9 8 1 年到1 9 9 5 年，新加坡车辆年平均增长率为7 ， 日客流量从2 7 0 万人次增长到约7 0 0 万人次( 其中2 3 集中在早晚2 小时高峰时 间内) ，2 0 0 4 年达到7 8 0 万人次天，预计2 0 1 0 年达到1 0 0 0 万人次天。剐 交通用地十分有限。1 9 8 5 年到i 9 9 5 年，新加坡道路网络增长了2 7 ，而车 辆增长超过了4 5 。受国土面积限制，用于陆路交通基础设施的面积较为有限( 约 为土地面积的1 2 ) 。按照这种发展速度，要满足车辆的需求，2 0 1 0 年，道路用 地需增加到1 6 。显然这是难以达到的。 交通白皮书。为进一步明确建立世界级交通体系这一目标，1 9 9 6 年l t a 负 责编制完成了新加坡陆路交通自皮书，经国会审核通过，成为新加坡陆路交通 发展的纲领和依据。该白皮书明确了建立一个高效、便捷、安全可靠且廉价的 世界级交通系统是新加坡陆路交通发展的方向和目标。净1 3 1 3 车辆配额系统和拥车证公开投标制 新加坡于1 9 9 0 年5 月1 日开始引入车辆配额系统( v q s ，v e h i c l eq u o t a s y s t e m ) 。根据这一系统，购买新车必须持有拥车证( 公共巴士、校车、拖车、 紧急车辆、工程车、外交及残障、福利组织车辆除外) ，而不同车辆的拥车证价 格是由市场动态决定的。车辆配额是根据每年估计将报废的车辆数目，再加上 3 车辆增长率来计算得出的。2 0 0 1 年，新加坡开始实施新的拥车证公开投标制 ( c o e ，o p e nb i d d i n gs y s t e m ) ，将车辆分为五类进行每月2 次的公开投标。五 种类型分别是： a 组汽车( 1 6 0 0 c c 及以下) b 组汽车( 1 6 0 0 c c 以上) c 组货车及巴士( 拥车证可进行转让) d 组摩托车 e 组公开组别( 拥车证可进行转让) 投标：投标者首先需持有指定银行的户头，并通过自动柜员机、互联网、 电话等形式进行投标。当投标后，银行从投标者户头过户1 0 0 0 0 元( 摩托车为 2 0 0 元) 并在成功后支付。否则将扣除手续费后退回原帐户。投标者也可以在相 关网站及通过电话获得投标信息，并随时调整投标价格( 不可降低，每次收取 手续费2 元) 。 注册：获得拥车证后拥有者可以在6 个月之内注册一辆新车，并从注册日 期开始使用l o 年( 出租车为8 年) 。当拥车证用满1 0 年之后，车主如果要继续 使用原来的汽车，必须根据最近3 个月拥车证的平均价格另外购买5 年或1 0 年 期限的拥车证。 定价：拥车证定价采取在每次投标最高未中标出价的基础上加1 元作为所 有中标者的中标支付价格。所有中标者尽管投标价格不同，但最终支付的价格 是相同的，这也体现了该制度公平拥车的原则。 作用：车辆配额系统和拥车证公开投标制作为两项连锁政策，起到了显著 的成效：一是有效控制了长期范围内车辆数量的增加，二是通过增加拥车成本 促使民众选择公交系统，三是通过公开投标体现了公平拥车的原则，四是为政 府增加了财政收入。截至2 0 0 4 年，新加坡拥有的机动车仅为7 2 万辆，其中小 汽车4 l 万辆，每百人拥有私人小汽车1 1 1 辆( 2 0 0 3 年) 。0 3 3 1 4 公共交通发展 新加坡公共交通体系由地铁、轻轨、巴士、出租车4 大系统共同构成，日 运送5 0 7 万人次，占总出行人次的6 3 ( 2 0 0 3 2 0 0 4 ) 。 地铁系统( m r t ，m a s sr a p i dt r a n s i t ) 。