（电力系统及其自动化专业论文）城网建设与改造经济效益后评价.pdf

华北电力大学 ( 北京)工学硕士论文城阿建设与改造经济效益后评价 d i ff e r e n c e s o f t h e b e n e fi t a n d f a r e b e t w e e n d i ff e r e n t u r b a n n e t w o r k r e c o n s t r u c t i o n p r o j e c t a n d c h o o s e a s u it a b l e e v a l u a t in g m e t h o d t o e x - p o s t e v a l u a t i o n t h e e c o n o m i c b e n e fi t s 成u r b a n n e t w o r k c o n s t r u c t i o n a n d r e c o n s t r u c t i o n p r o j e c t . t h e p r o p o s e d i n d e x s y s t e m a n d m e t h o d a r e a p p l i e d t o a p r a c t i c a l u r b a n n e t w o r k c o n s t r u c t i o n 那 刘 e c t o f a s u p p l y c o m p a n y , a n d a n d v a l i d i t y o f t h e m . r e s u l t s v e r i 乃 聋 t h e k e y w o r d s , e c o n o m ic b e n e fi t s , e i - p o s t e v a lu a tio n , w it h a n d w it h o u t c o m p a r i s o n , q u i d 日 恤 e s s y s t e m 华北电力大学 ( 北京)工学硕士论文城网建设与改造经济效益后评价 第一章 绪论 电力是关系国计民生的基础产业， 是和人民生活息息相关的公用事业， 其建 设和改造不应单纯以为电力企业带来的经济利益为决策依据和原则。 但是， 随着 中国电力工业市场化的开展，电力运营企业自 主经营、自 负盈亏， 走向市场， 走 向 竟 争 ， 缺 乏 好 的 投 资 回 报 和 经 济 效 益 将 使 其 在 竞 争 甲 逐 渐 被 淘 汰 ， 进 而 影 响 社 会经济生活的正常运行。因此，合理关注对电网建设的投资回报是不可或缺的。 第一节 课题研究的意义 由 于我国 城市和农村电网的建设长期以 来一直落后于电源建设， 使得电网的 安全性、可靠性和经济性得不到保证。1 9 9 8年 6月，中央决定投入大量资金分 别进行城市电网和农村电网的建设与改造。 此次两网改造投资与以 往相比具有三 个显著特点: 第一， 资金投入量大。 此次 投资规模相当于常规年份投资额的3 - 4 倍: 而在某些城市的投资甚至超过了 前七年的总和: 第二， 项目 资金以贷款为主， 实行有偿使用; 第三、 建设项目 实行项目 法人制、 资本金制、 监理制和工程招投 标制， 各省电力公司为省电网建设与改造工程的法人单位， 规定项目资本金必须 达到总投资额的2 0 %以上，资本金筹措由省电力公司负责。 如此巨 额资金的投入， 其效益的正确体现和计算是保证投资人的合理回报和 银行贷款按时偿还的关键. 对改造效益的正确评价将为今后的投资、 建设、改造 积累经验， 并为指导投资方向提供理论依据， 同时也是考核改造项目 对国家和社 会的贡献以 及对国家宏观经济政策有效性的验证， 需要从理论和应用上将其明确 和细化。 此外，由 于电 力工业市场化运营的开展， 发、 输、 配、 售各环节的逐步分离 与开放， 作为电力生产链条末端关键环节之一的配电 系统的运营企业供电公 司也逐步成为具有独立法人和经济利益的 经济实体， 必将更加关注自 身的经济效 益， 对诸如城网改造这样大规模的建设项目 必将更加科学的投资与决策， 有效的 评价和总结， 不断提高自 身经济效益， 提升自 身竞争实力， 这些都促使将项目 经 济效益后评价提到议事日 程上来。 华北电 力大学 ( 北京)工学硕士论文城网建设与改造经济效益后评价 第二节 本论文的主要工作 本课题研究的主要内容是在详尽研究项目 经济效益后评价的理论、 方法和实 践的 基础上， 详细分析城网建设和改造项目 的 特殊性， 客观公正的评价己 经完成 的城网建设和改造项目 对城网投资与运营者带来的经济效益， 分析影响经济效益 的各因素及其影响程度， 从而找出提高城网建设和改造项目 经济效益的方法和有 效手 段， 为 未 来新 项目 的 决 策 和 提高 完善 投 资 决 策管 理水 平提出 建 议， 同 时也 为 后评价项目 实施运营中出 现的问 题提出改进建议， 从而达到提高投资收益的目 的. 论文中首先阐迷了项目 后评价所涵盖的具体内容，涉及的主要理论和方法。 