（诉讼法学专业论文）我国公务员权利救济制度之重构.pdf

我国公务员权利救济制度之重构 摘要 公务员的权利救济制度直接关系公务员管理制度的效率和公 正，公务员合法权益的保障以及法治国目标的实现。世界各国大都通 过法律制度的设置明确了对于公务员权利的保护和救济。但是我国现 行的公务员权利救济制度仅限于行政救济，将司法救济排除在外。而 司法救济制度的缺失成为我国公务员权利救济制度中的突出问题。 本文将在公务员法的框架内，结合域外相关理论与实践， 旨在对我国公务员权利救济制度进行重构。全文分为四章，具体结构 如下： 第一章阐释了公务员权利救济制度中的基本概念。主要介绍公务 员的范围，公务员的权利种类，权利救济的概念与方式。该章在比较 世界各国公务员法调整范围的基础上对我国公务员法的调整范围进 行了分析。根据公务员法的有关规定，我国公务员权利救济制度 的指向对象主要是领导成员、法官、检察官之外的公务员。 第二章对我国公务员权利救济制度进行反思，介绍了我国公务员 权利救济制度的历史沿革以及现行救济制度的内容。重点分析现行制 度在救济范围、具体程序、救济机构等方面存在的缺陷，并指出公务 员权利不能有效救济的主要原因是司法救济途径的缺失，并且分析了 造成以上现象的原因。 第三章在理论和实践两方面对各国救济制度进行比较分析。在 理论方面，结合大陆法系“特别权利理论 的变迁以及英美法系契约 理论的发展，从正当性和合宪性的角度论证应对公务员的基本权利和 重要权利赋予诉权。在实践方面，分别对其内部救济和司法救济两种 救济方式展开比较，总结其在并轨制，司法最终救济，救济程序司法 方面的共同点。 第四章对我国公务员权利救济制度进行重构。从公务员权利救 济制度的价值取向出发，确立“司法最终救济原则、“穷尽行政救 济 、“救济机关中立性、“重大利益听证的救济原则。并在此原 则基础上指出我国公务员权利救济制度应采用以行政救济为前置条 件、以司法救济为核心的救济模式。在行政救济制度构建上，应促进 救济机构中立性以及救济程序的正当化；在司法救济制度构建上，应 明确司法救济的范围，注重司法救济制度与现有法律制度的衔接。 关键词：公务员权利；救济；司法救济；行政救济 r e c o s t r u c tin gt h ec hln e s er e m e dla ls y s t e m o ft h eclvils e r v e n t srig h t s a b s t r a c t t h er e m e d i a ls y s t e mo ft h ec i v i ls e r v a n t s r i g h t sh a sd i r e c t l yr e l a t i v e t ot h es a f e g u a r do ft h el e g a li n t e r e s to ft h ec i v i ls e r v a n t ，t h ee f f i c i e n c y a n dt h ej u s t i c eo ft h ei n t e r i o ra d m i n i s t r a t i o n ，a n dt h ea c h i e v e m e n to ft h e g o a lo ft h em o n o c r a c yw o r l d 。t h eo t h e rc o u n t r i e sla ym u c he m p h a s i so n t h ef i g h t so fc i v i ls e r v a n tb y l e g i s l a t i o n ，a n de s t a b l i s hc o n s u m m a t e r e m e d i a ls y s t e m c o m p a r a t i v e l ys p e a k i n g ，t h er e m e d i a ls y s t e mo f c h i n e s ec i v i ls e r v a n ti sl i m i t e dt ot h es y s t e mo ft h ea d m i n i s t r a t i v e r e m e d y ，l a c ko ft h es y s t e mo f j u d i c i a lr e m e d y i ti st h em a i np r o b l e mo f e f f i c i e n c yo f t h er e m e d i a ls y s t e mo fc h i n e s e 。 