（行政管理专业论文）我国县级政府机构设置研究——以组织结构设计为视角.pdf

中文摘要 县级政府是我国地方各级政府中最为稳定的一级政府。在各层级政府中， 县级政府在我国政治体制中处于十分重要的地位。县级政府直接面对人民群众， 它承上启下、连接城乡，是我匿组织机构、职能配置最为完整的一级基层政府。 县级政府职能实施的好坏直接关系着县域经济是否发展、人民生活水平能否提 高、小康社会建设的成败和国家能否长治久安。因此，县级政府改革在当今中匡 的行政管理体制改革中具有极其重要的作用。组织机构是职能实施的载体。它不 仅直接影响行政效率的提高，还影畴政府职能的实施。机构设置是机构改革的重 要环节之一，是消除机构庞杂、效率低下的组织保证。县级政府机构设置的合理 与否直接影响着县级政府职能能否充分发挥。当前，县级政府机构设置不合理、 不规范的现象十分突出：机构设置的随意性大，法律规定弹性较大，职责不明， 权限不清，机构交叉、臃肿，人员超编，冗员多，效率低下等。因此，规范县级 政府的机构设置是推动县级政府机构改革，提高县级政府行政效率，促进县级政 府职麓有效实施的重要保障。 本文以组织结构设计理论为视角，阐述组织结构的一般特征和我国县级政 府机构设置的特点，分析了当前我国县级政府机构设置存在的诸多问题。这些问 题制约了政府职能转变，影响行政效率提高，阻碍机构改革的成效。在分析机构 设置存在问题及原因的基础上，提出县级政府机构设置的改革措施。 关键词：县级政府；组织结构设计；机擒设置 a b s t r a c t t h ec o u n t y - l e v e lg o v e r n m e n ti st h em o s ts t a b l ei nl o c a lg o v e r n m e n t so fc h n a 。i n e v e r yt i e ro fg o v e r n m e n t s ，t h ec o u n t y - l e v e lg o v e r n m e n tp l a y sa l li m p o r t a n tr o l ei nt h e c h i n a sp o l i t i c a ls y s t e m 。a sab a s i cg o v e r n m e n to fc h i n a ，t h ec o u n t y - l e v e lg o v e r n m e n t f a c e st h ep u b l i cd i r e c t l y 。i ti st h em o s tc o m p l e t el o c a lg o v e r n m e n to no r g a na n d f u n c t i o nw h i c hl i n k sh i d e ra n dl o w e rt i e r s ，t h a tc o n n e c t st h eu r b a na n dr u r a la r e a s 。t h e q u a l i t yo ft h ef u n c t i o ni m p l e m e n t a t i o no ft h ec o u n t y - l e v e lg o v e r n m e n ti sd i r e c t l y r e l a t e dt ot h es o c i e t y ss t a b i l i t y ，e c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，i m p r o v e m e n to ft h ep e o p l e s l i v i n gs t a n d a r d ，t h eb u i l d i n go fw e l l o f fs o c i e t ya n dt h em a i n t a i np r o l o n g e ds t a b i l i t yo f t h ew h o l ec o u n t r y 。s ot h a t ，t h er e f o r mo fc o u n t y - l e v e lg o v e r n m e n ti sv i t a li nc h i n a s a d m i n i s t r a t i v er e s t r u c t u r i n g 。o r g a n i z a t i o ni st h ec a r r i e ro ft h ef u n c t i o ni m p l e m e n t a t i o n 。 i ta f f e c t sn o to n l yt h ei m p r o v e m e n to fa d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y ，b u ta l s ot h e i m p l e m e n t a t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o n s 。