（社会学专业论文）非营利组织参与城市社区老年服务的机制研究.pdf

提要 2 0 世纪7 0 年代，非营利组织( n o n p r o f i t - - o r g a n i z a t i o n 简称np0 ) 在世 界各地蓬勃发展，为国际学术界所关注，近年来成为学术研究的前沿课题。中国的非 营利组织在改革开放后的2 0 世纪8 0 年代兴起，在社会生活中发挥着不司于政府和企 业的独特作用，并逐渐地进入国内研究者的视野。国内学者大多从公共管理或组织学 的角度对非营利组织进行理论的研究，而将非营利组织与中国实际社会问题结合起来 的应用性研究较少。实际上在国外非营利组织自产生起就与具体的社会问题联系在一 起，因此将非营利组织与具体的社区老年服务结合起来进行应用性研究具有重要的现 实意义。 本研究由人口老龄化切入，指出社区老年服务存在的必要性，详细剖析了社区老 年服务的“补足型”特征及缺陷，认为应该进一步整合城市社区老年服务，形成国家、 社区、家庭、非营利组织共同分担社区老年服务的局面，重点是积极培育非营利组织。 研究中通过“罗山市民会馆”、“鹤童老人院”、“广州市文昌地区慈善会”这个三个典 型个案证实了非营利组织在社区老年服务中所发挥的重要作用，并结合制约非营利组 织发展的反面因素完整论证了非营利组织参与社区老年服务的机制。最后本文得出结 论：非营利组织在中国的社区老年服务将发挥重要作用，应该改革社区服务管理体制， 加强非营利组织自身建设，为非营利组织参与社区老年服务创造更好的发展条件。 本研究采用了典型个案法、文献研究法、调查法、访谈法等社会学的实证研究方 法，主要运用社会学的理论观点论证了非营利组织在社区服务中发挥的实际功能，同 时借鉴公共管理学与组织学的有关理论，力求从各学科交叉的角度明确本文的主要论 点。 关键词：社区老年服务非营利组织机制 a b s t r a c t t h e1 9 7 0 sw i t n e s s e dt h e r a p i dd e v e l o p m e n t o f n o n p r o f i t o r g a n i z a t i o n s ( s h o r tf o rn p o ) a l lo v e rt h ew o r l d ，a n di nr e c e n t l y y e a r s ，t h e yh a v ed r a w nt h ec l o s ea t t e n t i o no fi n t e r n a t i o n a la c a d e m ea n dh a v e b e c o m eap r o c e e d i n gf o c u so fa c a d e m i cr e s e a r c h t h en o n p r o f i t - o r g a n i z a t i o n s o fc h i n as p r u n gu pi nt h e1 9 8 0 s ，a f t e ra d o p t i n gt h ep o li c yo fr e f o r m i n ga n d o p e n i n g u p ，a n dt h e ya r ep l a y i n gu n i q u er o l e sd i f f e r e n tf r o mt h o s eo ft h e g o v e r n m e n ta n de n t e r p r is e si ns o c i a lli f e ，t h u sg r a d u a ll yc a m ei n t ot h ev i e w o fd o m e s t i cr e s e a r c h e r s m o s to ft h e mp r o c e s st h e i ra c a d e m i c r e s e a r c ho n n o n p r o f i t - o r g a n i z a t i o n sf r o m t h ev i s u a la n g l e so fp u b l i c g o v e r n i n ga n d h i s t o l o g y ，b u tt h e ys e i d o mi n v o l v e di nt h ea p p l i e dr e s e a r c h i n g ，t h a ti s ，t h e c o m b i n a t i o no fn o n p r o f i t - o r g a n i z a t i o n sa n dp r a c t i c a ls o c i a lp r o b l e m s i nf a c t f r o mt h ev e r yb e g i n n i n go ft h e i rc o m i n gi n t ob e i n g ，n o n p r o f i t - o r g a n i z a t i o n s a b r o a dw e r ec l o s e l yr e l a t e dt oi djo g