a c c o r d i n gt ot h el a w o fc i v i ls e r v a n t ，t h er e m e d i a ls y s t e mo fc i v i l s e r v a n t sr i g h t si sr e c o n s t r u c t e db yc o m p a r i n gt h ei n t e r n a t i o n a lt h e o r y a n dt h ep r a c t i c ei nt h i sa r t i c l e t h er e m e d i a ls y s t e mo fc i v i ls e r v a n t s r i g h t s t h ea r t i c l ec o n s i s t so ft h e r ep a r t si n c l u d i n gp r e f a c e ，i n c l u d i n g ： i nt h ef i r s tc h a p t e re x p l a i n st h eb a s i cc o n c e p ti nj u d i c i a lr e m e d y s y s t e mo fc i v i ls e r v a n t s r i g h t s t h i sp a r tm a i n l yi n t r o d u c e st h er a n g eo f c i v i ls e r v a n t ，t h ek i n do fc i v i ls e r v a n t s r i g h t s ，t h ec o n c e p ta n da p p r o a c h o f j u d i c i a lr e m e d y t h i sa r t i c l ea n a l y z e st h es c o p eo fa c t i v i t i e so fc h i n a s c i v i ls e r v a n tl a ww h a tb a s eo nc o m p a r eo t h e rc o u n t r i e s l a w a c c o r d i n g t or e l e v a n tp r o v i s i o n so fc i v i ls e r v a n tl a w i nc h i n a sj u d i c i a lr e m e d y s y s t e mo f c i v i ls e r v a n t ，i tm a i n l yi n c l u d e st h el e a d e r s h i pa n dt h ec i v i l s e r v a n tw h oi sn o tt h es p e c i a lp o s i t i o n s ，s u c ha sj u d g e s ，p r o s e c u t o r i nt h es e c o n dc h a p t e r , i tr e v i e w so nt h ec h i n e s er e m e d i a ls y s t e mo f c i v i ls e r v a n t sr i g h t s i ti n v e s t i g a t e st h eh i s t o r ye v o l u t i o no fc i v i ls e r v a n t s f i g h tr e l i e fs y s t e m ，t h e nt os u m m a r i z e a l lk i n d so fp r o b l e m sa sc o n f i n eo f r e m e d y ，t h ep r o c e d u r eo fr e m e d y ，t h ei n s t i t u t i o no fr e m e d y t h em a i n r e a s o no ft h ep r o b l e mi st h a tl a c k i n go f j u d i c i a lr e m e d y i ta l s oa n a l y z e s t h eu n d e r l y i n gr e a s o n so ft h ea b o v e i nt h et h i r dc h a p t e r , i ta n a l y s e st h er e m e d i a ls y s t e mo fc i v i ls e r v a n t s r i g h t s i nd i f f e r e n tc o u n t r i e si nt h e o r ya n dp r a c t i c e i nt h e o r y , a f t e r i n t r o d u c i n gt h ed e v e l o p m e n to f “s p e c i a lr i g h t st h e o r y i nc o n t i n e n t a ll a w a n d c o n t r a c tt h e o r y i nc o m m o nl a w , i td e m o n s t r a t e st h a tl i t i g a t i o nr i g h t s h o u l db eg i v e nt oc i v i ls e r v a n tt op r o t e c th i sb