t h eo r g a n i z a t i o ns t r u c t u r i n gi sa ni m p o r t a n t p a r to fo r g a n i z a t i o nr e f o r ma n da l lo r g a n i z a t i o n a lg u a r a n t e et oe l i m i n a t eo v e r s t a f f i n g a n di n e f f i c i e n c y 。t h er e a s o n a b l e o r g a n i z a t i o ns t r u c t u r i n g o ft h ec o u n t y - l e v e l g o v e r n m e n tm a k e sad i r e c ti m p a c to ns u f f i c i e n tf u n c t i o ni m p l e m e n t a t i o n 。a tp r e s e n t ， t h e p h e n o m e n o no fu n r e a s o n a b l e a n di r r e g u l a r o r g a n i z a t i o ns t r u c t u r i n g i nt h e c o u n t y - l e v e lg o v e r n m e n ti se x t r e m e l yc o n s p i c u o u s ：t h er a n d o mo r g a n i z a t i o n s t r u c t u r i n g ，t h eu n c l e a rr e s p o n s i b i l i 哆，ab l o a t e ds i z ea n du n w i e l d yo r g a n i z a t i o n 谢斑 o v e r l a p p i n gf u n c t i o n sa n ds e r i o u so v e r s t a f f i n g ，l o we f f i c i e n c ya n ds oo n 。t h e r e f o r e ， s t a n d a r d i z i n g t h e s t r u c t u r i n g a tt h ec o u n t y - l e v e l g o v e r n m e n t c a ng u a r a n t e et h e p r o m o t i o no fe f f i c i e n c ya n de f f e c tf u n c t i o n si m p l e m e n t a t i o no ft h ec o u n t y - l e v e l g o v e r n m e n t f r o mt h ep e r s p e c t i v eo fo r g a n i z a t i o n a ls t r u c t u r et h e o r y , t h i sp a p e re l a b o r a t e d g e n a r a lf e a t u r e so fo r g a n i z a t i o n a ls t r u c t u r ea n dt h ec h a r a c t e r i s t i c so fo r g a n i z a t i o n s t r u c t u r eo fc h i n a sc o u n t y - l e v e lg o v e r n m e n t ，a n a l y z e da l lk i n d s o fp r o b l e m se x i s t e d 硅 i no r g a n i z a t i o ns t r u c t u r i n go fc h i n a sc o u n t y - i e v e lg o v e r n m e n tw h i c hc o n s t r a i n e dt h e c h a n g eo fg o v e r n m e n tf u n c t i o n sa n da f f e c t e dt h ei m p r o v e m e n to fa d m i n i s t r a t i v e e f f i c i e n c y 。