r a p h i cs o c i a lp r o b l e m s s oi tw i l lb eo f g r e a ti m p o r t a n c et oc o m b i n et h e mw i t hi d i o g r a p h i cc o m m u n i t ys e r v i c ef o rt h e s e n i o r s s t a r t i n gf r o mt h ea g i n gp r o c e s so ft h ep o p u l a t i o n ，t h i sr e s e a r c hp o i n t s o u tt h e n e c e s s i t y o f c o m m u n i t y s e r v i c ef o r t h e s e n i o r s ，a n a l y s e si t s s u p p l e m e n t a r yc h a r a c t e r i s t i c s a n d 1i m i t a t i o n si nd e t a i1 ，a n dt h ea u t h o r t h i n k sw es h o u l df u r t h e ri n t e g r a t ec o m m u n i t ys e r v i c ef o rt h es e n i o r s ，a n dt h e g o v e r n m e n t ，c o m m u n i t i e s ，f a m i l i e s ，a n dn o n p r o f i t - o r g a n i z a t i o n ss h o u l ds h a r e t h er e s p o n s i b i l i t yo fc o m m u n i t ys e r v i c ef o rt h es e n i o r s ，a n dt h ek e yi st o f o s t e rn o n p r o f i t o r g a n i z a t i o n sa c t i v e l y t h i sa r t i c l ea l s op o i n t so u tt h e a d v e r s a r y f a c t o r sf o rt h e d e v e l o p m e n t o f n o n p r o f i t - o r g a n i z a t i o n s ， d e m o n s t r a t e st h em e c h a n i s mo fn o n p r o f i t - o r g a n i z a t i o n ss e r v i n gf o rs e n i o r si n c i t yc o m m u n i t i e s t h i sa r t i c l ec o n c l u d e s ：n o n p r o f i t o r g a n i z a t i o n sw i l lp l a y i m p o r t a n tr o l ei nc o m m u n i t ys e r v i c ef o rt h es e n i o r si nc h i n a ，a n dw es h o u l d r e f o r mt h eg o v e r n i n gs y s t e mo fc o m m u n i t ys e r v i c e ，s p e e du pt h ec o n s t r u c t i o n 2 o f f o r n o n p r o f i t o r g a n i z a t i o n s ，a n dc r e a t eb e t t e rc o n d i t i n n sf o rt h e i rs e r v i n g c o m m u n l t ys e n l o r s b ya d o p t i n gt h em e t h o d so fc a s e s t u d y ，d o c u m e n t a r y ，i n v e s t i g a t i o n i n t e r v i e w i n g ，t h i s r e s e a r c hd e m o n s t r a t e s t h ea c t u a lf u n c t i o n s n o n p r o f i t o r g a n i z a t i o n si nc o m m u n i t ys e r v i c e ，m a i n l yu s i n gt h et h e o r i e s 1 ns o c l o l o g y a n d o f u s e d k e yw o r d s ：c o m m u n i t ys e r v i c ef o r t h es e n i o r s ：n o n p r o f i t - o r g a n i z a t i o n s m e c h a n i s m 3 黑龙江省社会科学院硕士学位论文 第1 章绪论 1 1 非营利组织参与城市社区老年服务问题的提出 人口老龄化问题历来为世界各国所关注。