a s i cr i g h t s i np r a c t i c e ，i t c o m p a r e s a d m i n i s t r a t i v e r e m e d ya n dj u d i c i a lr e m e d y i nd i f f e r e n t c o u n t r i e sa n dc o n c l u d e st h ei n s p i r a t i o n s i nt h ef o u r t hc h a p t e r , i tr e c o n s t r u c t st h er e m e d i a ls y s t e mo fc i v i l s e r v a n t sr i g h t s e m b a r k i n gf r o mt h ev a l u eo r i e n t a t i o no ft h i ss y s t e m ，i t e s t a b l i s h e ss e v e r a lp r i n c i p l e s ，s u c ha s j u d i c i a ll a s tr e m e d y ， u s i n gu p a d m i n i s t r a t i v er e m e d y ，“r e m e d i a lo r g a n sn e u t r a l i s m ”o nt h eb a s i so f t h e s ep r i n c i p l e s ，i tp o i n t so u tw es h o u l da d o p ts u c ham o l dt h a tt a k e a d m i n i s t r a t i v er e m e d ya sp r e c o n d i t i o na n dj u d i c i a lr e m e d ya st h ec o r e f o rc o n s t r u c t i n gt h es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v e r e m e d y , t h er e m e d i a l o r g a n ss h o u l db en e u t r a la n dt h er e m e d i a lp r o c e d u r es h o u l db ed u e f o r c o n s t r u c t i n gt h es y s t e mo f j u d i c i a lr e m e d y , t h es c o p eo fr e m e d ys h o u l db e c l e a ra n dt h ej o i n tb e t w e e nt h es y s t e mo fj u d i c i a lr e m e d ya n do t h e r s y s t e m ss h o u l db ep a i dc l o s e l ya t t e n t i o nt o k e y w o r d s ：t h er i g h t so fc i v i ls e r v a n t ；r e m e d y ：j u s t i c er e m e d y ； a d m i n i s t r a t i v er e m e d y 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 本人为获得浙江工商大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的 材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示谢意。 签名： 鱼兰翌匕!日期：弦坞年p 月力日 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解浙江工商大学有关保留、使用学位论文 的规定：浙江工商大学有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的 复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以将学位论文的全部或部 分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制 手段保存、汇编学位论文，并且本人电子文档的内容和纸质论文的内 容相一致。 保密的学位论文在解密后也遵守此规定。 签名： 童尘盈生 导师签名： 日期：榔年f2 月幻日 引言 “救济先于权利”、“司法是正义的最后一道防线”。讨论一种任何人都 没有义务甚至没有能力实现的状况的权利问题，是毫无意义的。司法救济途径 的缺乏是我国公务员权利救济问题中最大的弊端。 