b a s e do nt h ea n a l y s i so ft h ee x i s t i n gp r o b l e m sa n dr e a s o n s ，t h ea r t i c l e p r e s e n t st h er e f o r mm e a s u r e so fo r g a n i z a t i o ns t r u c t u r i n go fc h i n a sc o u n t y - l e v e l g o v e r n m e n t , k e y w o r d s ：c o u n t y - l e v e lg o v e r n m e n t ：s t r u c t u r a ld e s i g n ：o r g a n i z a t i o n a ls t r u c t u r e i i i 关于学位论文独立完成霉譬内容剖衢的声明 本人向浑悫大学提童硕士学位孛请。本人郑重声骥：翳呈交酌学位论文楚 本八在导师的指导下独立完成韵，对所研究酌课题有新酌见解。播栽所知，除 文中特别加以说明、标注和致谢的地方外，论文串不包括其他人已经发袁或撰 写过桶研究惑粟，也累包齄其弛人为获得任何敷育、辩研钒掬鳃学位轰证书瓣 使用过的材料。与我一同工作酌同事对本研究所徽的任何贡献均已在论文中作 了明确酌说暌并袁示了谢意。 学住申请人( 学位论文作者) 签名：煎：迭邀 。 2 0 卵年莎月倡翻 ， 关于学位论文著作权使用授权书 本人经河南大学审核批准授予硕士学位。作为学位论文的作者，本人完全 了瓣并霹意河赢大学有关保留、馕胃学谯论文酌要求，印河毫大学有权巍圜察 图书馆、科研信息机构、数据收集机构和本校图书馆等提供学位论文( 甄质文 本和电子文本) 以供公众检索、查闭。本人授权河南大学嗽于宣扬、展览学校 擎誉发展和进行孝誊交流等弱酾，可双采取影印、缩印、扫描争拷攘等复制手 段保存、汇编学位论文( 氟质丈本和电子文本) 。 涉及保密走塞的学位论交在瓣密詹适莲奉授掇书) 学位获得者( 学谯论变作者) 签名：煎! 延波 2 0 叮年钿届翻 学位论文赣导教蜂差名： 墨簦窆。 2 d 1 年厂月仿 ( 一) 问题的凸显和研究意义 引言 我藿罄前正处予经济社会转型期。经济社会转型要求政府进行褶应的改革， 以适应经济社会的发展。政府改革不仅包括政府职能转变，还包括为更好履行职 麓的政府缓织结构变革。中霍共产党第十七属中央委员会第二次全体会议通过的 关于深化行政管理体制改革的意见中提出：“紧紧围绕职能转变和理顺职责 关系，进一步优佬政瘸组织结构，规范机构设置。挣意见还攒凄：推进地 方政府机构改革。根据各层级政府的职责重点，合理调整地方政府机构设爱。 在各层级政府中，县级政府在我国政治体割中处于+ 分重要的地位。自古就 有“郡县治，天下安 之说。县级政府是我国地方各级政府中最为稳定的一级政 府。自春秋时期始的县行政建制以来，除了名称和区划的变动之井，县级行政单 位作为中国基础行政区域一直延续到现在，至今已有两千多年的历史。两千多年 来，无论在中国传统政治体制中，还是在近代以来的制度变迁中，县作为基层最 完备的国家体现物一直受到统治者的重视，不仅是整个制度稳定存在的基础构 件，丽置是体制变革麴突破譬。国“从秦汉至明清，县始终是政府的基层政权， 国家对社会的控制都是在原有的行政制度上设置更高的行政层级，也就是在县与 朝廷之闻增加控制环节来实现。圆吉入曾充分认识到昙的重要作用：“夫天下者， 州县之所积也。”“自州县而上，至督抚大吏，为囡家布治者，职孔庶矣。然亲民 之治，实为州县，州县丽上，觜以整镌州县之治为治而已。 县级政府直接面 对人民群众，它具有承上启下、连接城乡的重要作用，是我国组织机构、职能配 置最为完整的一级基层政府。 我国目前县级行政单位包括县、自治县、旗、自治旗、特区、工农区和林区 国杨鸿年，欧阳纛中国政制史 m 含肥：安徽教育出版社。1 9 8 8 年第3 8 2 页 郭润涛。帝国终结时期的宙僚政治体制j 运作系统一清。载凝宗国主编中国古代官僚政治制度研究 瓣】l 哀：j 芝察犬学盘黢疑，第4 9 8 - 4 9 9 夏 害汪辉祖学治臆说自序 等。据中华人民共和国2 0 0 7 年全国行政区划统计表：截止到2 0 0 7 年1 2 月 3 1 日，全国共有县级单位共2 8 5 9 个。其中：市辖区8 5 6 个县级市3 6 8 个县1 4 6 3 个 自治县1 1 7 个旗4 9 个自治旗3 个特区2 个林区1 个。全国县域内陆地国土面积 占全国陆地国土面积的9 4 0 。全国县域内人口达9 1 6 亿，占全国总人口的 7 1 0 。2 0 0 3 年，全国县域经济g d p 为6 4 5 万亿，占全国g d p 的5 5 1 5 。县具 有的城尾乡头之特点，决定了城乡之间的各种资源流动都要借助它来完成。作为 承上启下的一级行政管理层次，县在一系列宏、微观方面的重大问题上都具有较 大的自主权和较完备的管理职能，统一调配各部门的力量，兼顾县( 市) 、乡( 镇) 、 村三个层次，履行统筹、协调、组织、服务功能。县域的所有这些优势都是一个 乡( 镇) 域不可比拟的。因此，县级政府职能实施的好坏直接关系着县域经济 能否发展、人民生活水平是否提高、小康社会建设的成败和国家能否长治久安。 由此，县级政府改革在当今中国的行政管理体制改革中就具有极其重要的作用。 在实践中，人们已经认识到组织结构不合理是制约政府改革取得成功的重要 因素。组织机构是职能实施的载体。它不仅直接影响行政效率的提高，还影响着 政府职能的实施。有学者认为，机构的设置是公共行政组织的核心问题，是决定 行政效率的关键。机构设置是机构改革的重要环节之一，是消除机构庞杂、效 率低下的组织保证。