在此基础上，借鉴了原国家计委、建设部于1 9 9 3 年联合制定的 建设项目 经济 评价方法与参数 ( 第二版) 、原国家电力公司2 0 0 2 年 电力工程技术改造项目 经济评价暂行办法 ( 试行)、参考原电力部1 9 9 8 年 电网建设项目 经济评价暂 行办法和 供电企业经济效益评估综合指标体系 ，结合城网建设与改造项目 的特殊性， 建立了城网建设与改造经济效益后评价的体系架构， 进一步的， 论文 详尽、 具体分析了城网建设与改造项目 收益与费用构成的特殊性， 具体讨论了有 无对比法在城网建设与改造项目 经济效益后评价上的改进与应用。 最后， 依据本文的探讨和研究， 选取某供电公司具体数据， 进行了算例分析 和论证。 华北电力大学 ( 北京)工学硕士论文城网建设与改造经济效益后评价 第二章 项目 后评价的沿革和发展 项目 后评价是指对已 经完成的 项目( 或规划) 的目 的、 执行过程、 效益、 作 用和影响所进行的系统的、 客观的分析。 项2 后评价的理论和方法的基础是项目 的可 行性研究 和前评估。 但是， 后评价有其自 身的 特点， 它是完全建立在实际数 据 的 基 础 上 ， 正 确 的 选 择 、 处 理 和 应 用 这 些 数 据 是 后 你 价 方 法 论 的 核 心 。 第一节 项目后评价的发展及其趋势 就世界范围而言， 从3 。 年代美国政府第一次有目 的地开始对项目 进行后评 价以来已 有近6 0 年的历史， 然而， 直到7 。 年代中期后评价才广泛的被许多国家 和世行和亚行等双边和多边援助组织在评价其世界范围的资助活动结果中使用。 目 前， 各国的后评价机构各不相同，而且随着其社会和经济发展而变化。 芍 2 . 1 . 1 发达国家后评价ii i 在发达国家， 后评价主要是对国家的预算、 计划和项母 进行评价。 一般说来， 这些国家有评价的法律和系统的规则、 明确的管理机构、 科学的方法和程序。 目 前， 后评价的发展趋势是将资金预算、 监测、 审计和评价结合在一起， 形成一个 有效的和完整的管理循环和评价体系。 2 . 1 . 1 . 1 美国 联邦政府的 后 评价 美国是后评价做得比较好的国 家之一。 在过去的6 0 年间，为促进社会和经 济的发展，美国对两次由 政府控制的投资计划进行过后评价。一次是在2 0 世纪 3 0 年代经济大萧条期间所进行的“ 新分配”( n e w d e a l ) 计划，当时的后评价仅 为少数人行为。另一次是在 2 0世纪 6 0年代，在称为 “ 向 饥饿宣战”( w a y o n p o v e r t y 的计划中，联邦政府为新建 一大批大型工艺项目 投入了数以 亿计的美 元， 国 会和公众对资金的使用、 效益和影响表现出 极大的关注， 于是在计划实施 的同 时， 进行了以 投资 效益为 核心的项目 后评价。 这种效益评价的原 则延续至今， 华北电力大学 ( 北京) 工学硕士论文城网建设与改造经济效益后评价 并为各国所接受和采纳。 在2 0 世纪7 0 年代合8 0 年代，由 于某些公益性项目 的决策由 美国 政府下放 到州政府或地方政府， 后评价的过程也相应扩展到地方。 最近几年内不少州在后 评价方面有许多创新， 如州政府对主要社会福利项目的评价更为密切和直接， 后 评价更注重对项目 过程的研究， 而不是等到项目 结束时才进行。 这些创新得到了 联邦政府评价执行部门的全力支持。目 前， 公众关注项目效益的趋势， 要求增加 对国 家 各 级 政 府 管 理 的 透明 度， 对 政 府 是 否 尽 职 尽 责 提出 质 疑， 其 范围 涉及 社 会 的 各 个方 面， 诸 如从 环境 保护 到 教 育 及 创 造就 业 机 会 等: 其内 容涉 及政 府机 构 管 理公 共资源的投资的状况， 管理是否充分和有效， 评价项目 的结果和效益如何等。 在经济衰退和预算紧缩时期更增加了对后评价的要求。 预算来源的挑战往往 对评价其到了推动作用。 近年来， 执行部门中的管理和预算办公室越来越强调对 计划执行情况的评价， 并把评价结果作为决定国家预算分配的一个重要因素。 该 办公室对计划执行情况的评价有极强的兴趣。 有些高级官员认为美国的所有机构 都 应 将 其 项日 资 金 的m a 于 项目 评 价 在 立 法 部 i7 中 ， 美 国 国 会 将 其 后 评 价 研 究作为一种监督功能。 总会计办公室作为国会的监督代理机构， 除其原有的国家 预算和审计功能外， 极大的加强了它的评价能力。 中央政府机构中总监督的作用 原先仅限于一般的审计和检查活动， 而今已 经扩大到计划的评价领域。 在立法部 门，国会监督保证着政府依法管理活动，法律要求所有联邦政府机构及其代理， 要根据计划和投资项目的最终结果来衡量其执行情况。 在美国的公司和企业中， 也有一些增强后评价工作的趋势。 一些企业开始使 用被称为“ 战略计划” 的方式， 通过所确立的发展目 标，公司可以不断的检查其 计划， 调动雇员的积极性， 根据实际结果监测和评价其部门的执行情况， 不断的 调整和修订其目 标和策略。 这些原属于企业的计划评价模式， 现在开始推广到公 共部门。 政府形成了 对公共部门 投资计划和项目 的效益和结果进行不断监测和评 价的能力。 