据2 0 0 0 年第五次人口统计资料显示， 中国己进入老龄社会。中国老年人口具有规模大、增长老化速度快、渐趋高龄化的特 点，这导致老年人对养老及服务需求迅速增长，使中国社会面i | 每前所未有的养老压力。 同时中国的家庭结构愈来愈趋向小型化、核心化。2 0 0 3 年中国的家庭总户数约为3 6 亿户，全国城乡平均家庭户人均规模，已经从2 0 世纪7 0 年代初的4 8 人缩小到目前 的3 4 人。现在全国城市家庭户平均人口为3 人，北京和上海两大城市更是只有2 8 - 2 9 人；镇一级家庭的平均人口规模是3 3 人 乡村家庭平均人口规模为3 7 人。 在各种家庭类型中，单身家庭、单亲家庭、丁克家庭增长的很快。传统的家庭养老这 种社会支持模式已受到挑战，家庭养老面临重重危机。 此外，发端于经济改革的社会变迁使社会的基本管理方式正在经历着从“单位” 到“社区”凹3 的转变。单位社会保障的社会化，单位后勤服务的市场化以及政府职 能的转变，使养老及一些社会服务事业落到基层社区，并急需在社区重新整合，但社 区却因缺乏基层政府的财政支持不断被压缩。从1 9 9 2 - 2 0 0 3 年，全国村委会个数从 1 0 0 4 万个减少到6 5 8 万个，居委会从1 0 4 万个减少到7 8 万个口1 。社区的这种发 展状况不仅影响了为老年人提供服务的功能，也阻碍了政府职能的转变，因此迫切需 要培育新的社会组织来承担诸如老年服务等社会服务功能，将社会事务在社区重新整 合。 因此，国外任用非组织配合政府解决老龄化问题的做法对处于转型且迅速老化的 中国社会具有重要的借鉴意义。非营利组织( 国外研究者也称其为第三部门或非政府 组织) 在世界各国均属新兴的研究领域。国外研究者对非营利组织的重视源自2 0 世 纪7 0 年代欧美福利国家遭遇危机进行社会保障制度改革的背景。其中的改革措施之 一是“实行社会保障制度私人化，即国家尽量缩小干预社会保障范围与项目，把这些 转给非政府机构来管理和运转，而政府只制订一些政策和法规，最终通过法律来调控 社会保障制度州“。在全世界人口老龄化的压力下，各国尤其重视社区非营利组织的 重要作用。 事实e ，在中国2 0 世纪8 0 年代非营利组织已经非常活跃，尤其是在改革开放较 非营利组织参与城市社区老年服务的机制研究 早的东南沿海地区。这些非营利组织在社会生活中已逐渐显示出不同于政府和企业的 独特作用，成为满足人们社会需求的另外一条途径。非营利组织并非不从事营利性活 动，而是其利润不用于分配。非营利组织的目标定位于促进社会公益事业，与企业首 先追求利润最大化有所不同。也就是说非营利组织非常适合从事社区老年服务这样的 社会服务事业。这类事业一般是政府不适合直接做，而营利的企业又不愿做的事务。 这就为解决中国当前的人口老化问题提供了另一种思考方向，即可以在社区培育或引 进非营利组织，为有需要的老年人提供各种不同类型、不同层次的服务。 因此，从中国社会转型及老龄化社会的实际出发，结合老年人养老需求和家庭结 构变化的实际，借鉴国外应对老龄化社会的经验，积极发展非营利组织使其进入社区 承担老年人养老所需服务，使老年人不离开家庭或生活的社区更符合中国的文化传 统，并且对于减轻国家的负担，促进“社会福利社会化”改革将具有重要的创新意义。 1 2 研究非营利组织参与社区老年服务的意义 1 2 1 理论意义 社区老年服务在国外存在时间较长，已有相关理论的总结和实践经验积累，但在 中国“社区”及“社区老年服务”仍是一个新鲜事物。中国的政治、经济、文化及发 展现状决定了我们不能全部“拿来”，必须根据中国的实际情况在理论的适用性上进 一步探索。所以，中国转型社会的实际使得社区老年服务既要借鉴发达国家的经验， 在社区引进非营利组织分担社区老年服务的重任，还应该看到非营利组织在世界上也 是一个新的研究领域，而中国的非营利组织更属于全新的研究课题，尚处于发展阶段， 因此更有理论上探讨的必要性，并且将非营利组织理论与社区老年服务实践二者结合 起来无疑具有重要的学术价值与创新意义。同时，这种结合也是对非营利组织理论本 土化的一种尝试。 1 2 2 实践意义 社区老年服务是老龄化社会中所必需的一项社会服务，但中国转型社会发展变动 的实际状况使社区中存在诸多因素妨碍了社区老年服务的发展，由于老龄化而迅速增 长的老年人的需求无法得到满足。解决这个问题单纯强调政府或家庭的作用都是片面 的，应该在社区中积极培育或引入非营利组织，形成国家、社区、家庭、非营利组织 共同分担社区老年服务的局面。这样不仅有助于推动小政府、大社会的改革，更有利 黑龙江省社会科学院硕士学位论文 于社会的稳定与“和谐社会”局面的形成。 1 3 概念阐释 1 3 1 社区服务 社区服务最早起源于西方。在实践中，西方各国更多地使用社会服务、社会福利 服务、社区照顾、儿童及青少年社会服务、老人服务、弱智人士服务、残障人士服务、 弱势人群服务及志愿服务等名称，很少使用“社区服务”，因此这个词纯属于中国式 的创造口3 。