（宪法学与行政法学专业论文）中国公民法律地位的制度性差异.pdf

内容摘要 内容摘要 本文选择从中国公民法律地位的制度性差异为分析的切入点，对中国公民平 等权的现状作一个较为全面的梳理，以求透析这些差异的背后存在哪些合理与不 合理的制度设计，解读平等与差别的相关理论，对平等权的实现作一个探讨，以 求在既有的理论基础上，能够在法治化的进程中促使平等权利的实现和平等原则 的贯彻。 第章从制度层面上分析公民法律地位存在的差异性。从权利主体方面进行 归类，再具体分析权利内容上的差异，主要区分了特别行政区与普通行政区公民、 城市和农村公民、少数民族和汉族公民、经济特区( 深圳) 和非经济特区公民在 宪法和法律上享有的权利的差异性，在总结了学者对相关问题已有研究的基础上 对这一论题提供尽可能周全的论述。 第二章论述了平等权有关的理论，着重突出了平等权理论的一个重要方面 合理的差别原则的内涵和标准，并运用该理论来分析判断前章归纳的公民法律地 位的制度性差异的合理性，肯定了特别行政区与普通行政区、少数民族与汉族公 民在权利享有上的合理差异，同时指出基本义务承担、经济特区特殊待遇以及城 乡公民种种差别待遇的不合理性及其原因。 第三章在前文对制度性差异合理性分析的基础上，对从制度上落实平等权提 出了个人浅显的观点。主要从观念上排除平等权认识的误区、宪法上完善平等权 的规范、立法上有具体的制度实施保障、法律适用上执法和司法保障四个方面分 析不合理制度性差异的解决路径。 关键词：公民权利；差异；平等权 a b s t r a c t a b s t r a c t b e g i n n i n gw i t ht h ea n a l y s i so nt h ei n s t i t u t i o n a ld i s t i n c t i o n so fc i v i lr i g h t s ，t h e a r t i c l ec l e a r sf o rt h es i t u a t i o no fc i t i z e n s e q u a lr i g h t si no r d e rt oa n a l y z er e a s o n a b l e a n du n r e a s o n a b l eo fi n s t i t u t i o nd e s i g n ，s t u d i e st h et h e o r yo fe q u a l i t ya n dd i s t i n c t i o n a n dm a k eaf u r t h e rs t u d yo fa p p r o a c ht or e a l i z et h ee q u a lr i g h t s ，i na d d i t i o n a l l y , h o p e s t oi m p l e m e n tt h ee q u a lr i g h t sa n dp r i n c i p l e si nt h ep r o c e s so f r u l eb yl a wb a s e do nt h e e x i s t i n gt h e o r y t h ef i r s tc h a p t e ra n a l y z e st h ei n s t i t u t i o n a ld i s t i n c t i o n so fc i t i z e n s l e g a ls t a t u s c l a s s i f yf r o mt h es u b j e c t so ff i g h t ，a n da n a l y z e st h ed i f f e r e n tc o n t e n t so ff i g h t s ，t h e d i s t i n c t i o n so fc i v i lr i g h t sa r ed i v i d e di n t of o u ra s p e c t sa sf o l l o w i n g ：c i v i lf i g h t s b e t w e e ns p e c i a la d m i n i s t r a t i v er e g i o na n dc o m m o na d m i n i s t r a t i v er e g i o n , c i v i l r i g h t sb e t w e e nc i t i e sa n dt h ec o u n t i e s ，c i v i lr i g h t sb e t w e e nt h em i n o r i t ya n dt h