芍 2 . 1 . 1 . 2 加拿大联邦政府的后评价 加拿大联邦政府在实践中认识到， 为了 提高政府的管理水平， 必须有一个好 的效果衡量及报告系统。经过近 4 0 年的努力，加拿大建立了一套后评价制度， 华北电力 大学 ( 北京少工学硕士论文械河建设与改造经济效益后评价 包括中央政府政策要求、 中央政府协调功能、 行业部门 从事后评价的规定以 及内 部审计和议会审计制度。 a s 世纪6 13 年代初加拿大政府尝试在联邦政府建立了一个综合和持续的后评 价 机构。 1 9 6 9年，国 库委员 会建立了 计 划局。 该机构 在负责其他工作的同时， 建立了后评价能力， 开展了 一系列后评价工作及政策评审， 扶植政府各部门 建立 后 评价单位，并 试图指导各部门更多和更好的开展部门内的后评价。 到7 0 年代 中 期 ， 该 计 划 局 进 行了 一 系 列 的 后 评 价 。 但 是 在 cm - 时 期 内 ， 总 审 计 长 的 报 告 认 为后评价做的成功的情况很少， 并一再呼吁要有更多更好的后评价。 议会对总审 计长的 报告做出了 快速的反 映，1 9 7 7 年的总审计长法案允许总审 计长“ 提 请议 会对政府没有建立满意的关于项目 效果测度和报告程序的 情况予以 关注。 ” 总审 计长和一些皇家委员会再三强调开展后评价 工作的必要性. 政府面临的压力很大， 以至政府不得不做出 反应。 作为对担心政府金融管理 失控和政府不能了 解其行动结果心态的反映， 政府于1 9 7 7 年建立了 总监办公室。 新 成 立 的 办 公 室 m 主 要 任 务 是 进 行 效 率 和 效 果 评 _ _ _ km 合 在 一 起 就 是 后 评 价 。 总监办公室被授权对各部门进行监督， 以 保证他们进行后评价工作、 制定后评价 标准和针对国库委员会提出的问 题进行特别的后评价。 总监办公室自 己并不做后 评价， 而是要求各部门建立设施和准备资金并从事后评价工作。同时， 还要求各 部门 建立效率和效果测度系统， 总审计长办公室负责审计项目 效果测度和报告的 执行情况。 至此， 加拿大联邦政府后评价的 基本设施已 经具各， 大多数部r 和机 构己 经注意雇用后评价专业人员，并开 始了实际的后评价工作。 1 9 9 0 年1 2 月， 加拿大政 府 推出 一 份 关 于 公共 服务 改 革的 题为“ 2 0 0 0 年的 公 共服务” 的白 皮书。 这是一项范围 广泛的革新。 它重新强调重视业绩监督和相应 的 9少中央 控制; 并要求后评价在提供有关 业续监蟹信息上扮演重要兔色。 1 9 9 1 年1 月， 参 议院 全国 财政 党务 委员 会 提 供了 一 份关 子其 对 加拿 大 联邦 政府后评价的研究报告。 该报告认为， 系统地使用后评价的结果， 可以 为委员会 提供一个 强有力的评审事物的方法， 特g li b以 使得它提出改进政府项目 的具体建 议。 但是， 该报告中也表达了 对现有后评价系统的相当不满意。 他们对后评价人 员的 独立性和客观性、 总监办公室质量控制措施缺乏， 以 及关子政府项目 在多大 程度上对后评价的信息缺乏表示关心。 下院的公共帐务委员会也表示对政府做好 华北电力大学 以t 京) 工学硕士论文城对建设与改造经t9 . 效益后评价 后评价工作的积极关注。 他把后评价描述为政府持续改进稀缺资源分配的童要工 具。该委员会在1 9 9 1 年秋举行了 一系列关于财政部税收政策后评价机构重组的 听证 会， 它报告了 所关注的间题， 就需要进行后评价的具体税收政策提出了 推荐 方案，并要求总审计长提供季度情况的跟踪报告。 吕 前，加拿大政府正在考虑把后评价与项耳 实施过程中的后评价结合起来。 事实上， 现在很多加拿大人把实施过程中的评价看作是总的后评价的一个组成部 分 ， 而 且 认 为 ， 最 好 和 a 有 效 的 后 评 价 方 法 是 把 r 评 价 和 实 施 过 程 中 的 评 价 结 合 起来， 使之成为一个整体。 现在可 t 说， 加拿大的后评价已在相当 程度上从传统 的为改进管理服务转移到为业绩监督和考核服务上来。 2 . 1 . 1 3 英国的后评价 英国 是公共部门 后评价发 展第一次 浪 潮中的m 家， 但其后评价的 发展比 较平 缓。 在2 0 世纪6 0 年代和? 0 年代，世界上很多国家的政府非常执著的追求着理 性 决 策 ， 其 中 一 个 关 键 工 具 是计 划 、 规 划 和 预 算 系 a 。 英 国 也 不 例 外 ， 尽 管 其 关 于 该方 法的意识从来没达到 加拿大和美国 那么强 烈。 该时期英国 对后评价的 兴趣 源于两个推动力: 第一个推动力是一项关于建立更 有控制部门开支决策和对其进 行优先级排序机制的决定， 这主要是由中央部们特别是财政部推动傲出的: 第二 个推动力是从政治改革产生的， 关于必须加强内m政府管理和理性及集体决策的 要求。 这两个推动力都只持续了很短一段时闻， 这些方法还存在一些问 题， 他4 1 7 没有考虑政府的多样性， 不能适应所处各种不1的环境。 该方法经常会遇到一系 列技术的、 组织的 和政治的障碍， 要克服这些障碍是非常困 难的。 