地铁系统承担了连接主要地 区间重要交通走廊上的大部分客流，保证了整个交通系统宏观运行的效率和稳 定： 轻轨系统( l r t ，l i g h tr a i lt r a n s i t ) 。轻轨系统是地铁系统的补充 和拓展，主要用于连接地铁车站与主要居住区、商业区，为地铁网络提供客流 补给； 巴士系统。巴士系统的主要作用是承担次级交通走廊的短距离交通， 并为地铁和轻轨网络提供客流补给和网络完善服务； 出租车系统。出租车系统用于满足市民特殊的出行需求，是构建完整 的公共交通体系不可或缺的部分。 3 1 5e r p 收费模式 新加坡e r p 系统技术上基于2 5 4ghz 微波频率通信传输读取数据，主要部 件组成包括：一是车载读卡器( i u ，i n - v e h i c l eu n i t ) 和智能现金卡( c a s h c a r d ) ， 1 4 二是设在收费区入口的闸门系统，三是中央控制中心。 车载读卡器类似小字典大小，因收费额等级不同分小汽车、出租车、轻型 货车、重型货车、巴士、摩托车和应急车辆( 免费，包括消防车、警车、救护 车) 等七种，并采用不同颜色区分；一般固定安装在车辆的右前档风玻璃和摩 托车的手柄：售价1 2 0 新元。所有的读卡器均有五年的质量保证书，如果这期 间产生错误，车主可向l t a 免费换新( 统计表明，2 0 0 3 年前约7 1 万个已售读卡 器只有不超过1 0 0 个存在问题) 。现金卡由本地星网支费电子技术有限公司经营、 管理，并正在发展多种用途；该卡可通过银行( 提款机) 及加油站充值，最高 储值额为5 0 0 新元，卡内余额显示于读卡器的液晶屏。 e r p 闸门是一套设于道路控制双断面的双重闸门，高6 1 米，根据道路宽度 一般为1 2 1 5 米宽。前置闸门包括两部分，一是面向来车方向每车道设2 块天 线板，读取车载i u 的数据，二是每车道设两台照相机实施违规抓拍。后置闸门 也有两套装置，一是视觉传感器通过车辆对地面斑马线覆盖数据核定车辆宽度 等尺寸，二是通过天线板确认扣款数据。每座闸门所在路旁有一个区域控制箱， 记录当天的每项通过车辆数据，并通过公共电信网向e r p 控制中心传输车辆数 据和抓拍图像。 中央控制中心设在车辆注册管理处( v t l ，v e h i c l et r a n s p o r t i o n l i c e n s i n g ) 所在办公楼内，2 4 小时操作、监控所有设备正常运行。道路收费部 门在整个v t l 组织架构的位置参见图7 ，主要工作内容包括：处理收费交易( 统 计数据) 、处理违规图象资料，以及发出违规处罚传票。 当车辆接近e r p 闸门达到1 0 米内，前置天线即连接上车载读卡器并根据路 旁的区域控制器中的收费列表和通过车辆类型的对比，向该读卡器发出相应扣 款数额指令。当车辆经过两门架之间时，读卡器按指令从现金卡中扣款，后置 天线将确认该扣款数额，卡上余额在读卡器的液晶显示屏上显示l o 秒。与此同 时，后置闸门的视觉传感器将探测出该车辆的尺度等数据，如果与之前读卡器 数据一致，整个扣款流程中所记录的数据将被打包存入路旁的区域控制器。 如果上述流程中有一个环节出现问题，前置闸门的照相机将抓拍该违规车 辆的后车牌，问题类型( 如没有现金卡) 和该车牌的数码照片等数据存入区域 控制器。 每个区域控制器一般定时向e r p 控制中心传送上述数据和数码照片。e r p 中 心对有效的扣款数据记录只保存一天，而要求现金卡公司汇总所有的收费额。 