eh a n n a t i o n a l i t y , c i v i lr i g h t sb e t w e e ns p e c i a le c o n o m i cz o n e ( s h e n z h e n ) a n dn o b s p e c i a l e c o n o m i cz o n e ，a n dd i s c u s s e st h et o p i cb a s e do nt h es u m - u po f t h es c h o l a rr e s e a r c h e s t h es e c o n dc h a p t e r , d i s c u s s e st h et h e o r yo fe q u a lr i g h t sa n dp o i n t so u tt h e i m p o r t a n tp a r to ft h i st h e o r y ，t h a ti sr e a s o n a b l ed i s t i n c t i o n ，w h i c hi su s e dt oa n a l y z e t h er e a s o n a b i l i t yo fi n s t i t u t i o n a ld i s t i n c t i o n so fc i v i lr i g h t sl a i do u ti nc h a p t e r1 t h e a u t h o rc o n f i r m st h er e a s o n a b l ed i s t i n c t i o n sb e t w e e ns p e c i a la d m i n i s t r a t i v er e g o n a n dc o m m o na d m i n i s t r a t i v er e g i o n , b e t w e e nt h em i n o r i t ya n dt h eh u nn a t i o n a l i t y m e a n w h i l e ，d i s t i n c t i o n so fc i v i lr i g h t sb e t w e e nt h ec i t i e sa n dt h ec o u n t i e s ，d i f f e r e n t t r e a t m e n t sf o rt h eb a s i co b l i g a t i o n s ，t h ep r e f e r e n c et r e a t m e n t sb e t w e e ns p e c i a l e c o n o m i cz o n ea n dn o n s p e c i a le c o n o m i cz o n ea r et h o u g h to fu n r e a s o n a b l ea n dt h e r e a s o n s a r ep o i n t e do u t i nt h el a s tc h a p t e r , p o s s i b l ei n s t i t u t i o n a la p p r o a c h e st or e a l i z et h ee q u a lr i g h t sa r e b r o u g h tf o r w a r do ut h eb a s i so f a n a l y z i n gt h er e a s o n a b l ed i s t i n c t i o n s i ts u g g e s t sf r o m 血ef o u rp a t h st os o l v e 也eu n r e a s o n a b l ed i s t i n c t i o n s ，w h i c ha r et or e m o v et h ew r o n g c o g n i t i o nu p o ne q u a la g h t s ，c o m p l e t et h ei t e m so fe q u a lf i g h t si nt h ec o n s t i t u t i o n , o f f e rl e g i s l a t i v es u p p o r tb ys e t t i n gu pc o n c r e t ei n s t i t u t i o n s ，g i v es e c u r i t yt oe x e c u t e t h el a wa n dj u d i c a t o r yw h e na p p l yt h el a w s k e y w o r d s ：c i v i lr i g h t s ；d i s t i n c t i o n s ；e q u a lr i g h t s 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成果。 