从技术方f看， 信息经常是不完全的， 数据不全面， 专业人员也缺乏。 从组织方面看， 无论是中 央 还是地 方都 不存在认真进行后评价的 动力。 w 此， 一旦要求使用这些方法的 政 治 压力 减少， 该方法就会很快地从视野中 消失。 自1 9 7 9 年以 来，中央政府部门 行政改革的目 的是使得这些部自 进行更多的 自 我评价和自 我监督。 该战略的关键部分是提高资金价值， 清除障碍管理的因素 和帮助迅速有效的实施变革。其主要打算是，在长期内 有效的改变机构的文化、 态度、 行为和使得自 我后评价成为正常管理实践的一个组成部分。 实现上述目 标 的主 要措施有两项， 其一称为效益战略， 其二是财务管理创新。 效益战略的主要 华北龟力大学 ( 北京)工学硕士论文城他建设与改造经济效益后评价 内 涵是寻求节省、 精炼工作内 容和促进可能的 革新。 这主要是支持一个在业务和 政治上精千的中央效益机构的工作和任命相对独立的调查m究言员与小组， 给予 他们较高的地位和有力支持， 使其具有在短时间内 进行调查的权利。 该活动取得 了良 好的效果。 财务管理创新的目 标是导求提高对管理业绩的可测度性和可考核 性， 即 这样一个系统其权利和责任尽可能的委任到中下层管理人员， 同时让这些 管理人员明白 其成本和业绩目 标， 并对他们进行业绩考核。 这种新方法的主要工 具 是 信 息 管 理 系 统 、 分 散 化 预 算 控 制 和 符 合 后 评 价 要 求 的 业 绩 评 估。 信 息 管 理 系 统主要是向各部自高级官员及其部长们提供关于部门业务的范围与规模和不同 资 源使用信息. 分散化预算控制主 要是关心条条化管理的责任， 其主要功能是通 过一个分布在不同 层次上的成本中 心系统， 协助瞥理人员集中精力履行好其业务 和财务责任。 业绩评估机制的p 标是评价业续效益和效率， 其重点是业务成续及 其成本。 各部门每年都必须公布这些数字。 财务管理创新的广泛实施对后评价制 度化产生了明显的影响。 14 从2 0 世 纪8 (? 年 代 以 来 英 国 下 院 的 一 些 委 s 会 得 到 了 加 强 其 中 一 个 成 立时间最长的下院委员会 公共财 物委员会， 在 1 9 8 3 年的一项法案中被确定 为领导国 家审计办公室进行工作。 国家审计办公室由 于职能的扩展， 他雇佣了 有 广泛财务资格的新雇员， 并正在增加对咨询专家的使用， 已 进行更广泛的研究和 开始在后评价领域开展x作。1 9 8 5年， 英国政府宣布今后提交到英国内阁或内 阁 委员 会的 所有 政策提 案， 只要 包 括资 金价 值的 含 义， 都 必须陈 述 该提 案的目 标， 以 及什么时候和以多大成本取得这些目 标。 r时， 还必须描述怎样对成绩和结果 进行测度。 这是把后评价作为政府管理必要工具的一个明确规定。 1 9 9 4年下半年， 英国 后评价 协会 成立， 这几乎是与欧洲后评价协会在同 一 时河成立。 英19后评价协会工作者现在是两个协会的会员。 一个新的国际性后评 价杂志也将在英国产生。 有关中央机构可能会指导或鼓励后评价活动， 但后评价 的实际工作是在各部门内 进行的。 在这些部门内，后评价的组织机构风格各异。 有 些v门 有专f i 的 a构和训练有素的有经验的职员从事后评价研究， 有些部i 7 是 根据特殊情况按需要召集一个小组开展工作， 还有一些部门 把后评价工作委托出 去 。 但 是 在 所 有 情 况 下， 后 评 价的 费 用 和 责 任 都由 部门自 己 承 担。 英国 政府把后评价结果保存在政府内 部而不向公共领域公开，这是一个不 华北电力大学 ( 北京)工学硕士论文城两建设与改造经济效益后评价 足。 诚 然， 公 众也可能不大懂后评 价结论及怎 样估价政府业绩， 但不公 开的 做法 与后评价作为一项政府活动的本质要求也有矛盾。 目 前， 英国政府的政治和组织 文 化 还能 把这些后评价结 果有效地进 行保密。 他 有 侬何 种程度能从这些 秘密中 走 出 来， 取决于政治力量的变化、 资源约束的 压力和人们对中央政府进行实际业绩 评价的要求。 2 . 1 . 1 . 4 丹麦的后评价 丹麦是西方国家中处于第二次后评价发展浪潮中的国家， 它的后评价工作的 开展晚于几个主要领先国家， 如加拿大、 德国 和美国。 因此， 其后评价文化、 专 业水平和社会对后评价等方面的发展还显得不够。 在丹麦， 概念上的后评价仍是一个新东西， 它在2 t # 世纪7 0 年代以前还不为 人所知， 但是实际的后评价在丹麦已 经开展了很长时间， 不过从来没有人用后评 价这个名a。 它一般被称为应用研究、 管理审计或业绩审计。 此外， 丹麦尽管有 近3 0 年的 有 关 后评 价活 动的 历史， 它 还 没 有 专 业化 的后 评价 研究人员 和在 大学 正规进行的 有关后评价设计和方法的培训， 只在后评价人员之间有为数不多的交 流。 因此， 丹麦还没有一个广泛可接受的后评价指南， 在行政管理者与后评价人 员之间，还没有一个对后评价的统一理解。 虽然目 前丹麦尚未建立国家后评价体系， 也没有全国性的后评价战略目 标和 后评价专业队伍。 