县级政府机构设置的合理与否直接影响着县级政府职能能否 充分发挥。当前，县级政府机构设置不合理、不规范的现象十分突出：机构设置 的随意性大，职责不明，权限不清，机构交叉、臃肿，人员超编，冗员多，效率 低下等。因此，规范县级政府机构设置是推动县级政府机构改革，提高县级政府 行政效率，促进县级政府职能有效实施的重要保障。研究县级政府机构设置具有 重大的理论和现实意义。 ( 二) 国内外研究文献综述 目前学界对于县级政府机构设置尚无专门的研究。国内研究集中于国务院机 t t p ：b a r d u 8 c o m b a r d i r - s e p b c 0 1 h t m l 地方自治与县政改革：1 9 2 0 1 9 4 9 ( a ) e b o l 。闰洪琴，翁毅编著 公共行政组织 m 北京：团结出版社，2 0 0 0 年第5 页 2 构设置，国外侧重予一般性组织结构研究。但是这些研究麓为县级政麝机构设置 提供很好的借鉴。 1 关于组织结构设计的理论 ( 1 ) 图外相关研究 对于组织结构设计研究直是国外组织理论研究的重要内容。他们的研究 集中于以下几方面：一是从影响组织结构设计的因素出发来讨论组织的结构和设 计；二是从组织与环境的关系出发来论述；三是从组织内部的组成部分论述；匹 是组织结构设计的差别和整体的角度；五是从系统和权变的观点论述；六是从组 织决策和信息处理的角度来论述；七是从经济学的角度对组织研究。 组织结构设计的影响因素。理查德达夫特( r i c h a r dl d a f t ，2 0 0 1 ) 认为， 组织结构的设计要受到各种因素的影响。达夫特把影响组织设计变量分为结构变 量和情景变量两类。结构变量是描述组织内部特征的标尺，为测量和比较组织奠 定了基础。结构变量包括正规化、专业化、职权层级、集权化、职业化和人员比 率；情景变量反映整个组织的特征，它们描述了影响和决定结构变量的组织背景。 情景变量包括组织规模、技术、环境、目标与战略和组织文化。通过这些变量的 描述可以分析组织结构的特征。 从组织与环境的关系出发来论述。如詹姆斯汤普森( j a m e s d t h o m p s o n ， 1 9 6 7 ) 把组织分为封闭系统( c l o s e d - s y s t e m ) 和开放系统( o p e n s y s t e m ) 。封闭 系统能够独立存在，不依赖于环境。它关注于内部结构的设计，追求的是组织的 稳定与高效。组织环境稳定，管理者可以对环境做出预测，对组织结构的影响不 大。组织内部可以提供所需的资源。而开放系统的组织环境是不确定的，不能准 确预测。因此，组织必须和环境相互作用，相互交换资源才能生存下去。一个组 织包括了三方面的活动：投入活动、技术或转换滔动、产灏活动。通过这三个活 动，组织和环境进行交换。 从组织豹各组成部分论述。亨利明茨伯格( 珏麟f y m i n t z b e r g ，1 9 7 9 ) 通 过对组织结构的分析，认为组织可以分为五个基本的部分：战略高层、中间管理 层、支持部门、技术支持部门和操作核心。战略高层负责整个组织的战略方向， 提供组织的发展目标，确保组织的高效运行。中间管理层连接了战略高层和操作 核心。这一部分包括从稍低于战略高层的人员到第一线的管理者。他们起着上传 下达的作用。支持部门提供组织运行所需要的物质和人力资源。技术支持部门使 组织适应环境的变化，使组织的活动稳定、操作标准化。操作核心直接从事与组 织的生产和服务相联系的工作。操作核心是组织的心脏，是生产使组织得以存在 的主要产出的部分。组织的这五个部分是相互联系的。某一功能的行使是几个部 分的共同作用。 从组织结构设计的差别和整体角度。杰伊洛希( j a yw l o r s c h ，1 9 7 0 ) 认为， 要正确的认识组织结构的定义，首先要区分“基本结构 和“运行机制 。基本 结构涉及到内部的分工、工作任务在内部各工作单位的分配、协调和控制等。运 行机制指各种控制程序和规章制度。他提出组织结构设计应遵循两个概念：“差 别化 和“整体化 。差别是指组织内部各个部门的任务和差别；整体化是指组 织的环境适应和内部的协调和控制。组织的结构就可以这样设计：首先按任务划 分单位。把性质相同的任务交给一个部门去处理，把需要经常协调的部门合并在 一起。其次按照整体或者是综合的概念来设计。设立综合部门来处理一些单个部 门处理不了的问题。最后设计下属机构。这时要注意解决好运行机制问题，注意 工作对成员的心里因素的影响。 从系统和权变的观点论述。卡斯特和罗森茨韦克( f e k a s ta n dj e r o s e n z w e i g , 1 9 7 9 ) 从系统和权变的观点论述了组织的结构。他们认为组织结构 是一个组织中的各构成部分或部分之间所建立的关系的形式。组织具有正式结构 和非正式结构两种结构。复杂组织是以其任务的高度专业化和高度分工为特色 的。差异化的问题带来了一体化的困难。稳定的机械式结构和适应性有机式结构 各有特点，具有不同的适用条件。卡斯特和罗森茨韦克认为组织中的技术对组织 结构设计的影响很大。组织中的技术包括物质方面和所需的知识。