本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在文中以明 确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利和责任。 声明人( 签名) ：勿隐? 缎 妒年月9 日 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦门大 学有权保留并向国家主管部门或其他指定机构送交论文的纸质版和 电子版，有权将学位论文用于非营利目的的少量复制并允许论文进入 学校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检 索，有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在解密 后适应本规定。 本学位论文属于 1 、保密() ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密( - - 9 作者签名： 导师签名： 日期：驷6 年d - 月7 日 一一 i 日期神a 锌r 月7 日 引言 引言 平等权是公民基本权利的核心，当代社会中平等自由的观念是最基本的价值 取向和重要特征，公民平等权利的发展和保障受到了高度的重视。政治学、经济 学、社会学和法学界的众多学者都十分关注平等问题的研究。 平等权不仅是一项宪法上的基本权利，而且也是一项基本原则，它与其他权 利相结合而得以体现出来，因此对平等权的分析要涉及鲥公民的许多基本权利。 而平等权的充分实现是一个长期的过程，任何权利并非一开始就尽善尽美，平等 权的内涵和程度在不同的时期和范围内也是不尽相同的。我国公民权利的实际状 况存在着一些差异，这些差异由多方面原因造成，我们不可能一下子对这些问题 有一个完满的解决，但是我们应该重视它们，研究它们，逐步地解决它们。 当代中国正处于社会转型过程中，经济政治体制都在进行现代化的改革，这 样的变化势必会对公民法律地位造成一定的影响，我们也应该看到许多社会不平 等现象的存在，所以对于中国公民平等权的研究仍有重要的意义。在理论层面上， 要全面理解平等权的内容和价值；在实践层面上，则要把握中国公民平等权的历 史与现状，探讨当前平等权发展的问题与趋势，并寻求解决平等权问题和实现平 等权的途径和方法。 学者对这些差异做过许多研究，对农民平等权研究的最多，并主要集中在选 举权和社会保障方面，对其它主体的差异分析得较少。他们研究的许多差异都是 在法律实施过程中产生的不平等现象，并非法律本身造成的不平等。现实的差异 千差万别，归咎其原因是法律制度上的不完善造成的，所以本文从制度层面分析， 寻找差别对待的规范由此评析其产生的不平等状态，提出解决的思路。局限于对 现实差异的研究是不够的，法律的制度供给和保障具有重要的意义和不可替代的 价值，所以本文主要在此方面展开研究。 中国公民法律地位的制度性差异 第一章中国公民的法律地位在制度层面上存在的差异 1 9 5 4 年宪法确认了公民在法律面前一律平等的原则。文革期间法制遭到严 重破坏和践踏，1 9 7 5 年和1 9 7 8 年宪法上都取消了对“法律面前一律平等”的规 定，但现行的1 9 8 2 年宪法( 如无特别说明，后文所指宪法皆是现行宪法) ，再次 确立了这一原则并在选举、教育、性别、经济、民族等权利方面规定了广泛而具 体的平等权，尤其是在实现民族平等、男女平等方面取得了很大的进步。但与此 同时，由于受经济、社会、政治、思想等各方面条件的制约和其他因素的影响， 也使公民权利产生了各种形式的差异，不同程度阻碍着平等权的进一步发展，这 不能不引起我们的重视。 第一节特别行政区与普通行政区之间的公民法律地位的差异 特别行政区是中央政府管辖范围内的一级行政区域，由于特殊的历史和现实 状况，在特别行政区范围内实行资本主义法律和制度。除了基本法规定的法律外， 特别行政区不实行通行于全国的法律，因此公民之间享有的权利也存在着许多差 异。 一、选举权方面的差异 ( 一) 直接选举的范围不同 根据1 9 9 7 年实施的香港特别行政区基本法第6 8 条的规定，香港特别行 政区立法会的议员由选举产生。立法会的产生办法根据香港特别行政区的实际情 况和循序渐进的原则而规定，最终达至全部议员由普选产生的目的。