但是在过去的几年中、 中央政府从事的后评价工作在数量和范 围上都有所增加。 例如， 根据最近设计研究部的立法， 所有由 研究部参与资助的 研究与开发项目 都必须进行后评价。 此外， 中央和地方政府越来越认识到， 并且 越来越多的使用日 标和业绩监督这一管理手段。这些变化增加了对后评价的需 求。 可以 说今天丹麦的后评价工作正在迅速变化和发展。 现在， 后评价已 被看作 是中 央及地方政府部门 和管理机构管理的一个必不可少的有机组成部分。 后评价 的能力尽管仍相当薄弱， 但在一些研究机构和咨询公司己 得到加强。 华北电力 大学 ( 北京)工学硕士论文 城网建设与改造经济效益后评价 马 2 . 1 . 2 发展中国家后评价闭 近年来， 发展牛er 家的 后评价已 经有了很大的发展。 据联合国开 发署( u n d p ) 1 9 9 2 年的资料介绍， 8 5 个较不发达的国家已 经成立了中 央评价机构。 这些机构: 约5 0 % 设在计 划部门 或社会发 展部门; 1, 6 9 6 在财政和国 家预算部门: 1 2 % 在经济部 门 ; 1 1% 在 外交 部门 ; 4 % 在国 家 审计 部门 ; 8 % 在 其他 部门。 但是， 上 述t! w 价机 构” 大多丛属或挂靠政府的下属机构， 相对独立的后评 阶机构和体系尚 未真正形 成。 这 些政 府 机构大 都只 是 根据世 行亚 行 等外 部0 求 组 织相 关 项目 的 后 评价， 很 少国 家建立了可以统一进行整个国家系统后评价工作的机构。 从总体上看， 后评 价成果的反馈情况并不令人满意，主要问 题是没有完善的反馈机制。 早在8 0 年代， 世界银行在2 导 个建立有后评价中央管理部月的发展中国家做 了一项对监测和评价部门的分析调查， 分析结果可总结如下: i )监侧是一个向 管理人员和更高 层领导集团 报告项目 执行情况和问 题的 过程，可为 管理人员及时调整或改变决定提供信息和数据。 2 )评价应该鉴定出项目 的效益以及执行情况， 并将这些数据、 资料和结果 用于进一步的宏观分析和研究。 3 )评价是监测的扩展和延伸， 其区别在于管理的要求。 重要的是应将监测 和评价紧密的联系在一起。 4 )中央后评价机构的建立取决于国家的管理体制和宏观计划的能力， 大部 分发展中国家适宜建立一个独立的后评价系统。 5 )中 央政府 或国家议 会的政治支持是 建立和开 展后评价制度的关 键。 如果 国家高层领导者能够将这一系统看成是一种宏观计划和调控的有a的 工具的话，它就可以发挥更有效和更充分的作用。 6 )虽然后评价机构在不同的国家各不相同， 但中 央级评价机构通常是一个 由 各相关部门负责人组成的专门 委员会， 有些国家将这一委员会置于总 统或总理的直接领导下。 印 度是开展后评价比较好的发展中国家，印度为使其经济发展计划顺利实 施， 与第一个五年计划期间成立了 规划评议组织( p e d ) ， 负责组织项目 后评价工 作。 印 度各邦也设 有邦v ip 议组织 ( s e d ) t 负责组 织各邦政 府发 展规戈 组 和 投资项耳 的 后评价1作。 规划评议组织设在国 家计划委员会内， 它直接向计划委员会副主 华北电力大学 北京)工学硕士论文 城网建设与改造经济效益后评价 席报告工作， 并只对计划委员会而不对任何其他行政部门负责。 因此， 规划评议 组织可以公正、 客观的进行项目 后评价工作。 而且规划评议组织是通过自己工作 人员深入现场收集资料和数据来编制评价报告，因而能够保证后评价结论真实、 可靠。 邦评议组织直接向邦计划大臣提交报告， 然后由各部门首脑组成的邦审核 委员会讨论， 并将值得其取的经验教训迅速反馈到有关行政部门， 监督其采取必 要的措施。到目 前为此，包括中央和各邦在内，印度大约有8 7 0 个专业评议员。 在当 今 的 所 有 发 展中 国 家， 甚 至 发 达国 家 和国 际 机 构 甲， 印 度 拥 有 世 界 上 规 模 最 大的后评价机构。 印度项目 后评价工作起步较早， 其后评价的方法制度是在实践过程中逐步完 善起来的。于其他国家和国际机构的项目 后评价相比，有以下几个特点:第一， 项目 后评价组织机构划分为中央和地方两级， 每一级评价组织职责分工明确。 第 二， 项目 后评价对象的范围 仅限于政府投资项目 ， 其中中央评价组织负责实施国 家计划内投资项目 或发展规划的后评价工作; 地方 ( 邦) 评价组织负责实施各邦 政 府 投 资 项 目 或 发 展 规 划 的 后 评 价 工 作 。 第 三 ， 项 目 后 评 价 的 实 施 完 全 由 专 职 后 评价人员进行， 从基础资料的收集到编制项目 后评价报告全过程的工作都由专职 后评价人员完成。 第四， 项目 后评价结果广泛公开。 项目 后评价组织所准备的报 告几乎全部公开发表，有些重要报告由指定的政府出版情报局的官员负责出版; 有些报告的主要结论通过电台、电视台和各日 报向社会公布。 互 2 . 1 . 3中国的投资项目 后评价 中国的投资项目后评价始于8 0 年代中后期， 1 9 8 8 年国家计委正式委托中国 国际工程咨询公司进行第一批国家重点建设项目的后评价。1 0年来中国的后评 价事业有了长足的进步，初步形成了自己的后评价体系。 