我国的社区服务是在2 0 世纪8 0 年代城市社会福利制度改革的背景下提 出的，目的是改变单纯依靠国家财政供应制约福利发展水平的状态。1 9 8 6 年民政部 倡导“社会福利社会化”，其内容包括服务对象社会化、服务队伍社会化、资金筹措 使用社会化和管理方式社会化等几方面，重点加快推进老年社会福利事业的发展进 程。1 9 9 3 年8 月民政部等1 4 个部委联合颁布了关于加快发展社区服务业的意见 指出我国的社区服务是在政府倡导下，为满足社会成员生活方面的多种需求以社区组 织即街道办事处、镇办事处和居委会为依托，具有社会福利性的居民服务业耶 。社区 服务由社区福利服务业、便民利民服务业和面向社区内的企事业单位和机关团体开展 双向服务组成。其中的福利服务主要面向老年人、残疾人、优抚对象以及下岗职工和 失业人员等弱势群体。 1 3 2 社区老年服务 社区老年服务指由政府、社区内的各种法人团体、非营利机构、志愿者提供的以 满足老年人不同需求的具有福利性、公益性的社会服务；社区老年服务是社区服务的 重要内容。社区老年服务的具体内容包括：敬老院、托老所、老年公寓、老年庇护所、 老年婚姻介绍所、老年人活动站、老年人医疗保健站、孤老服务站等。主要为老年人 提供生活照顾、精神安慰、物质供养、卫生保健等服务项目。 1 3 3 非营利组织 非营利组织( n o n p r o f i t - - 0 r g a n i z a t i o n 简称npo ) 在国外也称为非政府组 织、第三部门、慈善组织、公益组织、志愿组织等。由于非营利组织无论在国内还是 国外都是一个新兴前沿的研究领域，因此对于非营利组织至今没有统一说法。国内外 研究者多数倾向于采纳美国约翰一霍普金斯大学非营利组织比较研究中心教授莱斯特 萨拉蒙( 1 e s t e r m s a l a m o n ) 等人提出的定义。它基于组织的结构运作特征认为非营利 非营利组织参与城市社区老年服务的机制研究 组织应具备如下五个特征：一正规性，非营利组织必须有根据法律注册的合法身份， 这样的组织地位使组织成为法人，具有契约权并使组织的管理者能对组织担负经济责 任。二民间性，非营利组织既不是政府机构的一部分，也不是由政府官员主导的董事 会领导。三非营利性，不向其经营者或所有者提供利润，组织盈利必须继续用于组织 的使命。四自治性，非营利组织具有不受夕 部控制的内部管理程序和制度。五志愿性， 成员不是应法律要求而组合，在组织管理和活动中，具有不同程度的志愿参与，接受 一定程度的时间和资金自愿捐献。还有从法律角度进行界定，以及从经济核算角度进 行界定或从部门列举角度界定的h 1 。 实际上，如果按照组织的结构一运作特征去界定非营利组织，在中国可能没有非 营利组织。因为在中国正式登记的非营利组织都是有业务主管单位的，很难享有纯粹 的“自治性”与“民间性”，而许多真正民间化的组织往往未经注册或以企业法人身 份存在。因此，我国非营利组织所指的范围及其特点与国外有所不同。通常所说的非 营利组织是指在民政部门登记注册的社会团体、基金会和民办非企业单位。国内有的 研究者认为这五类组织在中国属于非营利组织：社会团体、民办非企业单位、民间自 发组织、单位内部不需要登记注册的组织、广大农村的专业协会呻1 。也有人认为我国 的事业单位和人民团体( 我国社团登记管理条例规定工会、妇联、共青团等八大人民 团体不用登记) 应该属于非营利组织。从广义和发展趋势上看这两类组织是可以看作 非营利组织的，但当前的实际情况是事业单位由各级政府批准设立，由国务院及各级 编制委员会办公室登记，其机构设置、人员编制和经费来源均主要由国家财政拨款； 人民团体和事业单位一样，实际上属于依赖于国家拔款的准政府组织。因此，目前事 业单位和人民团体( 指我国的八大人民团体) 现在还很难被看作是非营利组织。也就 是说我国处于社会转型期的非营利组织有着自己特殊性，即民间性和自治性不足，而 官方色彩过浓，有学者将这种特点概括为“官民二重性”或“亦官亦民”。考虑到本 研究的出发点和我国非营利组织的现实发展状况，本文对非营利组织界定为：在政府 和企业之外依法成立的，通过有效整合社会资源，相对独立地开展不以营利为目的 的从事公益性活动的组织。包括各类社会团体、民办非企事业单位和一些改制后的事 业单位，以及一些虽未登记成为合法社会团体和民办非企业单位，但具备了非营利组 织基本特征的社会组织。 4 黑龙江省社会科学院硕士学位论文 本文重点考察的是活跃在社区服务具体领域一老年服务中的非营利组织，如各类 公益基金会、慈善会、救助组织、求助中心、以非营利定位的社区敬老院、各种托老 所、咨询中心、文化娱乐活动中心、法律援助组织、临终关怀医院、医疗服务组织和 教育组织。需要注意的是，当前在社区中已初步形成服务网络的社区服务中心其建构 方式是行政组织化的，职能上带有强烈的行政管理色彩，直接受街道领导，对政府权 威有很强的依赖性，资金来源以街道自筹为主，财政运行为辅，本文不将其列入考察 范围。这样一来，在我国符合条件的非营利组织范围是极为狭窄的。不过，随着我国 在社会领域的改革，非营利组织的民间性和自治性的特点将会得到突出。这将是我国 社会领域改革发展的趋势。 