虽然从实证法角度，我国宪法赋予了公民的批评、建议、申诉、控告、 检举和取得赔偿权，国家人事部印发了国家公务员申诉控告暂行规定、人 事争议处理暂行规定和人事争议处理办案规则等规定，但是，根据行政 诉讼法、行政复议法、国家赔偿法和行政监察法，一旦公务员认 为其合法权利遭受行政行为的不法侵害或不利影响，除了经行政系统内的救济程 序进行申诉、控告和人事争议仲裁外，无权对所属行政机关或上级机关的行为提 起行政复议和行政诉讼。不能否认，这种行政系统内的救济机制在解决公务员与 所属机关的争议、保护公务员合法权益方面，发挥了一定的作用，但具有明显的 局限性，如申诉、控告和仲裁范围的狭窄性，裁判者的非中立性，审理程序的非 透明性及公务员在处理过程中相应程序性权利( 如查阅卷宗权、委托代理权、申 请回避权、陈述权、辩论权等) 的欠缺，行政处理的终局性，等等。这些局限性 不仅在很大程度上不能实现对公务员权利的有效救济。 我国公务员申诉控告制度建立以来，行政系统内部侵害公务员合法权益的现 象还是大量存在的截止1 9 9 8 年上半年，全国受理的公务员申诉、控告案件总数 为2 8 7 件，与当时我国目前公务员4 0 0 多万的总数相对比，说明公务员很少选择申 诉控告的途径寻求救济。各级人事部门处理结果中，撤销或者建议撤销原处理决 定的占至u 2 0 。其中因原人事处理不当作出变更、撤销的约占2 0 。圆在受理的申 诉案件构成上，对年度考核不称职表示不服而提出申诉的1 3 ：对辞退提出申诉的 占8 4 ：对辞职未被批准不服提出申诉的占1 ，对于政处分不服提出申诉占l 。但 是从处理结果来看，2 0 0 2 年的统计数据表明，9 9 的人事争议维持原来的处理。 哈耶克l a w l e 百s l a t i o na n dl i b e r t y ( 1 9 7 3 ，1 9 7 6 ，1 9 7 9 ，r o u t l e d g e k e g 扑p a u l ：l o n d o n ) 邓正来译律师 文摘2 0 0 2 ( 2 ) 参见“干部人事制度的霞大改革建立和推行国家公务员制度l o 年综述”，中国嘲， h t t p ：w w w c h i n a c o m c n z h u a n t i 2 0 0 5 t x t 2 0 0 3 0 8 1 4 c o n t e n t _ 5 3 8 5 2 2 4 h t m ，2 0 0 3 年8 月1 4 【j 访问 电参见叹做生公务员权利规范m o m 一从公共服务协约关系理论i f 发 m 国家行政学院学报，2 0 0 4 ( i ) 硕j ：学位论文 我国公务员权利救济制度之革构 应该肯定的是，目前我国在外部相对人权利救济机制方面，都取得了长足的 进步。但同时，学界忽略了对作为主要内部行政相对人一一公务员的权利救济的 应有的关注和研究，公务员权利救济的立法步伐一直停滞不前，这已构成我国行 政法治建设及行政法学理论研究中的一个软肋。随着中华人民共和国公务员法 ( 以下简称公务员法) 的出台实施，公务员的范围大为拓展。按照公务员 法第2 条规定：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由 国家财政负担工资福利的工作人员”，我国公务员将成为一个数量极多、涉及面 极广的群体，加强对这个群体权利救济机制的研究，并进而进一步健全、完善对 公务员权利救济的立法，其紧迫性和必要性凸显。由于公务员身份的特殊性，公 务员权利救济关系我国的行政法治建设进程，行政机关依法行使内部管理权的公 开性以及公正性，公务员的合法权益的实现，公务员管理制度的效率和公正，内 部行政行为的外部监督( 司法监督) 的加强，以及法治国及构建和谐社会的目标 的实现。虬睢有当公务人员发现自己不再是公仆、不再是工具，公务人员自身 即具备任何公法上职务关系规范中最终之目的性”。唯此，我们才能够“期待专 业、公平、行政中立之法治国家公职人员制度，能在此一土地逐渐落实”。 国汗宗仁公务人员权益保障。j 行政救济 m 台北：永然文化f l l 版股份有限公司，1 9 9 7 ：1 2 9 1 3 0 2 硕士学位论文我国公务员权利救济制度之重构 第一章公务员权利救济之基本问题 笔者将从“公务员这一基本概念出发，探讨我国公务员权利救济制度中的 一些基本问题：我国公务员法的适用范围、公务员与行政主体的关系以及我 国公务员权利体系和种类。 一、公务员 “公务员”一词，在不同法系的国家中，有不同的定义与范围，甚至在同 一国家不同的法律规范中，也有不同的含义。作为讨论起点和参照比较的对象， 明确这一个概念是十分必要的。 ( 一) 各国公务员的定义之比较 世界各国和地区对其公务员法调整对象的范围有不同的规定。我国学者对于 其范围的类型有以下的共识： 1 以英国为代表的小范围 这一调整范围将公务员限定在行政系统内，并排除选举职和任命职。公务 员在英国称为文官( c i v i ls e r v a n t ) ，英国学者比较一致地认为，公务员的概 念难以有一个简单的、普适的定义，而公务员作为一个整体也没有特别的法律地 位。较之于大陆法系的官僚体制，英国人引以为荣的观念是从法律的字面上看不 出公务员有什么区别与一般私人的特权，因此也不存在特别权力关系理论。