中国投资项目 后评价的目 的是: 全面总结投资项目的决策、 实施和运营情况， 分析项目的技术、 经济、 社会和环境效益和影响， 为投资决策和项目 管理提供经 验。 就项目 投资渠道和管理体制而言，项目 后评价可分为以下几类。 1 ) 国家重点建设项目 这类项目由国家计委制定评价规定， 编制评价计划， 委托独立的咨询机构来 华北电力大学 ( 北京) 工学硕士论文 城网建设与改造经济效益后评价 完成。 目 前国 家计委主要委托中国国际工程咨询公司去实施项目 后评价。 国 家重 点建设项目 后评价有多种类型， 包括项目 后评价、 项目效益调查、 项目 跟踪评价、 行业专题研究等。 中国国际工程咨询公司十年来共完成约1 2 0 项国家重点建设项 目的各类后评价报告，为国家计委投资决策提供了有益的反馈信息。 2 ) 国际金融组织贷款项目 这类项目主要是指世行和亚行在华的贷款项目 。 国际金融组织贷款项目 按其 规 定 开 展 项日 后 评 价 。 中 方 项目 管 理 和 执 行 机 构 主 要 做 匕 些 后 评 价 的 准 备 和 资 料 收集工作。 作为中国政府对外窗口， 财政部和中国人民银行也积极参与了这些项 目 后评价的指导和管理工作。 3 )国家银行贷款项目 过去国家建设项目 的投资执行机构是中国 人民 建设银行，该行从1 9 8 7 年起 就开展了国家投资大中型项目的效益调查和评价工作， 目 前建行已 形成了自己的 评价体系。1 9 9 4年国 家开发银行的成立， 对国家政策性投资实行统一管理。开 行 担负 起对国 家 政 策性 投资 业务的 后 评 价工 作， 几年 来 在后评 价机 构建 设、 人员 配备和业务开发上取得了重大的进展， 4 )国家审计项目 8 0年代末国 家审计署的建立，开始了 对国家投资和利用外资大中型项目 的 正规审计工作。 对这些主要项目的审计由 审计署自己 来完成， 主要进行项目 开工、 实施和竣工的财务方面的审计。 目前国 家审计署正在积极开拓绩效审计等与项目 后评价相关的业务。 5 )行业部门和地方项目 由 行业部门和地方政府安排投资的建设项目 一般由部门和地方去安排后评 价。 各行业各地方的项目 后评价发展还不平衡，目 前开展得比 较好的有农林、 能 源、 交通、 卫生等部门和黑龙江、 云南、 山西等地区。 部门 和地方项目 管理机构 还参与了在本地区或本部门的国家一级和世行亚行项目的后评价工作。 第二节 项目后评价的主要内容 由于项目的类型、 规模、 复杂程度以及项目 后评价的目的不同， 对每个项目 进行后评价的内容、 程序和方法并不完全一致， 所以实际上并不象项目前期评价 华北电力大学 ( 北京)工学硕士论文城网建设与改造经济效益后评价 那样， 存在由联各国、 世界银行或其他国际经济组织向世界各国推荐的比较成熟 的方法体系。 但实践表明， 要成功的推行项目 后评价， 发挥项目后评价的功能和 作用，又必须有相对稳定的项目后评价内容、程序和方法。 2 . 2 . ， 后评价的内容范围 在2 0 世纪6 0 年 代以 前， 国 际 上 项目 评估 和评 价的 重点 是 财务 分析， 以 财务 分析的好坏作为评价项目 成败的主要指标。到6 0 年代，西方国家为本国的长远 发展， 对能源、交通、 通讯等基础设施以及社会福利事业投入了大量资金， 这些 项目 的直接财务效益远不如工业类生产项目。 同时， 世界银行等国际金融组织对 不发达国家的投资也有类似的情况。 为此， 将经济评价的概念引入了项目 效益评 价的范围。 2 0 世纪7 0 年代前后， 世界经济发展带来的严重污染问题，引起人们广泛的 重视。 首先在发达国家， 而后在全球各国几乎都颁布了环保法。 根据立法的要求， 项目 评价增加了“ 环境评价” 的内 容。 此后， 随 着经济的发展， 项目 的社会作用 和影响日益受到投资者的关注。 到了2 0 世纪8 0 年代， 世界银行等组织十分关心其援助项目 对受援地区的贫 困、 妇女、 社会文化和持续发展所产生的影响。因此， 社会影响评价成为投资活 动评估和评价的重要内容之一。 此外， 近几年国外援助组织通过多年实践的经验 认识到， 机构设置和管理机制是项目 成败的重要条拌， 对项目的机构分析已经成 为项目 评价的重要组成部分。 综上所述， 投资项目评价的分析内容包括经济、 环境、 社会和机构发展四个 方面。 项目 后评价的内容范围也相同。 本论文的主要工作则是集中在其中的经济 评价上。 互 2 . 2 . 2 后评价的 基本内 容 如上所述， 投资项目后评价的内容范围主要包括经济、 环境、 社会和机构发 展四 个方面，每一方面评价的基本内 容都可天致分为: 华北电力大学 ( 北京工学硕士论文城网建设与改造经济效益后评价 互 2 .2 . 2 . ， 项目目 标评价 评定项目 立项时原来预定的目的和目 标的实现程度， 是项目 后评价所需要完 成的主要任务之一。 因此， 项目 后评价要对照原定目 标完成的主要指标， 检查项 目 实际实现的情况和变化，分析实际发生改变的原因，以判断目 标的实现程度。 