稳定的机械式 4 结构适合予常规魄技本，复杂多变的技术则适合于适应性有枫式结构。不圆的技 术要求有不同的组织形式，不存在最好的普遍适用的组织形式。 环境决定组织结构理论包括汗南、弗瑞曼的曾体生态理论、迈耶尔、罗万 和祖克尔的制度理论、帕弗尔和沙兰西克的资源依赖理论。他们提出组织的外部 环境主导了组织结构的变革。 巴尼( b 锄e y ) 和大p 9 ( o u c h i ) 在1 9 8 6 年出版的组织经济学：理解和研究组织 的一种新的范式一书中，提出了组织经济学的概念，从经济学的角度对组织理 论进行论述。詹森和麦克林的委托代理理论、威廉姆森的交易费用理论构成的经 济组织结构理论进一步分析了组织结构发展的深层原因。 国外对于组织结构的研究多是从组织的一般理论出发，研究适合于所有的组 织私人组织或公共组织。对于组织的研究比较广泛和深入，涉及到组织宏观 结构、结构设计的影响因素、规模、信息技术、组织文化和伦理、组织的变革和 创新、小团体、组织成员的激励等等。对于公共组织与私入组织在结构设计上的 不同，国外研究者进行了相应论述。( d s p u g h ，d j h i c k s o na n dc ro h i n i n g s ， 1 9 6 9 ；b b u c h a n a n , 1 9 7 5 ；b b o z e m a na n ds l o v e l e s s ，1 9 8 7 ：h m i n t z b e r g , 1 9 7 9 ： m w m e y e r , 1 9 7 9 ：b 。b o z c m a na n ds b r e t s c h n e i d e r , 1 9 9 4 ；p v 。m a r s d e n ， c r c o o ka n d a l k a l l e b e r g ，1 9 9 4 ：r i c h a r dl d a r ，2 0 0 1 ；r i c h a r dh h a l l ， 2 0 0 2 ) ( 2 )国内研究 国内关于组织结构设计分为以下研究途径：一是从组织结构设计的原则出发 进行研究；二是对组织结构设计的影响因素进行研究；三是探讨基于薪的理论和 方法的组织结构设计问题。国内关于组织结构设计的研究一般是把私人组织和公 共组织的结构设计分开来论述，而不象国外那样大都把私人组织和公共组织作为 同一类组织进行研究。虽然私人组织和公共组织有不同之处，但是一些组织结构 设计的基本原理是普遮适用的，而且某些私人组织和公共组织的结构是可以相互 5 借鉴的。网内有关组织结构设计的研究尚显零碎、不系统，而且从组织的整体角 度进行组织结构设计研究还不够深入。 关于县级政府机构设置的研究 ( 1 ) 机构设罱的研究 目前因内研究县级政府的文献比较多，但是关于政府机构设置的相关文献比 较少，恧且多是从政府机构改革的角度来论述机构设置阅题。政府机构的设置对 于行政组织、行政效率、行政职能的发挥以及行政管理相对人都有十分重要的影 响。( 岳云龙，1 9 8 7 ：谢庆奎，1 9 9 8 ) 有学者认为，机构设置在行政组织的各要 素中，处于核心地位，是决定行政效率的关键。( 卓越，1 9 9 8 ；阎洪琴、翁毅， 2 0 0 0 ) 旦蘸我国学者关于机构设置的研究涉及到机构设簧的原则( 岳云龙，1 9 8 7 ； 潘小娟，1 9 8 8 ；刁田丁，1 9 8 8 ；陈燕，2 0 0 3 ；张青，2 0 0 7 ；于安，2 0 0 8 ) 、程序 ( 郑超峰，2 0 0 7 ) 、法律规藏( 孟大j l | 、陈祥德，2 0 0 4 ；李海亮、任进、王国文， 2 0 0 7 ) 、影响因素( 杨百揆，1 9 8 6 ；张文明、杨秀清、冯云生，1 9 9 8 ；李树忠， 2 0 0 4 , 沈荣华，2 0 0 6 ) 、方式方法等阅题。这些论述对于促进我国的机构设置的 合理化、规范化和科学化产生了极其重要的影响，也对进一步研究奠定了坚实的 理论基础。不过这垡方面的论述还不够深入，对于巍构设置中的其毽问题诸如行 政权力对机构设置的影响、机构设置中公务员的职业生涯发展、机构设置中人的 心理因素、政府中骠正式组织蹲机构设置的影响、机构设置的评估等闼题，还没 有论述或没有深入的探讨。 ( 2 ) 有关县级政府问题的研究 长期以来，对县级政府的研究并没有弓| 起政治学和行政学的关注。丽经济学 者们在这方面则表现出很大的兴趣。从1 9 7 9 年到现在几乎每年都有关于县域经 济的论著嬲舨，仅近且年出舨的专著就有数部之多。例如凌耀初中圜县域经 济发展战略( 2 0 0 5 年) 、刘福刚、孟宪江中国县域经济年鉴( 2 0 0 5 - ) 、 6 李翘的县域经济发展研究( 2 0 0 5 ) 、王传民县域经济产业狲阕发展模式研 究( 2 0 0 6 ) 、陈少秋县域经济发展及结构优化的理论与实践( 2 0 0 6 年) 、 李志安锻造县域经济核心竞争力：来蠢县域经济第一线的实践与思考( 2 0 0 6 年) 、张驶发展县域经济新思维( 2 0 0 6 年) 、高宏彬县域经济发展及其 评价研究( 2 0 0 7 年) 等等。 关于县级政府的研究，许多学者是从宏观角度来研究的，即在论述各个层级 的政府时稍有提及。