圆“凡 是国王的公仆，以文职录用，而其报酬系自议会通过的款项中付给的都可称为文 官” ，包括了所有常务次官以下的政府宫员，具体包括中央政府各部任职的常 f i 奉公务员范吲很广，包括国家和地方符级政府机关、市法机关、法院、国口学校和医院以及再级政府经 传的企市事业页单位丁作的人员，但i | 奉固家公务员法和地方公务员法的适用范i 矧只限定“一般 职”的公务员，既下文提到的通常意义上的义官。将对任免经选举以及特别程序的“特殊职”排除在外。 l j 本刑法，i - 的公务员的概念的外延大千国家公务员法和地方公务员法的适用对象。昭和3 5 年 3 月li ，最高法院的判例承认r 承担公务的邮局收发人的公务员性质。参见【u 】盐野宏行政法杨建顺译， 北京：法律版 ，2 0 0 1 ：6 8 6 6 8 9 oa w b r a d l l y & k d e w i n g c o n s i t u t i o n a la n d a d m i n i s t r a t i v e l a w l o n g m a n ，2 0 0 3 1 3 e d n p 2 7 2 岛龚祥瑞英国行政机构和文官制度 m 北京：人民 f ；版社，1 9 8 3 ：6 3 3 硕： ：学位论文我固公务员权利救济制度之重构 任官员以及国防部及其机关普卫部队、狱警狱官、皇家兵工厂、皇家造船厂等企 业职工。由选举产生的政府高级官员，即政府各部大臣、国务大臣和政务次官等 政务官，军替、司法、半官方中央管理机构和地方政府的官员以及国有企业雇佣 的员工等不属于公务员的范围。印度、澳大利亚、马来西亚等国的公务员范围与 英国相似。 2 以美国为代表的中范围 该调整范围包括行政机关中的所有公职人员，包括选举产生和政治任命的 政务官在内。在美国，大多数情况下，政府公职人员都叫做g o v e r n m e n te m p l o y e e ， 其意为“政府雇员”。叫美国彭德尔顿法实施细则第一条规定了其适用范围为 竞争性公务中的一切职务，同时将“竞争性公务 进行定义：包括联邦政府各行 政部门、立法、司法部门的一切职务。加拿大、韩国、菲律宾、泰国等国家 的公务员范围与美国类似。 3 以日本、法国以及台湾地区为代表的大范围 这一调整范围包括所有国家机关，包括立法、行政、司法三大系统的工作人 员以及公共企事业单位的人员，如邮局职工、公共汽车司机等全部称为公务员。 例如，日本公务员范围很广，包括国家和地方各级政府机关、立法机关、法 院、国立学校和医院以及各级政府经营的企事业页单位工作的人员，但同本国 家公务员法和地方公务员法的适用范围只限定“一般职”的公务员，将对 任免经选举以及特别程序的“特殊职排除在外。在法文中，政府公职人员称 为f o n c t i o n n a i r e ，意为“职能人员 。法国法律关于公务员的定义主要体现在 于国家公务员一般地位法以及国家公务员地位法，前者在第二条规定： “本法适用于国家、大区、省、市镇以及公务法人的各级组织”，这样，就明确 了公务员资格同时适用于国家和地方政府中的文职行政人员：后者对国家公务员 的定义是：“本编适用于国家中央部门、相关的对外事务部门或公立公益机构中 美国没有专门的行政法) k 调整政府与雇员之问的关系，所以政府j 政府雇员之间的关系适用十民法中的 合问法，即政府o j j e 雇员问的关系只是一种合i 计关系。 罾参见胡建淼中外行政法规分解与比较( 1 - 册) 北京：法律： j 版社，2 0 0 4 ：9 5 贡世康试析我国公务员范喇的界定 j 理论导刊，2 0 0 5 ( 1 0 ) 1 1 奉刑法 ：的公务员的概念的外延人于国家公务员法和地方公务员泫的适用对象。昭和3 5 年3 月1l i ，最高法院的判例承认r 承担公务的邮局收发人的公务员性质。参见 h 盐野宏行政法杨建 顺译，北京：法律 i ；版社，2 0 0 1 ：6 8 0 6 8 9 4 硕： ：学位论文我困公务员权利救济制度之重构 被任命担任全同性常设职务并并且正式任职的公务员。 从以上比较来看，各国对公务员范围的界定虽有差异，但也有一定的共同 占 ，、 ( 1 ) 职务的性质，即权力的行使目的在于实施公共管理、追求社会福祉以 及实现社会目标：这从行政的目的和性质出发，对公务员法的调整范围进行界定。 ( 2 ) 非选举和非政治任命产生的，常任的行政机关的公职人员( 有些国家 也包括其他公共部门的工作人员) 。选举和非政治任命产生的政务类公务员一般 不受公务员法调整，而由宪法和组织法调整。 ( 二) 我国公务员法的调整范围 由于我国自身的历史文化背景和政治制度，我国的公务员调整范围有自身 的特点。2 0 0 5 年4 月2 7f 1 我国第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议 通过的公务员法第二条将公务员界定为“公务员，是指依法履行公职、纳入 国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。 本条规定了公务员必 须具备的三个要件，缺一不可。一是依法履行公职，二是纳入国家行政编制 ， 三是由国家财政负担工资福利。