根据附件二， 香港第一届立法会由6 0 人组成，其中分区直接选举2 0 人，选举委员会选举1 0 人，功能团体选举3 0 人。第二届6 0 人中上述比例分别为2 4 人、6 人、3 0 人a 第三届立法会现有6 0 位议员，其中分区直接选举3 0 人及功能团体选举3 0 人。 根据1 9 9 9 年实施的澳门特别行政区基本法第6 8 条的规定，澳门特别行 政区立法会多数议员也都是由选举产生。根据附件二，第一届立法会由2 3 人组 成，其中直接选举8 人，间接选举8 人，行政长官委任7 人。第二届2 7 人中上 述比例分别为1 0 人、1 0 人、7 人。第三届及以后各届立法会由2 9 人组成，上述 2 第一章中国公民的法律地位在制度层面上存在的差异 比例分别为1 2 人、1 0 人、7 人。 1 9 8 2 年宪法第9 7 条规定：省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表 由下一级的人民代表大会选举：县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人 民代表大会代表由选民直接选举。根据1 9 9 5 年修订的选举法，在普通行政区， 县乡两级的人民代表大会的代表全部是由单一的选民直接选举方式产生。 由此可见，特别行政区公民直接选举的范围要比普通行政区的公民更大，在 普通行政区中直接选举只在县乡两级之间进行，县级以上的人大代表是由下一级 人民代表大会间接选举产生的。但是在直接选举的范围内，普通行政区公民的选 举权更具有广泛性，而特别行政区由于比较特殊，没有下一级的选举单位，所以 它实行直接选举和间接选举相结合的方式来选举产生同一级的议员。 ( 二) 全国人大代表占人口数的比例不同 特别行政区的全国人大代表的比例要高于普通行政区。1 9 9 8 年初选出的九 届全国人大代表共2 9 7 9 名，香港特别行政区代表占1 1 7 。根据2 0 0 2 年3 月1 5 日通过的香港特区选举第十届全国人民代表大会代表的办法和澳门特别行 政区选举第十届全国人民代表大会代表的办法，2 0 0 3 年召开的第十届全国人大 申香港特别行政区有3 6 名代表，澳门特别行政区有1 2 名。全国人大代表的人数 将近3 0 0 0 人，与1 3 亿人口的平均比例约为1 ：4 3 万。2 0 0 5 年8 月1 6 日，香港 特区政府统计处发表的数字显示，2 0 0 5 年年中的香港人口为6 9 4 3 6 0 0 人，2 0 0 6 年3 月2 9 日，澳门特区政府统计暨普查局公布的资料显示，2 0 0 5 年澳门特区人 口为4 8 8 1 4 4 人。回若按照全国平均比例，香港全国人大代表人数只有1 6 人，而 澳门仅有1 人。特别行政区全国人大代表的比例远高于全国平均比例。 二、迁徙自由权方面的差异 迁徙的自由应当是公民享有的“当然的权利”，它既不需要竞逐而获得也不 必由政府许可，国家对之负有尊重和保护的义务。曾1 9 5 4 年宪法曾规定：中华人 民共和国公民有居住和迁徙的自由。但是在后来的几部宪法当中，都没有涉及迁 徙自由权的规定。中国公民在大陆广泛的领域内，不享有迁徙的自由权衬。一系 列的法律限制着公民的迁徙自由，主要的表现在城市和农村、发达地区和不发达 。新华阿中国人 e b o l h 盐；也叠醢：l i 蛩! 盥墅照；鳗磐鱼l i a q 丝q q 3 尘l ! l 丝型墼l 鲤5 塾：照妞，2 0 0 6 4 1 4 2 5 。李琦作为人权的联合行动权 j 法商研究，2 0 0 3 ，( 5 ) ：5 5 6 6 中国公民法律地位的制度性差异 地区之间公民的自由流动被限制，由此也相应的产生了我国独具特色的户籍管理 和隔离制度，限制了公民选择职业以及享受社会福利保障的权利。( 后文将有具 体论述) 特别行政区的公民享有迁徙和旅行的自由权利。香港特别行政区基本法 第3 章第3 l 条规定：“香港居民有在香港特别行政区境内迁徙的自由，有移居其 他国家和地区的自由。香港居民有旅行和出入境的自由。有效旅行证件的持有人， 除非受到法律制止，可以自由离开香港特别行政区，无需特别批准。”澳门特别 行政区基本法第3 章第3 3 条也有类似规定。普通行政区公民的迁徙权利需 要事先审查和许可，进入特别行政区要受到严格的限制。各地的规范文件对定居、 探亲等条件有严格的规定，公民需要提交诸多证明文件和材料，通过重重审查认 定，才能前往港澳地区。 三、生育自由权方面的差异 国家推行计划生育基本国策，宪法第4 9 条第2 款规定“夫妻双方有实行 计划生育的义务”。而香港特别行政区基本法第3 7 条规定“香港居民的婚姻 自由和自愿生育的权利受法律保护”，澳门特别行政区基本法第3 8 条规定“澳 门居民的婚姻自由和自愿生育的权利受法律保护”。