专门论述县级政府的著作还是比较少见的。从近期毒舨的专 著来看，在2 0 0 0 年前有关这方面的论述有陈慎学的中囡县级行政学( 1 9 9 0 年 、刘文零等著县级行政学( 1 9 9 1 年) 、李修义主编的中国县级综合改革 的历程与实践( 1 9 9 2 年) 、张文寿的小政府大服务：县级政府机构改革的方 向( 1 9 9 2 年) 、谢庆奎等著的县政府管理( 1 9 9 4 年) 、时维钧靛中圜县级 政府机构改革( 1 9 9 6 年) 、张春根著县域论( 1 9 9 9 年版) 、朱云明、一季川丈、 钱海梅主编县政学( 2 0 0 0 年) 等著作。近几年学者翻开始关注县级政庸研究， 研究愈益深入，质量也大为提高。近几年出版的专著有周庆智中国县级行政 结构及其运行( 2 0 0 4 年) 、彭国甫县级政府管理模式创新研究( 2 0 0 5 年) 、 王圣诵县级政府管理模式创新探讨( 2 0 0 6 年) 、暴景升著当代中国县政改 革研究( 2 0 0 7 年) 、胡伟的制度变迁中的县级政府行为( 2 0 0 7 年) 、莫勇 波著的公共政策执行中的政府执行力问题研究( 2 0 0 8 年) 。此外，学者们 还发表了大量的关于县政的论文。当前对于县级敢府改革麴研究主要从以下凡个 角度论述： 一是从行政体制及行政体制改革的角度。从行政体制改革的焦度论述县级政 府机构设置存在的问题及改革的具体对策和建议。如谢庆奎等的县政府管理， 李修义主编豹中国县级综合改革的历程与实践，叶维钧、潘小娟主编的中 国县级政府机构改革等。 二是从财政角度的研究。如暴景升当代中囡县政改革研究认为县级政府 规模扩张虽然有多方面原因引起，但更主要的是财政原因。县级政府历次改革， 7 虽然从形式上多是为了适应政府职能转变的需要，但是其首要原因一直是越来越 吃紧的财政紧张状况。县级政府存在的核心问题是财政问题。 三是从行政权力和行政结构的角度。周庆智的中国县级行政结构及其运行 对餮县的社会学考察一书对县级政府行政权力、行政结构及其功能和行 政运行的程式和形式做了深入的解析。从行政权力、行政机构的角度揭示了县级 政府机构设置存在的种种闷题。 四是从政府管理模式的角度。如彭国甫著的县级政府管理模式创新研究， 从县级政府管理模式演进和变迁的角度，论述了县级政府在管理理念、体制、机 制、方法及其创新的主要任务和具体措施。还有王圣诵著的县级政府管理模式 剑新探讨。 五是从县域经济发展的角度论述。如凌耀初的中国县域经济发展战略和 李旭的县域经济发展研究。 六是从行政组织立法的角度。赵奇、刘太刚的中国县级行政组织立法研 究，从行政组织立法规范方谣探讨我国县级行政组织改革的基本思路。 另外，胡伟的制度变迁中的县级政府行为从制度的角度以及莫勇波著的 公共政策执行中的政府执行力问题研究从政策执行力角度对县级政府进行了 探讨。 从目前我国有关县级政府机构设置问题的论述看，绝大部分论著是在论述 其中心问题的时候，提及机构设置问题。虽然从多角度进行了这方面的论述，给 以后的研究者提供了研究基础，但是很不系统，也不全面。对于当前机构设置实 践的指导性不强。因此，在学者们研究的基础上探讨这些问题对于当前即将进行 的县级政府机构改革，对于加强我国荽级政府机构设置的科学性、规范性有着重 要的意义。 ( 三) 本文研究的思路、框架、方法和创新 8 1 。本文的研究思路 本文从组织结构设计理论出发，通过分析组织结构的特点以及县级政府组织 结构的特点，分析当前中国县级政府机构设置存在的诸多问题。这些问题制约了 政府职能的转变，阻碍了行政效率的提高，影响了机构改革的成效。在分析机构 设置存在问题及原因的基础上，提出县级政府机构设置的改革措施。 2 本文的框架 基于上述思路，本论文除引言外分为四个部分： 引言部分主要阐述本论文所研究问题的背景和意义，国内外的相关文献综述 以及本文的研究思路、文章框架和研究方法。 第一部分是有关县级政府机构设置的理论基础组织结构设计理论。对组 织结构设计理论的内容及组织结构设计的几个模型进行评述，并分析了该理论对 县级政府机构设置的适用性。 第二部分是关于我国县级政府机构设置的特征阐述。首先简要总结中国县级 政府机构设鬣的历史发展，然后阐述中国县级政府机构设鬣的依据，并对影响我 国县级政府机构设置的因素进行分析，最后论述当代我国县级政府机构设置的特 征。 第三部分是分析当代中国县级政府机构设置存在的问题及原因。通过对当代 中囡县级政府机构设置存在的问题进行分析，进而论述这些问题产生的原因。 第四部分是问题的解决措施。针对当代中国县级政府机构设置存在的闯题及 问题产生的原因，提出当代中囡县级政府机构设鬣的改革措施。 3 本文的研究方法 本文在舄克思主义理论的指导下，运用政治学、行政学、组织学等有关学科 的知识，采用以下方法对相关问题进行分析： 实证分析法：通过对当前瑟级政府的机构设置的实证分析，指溺枧构设遥存 9 在的问题并分析问题产生的原因，提出相应地改革措施。 历史分析法：对我国历史上县级政府机构设置演变的论述，分析我匡历史上 县级政府机构设置的优点和不足，给当前的中囡县级政府机构设鬻改革提供借 鉴。 比较分析法：县级政府不仅在中因行政体制中占很重要的地位，而且在国外 一些国家的行政体制中也起藿相当重要的作用。