该法第3 条和第1 0 6 条相关条款的规定以及补充 说明了公务员的范围，但从立法者原意这一法律解释的角度来说，公务员法 较之国家公务员暂行条例，在适用对象上既保留了原来的各级行政机关，还 包括各级中国共产党的机关、各级人大和政协机关、各级人民法院和各级人民检 察院、各民主党派机关以及部分社会团体机关，如工会、妇联、共青团等社会组 织领域除工勤人员以外的所有工作人员。概括地可以分为以下几类：( 一) 行政 机关和立法机关中工作人员；( - - ) 司法、检察机关中工作人员；( 三) 政协机关 我国在法律制度上首次出现“公务员”一词并予以解释的是民国1 9 2 8 年的中华民国刑法。其后1 9 2 9 年，市法院法制委员会决议公务员任用条例草案，开始- r 公务员立法工作。从1 9 2 8 年7 月1 6 开起，立 法院第3 4 次至第4 0 次会议在议决监察委员保障法时，较普遍的以。公务员”一词来替代之前的官吏 及文官。1 9 3 1 年，立法院第1 3 7 次会议把i 司法、监察两院组织法条文内所有官吏7 样均修于为“公务员”， 同时，1 9 3 1 年将公务员任用条例修正为公务员任用法。随着公务员制度在民国时期的建立，“公务 员”概念的使用也变得很普遍。新中国建立后，废除民国时期的“六法全书”，。公务员”一词也从国家 政治法律内容中消失了，代之以党和国家的干部人事制度。当代第一次使用“公务员”一词是在1 9 8 7 年。 1 9 8 7 年4 月，国家干部人事专题工作纽提 h 了实行干部分类管理和建：眵公务员制度的设想，并将国家行 政机关工作人员条例草案改名为国家公务员暂行条例。2 0 0 5 年4 月2 7 日全国人大常委会审议通过 的中华人民共和国公务员法并已于2 0 0 6 年1 月lf i 起正式实施。 行政编制与事业编制合称机构编制，行政编制与事业编制是有一定区别的。 硕t ：学位论文我国公务员权利救济制度之重构 工作人员；( 四) 民主党派机关和共产党机关工作人员；( 五) 人民团体和群众团 体机关工作人员；( 六) 具有公共事务管理职能的事业单位中工作人员。 二、公务员的权利 各国公务员的权利保障制度经历着权利种类上扩大，救济途径上内部化与司 法化并轨的发展趋势。所以了解公务员权利类型与范围对于公务员权利救济制度 有较为重要的意义。此处对各国公务员的权利种类主要作实证法意义上的讨论。 公务员具有双重身份，一是其自出身所拥有的公民身份，二是公务员身份。 公务员职务的履行往往要求对其基本权利有一定的限制。所以公务员的权利首先 可以分为基于公民身份的权利以及基于职务身份的权利。同时根据权利本身的分 类，又可从财产权、人生权、以及政治权利来考虑。 ( 一) 各国公务员的权利类型 在权利种类的侧重点上，各国各不相同。法国公务员的权利主要是政治性权 利以及一定的身份保障权。法国公务员涉及的公务员权利共1 8 条，九个方面， 综合如下职务履行权和获得培训的权利、卫生安全条件和人身保护和救济的权 力，罢工的权利、结社自由、信仰自由和参加社会活动政治权力；而瑞士的公 务员权利则主要集中在工资待遇、住所补贴、正常加薪、国外出差补助、工龄补 贴、假期与休假等方面的规定。但有基本相同之处。 主要有身份保障权和工资、 退休金、抚恤金的领取权两个方面。瑞士公务员涉及的公务员权利共4 条，4 个 方面，如结社自由、参加社会活动政治权力、获得职务证明的权力，以及休假权： 德国公务员涉及的公务员权利共1 1 条，8 个方面( 在相关的法律条文中有较为 具体的解释和判例方面类型化的积累综合) 。 ( 二) 我国公务员权利体系 法国法律对于公务员罢t 白由的认识，经历了从认) e 为违法到确认】e 合法但附加条件的渐进认识，对于公 务员罢t 自由的肯认足法律和判例共l f d 作i i ；的。法国行政法院的判例认为，罢t 心该足为职业利益嘶进行 的，不能为j ，政治利益m 进行罢工。n ：j 下当范嘲之内，行政机关对于合法罢t 进行制裁足违法行为，应负 违法的责任。 。中外行政法规分解比较一书罗列丫符围公务员法所规定的再种具体法定权利打3 0 种，以及其它未加 归类的权利。参见胡建淼中外行政法规分解1 j 比较( i ：册) 北京：法律版社，2 0 0 4 ：1 4 4 西董鑫试论我国公务员权利救济之框架 j 法学论坛，2 0 0 6 ( 4 ) 6 硕上学位论文我固公务员权利救济制度之重构 而我国公务员涉及的公务员权利共1 条，涉及的8 个方面在范围上虽然具有 一定的开放性，但在立法规定上比较概括、模糊，有些种类的权利缺少没有其它 相关规定的解释和细化。我国公务员享有权利如下：环境权；身份保障权；经济 利益权，培训发展权；批评建议权，申诉控告权，职务自主放弃权。 我国学者对于公务员权利的讨论大多集中于身份和经济两方面实体性权利， 而在2 0 0 0 年后，我国学者开始关注对于救济权这一程序方面的权利。如上述比 较，我国公务员法在实证规定上对公务员权利规定尤其局限性，笔者认为， 公务员的权利体系应从价值角度出发，进行概括型分类，既能涵盖我国公务员法 所规范的权利，也能开放的对其他法律现有的和未来立法所要确认的权利进行涵 射。从正当性和合宪性的角度出发进行分析，对于基本权利以及重大利益赋予诉 权。 1 实体性权利 ( 1 ) 公务员法上的身份权 身份权是公务员基于公务员身份与职位身份有关的权利。