作为特区的居民没有受到生 育权的限制，可以不实行强制性的计划生育政策。而在内地，中华人民共和国公 民的生育权在宪法上受到限制，实行严格的计划生育，一般只允许一对夫妻生育 一个孩子，个别特殊情况，必须经过相关民政部门批准才可以生育第二胎。2 0 0 1 年人口与计划生育法以及各省( 区、市) 的人口与计划生育条例都对此作了 规定，严格限制生育第二个子女的条件，对于违法“超生”的还要征收高额的社 会抚养费，且生育子女越多处罚越重。为了推行计划生育工作，许多地方都曾采 取过一些过激的行为，有强制性人工引产的，有拆除房屋、没收生产工具的，有 逼得孕妇逃跑的、住山洞的，有亲属牵连受罚的等等，严重侵害了公民的合法权 益。 。该条规定为：“澳门居民有在澳门特别行政区境内迁徙的自由，又移居其他国家和地区的自由。澳门居民 有旅行和出入境的自由，有依照法律取得各种旅行证件的权利有效旅行证件持有人，除非受到法律制止， 可自由离开澳门特别行政区，无须特别批准。” 4 第一章中国公民的法律地位在制度层面卜存在的差异 四、承担义务方面的差异 宪法第5 5 条规定：“保卫祖国、抵抗侵略是中华人民共和国每一个公民 的神圣职责。依照法律服兵役和参加民兵组织是中华人民共和国公民的光荣义 务。”在普通行政区，中华人民共和国公民根据宪法的规定，都有对国家服兵役 的义务。t 9 9 8 年修订的兵役法对公民服兵役的义务作了具体的规定。香港 特另b 行政区基本法第1 4 条规定中央人民政府负责管理香港特另行政区的防务， 驻军由中央人民政府派遣，费用由中央人民政府负担。因此香港特别行政区居民 没有服兵役的义务。澳门特别行政区基本法第1 4 条也规定了澳门特另u 行政区 的防务由中央人民政府负责，但对于驻军费用在基本法中没有提到。 宪法第5 6 条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”香 港特别行政区基本法第1 0 6 条规定：“香港特别行政区保持财政独立。香港特 别行政区的财政收入全部用于自身需要，不上缴中央人民政府。中央人民政府不 在香港特别行政区征税。”澳门特别行政区基本法第1 0 4 条也规定：“澳门特 别行政区保持财政独立。澳门特别行政区财政收入全部由澳门特另4 行政区自行支 配，不上缴中央人民政府。中央人民政府不在澳门特别行政区征税。”所以在特 别行政区内，实行独立的税收制度，税收全部归特别行政区政府自行支配，不上 缴中央。也就是说，特别行政区的公民不用像大陆地区广大公民一样需要对国家 纳税，他们只要缴纳地方税收就可以了。但是，除了特别行政区自主管理的事项 外，其他由中央统一管理的事项上的支出仍然是要由国家支付的，在这些方面， 特剐行政区的公民只享有权利却不需要尽义务。 第二节城市和农村公民的法律地位的差异 中国是个国情十分特殊的国家，解放时全国有将近9 0 的人口在农村，城市 化水平比较低。建国后的主要经济目标是实现国家的工业化。在计划经济体制下， 为便于对经济建设的管理和工业化建设目标的实现，全国范围内实行城乡二元体 制，以工农业剪刀差的形式，为重工业优先发展战略提供了制度保障。同时实行 两种不阿的户口制度，在城乡之间筑起了一道高高的城墙，划分出两个不同的世 界，由此造成了身份差别以及机会与待遇的不平等，并在许多制度上实行区另埘 待。在实行市场经济的今天，城乡二元的体制仍然没有完全被打破，城市公民和 中国公民法律地位的制度性差异 农村公民( 以下简称农民) 之间的权利在许多方面仍存在着差异。 一、迁徙自由权方面的差异 1 9 5 1 年的城市户口管理暂行条例将全国城市居民的户口基本上统一管 制起来。以1 9 5 8 年户口登记条例为标志，加上此前后颁布的相配套的法律、 法规、规章、政策，。中国政府开始对人口自由流动实行严格限制，以法律的形 式正式限制了农民进入城市，取消、剥夺了农民的迁徙自由。户口登记条例 将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍，“公民由农村 迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录用证明或者城市户口登 记机关的准予迁入证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”在事实上 废弃了1 9 5 4 年宪法关于迁徙自由的规定。以后的几部宪法( 包括现行宪法) 也 都没有涉及该项权利。 长久以来，中国公民的户口不可以自由的迁移，亿万农民被束缚在了土地上， 限制了农村劳动力的自由流动，限制了农民向城市的流动，他们只能靠土地吃饭， 过着贫苦的生活。即使是进入城市里打工的农民，也很难取得城市居民的身份， 不能享有城市居民享有的平等的福利保障和发展的机会。 