1 3 4 与非营利组织相关的概念 由于国内外学者研究侧重点不同导致对非营利组织在名称上的不一致，除称为 “非营利组织”外，还有“非政府组织”、“民间组织”、“社团、”、“第三部门”、“公 益组织”、“慈善组织”、“中介组织”等叫法，不同的概念之间在使用时也相互混淆。 本文对这些概念作以下整理，力求明确非营利组织这一概念所指之意。 ( 1 ) 非政府组织。这是国外研究者对非营利组织的一种叫法，强调该组织独立于 政府和行政权力之外，突出其机构的民间性，即不是政府及其附属机构。 ( 2 ) 民间组织。这是中国官方使用的概念，政府对民间组织的定义为：合法的、 非政府的、非赢利、非党派性，实行自我管理，致力于解决各种社会问题的民间志愿 性社会中介组织。我国的民间组织包括社会团体和民办非企业单位呻 。 ( 3 ) 第三部门。这一概念指从事处于政府与企业之间的社会领域的事务。有的研 究者借用这一概念来界定中国的非营利组织以强调其与政府( 第一部门) 、企业( 第 二部门) 是相互独立的。但我们如果将其用于实际分析，会发现无论中外第三部门与 前两大部门并没达到所谓的泾渭分明，而是紧密的联系在一起。特别在中国由于特殊 的国情，第三部门的发展处于其自身的需要与政府的推动的合力作用下。故本文对此 概念不予采用。 ( 4 ) 其它叫法。如“志愿组织”强调这些组织的运作依靠志愿者在时间精力和资 金上的投入：“公益组织”强调这些组织的目的不是为了私利而是为了公共利益：“慈 善组织”则强调这些组织的资金来源于私人的慈善性捐款；“中介组织”则强调这些 非营利组织参与城市社区老年服务的机制研究 组织介于政府、市场和社会之间，是联结政府、市场与社会的各种中间组织。中介组 织有营利性和非营利性之分。前者称为经营性中介组织，后者可称为社会服务性中介 组织。非营利组织指的就是后者。如此等等，可以看到这些叫法，实际上只侧重强调 非营利组织具有的某一具体特征。 第2 章非营利组织发展城市社区老年服务的内在机制 2 1 中国城市社区老年服务的模式 中国城市社区老年服务是社区服务中具有福利性的社会服务，是在城市基层政 府、街道办事处的支持下，以居民委员会为依托发展起来的，从最初产生到现在的发 展，得力于政府的大力倡导和积极参与。因此，这种社区服务运作模式明显的带有“补 足型( s u p p l e m e n t a r y ) ”们的特征，即政府是社区服务的主体，不仅积极提倡发展 社区老年服务，而且提供资金并亲自参与提供具体社区服务，其重要作用可从城市社 区老年服务的产生及发展过程窥见一斑。 2 1 1 城市社区老年服务的发展现状 在中国城市社区中开展得最早、最广泛、发展得较完善的老年服务项目是老年包 户服务。包户的对象是社会救济的老人、退休的孤寡老人和身边无子女及生活困难的 老人。服务的提供者包括地方和社区医疗单位、商业单位、服务业单位、老年人退休 前所的单位、志愿服务者和街坊邻居。随着人口老龄化进程的加快，政府将老年工作 列为社区工作中的一项极为重要内容，老年人的日常生活服务和敬老院等机构养老成 为社区老年服务的基本内容。并且接受社区服务的对象从需要照顾的特殊老人群体扩 展到社区内所有老年人，服务内容也从单纯满足老年人的物质生活到物质与精神生活 并重。社区敬老院以解决部分需要特殊照顾的老年人的生活问题已成为居家养老的延 伸和补充。现在，为满足老年人的社会参与需求，许多社区建立了老年人综合服务站， 向老年人提供生活、保护、咨询、工作介绍、婚姻介绍等“。现在我国经济发展较 快的东部、中部地区基层社区基本形成了机构养老为补充，社区福利服务为依托，以 居家养老为基础的老年人社区福利服务体系，兴建了老年公寓、小型福利院、敬老院、 托老所、老年人食堂、聊天站等设施为社区老年人提供养老服务，由社区中心等实体 组织、社会团体或邻早上门为老年人提供洗衣、洗澡、做饭、购物、料理、清扫、访 6 黑龙江省社会科学院硕士学位论文 谈等服务。如上海市街道居委会共兴办了敬老院3 0 0 多所，床位1 4 万张，占全市养 老机构床位总数的5 1 ；建立家庭敬老室2 7 8 7 个，为2 8 0 9 名老年人安装了求助门铃， 为5 2 1 5 名老年人解决了吃饭问题，为8 2 1 7 5 名老年人解决了就医问题，为9 4 1 8 名特 困老人建立了帮助关心小组，为1 5 3 7 5 名老年人提供了上门服务。以及依托社区医疗 卫生资源，为老年人提供医疗康复和保健服务，建立老年人文化娱乐服务网络丰富老 年人生活。我国的社区老年服务还考虑到老年人的特殊需求并予以满足，许多城市社 区建立了老年人综合服务站，向老年人提供生活保护咨询、工作介绍、婚姻介绍等服 务。2 0 世纪9 0 年代后期，我国社区老年综合服务设施已有近l o 万个“。据民政部 统计，至2 0 0 4 年第一季度，城镇社区综合服务设施已有1 8 4 9 2 3 个。我国还处于老龄化 的初始阶段，随着人口老龄化的深入发展，更多的老年人将会进一步增强对社区服务 的依赖程度。 2 1 2 城市社区老年服务急需整合 以上事实表明政府在社区老年服务中的重要作用。但是这种社区服务模式的缺 点也显而易见，在这种“补足型( s u p p l e m e n t a r y ) ”的社区服务模式中政府是社区 服务的主体，由非营利组织去补足政府资源的不足和服务的匮乏，服务对象不是社 区内所有居民，而是社区内最脆弱的以及最无助的群体，相应的对非营利组织的重 要作用却认识不足“”。