“公务员通过国 家录用取得合法身份后其身份受到法律的严格保护，非因法定事由和非经法定程 序不被免职、降职、辞退或者处分”。包括公务员身份的取得与丧失；公务员所 受的奖惩、任免、升迁、降黜。法国公务员权利义务总章程第四条规定，对 于政府部门来说，国家公务员具有法定的地位和身份。法国将这种公务员身份保 障权称为任职保障权，同时规定非经法定程序及法定权力机关的核准，公务员不 得被选任其他职务。另外，公务员地位的变化也必须通过相应的程序来进行，包 括：考核、晋升、工作调动等法定形式，通过这些步骤和形式，也能够保护公务 员相应的任职权利。身份权是公务员职务履行的前提，也是公务员权利体系中重 要的权利之一。我国立法没有提出身份保障权的概念，但公务员法第1 3 条 ( - - ) 规定，国家公务员“非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞 退或者处分”，( 七) 规定，国家公务员有权“申请辞职”。规定的是消极权利， 但是我国法定程序本身有一定的缺陷，在下文中会有一定的讨论。 笔者身份权按其重要性以及在公务员与国家关系中的作用，可以分为身份生 见我国公务员法第1 3 条的具体规定：我国公务员享有以下权利：( 一) 获得履行职责应当具有的i t 作条件； ( 二) 非因法定事由、非经法定程序，1 i 被免职、降职、辞退或者处分；( 三) 扶得t 资报酬，享受福利、 保险待遇：( 四) 参加培训：( 五) 对机关t 作和领导人员提批评和建议；( 六) 提出申诉和控告；( 七) 申请辞职；( 八) 法律规定的j e 他权利。 7 硕十学位论文我固公务员权利救济制度之重构 存权，身份发展权。 身份生存权有关公务员身份关系的形成与消灭，其仅作狭义的理解。研究 的重点应在于还是一个普通公民与特定的公务员录入的行政机关问的关系，比 如文章开始所提案例中试用期公务员身份权利上：而在涉及公务员的辞职、辞退 和开除处分方面也应是研究的重点。 身份发展权是指公务员所受的奖惩、任免、开迁、降黜等管理决定以及如公 务员获得履行职责应当具有的工作条件的权利、参加培训提升自身能力的平等机 会权利等。如公务员获得履行职责应当具有的工作条件的权利、参加培训提升自 身能力的平等机会权利等。我国公务员法还规定了我国公务员享有参加培训的权 利，这也是我国公务员与普通公民的一个区别。 ( 2 ) 公务员法上的财产权 即学界所称的“经济利益权”、“公务员法上之财产请求权”、 “财产性 权利”等，指公务员“获得工资报酬、享受福利、保险待遇”以及退休后包括退 休金在内的保障等。我国公务员法第1 3 条( 三) 规定，国家公务员有权“获 得工资报酬，享受福利、保险待遇”。劳动报酬即工资，工资权是公务员经济权 利的核心内容，是国家对公务员劳动支付的报酬。与普通公务员不同的是，公务 员有工资请求权，但在工资标准方面公务员没有协商请求权和决策权，而是由政 府单方面确定公务员的工资标准。公务员在享有退休金和享受福利待遇等方面与 普通公民也是有所区别，是由国家予以保障的。 ( 3 ) 受限制的公民权 也有学者在研究中将其归为自由权与基本权，笔者认为这样的权利分类太为 抽象。这类公民权是指公务员作为普通公民所应当享有的基本权利，但是法律所 规定的因职业要求以及职业道德的特殊性所决定的限制应排除在外。例如在言论 自由方面，国家公务员为了保守国家秘密和工作秘密的需要，他们的言论自由要 受到比普通公民更多的限制；在罢工自由方面，我国公务员法第5 3 条第( 二) 项明确规定，公务员不得“组织或者参加非法组织，组织或者参加罢工 ，这样 就明确了我国公务员不能像普通公民那样享有罢工自由。关于这种有限的政治自 国f l 奉国早稻川人学法学部宪法学教授、比较法研究所所长人须贺明生1 竽权论一书中对宪法中的基本权 利一生存权作过具体的闸释，广义的生存权包括狄义生存权之最低生活条件的保证，进而要求实现有关 严有创造性的文化件生活的环境、教育设施方囱的发展权。奉义的分类中的生存权a ，作类似狭义的理解， 为身份存往之必要条件。参见人须贺叫生存权论【m 林洁译，北京：法律m 版社，2 0 0 1 硕上学位论文 我困公务员权利救济制度之重构 由权，法国的公务员制度中即规定为“公务员的公共自由”，公务员“在执行公 务的时候，国家可以要求公务员不能够做任何行为使人怀疑他的中立态度和他对 现行政治的忠诚，因为公务员对于政府负有层级服务义务。 即使是在执行职务 以外，公务员也要保持一定的克制念度，因为“公务员激烈的态度，足以破坏政 府的威信 。 2 救济请求权等程序性权利 程序性权利指的就是权利救济权或者叫做权利请求权。根据救济请求权提请 的阶段，可以分为事先、事中以及事后救济。事前、事中救济权指正当程序理 念构建下的知情，辩解，重大事项听证权。而事后救济权是指复核请求权、申 诉请求权仲裁请求权、以及诉权。这罩要指出的是事前、事中法定程序性权利 的剥夺或损害也应当成为行使诉权的理由和j 下当前提。从我国司法实践来说，程 序性权利容易受到忽略。如我国公务员法规定公务员有“提出申诉和控告” 的权利，该项权利除去其监督功能的要求而外，主要的是对公务员的合法权利受 到侵犯时所提供的一种救济方式，然而救济的具体途径和方式则没有专门的系统 的规范性文件加以规定。