上世纪8 0 年代后我国开始进行经济体制改革，国家对迁徙自由的限制在实 践中开始松弛，出台了所谓“农转非”的政策。1 9 8 0 年，公安部、粮食部、国 家人事局联合颁布了关于解决部分专业技术干部的农村家属迁往城镇由国家供 应粮食问题的规定明确提出：“凡是符合规定的专业技术干部，其配偶由农村 迁往城市时，不占公安部正常审批的控制比例。”但该规定的受惠人口范围非常 有限。随着改革的深入进行和经济的迅猛发展，“民工潮”现象风起云涌，大量 农村人e l 开始涌入城市。虽然大量的劳动力进城成为不可阻挡的事实，但是国家 在法律和政策上仍然对此持严格限制的态度。而且城市也采取种种制度限制农村 人口向城市转移，如收取高额增容费，要在城市中购买一定面积一定价值的房产， 要居住满一定的年限等等。由于城市劳动力市场的封闭性，以及对农村劳动力的 歧视和排斥，农村劳动力流动和就业面对着巨大的困难和风险。 。倒如1 9 5 3 年粮食统购统销政筇的出台，中国开始实行了粮油计划的供应制度。政务院发布实行粮油计划 收购和计划供应的命令，制定粮食市场管理的 暂行办法，后来成立的国务院又发布了城镇粮食定 量供应暂行办法基本排除了农村人口在城市取得口粮的可能，农民在城市无法获得口粮，丧失了生存的 空间 6 第一章中国公民的法律地位在制度层面上存在的差异 = 、政治权利方面的差异 人民主权原则是近现代民主制国家最根本的原则，选举制度是近现代市民社 会与政治国家相联系的基本途径，普遍而平等的选举是实现人民主权的重要保 障。在我国长期以来，全国人民代表大会代表的名额在各地区( 省级) 之间的分配 差异很大，没有按统一的人口比俄进行分配，并不能完全体现平等原则。 根据选举法的规定，各级人民代表大会代表的名额都以一定的人口数为 基础，但是城乡每一代表所代表的人口比例却不相同。1 9 8 2 年选举法规定， 自治州、县、自治县人民代表大会农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代 表所代表的人口数。省、自治区人民代表大会农村每一代表所代表的人口数五倍 于城市每一代表所代表的人口数。省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代 表中农村每一代表所代表的人口数八倍于城市每代表所代表的人口数。1 9 9 5 年选举法将各级人大中城乡代表的人口基数比例统一修改为1 ：4 。圆 全国人大代表名额的分配，基本是与各省、自治区、直辖市在全国经济和社 会发展中的重要程度密切相关。其结果是北京、上海、天津、江苏、浙江等东部 省市的代表数不是超过或等于人口几倍于己的陕西、甘肃、青海等西部省份，就 是其代表占人口数的比例高于这些省份。 虽然在当今西方的诸个立宪国家，均无法彻底克服在选区之回代表定额分配 上的或多或少的不均衡状况，但是这往往表现为个另现象，并可以通过选举诉讼 的途径消解争议。而我国乃是在法律上明文规定城乡之间以及民族之间每一代表 所代表的人口基数的差额，采取从法律制度上保障这种差额的模式，并且尚不存 在司法救济的途径。 与政治权利有关的另一项权利是担任国家公职的权利。农民在该项权利的行 使上也遇至b 过许多制度的障碍，招录国家和地方公务员常常伴有户口的限制条 件。近几年来这一情况有了较大改变，许多地区都已取消了户口的限制。 三、社会保障权利方面的差异 1 9 5 1 年劳动保险条恸j 初步建立起了企业职工社会保险体系。1 9 5 2 年关 。选举法1 9 8 2 年1 2 月l o 日修正本第1 0 条、第1 2 条、第1 4 条规定 o 选举法1 9 9 5 年2 月2 8 日修正本第第1 4 条、第1 6 条规定 。王晓敏当前我胃的不平等问题及其对策【j 】中共长春市委党校学报，2 0 0 5 ，( 2 ) ：4 8 5 2 。林来梵从宪法规范到规范宪法：规范宪法学的一种前言c m 】北京：法律出版社，2 0 0 1 1 3 2 中国公民法律地位的制度性差异 于各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防 的指示，推行国家工作人员公费医疗制度。1 9 5 5 年国家机关工作人员退休处 理暂行规定及国家机关工作人员退职暂行规定，初步确立了养老保险制度。 8 0 年代中期以后，社会保障事业进入全新的改革和发展阶段。1 9 9 7 年关于建 立统一的企业职工基本养老保险制度的决定，提出了全国统一的养老保险办法。 1 9 9 9 年失业保险条例，建立起失业保险制度。1 9 8 9 年公费医疗管理办法 进行医疗体制改革。1 9 9 7 年发布了关于在全国建立城市居民最低生活保障制 度的通知。其他工伤保险、生育保险、社会救济等方面也相继出台了专门的法 规和规章。 