违规或出现错误的数据和照片等记录，e r p 中心将保留6 个月，以备驾驶员或车 主对处罚传票提出质疑时核对、确认。 新加坡的应急车辆，如消防车、警车和救护车等，也须安装相应车载读卡 器，否则它们将同样视为违规而被抓拍。但可以不插入现金卡，己插入现金卡 的也不会被扣款。 在实施e r p 系统之前，政府尝试了针对不同车辆类型收费，以及调整收费 时段和收费额，但每一次调整都非常麻烦，也难以及时有效。e r p 系统相对与之 前的人工收费办法，主要有四个方面改进：一是容易制定各类车辆的收费费率， 二是容易调整收费额和收费时段，三是可灵活地增加或减少收费区域，四是避免 了同一持证车辆可在收费时段多次穿越。 新加坡拥挤收费实施早期，政府并没有试图评估收费对经济的影响，但对 商户的调查表明，他们对收费政策持支持态度，其中政府在人们心目中的良好 形象起了主要作用。拥挤收费实施l o 年后，新加坡p u b li cw o r k sd e p a r t m e n t 开始进行收费对经济影响的后评估，结论是：收费对c b d 经济没有明显的负面 影响。同时，评估还认为在此期间新加坡经济的迅速发展中隐藏着收费的积极 影响因素。 3 2 英国伦敦 3 2 1 背景情况 伦敦交通的战略目标是把伦敦建设成为一个繁荣的城市( ap r o s p e r o u s c i t y ) 、以人为本的城市( ac i t yf o rp e o p l e ) 、交通可达的城市( a na c c e s s i b l e c i t y ) 、公平的城市( af a i rc i t y ) 和绿色的城市( ag r e e nc i t y ) 。尽管伦 敦己拥有高度发达的交通系统，但交通问题仍是伦敦面临的最大问题。2 0 0 0 年， 伦敦c b d 地区的交通速度下降至每小时1 6 公里以下，道路交通速度的下降影响 了公共汽车系统的速度与可靠性。轨道交通的运输服务面临空前危机，地铁越 来越拥挤，可靠性越来越差。这些交通危机威胁着伦敦经济的繁荣和市民的生 活质量。伦敦是英国经济的发动机，是英国通向世界的门户。作为全球性的城 市，伦敦正在参与全球竞争，因此，需要一个世界一流的交通系统。 2 1 世纪初，为促进伦敦更好地以一个国际大都市的整体形象参与全球竞争， j 6 英国议会批准成立大伦敦市，选举产生了首任民选市长，并组建啦了直接对市 长负责的伦敦交通委员会( t f l ，t r a n s p o r tf o rl o n d o n ) ，着手建立一个世界 级的交通系统，以提高伦敦的商业效率，确保伦敦的经济繁荣，并提高市民的 生活质量。为实现这一目标，伦敦明确提出了实施拥挤收费的设想。 3 2 2 交通情况 伦敦机动车的发展已处于稳定状态，2 0 世纪末的1 0 年间，中心城的注册机 动车基本上维持在2 8 0 万辆的水平，私人小汽车则保持在2 3 0 万辆左右。尽管 有车家庭数逐年增加，但仍有相当一部分家庭是没有私用小汽车的。预计到2 0 1 1 年，仍将有三分之一的家庭是无车的，拥有1 辆和2 辆车的家庭比例维持在4 0 9 6 及2 0 左右。伦敦大都市的小汽车拥有量为6 5 0 多万辆，人均拥有小汽车0 3 7 4 辆。都市区小汽车拥有量的分布，反映了不同区域的交通出行状况，即中心区 以公共交通为主，小汽车拥有率低；外围区小汽车与公共交通同时发挥主要作 用，小汽车拥有率较高；郊区则以小汽车出行为主，小汽车拥有率较高。 伦敦大都市中心城( 大伦敦) 地区道路总长为1 3 6 1 9 公里，其中伦敦交通 委员会( t f l