实质上，程序性权利关系着权利救济制度的有效运行， 也是公务员权利体系的重要组成部分。 三、公务员权利救济 笔者将从公务员权利救济的定义出发，对公务员权利救济的类型、公务员 权利救济的理论基础加以阐释。 ( 一) 公务员权利救济的定义 牛津法律大辞典对“救济”的定义是：“救济即纠正、矫正或改正己发 生或业已造成伤害、危害、损失或损害的不正当行为。”法律意义上的权利救济 是指司法力量对权利的救济，通过法律方式及其“类法律方式”对权利冲突的解 决。即为当事人的权利主张，主张权利的过程实际上就是选择、确定当事人的请 求权体系的过程。 权利救济特征如下：( 1 ) 须以法律对权利的规定与保护为基础：( 2 ) 须以法律 权利被侵害为前提；( 3 ) 须以法定的方法和途径为手段：( 4 ) 目的是减少损失、 o - 乇名扬法国行政法 m 北京：中国政法人学 j ；版社，1 9 8 8 ：2 6 0 一2 7 1 9 硕 ：学位论文我国公务员权利救济制度之重构 恢复原状、获得补偿。 公务员权利救济是指公务员认为行政机关的人事行政行为造成自己合法权 益的损害而请求有权国家机关给予补救的法律机制的总称，包括对违法或不当的 人事行政行为加以纠正，以及对因人事行政行为而遭受的损失给予赔偿等多项 容。 ( 二) 公务员权利救济的类型 公务员权利救济包括了行政救济和司法救济两种方式。 行政救济作为行政系统内部的争议解决机制，是由有权的行政机关依法定程 序予以救济的一种法律制度。针对公务员权利的行政救济机制是指行政救济是针 对行政主体行使公共权力对公务员合法的权利所产生的消极后果进行的一种法 律补救，它是公务员在受到行政主体的不法损害时所享有的行政系统内部救济途 径。 司法救济是处于行政系统之外的争议解决机制，是由法院依审判程序，以裁 判的方式予以救济的一种法律制度。司法救济以其审判组织的中立性，审判程序 的对抗性，审判结果的终局性成为作为救济制度的核心组成部分。 ( 三) 公务员权利救济的理论基础 1 救济先于权利 现代权利救济理论的原则是：“有权利，就有救济方法：如果存在着一种权 利，那么，法律就要为这种权利的被侵犯而找到一种救济方法。”。 资产阶级革命取得胜利后，欧洲各国通过立法将各种公民权利明确和固定下 来，同时也赋予权利保障极其重要的价值。如1 7 8 9 年法国人权与公民权利宣言 第十六条规定：“权利无保障和分权未确立的社会便无宪法可言。 在当代，国际社会亦相当重视对权利的保障，如联合国世界人权宣言第八规 定：“任何人当宪法或法律所赋予他的基本人权遭到侵害时，有权由合格的国家 法庭对这种侵害行为作有效的补救。 没有救济就没有权利，这是现代法治国家的基本特征与标志。权利存在形 态与救济程序的成熟度是密切联系在一起的。 2 法治理论 7 f ：津法律人词典【卜1 】北京：光明f 1 报版社，1 9 8 8 ：7 7 6 国韩人兀简论“权利救济程序穷尽”原则的功能j 界限【j 】南阳师范学院学报，2 0 0 7 ( 5 ) 1 0 硕上学位论文我国公务员权利救济制度之重构 1 9 5 9 年在印度新德里召开的国际法学家大会讨论了法治问题，并在其报告的 第一条中宣布：“在一个自由的社会旱，奉行法治( t h er u l eo fl a w ) 的立法机 构的职责是要创造和保持那些维护基于个人的人类尊严的条件，这种尊严不仅要 求承认个人之公民权利与政治权利，而且要求促成对于充分发展其人格乃是必要 的各种社会的、经济的、教育的和文化的条件。“法治一词有两种含义： 其一，人们应当受法律统制并且遵从法律；其二，法律应当安排得让人们能够依 法行事。英国著名的行政法法学家威廉韦德认为法治的核心就是依法行政。 而在法治原则之下，衍生出行政诉讼法律中的重要原则一法律保留原则。 法律保留原则是指对于影响人民自由权利之重要事项，没有法律之明确授权，行 政机关即不能合法作成行政行为。换言之，社会生活中某些重要的事项，应保留 给立法机关以法律规定之，其它任何法的规范都无权规定，行政权非有法律依据 不得为之。其实质是通过法律保留划清国家与公民、立法权与行政权的关系，其 根本目的在于保证议会立法的至上性，避免行政行为侵犯立法机关之权限，防范 立法机关怠于行使职权，以实现依法治国的目的，保证公民的基本权利不会因行 政权的扩张而受到损害。 ( 四) 我国公务员权利救济的对象 笔者认为，我国现有的公务员范围符合我国现有的政治体制和社会发展的需 要。但是公务员的权利救济的调整对象，与公务员法调整的对象是有所区别 的。根据公务员法的相关规定，需要对以下几类特殊类型的公务员加以讨论： 1 公共职能部门的公务员 “依法履行公职 应该包括履行治理国家事务和社会公共事务职能的职位。 对于国立大学，国有银行以及国有企业中担任领导职位的人员，只要其符合国 家任命、列入国家编制、享有国家财政负担的福利的条件，也应该列入公务员的 范围。 2 特殊职的公务员 检察官、法官等公务员属于公务员法的调整范围，由于其身份的超然性 以及职务的特殊性应受特别法律的调整。法官和检察官权利救济依据主要是法 转r ；i 自梁治平法治：社会转型时期的制度建构( 1 二) 对中国法律现代化运动的一个内在观察四当代 中国研究，2 0 0 0 ( 2 ) 窖应松年当代行政法发