在以上社会保障制度方面，农民享有的权利与城市公民相差很远，目前缺乏 统一的法律规范加以保障。我国的社会保障制度主要针对城市劳动者，而没有把 占总人口大多数的8 亿农民纳入其中，歧视非常严重，在广大的农村，福利、养 老、医疗、失业保险等方面的法律制度都没有普及。关于农村的社会保障方面的 法律法规很不健全，保障的范围和力度极其有限。国家每年为城市公民提供了几 百甚至上千亿元的各类社会保障，城市里的企事业单位职工和国家工作人员可享 受退休养老保险、医疗卫生保险、最低生活保障等多项社会福利。农村只有少量 贫困人口享受一点微薄的社会救济。据统计，到1 9 9 4 年为止，全国享受社会保 障待遇的人数约有2 7 亿，仅占全国人口的2 3 ，广大农村中享受社会保障待遇 的人数仅有8 6 0 万，主要是五保户、领取部分养老金和优抚救济金者，他们约占 农村劳动力的2 ，还有9 8 的人口缺乏最基本的社会保障。据2 0 0 4 年9 月7 日 发布的中国的社会保障状况和政策白皮书显示，2 0 0 3 年底，我国有1 8 7 0 个 县( 市、区) 不同程度地开展了农村社会养老保险工作，5 4 2 8 万人参保，1 9 8 万 农民领取养老金。全国享受最低生活保障和特困户生活救助的农村特困人数为 1 2 5 7 万人。但这些数据与占全国人口数2 3 的农村人口数相比，所占的比例仍 然很小。 四、经济自由权方面的差异 在工业化的初期，当时中国政府所采取的办法是复制苏联的模式，扭曲了城 。周其明农民平等权的法律保障问题【j 】法商研究，2 0 0 2 ，( 2 ) ：2 3 - 2 8 。樊启荣我国社会保障立法的若干基本选择叨法商研究，1 9 9 6 ( 3 ) ：2 0 - 2 7 第一章中国公民的法律地位在制度层面上存在的差异 乡之间的交易，压低了农产品供给的价格，因此城市就可以获得较高的工业利润， 从而得到大量的资金进行再投资。这就是经济学术领域所说的“价格剪刀差”。 该政策使得资源从农村流向城市，从而导致农村居民的低收入。经济上向城市 倾斜，在服从国家利益的统筹安排下，农村和农业承担着为工业化和城市化输送 大量农产品、劳动力和资本的职能，。为中国的工业化做出了巨大的贡献，付出 了巨大的代价。 平等交易是农民参与市场经济的必要条件。农民不是通过市场交换规则来实 现其产品的经济价值，而是通过统一的计划分配，由国家统购统销，如农产品低 价订购、禁止跨地区销售、国家定价等，同时在销售农业生产资料时，国家又垄 断市场和价格，扩大工业利润，损害农民的利益。为了配合工业化目标，农民在 交易中平等的利益被剥夺了。虽然经济的巨大变化带来了整个社会观念和体制的 转型，但是带有计划色彩的制度仍在今天发挥着作用，影响着农民的经济权利。 目前全国市场还未完全开放，城市、发达地区仍然以各种规章、条例、政策，通 过不均衡的经济资源分配、不平等的市场竞争和特殊的地区保护，阻碍不发达的 农村地区的公民的经济权利和经济利益的实现。国家对农村、农业的投资和财政 支付比例远不及农村为国家所作出的贡献的比例。 工作自由权是经济自由的一个重要方面，国家应当积极地仓口造条件保障公民 工作权利的实现。1 9 9 4 年劳动法第3 条规定“劳动者有平等就业的权利”， 第1 2 条规定“劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受歧视”， 却没有规定不因出身的不同而受歧视，所以在法律实施的过程中，就出现了许多 歧视农民的现象。在就业机会、就业待遇及就业保障方面，许多地方政府都出台 了歧视农民工的政策和法规，向城镇公民倾斜保护。各地对劳动力市场的管理法 规和规章一般都限制进城务工农民的录用资格和用工岗位，城市公民享有优先的 权利。固法规、规章也只明确规定城市公民就业的工资和福利规范，因此造成农 。约翰奈特，李实，宋丽娜中国城乡差距的政治经济学分析 姚洋，主编转轨中国：审视社会公 正和平等 c 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 4 1 8 1 。刘民权，徐忠，赵英，俞建拖地区问发展不平衡与农村地区资金外流的关系分析 a 姚洋，主编转 轨中国：审视社会公正和平等 c 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 4 1 4 0 。如武汉市劳动力市场管理条例( 1 9 9 9 年1 月2 2 日涕1 3 条规定甩人单位招甩本市失业、下岗职工的， 按规定享受有关待遇在第1 4 条规定用人单位招用外来劳动力的，应符合本市外来劳动力计划和行业工种 日录要求，排斥了农村劳动者公平竞争的就业机会。 9 中国公民法律地位的制度性差异 民工的经济利益受到歧视和不合理的剥夺。