“补足型”的社区服务随着人口老龄化的发展已越来越暴露 出其存在的不足，制约着社区老年服务事业的发展。以下是对其存在的问题的具体 分析： ( 1 ) 资金不足_ 严重制约社区老年服务的发展 基层政府虽然存在对社区老年服务的直接资金投入，但这种投入是有限的，并且 主要针对社区内的“三无老人”( 无经济来源、无法定赡养人、无劳动能力) 。实际上 就是这部分资金投入也是不固定的，并且取决于基层政府的经济状况与对社区老龄问 题的重视程度。社区服务发展所需资金主要是来源于各地街道、居委会举办的经济实 体，还有一小部分来源于有偿型的社区服务自我积累、福利生产资助、社会福利有奖 募捐、社区内团体机关企事业单位的资助、社区居民捐献、社会捐献与国外捐助“。 但这些资金的数量极为有限。另有我国各地区社会经济发展存在的巨大差异使得各地 区基层社区在自筹资金方面存在苦乐不均现象。众多的调查也证实资金不足是制约我 非营利组织参与城市社区老年服务的机制研究 国社区老年服务发展的重要因素。由于资金不足致使社区老年福利服务设施、场地与 专业人员匮乏。以养老设施为例，2 0 0 2 年全国约有1 0 0 0 万7 0 岁以上的高龄老人需 要照顾，而我国现有的老年福利机构床位总数仅占老年人总数的0 8 ，与发达国家 3 一5 的比例相差甚远。目前老年人主要靠家庭养老，不到2 的老年人由社会供养。 另据资料显示有5 4 0 0 万老年人要求提供社区福利服务，而现有的社区老年福利服务 设施和家政服务却十分匮乏 1 5 1 o ( 2 ) 现有的社区老年服务存在着服务项目不符合对象的需要、服务质量不高、效 率低下、专业化程度低的问题。 我国社区老年服务在社区层面主要由基层政府的派出机构一街道办事处负责，更 具体的事务由社区居民委员会执行。二者一个是隶属于政府的职能部门，一个虽名为 居民的自治组织，实际上已成为街道办事处的执行机构，负责完成街道办事处下达的 各项任务和指标。不仅具有与政府部门相同的管理机制，同时还具有政府部门的缺点， 对老年人的需求变化反映迟滞，提供的服务不能完全符合对象的需要。并且政府亲自 提供具体服务还使其它专业的民间福利型非营利组织难于进入社区老年服务领域，这 使得现有的社区老年服务机构由于缺少竞争而创新意识不足，服务质量不高，急需改 进。 ( 3 ) 社区服务管理上的条块分割使社区老年服务的协调管理成本增大。 在1 9 9 2 年1 2 月在上海召开的全国社区服务经验交流会上第一次提出社区服务的 管理体制是“政府领导、民政主管、社会参与”。但现在基层社区的现状是各部门林 立，条块分割。这种新的管理体制依靠原有的行政组织去执行其效力必然大打折扣， 造成条块矛盾愈益突出。主要体现为政府上级各部门出于维护本部门的利益不服务基 层政府的协调，或是脱离实际随意行政。而处于块上的综合性行政机构街道办事处的 权力不足难于有效协调各个“条条”在社区管理上的工作 x 6 1 。在实际中社区老年服 务工作涉及民政、工商、物价、劳动、卫生、教育等不同的部门，遇到不同的问题， 只能找相应的部门协调。但各部门之间经常会互相推诿、扯皮，不利于社区老年服务 工作的开展，同时街道办事处将大量时间精力浪费在协调各部门的关系上，客观上也 使得协调管理的成本加大。 实践表明，政府对于社区服务初期的发展确实起到了积极的推进作用，但是随着 黑龙江省社会科学院硕士学位论文 改革的进一步深化，现有社区老年服务的发展现状已不能满足迅速老龄化的社会需 要。社区老年服务工作是一项社会事业，需要全社会的共同参与。因此，发展“整合 型”( i n t e g r a t i v e ) 的社区服务成为必须。整合型的社区服务理念是在社会发展的不 同阶段，不同形式的社区服务担任着不同的角色，但是首要的问题是确保居民在需要 时可以获得基本的服务。这种服务模式的对象范围广泛，不仅包括弱势群体，也包括 社区内的所有居民。并强调对社区内的各种资源作整合式的配套考虑。它不但包括由 政府、社会团体和民间组织等非营利组织及个人所提供的服务，而且也包括市场上的 商业组织提供的服务r l t l 。可以预见，随着我国“小政府、大社会”改革的进行，政 府职能将会进一步理清，并且角色也会发生转变，政府会将工作重点放在决策、管理 及宏观调控上，更为具体的社区老年服务事务应该转由新的社会组织来分担。当前在 政府部门与商业组织在社区服务中都已参与的情况下，关键在于大力发展社区非营利 组织。 2 2 非营利组织发展城市社区老年服务的优势 非营利组织能够参与社区服务是因为社区是其自产生以来的重要活动领域，并且 非营利组织对社区服务的突出贡献早己得到国际范围的认可，而这些贡献又源于非营 利组织在社区中所具有的角色和功能优势。 2 2 1 非营利组织参与社区老年服务的角色功能优势 根据k r a m e r 的分析 i b 3 , 非营利组织具有四种角色上的优势：第一，开拓创新的 角色优势。因为具有组织弹性、自发性、民主代表性，非营利组织对社会大众的需求 较为敏锐，可借助多样化的专业人才发展出应时之策略，并规划执行，引导社会革新。 第二，改革与倡导的角色优势。非营利组织注意从社会各层面、角落的参与和实践中， 洞察社会发展的核心，并运用服务经验展开宣传和游说，引导社会态度，影响公共政 策，监督社会与政府。