判别项目目 标的指标应在项目 立项时就确定了，一般包括宏观目 标，即对地区、 行 业 或 国 家 经 济、 社 会发 展的 总 体 影 响 和 作 用。 建 设 项 n 的 直 接目 的 可能 是 解 决 特定的 供需平衡， 向 社会提供某种产品或服务， 指标一般可以 量化。目 标评价的 另一项任务是要对项目原定决策目 标的正确性、合理性和实践性进行分析评价。 有些项目 原定的目标不明确， 或不符合实际情况， 项目 实施过程中可能会发生重 大变化，如政策性变化或市场变化等，项目 后评价要给予重新分析和评价。 解. 2 . 2 . 2 项目 实施过程评价 项目的过程评价应对照立项评估或可行性研究报告所预计的情况和实际执 ， 行的过程进行比较和分析， 找出差别， 分析原因。 过程评价一般要对项目的立项、 准备和评估， 项目内容和建设规模， 工程进度和实施情况， 配套措施和服务条件， 受益者范围及其反映， 项目的管理和机制， 财务执行情况等方面进行分析。 主要 包括闭 : 奋 立项决策评价; 今 投资方向分析; 令 建设方案分析; 今 技术水平分析; 令 引进效果分析; 命 协作条件分析; 令 土地使用分析: 令 咨询意见评价; 命 决策程序评价。 华北电 力大学 ( 北京) 工学硕士论文城网建设与改造经济效益后评价 2 . 2 . 2 . 3 项目效益评价 建设项目 效益后评价是项目 后评价工作的有机组成部分和重要内容， 它以项 目 投产后实际取得的经济效益和社会效益为基础， 重新测算项日 计算期内 各主要 投资效益指标与项目 前期决策效益指标或基准判据参数， 在比 较的偏差中发现问 题， 找出原因和改进措施， 总结经验教训， 为提高 项耳 的投资效益、 管理水平和 投资决策服务。 项目 建成投产后， 对当时的社会、 经济、 政治、 技术、 环境等各方面必然产 生不同 程度的影响。 凡有利的影响， 都可视为项目 生产的一种效益。 需要进行项 目 效 益 后评 价的 主要内 容 如下 (3 伞 对项目 投产和执行情况的后评价; 个 对项目 经营达产和实际效益的后评价: 令 项目 财务效益后评价; 个 项目国民 经济效益后评价: 命 项目社会效益后评价; 命 技术进步和规模效益后评价; 命 可行性研究深度的评价; 怪 2 . 2 . 2 . 4 项目 影响评价 项目的影响评价内容包括经济影响、 环境影响和社会影响， 具体有以下几个 方面3 夺 经济影响评价 主要分析评价项目 对所在地区、所属行业和国家所产生的经济方面的影响。 经济影响评价要注意把项目 效益评价中的经济分析区别开来， 避免重复计算。 评 价的内 容主要包括分配、就业、国内 资源成本 ( 或换汇成本) 、技术进步等。由 于经济影响评价的部分因素难以量化， 一般只能做定性分析， 一些国家和组织把 这部分内容并入社会影响评价的范畴。 今 环境影响评价 由于各国的环保法的规定细则不尽相同， 评价的内容也有所区别。 项目的环 华北电力大学 ( 北京) 工学硕士论文城网建设与改造经济效益后w价 境影响评价一般包括项目 的污染控制、 地区环境质量、自 然资源利用和保护、 区 域生态平衡和环境管理等几个方面。 令 社会影响评价 项目的社会影响评价是对项目 在社会经济、 发展方面的有形和无形的效益和 结果的一种分析， 重点评价项目 对所在地区 和社区的影响。 社会影响评价一般包 括贫困、平等、参与、妇女和持续性等内 容。 怪 2 . 2 . 2 . 5 项目 可持续性评价 项目的持续性是指在项目的建设资金投入完成之后， 项目的既定目 标是否还 能继续， 项目 是否可以持续的发展下去， 接受投资的项目 业主是否愿意并可能依 靠自己的力量继续去实现既定目 标， 项目 是否具有可重复性， 即是否可在未来以 同样的方式建设同类项目。 持续性评价一般可作为项目 影响评价的一部分， 但是 世界银行和亚洲开发银行等组织把项目 的可持续性视为其援助项目 成败的关键 之 一 ， 因 此 要 求 援 助 项目 在 评 估 和 评 价 中 进 行 单 杖 的 持 续 性 分 析 和 评 价。 项目 持续性的影响因素一般包括: 本国 政府的 政策; 管理、 组织和地方参与; 财务因素， 技术因素;社会文化因素; 环境和生态因素;外部因素等. 华北电力大学 ( 北京)工学硕士论文 城网建设与改ia经济效益后w价 第三章 项耳 后评价的方法 后评价结论的科学性， 很大程度上 取决于评价方法。 研究评价方法是建立后 评价工作体系的重要组成部 分。 后评价的方法论原则， 主要是以 下三条: 对比 原 则; 逻辑框架分析; 数据收 集方法。 对于经济效益后评价，由于其结论的i p c 性 和 对 数 据 准 确 的 敏 感 性 ， 需 要 采 用 尽 可 能 精 确 的 定 量 分 析 评 价 方 法 。 因 此 ， 对 比 的原则将是自始至终贯穿全过程的。 第一节 项目后评价的时点及其与前评估的区别 3 . 1 , 1 后评价的时点与种类间 项日 后评价应在所建设施能力和投资的直接经济效益发挥出来的时候进行。 也就是在项目 完工以后， 贷款项h 在账户关闭之后飞 生产运营达到设计能力之际 进行项目 ;式的后评价。 因为， 在此时点 进行评价， 可以 全面系统的总结分析项 日 的实施过程， 比 较准确的预测项目 的可持续性， 比 较容易为决策提出宏观的建 议。 