和国外一些国家的县级政麝的机 构设置进行比较可以为中国当前的县级政府机构设置提供借鉴。 4 本文的创新之处 ( 1 ) 本文以组织结构设计的视焦，探讨了我国县级政府机构设置闽题，并 提出了相应的改革措施，对即将进行的县级政府的机构改革提供理论指导，具有 缀强的实践意义； ( 2 ) 本文提出了机构设置的评估问题，如何在机构设置后进行评估以确保机 构设置的合理、科学和规范，并进行了一些探讨。 一、县级政府机构设置的理论基础一维织结构设计理论 行政组织结构是行政组织各组成部门的关系形式，是多种结构有机结合形成 的统一整体。组织结构是组织职h - - 匕h 实施的载体。一个合理的、科学规范的组织 结构能够提高组织效率，为组织最佳效益产出提供组织保证。政府机构设置应有 理论根据，遵循一定的原则、步骤和方法，以保证机构设置的科学性、规范性。 ( 一) 组织结构设计理论内容 在人类社会发展史上，组织的出现几乎是和人类的如现同步的。可以说，自 从有了人类活动，就有了组织，也就出现了组织的管理活动。对应人类历史上出 现的各种各样的组织，各种各样的组织结构形式随之出现。人们在把这些组织结 国许淑萍论市场经济条件下的行政组织结构 j 理论掇讨 ， 1 9 9 8 年第l 期 l o 构形式概括、提炼中，总结了组织结构的各种模型。同时，也形成了关于组织结 构的各种理论。结构是和组织紧密相连的。结构是组织职能的载体。合理的结构 组织能发挥组织的优势，有效的实现组织目标。 组织结构是组织的基本架构，是为达到组织目标而对组织内部所作的分工。 组织结构设计则是以组织结构安排为核心的组织系统的整体设计，即是为了有效 的实现组织目标而形成的工作分工和协作关系的安排过程。组织结构设计通过 设计合理的组织架构、明确的职能部门、岗位设置和人员编制、清晰的权责体系、 顺畅的信息沟通和协调机制等以高效的达成组织目标。影响组织结构设计的因素 包括组织内部因素和组织外部因素。组织内部主要是组织的专业化、技术化、层 级和幅度、权责结构和人员等因素；组织外部主要包括组织所处环境、组织目标 和战略、组织文化等方面。组织结构设计包括组织部门的设计、职能的设计、管 理幅度和层次的设计、岗位的设计和人员权责的设计等几个方面。良好的组织结 构设计是提高组织效率，发挥组织优势的保障。 在人类历史上，出现的组织结构设计理论有以下几种： 2 0 世纪早期的古典管理理论，包括科学管理和管理原则。泰勒的科学管理， 要求组织设计在对具体情形进行仔细精确地研究后以科学的程序为基础。而法约 尔的管理原则更强调整体组织的结构设计。他的1 4 项管理原则为组织结构设计 实践提供了基础。韦伯创立的官僚制组织理论，强调组织设计要遵循理性和非人 格化。他关于理想的行政组织体系一官僚制理论是对组织结构理论的重要贡献。 古典组织结构理论要求组织结构设计成层级制的、分工明确的、岗位职责分明的 组织结构体系，这种组织结构适应了当时社会发展的要求，极大地促进了生产效 率的提高。 人际关系组织结构理论则强调：员工积极性的提高能够增进生产率；它们强 调组织中社会心理因素对人的行为的作用。因此，这种组织结构理论重视发挥组 织内部中人的重要作用，注重用激励性的因素来发挥员工的工作积极性，从而促 。芮明杰主编管理学：现代的观点 m 上海：上海人民出版社， 1 9 9 9 年9 月第8 9 页 l l 进生产效率的提高。它要求组织结构的设计要注意人的要素，把人放在第一位。 这种理论要求组织采用能激发人积极性的一些组织结构形式，如分权型的、事业 部式的形式，这就有利于员工参与组织的决策，激发了积极性，提高了管理效率， 适应了组织规模扩大后管理的需要。 系统权变的组织结构理论认为组织是一个动态的开放系统，不存在一个普适 的最好的组织结构，必须依据外界情况的不断变化来不断的调整组织结构。系统 权变理论强调组织环境、战略、技术、组织规模等因素对组织结构的影响。在进 行组织结构设计时要对各种权变要素进行综合分析和考虑。 种群生态组织结构理论认为作为群体的组织的生存像生物的生存一样，只有 适应环境才能生存下来。环境决定着组织的生死存亡。组织结构的特点只有与环 境相适应才能留存。 资源依赖结构理论认为，组织对外部资源有依赖性，因而力求通过许多手段 去控制这些资源，以保障自己的利益。组织的外部环境主导了组织结构的变革， 只有与环境交换，组织才能生存。因此，组织结构设计中要特别注重对环境的管 理和能够从外界获得组织稀缺性资源的部门的建设。 委托代理理论和交易费用理论构成的经济组织结构理论探讨了组织结构发展 的深层原因，认为组织结构中的人会为了追求自己的利益而损害集体组织的利益， 他们不会从组织的总利益出发进行组织结构变革。 组织结构不仅说明了组织内部的职责分工、岗位设置，而且显示了组织内的 指挥、协调等关系。现阶段组织常用的组织结构形式有以下几种基本形式：直线 式、职能式、直线职能式、矩阵式、事业部式。随着经济社会发展，新的组织 结构形式不断出现，例如混合式组织，网络组织，簇群组织( 又称自我管理团队) ， j a c kw e l c h 提出的无边界组织( b o u n d a r y l e s so r g a n i z a t i o n ) 等等。