第三，价值维护的角色优势。非营利组织激励民众对社会事务 的关怀与参与有助于民主及正面价值观的维护。第四，提供直接服务的角色优势。当 政府碍于资源与价值优先顺序规划的限制而无法充分实践福利功能时，非营利组织多 样化、多种类的服务传输可以弥补这个不足，同时也为人民提供更多的选择机会。 尽管中国存在自己特殊的国情，且中国非营利组织的发展状态也呈现出与国外不 同的特征，但是国内外非营利组织共同具有的“福利性”与“公益性”、“志愿性”的 非营利组织参与城市社区老年服务的机制研究 角色特征可使其在社区老年服务中发挥重要作用，与政府、商业组织相比仍具有独特 的功能优势。 ( 1 ) 提供公益性服务的优势。社区非营利组织的目标是为社会公众或某些特定弱 势群体服务，组织所得收入不在组织成员间分配，这使它区别于以营利为目的的企业。 也正是这一点受到各国政府的欢迎，而其具有的志愿参与精神还可为政府节省用于社 区老年服务的资金。所以在社区引入非营利组织提供老年服务，既可减轻政府的负担， 解决政府部门直接办社区服务产生的一系列问题，还可使老年人享受到更多的福利服 务。在我国社区中这类公益性的非营利组织正是政府当前提倡的利用社会力量养老中 “社会”的代表。 ( 2 ) 非营利组织具备社会沟通的优势。它们能够深入到社会基层，了解老年社会 问题的真实情况，可以宣传国家的法律政策，同时又可作为老年利益的代表，向政府 反映老年人的愿望和意见。 ( 3 ) 弹性灵活的优势。非营利组织在体制、结构及活动方式上有很大的弹性，便 于根据不同地区、不同领域的条件及时调整自己的活动，适应性强，效率高。 ( 4 ) 较强的号召优势。由于贴近群众，与社会各个阶层都可建立起联系，因此更 便于动员群众参与到社会公益活动中去。这样非营利组织不仅可以动员社会其它成员 为老年提供志愿服务，同时也可动员老年人之间开展互助与自助“。 2 2 2 社区服务中非营利组织的边缘化与政府部门的角色错位 以上是非营利组织在社区服务中的一种理想化的状态描述，而在中国社区服务实 践中，非营利组织则处于边缘化状态，扮演着“拾遗补缺”的角色，政府才是主要角 色，所起的作用也极为重要。在社区服务中政府主要通过街道办事处与居民委员会来 完成对社区的管理与控制。街道办事处是在政府的领导下的市或市辖区人民政府的派 出机关，是政府实现管辖城市的基层行政组织，代表基层政府行使部分管理权力，办 理社区的各种行政事务，是基层社区建设的有力推动者。街道办事处虽不是一级政府， 但作为政府的派出机关，又构成了城市的一级行政组织，主要人员由基层政府委任。 街道办事处的行政职能涉及社区的经济、政治、社会、文化、体育、教育、卫生、环 境保护等许多方面，有着相当强的综合行政特色。在社区服务初期由于当时的一些社 会组织发育不充分，所以街道办事处承担了大量的社会服务职能，并以行政力量促进 1 0 黑龙江省社会科学院硕士学位论文 社区中各项服务事业的发展。随着社会的发展，街道办事处所承担的职能显然表明了 角色错位这样一个事实，而这实质上是政府角色错位的一种反映。具体表现为：唧1 ( 1 ) 以政代社。承担了本应由非营利等社会组织承担的诸如社区内的文化活动、 公益性慈善性服务、志愿活动、科普活动等职能， ( 2 ) 思维与行事方式仍保留有较多的计划经济时期的传统作法，自觉或不自觉地 将各类社会组织作为依附于政府的附属单位或下属单位，直接干预这些组织的自主权 利，如对居委会这个居民自治组织的行政式的领导，直接任命居委会的有关工作人员， 直接管理其日常活动。 ( 3 ) 财政上的投入不当，如社区服务中心、图书馆、文化馆的人员完全可以招募 社区内的志愿人员来充任，现实的情况是多为在编的事业性单位职工，这是对政府投 入社区财力的浪费。 2 2 3 社区服务中居民自治组织的角色错位 街道办事处的这种角色又使得居委会也发生了角色错位。根据中华人民共和国 城市居民委员会组织法第二条明确规定居民委员会是居民自我管理、自我教育、自 我服务的基层群众性自治组织。居民通过居委会这一组织形式对关系切身利益的公共 事务和公益事业行使当家作主的权利，并参与本居住区各项事务的建设和管理，起着 沟通政府与民众之间的信息桥梁作用。但实际上居委会已成了街道办事处下一级的准 行政组织，这种角色错位主要体现为如下方面。“： ( 1 ) 街道办事处的派出者色彩过浓。表现为居委会承担的行政性职能越来越多， 各级政府交给居委会的事情涉及到民政帮困、计划生育、调解纠纷、环境卫生、社会 治安、社区服务、社区宣传教育、文明达标、外来人口登记与管理、收款收费等十类 1 0 0 多项。这导致了居委会的功能向行政组织靠拢，接受街道办事处的指挥和考核， 已成为街道办事处事实上的下级组织，街道也理所当然地把居委会视为自己的“脚” 和“嘴”。街道还通过控制居委会成员的人事任免和工资，逐渐把居委会成员转化为 准行政人员。有的城市如北京和上海，甚至将居委会成员列为事业编制， ( 2 ) 自治组织者角色不足。过浓的行政化导致居委会的自治组织者角色严重不足 社区居民更倾向于把居委会看作是政府行政力量的延伸而不是自己的自治组织，缺乏 对居委会工作的认同。当居民遇到问题去找居委会时是想向政府反映意见，这表明居 非营利组织参与城市社区老年服务的机制研究 民对居委会的态度是疏远和不信任。 