然而， 在实际工作中由于种种原因， 项目 后评价的时点是可以变化的。 一般 来讲， 从项目 开工之后， 即 项目 投资开始发生之后， 由 监督部门 所进行的各种评 价， 都属于顶吕 后评价的范围， 这种评价可以延伸至项目 的寿命期末。 因 此， 根 据评价时点， 项目 后评价也可组分为: 跟踪评价、 实施效果评f f , 和影响评价， 如 图 3 - i a 立 项 乃 平 估 贷款谈 笋 1 吼 无 准 货款生效 r i f 工 竣工户关m 达到自 启 力 ab 后评价类型; 图3 - 1 项目 后评价时点 和种类划分 华北电力大学 ( 北京)工学硕士论文城网建设与改造经济效益后评价 令 项目 跟踪评价 ( 也称为 “ 中间评价”或 “ 实施过程评价” ，o n - g o i n g e v a l u a t i o n ) 14 1 是 指在项目 开工以 后到项目 竣工 验收之前任何 一个时点 所进行的评 价。 这种 由独立机构所进行的评价通常的目的是， 或检查评价项目 评估和设计的质量: 或 评价项目 在建设过程中的重大变更 ( 如项目 产出品市场发生变化、 概算调整、 重 大方案变化、 主要政策变化等) 及其对项目 效益的作用和影响; 或诊断项目 发生 的 重 大 困 难 和 问 题 ， 寻 求 对 策 和 出 路 等 。 这 类 评 价 往 往 厕 -m 于 项目 层 次 上 的 问 题 。 令 项目实施效果评价 ( 也就是通常的项目后评价，p p a r ; p r o j e c t p e r f o r m a n c e a u d i 七 r e p o r t ) 1 1 是指在项目 竣工以 后一段时间之内 所进行的 评价( 一般认为， 生产性行业在 竣工以 后2 年左右， 基础设施行业在竣工以 后5 年左 右， 社 会荃础设 施行业可能 更长一些) 。这种评价的主要目的是，检查确定投资项目 或活动达到理想效果的 程度; 总结经验教训， 为新项目 的宏观导向、 政策和管理反馈信息。 评价要对项 目 层 次 和决 策管 理层次的问 题 加以 分 析 和总 结。 同 o lt ， 为 完善已 建 项目 、 调 整 在 建项目和指导待建项目 服务。 令 项目 影响评价 ( 或称为“ 项目 效益监督评价” ) ta t 是指在项目 后评价报告完成一定时间之后所进行的评价。 项目 影响评价是以 后评价报告为基础，通过调查 项目 的经营状况， 分析项目 发展趋势及其对社会、 经济和环境的影响， 总结决策等宏观方面的经验教训。 行业或地区的总结都属于 这类评价的范围。 马 3 . 9 . 2 后评价与前评估的主 要区别 项目 后评价与项目 前期准备阶段的评估， 在评价原则和方法上没有太大的区 别， 采用定量与定性相结合的方法。 但是，由 于两者的评价时点不同，目的也不 完全相同， 因此也存在一些区别。 前评估的目 的是确定项目 是否可以立项， 它是 站在项目 的起点， 主要应用预测技术来分析评价项目 未来的效益， 以 确定项目 投 资是否值得并可行。 后评价则是在项目 建成之后， 总结项目的 准备、 实施、 完工 和运营， 并通过预测对项目 的未来进行新的分析评价， 其目的是为了总结经验教 训， 为改进决策和管理服务。 所以， 对评价要同时进行项目的回顾总结和前景预 华北电力大学 ( 北京)工学硕士论文城网建设与改造经济效益后评价 测。 正如图2 - 1 所示， 项目 后评价是站在项目 完工的时点上， 一方面检查总结项 目 的实施过程， 找出问题， 分析原因; 另一方面， 要以后评价时点为基点， 预测 项目 未来的发展。 前评估的重要判别标准是投资者要求获得的收益率或基准收益 率 ( 社会折现率) ，而后评价的判别标准则重点是前评估的结论，主要采用对比 的方法，这就是后评价与前评估的主要区别。 第二节 经济效益后评价的 “ 有无对比”方法论 后评价的方法是定量和定性相结合的方法， 与前评估基本相同。 然而， 后评 价方法论的一条基本原则是对比原则， 包括前后对比， 预测和实际发生值的对比， 有无项目 的对比等比较法。 对比的目 的是要找出变化和差距， 为提出问题和分析 原因找出重点。 经济效益评价中， 为准确反映项目 带来的经济效益，“ 有无对比” 成为根本的原则。 那. 2 . “ 有无对比”与 “ 前后对比”的区 别 在一 般情况 下，“ 前后 对比”( b e f o r e a n d a f t e r c o m p a r i s o n ) l2 是指 将项 目 实施之前与完成之后的情况加以比 较， 以 确定项目的作用与效益的一种对比方 法。 在后评价中， 则是指将项目 前期阶段的可行性研究和经济评价的预测结论与 项目 的实际运行结果相比 较， 以 发现变化、 分析原因的一种对比 方法。 这种对比 用于揭示项目的计划、决策和实施的质量，是项目 过程评价应遵循的原则。 “ 有无 对比 ”( w i t h a n d w i t h o u t c o m p a r i s o n ) t ) 是 指将项目 实际 发生 的 情 况