这些组织结构 形式在企业界得到了广泛的应用，取得了较好的组织效益。 ( 二) 组织结构设计理论对本研究的适用性分析 。李晓存1 7 0 年代以来组织结构理论的发展趋势 j 中国工业经济， 1 9 9 8 年第1 0 期 1 2 巴纳德认为，组织是有意识的协调两个人以上的活动或力量的褥作系统。组 织可以分为距式组织和非正式组织。他认为组织包括三个要素：协作的意愿、共 同的目标和信息交流。组织结构是指为? 完成组织露标惹对人员、工作等所徽的 安排。企业组织以追求利润为豳的，其组织结构呈现出扁平化、多元化、网络化、 柔性化的特点。尽管行政组织是以公共利益为目的，不同予一般的企业组织穗标。 但是作为组织在不同领域的表现形态，两者在内部结构及结构运行机制上具备一 般组织所具有的构成要素。除了组织运行的终极疆标不同以舞，在结构特征及结 构牵涉的关键因素方面，它们之间的相同点较差异要小的多。组织结构特征牵涉 的结构要素以及要素组合关系就是本文所指的组织结构设计。组织结构设计是指 以组织结构安排为核心的组织系统设计活动，是组织总体设计的重要部分。圆一 个瓶范化的企韭组织结构设计包括组织职能设计、组织部门设计、管理层次和管 理幅度的设计、岗位设计、制度规范的设计等内容。其程序包括组织目标的确定、 组织职能分析、组织架构的基础确定、组织各部门的确定、建立部门内设科室、 确定岗位职责、设计管理幅度和管理层级、制作工作说明书和组织说明书等。 县级政府是为县域内提供公共产品和公共服务，推进县域内经济社会发展的 首脑机关。县级政府是县级政权最重要的载体。本文中县级政府主要指行政建制 中的县政府，也包括县级市政府。本文所指的政府机构是指政府的工作机关及其 内部组织。而所谓政府机构设置，就是指政府在执行行政权力的过程中所必需的 工作机关、单位和内部组织的构建。它体现了政府及其下属机关的组织结构、职 权划分和运行方向。 县级政府机构设置也包括政府职能确定、政府各部门设计、 管理层次和管理幅度的设计、内设科室设置、各岗位设计、规章制度的设计等内 容。其设置程序包括调查和提出机构设置的申请、进行论证、审核和讨论提议方 案和论证结果、表决或批准、表决通过或批准发布公告、最后报上级备案。固 综上所述，企业组织结构设计和政府机构设置虽然在组织目标上不同，但是 。【美】巴纳德管理人员的职能【m 中译本北京：中国社会科学出版。1 9 9 7 年第6 0 页 芮明杰主编管理学：现代的观点 m 上海：上海人民出版社，1 9 9 9 牮第8 6 页 够落痰李等熟政府管理 魍就哀：中国广撬l 毡援爨凝挂，1 9 舛年第9 2 页 郑超峰行政机构设置糕序研究 j 广西政法管理干部学院学报，2 0 0 7 年1 1 月第6 期 1 3 在组织结构设计包含的基本要素( 架构的确定、幅度和层级、管理规范等) 上基本 栩嗣，焉且在组织酶德息沟通、协调机制等方藤也有楣通之处。因此，缀缀结构 设计理论可以作为县级政府机构设置的基本参照。 二、我国昙级政府祝构设置的特征 我国幅员辽阔，农村入口占全国入躁的近6 0 ，东中蘧部地区的经济发展水 平差距较大。因此，管理这样一个国家，不可能要求下级政府的机构设置整齐划 。我国所设县级政府众多，据中华入民共和国2 0 0 7 年全国行政区划统计表： 截止到2 0 0 7 年1 2 月3 1 日，全国共有县级单位2 8 5 9 - i , - , 全国县域内陆地国土面 积占全国陆地国瑟积酶g 莲熊。每个县的面积、人口、经济发展水平等情况不 ，因此，也就无法要求每个县级政府的机构上下左右一致。我国当前的国情以 及县级政府所处的地位与层级决定了我鎏县级政府枫构设置的特征。 ( 一) 不同历史时期机构设置的特征 县，作为基层政送，自春秋时期擞现，便是中国行政体制中最稳定的一级政 府。中国古代政府体制的变纯多是在中闻层级，焉基层的县级政府变纯不大。这 是历史上最稳定的一级政区，在幅员、数目与名称方蕊变他起伏最小。国研究中 国县级政麝机构设置的历变沿革可以了解这一基层政府的运终规律，对予我国匿 前的县级政府规构设置具有缀丈的参考徐值。 1 古代县级政府 中国的罢起源缀早。春秋耢期，秦、晋、楚等大国为了加强孛央集杈，加强 边地防守力量，往徒把新兼并得来的小国改建为县。春秋露期，随着奴隶制的崩 溃黧封建制酶出现，些薪兴的造主阶级在健们盼领地内推行县制。县的设置， 。阕擞鹤中固地方行政制度史 瓤 上海：上海人民出舨襁， 2 0 0 5 年8 月第8 l 页 l 霹 逐渐呈现有边地向内地发展的趋势。战匿时期，已经普遍设县。国县制的普遍推 行，是为了把全国的政权和兵权集中到朝廷，建立中央集权的统一政治体制。商 君书垦令说：“百县之治一形，则从；迂者不馋，代者不敢更其制，过丽废 者不能匿其举。 这句话就充分说明了实行郡县制的好处。 春秋战圈时期的县级政府设置眈较篱单。其机构设置帮人员配备各国也不褶 同。县设令、长由国君直接派人进行治理，下设县丞、县尉( 有的地区称为令或 大夫、县尹) ，分掌民政和军事。县司空是主管公共建筑的官员。令、丞、尉、 司马、司空均各自拥有属吏，称令史、史、尉史、丞史等。史记六国年表 载阐：公元翁3 4 9 年“初为县有秩变 ，就是在县官之下，开始设置有定额俸禄 的小吏。战囡时期，各国还有一些地方性的专职官吏