导致政府与居民自治组织角色错位的原因很多，主要原因是我国社会体制的改革 滞后于经济体制改革和经济发展，仍延续着改革前计划经济体制下的做法，即由政府 包揽了大量的社会服务性事务，这直接导致社会组织分化缓慢，功能发育不足。所以 我们应重新明确政府的角色，在社区老年服务上政府应该有所为，有所不为，在社区 老年服务上作有限的介入，即作为一个行政管理者，行使社区服务政策制定、监督、 协调管理社区事务等职能。 2 2 4 社区老年服务之“福利性”与“公益| 生”的回归 9 0 年代初期在全国上下一片经济热的推动下，社区服务业被当作第三产业。民政 部门积极提倡发展“民政经济”，并出现了社区服务产业化的提法。在社区服务发展中 出现了将其作为一种营利的服务业而过分商业化、产业化的倾向。当时商业组织觉察 到中国老年人口巨大的服务需求潜力，抓住商机，纷纷进入社区老年服务这个市场。 但商业组织逐利的本性使他们大多选择有利可图的服务项目，极少有人过问社会效益 好，但利润低或根本无利可图的公益性服务。借此机会，一些地方的街道与社区也将 社区老年服务当成嫌钱的好机会，在街道、区乃至市一级，纷纷修建作为“阵地”的社 区服务中心。建成的服务中心是需要资金来维持和维护的。于是，在对各级社区服务 中心的考核中，经济指标逐渐成为硬指标。但是，随着商业服务向基层延伸，尤其是 见缝插针的小餐馆、小超市和农贸市场在居民小区中的迅速发展，使“社区服务业” 遭受巨大的挑战。n 9 0 年代中期，陷于经济困境的各级中心靠出租场地设旌来谋生成 为一种普遍的现象。过度产业化与商业化的导向并没有给社区服务谋到出路，反而扭 曲了其发展的初衷或本义，全部的商业化必然背离社区服务的本来应有之义魄1 。社 区服务的性质由最初的“福利性”到过分商业化、市场化，最终何去何从，社区服务 的发展实践已回答这一问题。社区服务的发展历程从另一个侧面说明了社区服务这项 事业所必然具有的本质属性，社区服务老年服务更是一项兼具“福利性”与“公益性” 的事业，其社会效益远远大于经济效益，因而当前发展整合型社区老年服务，需要重 点培育非营利组织参与社区老年服务，这样才能实现“福利性”与“公益性”的回归。 2 3 非营利组织参与城市社区老年服务的实践 2 3 1 非营利组织在城市社区中的发展 黑龙江省社会科学院硕士学位论文 在中国2 0 世纪8 0 年代初期，改革开放使经济领域、社会领域开始松动，出现了 大量非营利组织，而在过去高度整合的社会中并没有非营利组织生存的空间，现今非 营利组织仍处于不成熟的发育期。目前中国的非营利组织正处于第二阶段，也就是非 营利组织急需立法确立其合法地位阶段h “。中国政府对非营利组织只给予社团、民 办非企业单位的法律地位。中国民政统计年鉴也只有这两种口径作为说明非营利组织 的实际统计数据，实际上未登记取得合法地位的还有很多，这使中国非营利组织的实 际数量要远远超出社团与民办非企业单位二者之和，共计有1 0 0 万多个比“。在社区 中为老年人提供服务的非营利组织有社会团体、民办非企业单位、各类登记或未登记 的老年人文体协会、基金会、慈善会等。具体包括民办敬老院( 非营利取向的) 、托 老所、老年人自发组织的各类协会、兴趣小组，如老年体育、书画、歌舞或戏剧艺术 团体。这些社区非营利组织为老年人提供机构养老服务、居家老人生活照顾及社会参 与和文化娱乐等活动。最早在社区出现的一批“准非营利组织”就是现在遍布于全国 各城市街区的社区服务中心。之所以称为“准非营利组织”是因为社区服务中心大多 是在区政府、街道指导下成立的，由居委会负责日常管理，采取行政管理方式。这与 国外非营利组织注重自治性和民间性的特征有很大区别，但从社区服务中心从事的服 务事业看，却具有福利性与公益性的特征。同时，社区内一些未登记的基金会、慈善 会在珠江三角洲等经济发展较好地区数量较多，它们不但为社区提供服务，还为社区 内个体私营小企业与各类组织提供规划与资金，以用于为社区的弱势群体提供相应的 服务f z 4 o 此外，社区志愿者组织也是一支不可忽视的重要力量，1 9 9 4 年4 月国家民 政部和中国社会工作者协会发出关于进一步开展社区服务志愿者活动的通知，在 活动初期是以传统的民政服务对象如烈军属、孤老户、特困户、残疾人为服务对象， 随着中国人口老龄化的加快，老年人成为社区志愿者的主要服务对象明 2 3 2 非营利组织参与城市社区老年服务的个案：罗山市民会馆血印 罗山市民会馆个案：罗山市民会馆成立于1 9 9 6 年2 月。当时浦东新区政府倡导 “小政府，大社会”的改革。浦东新区社会发展局遵循这一精神积极探索社会福利社 会化的新路子，当时新建的罗山新村小区缺乏一个能够提供社区公共服务的场所，而 罗山六村幼儿园出现闲置，社会发展局将罗山六村幼儿园改建成市民休闲中心，命名 为罗山市民会馆，并在社会上找到一个愿意并能够承担管理的民间组织基督教上海青 非营利组织参与城市社区老年服务的机制研究 年会这个民间社团。青年会是一个以服务社会，造福人群为宗旨，具有社会公益服务 传统的社会团体，自2 0 世纪8 0 年代恢复活动以来，一直期望继续发扬为社会服务的 传统，进入社区服务领域，对它来说是个机会，二者不谋而合。由于缺乏资金，浦东 社会发展局又动员浦东社会发展基金会以捐助方式补足