最低工资、福利待遇、退休、工伤、 医疗保险等都没有将城镇公民和农民同等对待。 五、受教育权方面的差异 保障受教育权的根本目的是发展人的个性、才智和身心能力，使人获得平等 的生存和发展机会。圆1 9 9 5 年教育法第9 条规定：“中华人民共和国公民有 受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰 等，依法享有平等的受教育机会。”以教育法为基础辅以学前教育、义务教 育、高等教育、职业教育以及特殊教育等方面的法律、法规，国家建立了一套教 育法律体系。 在最重要的义务教育领域，由国家免费提供教育服务，保证来自不同区域的 公民都能受到平等的教育。教育法规定“国家建立以财政拨款为主、其他多 种渠道筹措教育经费为辅的体制”，1 9 8 6 年义务教育法第1 2 条规定“实施 义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措， 予以保证”。这样一来，造成教育资源和经费在不同的地区之间、城乡之间分配 不均衡。我国城市的中小学教育基本上是由国家财政拨款，城镇公民享有更多的 教育补贴。按照农村办教育的办法，农村的中小学教育绝大部分经费基本上是以 摊派的方式由农民自己负担，这使农村儿童无论是受教育的机会还是受教育的待 遇都无法与城市儿童平等。 在高等教育领域，长期以来高考招生是按照省份分配名额、划线录取。全国 高校都是事先分配录取名额，各省( 区、市) 录取的分数线高低不一，产生了极 严重的不平等现象。 1 9 9 8 年高等教育法第3 2 条规定“高等学校根据社会 需求、办学条件和国家核定的办学规模，制定招生方案，自主调节系科招生比例”。 各高校在招生中自主地决定名额的分配，没有统一的标准，区别不同地区划定不 同的分数线。有近八成城镇居民和近九成农村居民认为教育不公平是目前教育领 域存在的最大问题。 。根据1 9 9 9 年1 月的失业保险条例，失业主体仅限于城镇企事业单位职工，农民工连续工作满一年后失 去工作的，只由社会保险经办机构支付一次性生活补助，不能享受城镇职工的失业保险待遇 。龚向和受教育权论口川北京：中国人民公安大学出版社，2 0 0 4 ，8 6 。本届全国人大代表，华中科技大学兼职教授泱可柱说：“录取名额的分配很不公平t 中西部等地区“僧多 粥少”，千军万马挤过独木桥，升学竞争异常激烈。很多重点大学把相当数量的招生名额留给了所在地省份， 没有重点大学的省份分到的名额很有限” 1 0 第一章中国公民的法律地位在制度层面上存在的差异 六、税收义务承担方面的差异 长久以来，农村和城市实行不同的税收制度。虽然国家采取多项政策减轻农 民负担，取消了多种农业方面的税收，但是，农民的税赋仍然很重。城市公民根 据个人收入水平向国家缴纳个人所得税；而农民除了缴纳农业税，还要缴纳各种 名目的农业附加费以及其他摊派费用。从纳税额占收入的比例来看，农村居民的 这一比例远高于城镇居民的这一比例。1 9 9 5 年的抽样调查数据表明，农村居民 人均收入相当于城镇居民的4 0 ，而仅税款一项，它们的人均额就相当于城镇居 民的9 倍，如果加上上缴的各种名目繁多的杂费，贝f j s h 当于城镇居民的近3 0 倍。 中央政府近几年来致力于减轻农业税负，已决定于2 0 0 6 年全部取消农业税，但 是农民的其他的费用负担仍然没有解决，缺乏法律上的制度保障。 第三节少数民族公民与汉族公民在法律地位上的差异 宪法充分肯定了我国各族人民的历史地位和作用，各族人民都是国家的主 人，各民族不分大小，共同行使管理国家事务的权力。国家维护各民族的平等、 团结、互助的友好关系，保护各族人民享有平等的权利，禁止对任何民族的歧视 和压迫，禁止破坏民族团结制造民族分裂的行为。由于少数民族人口在全国总人 口中占的比例很小，国家立法重点保护了少数民族的基本权利，在法律上给予了 特殊的优待，因此也产生了汉族( 作为多数者) 与少数民族公民在权利享有上的 一些差异。 一、政治权利方面的差异 各少数民族平等参与管理国家的权利得到充分保障，国家给予了充分的尊 重。在历届全国人大和全国政协中，少数民族代表和委员所占的百分比都超过了 少数民族在全国人口中所占的比例。在1 9 9 8 年选出的第9 届全国人民代表大会 中少数民族代表占1 4 3 7 ，在第9 届全国政治协商会议中少数民族委员占1 1 7 ， 均大大超过少数民族占全国人口8 9 的比例；5 5 个少数民族都有自己的代表和 委员。目前，全国共有少数民族干部2 7 0 多万人，在中央和地方国家权力机关和 行政机关、审笋机关、检察机关都有相当数量的少数民族工作人员。这对于实现 中国公民法律地位的制度性差异 各民族的大团结发挥了积极的作用。 在少数民族与汉族公民的参政权、选举权方面，法律给予的保障也不同。选 举法第1 8 条规定“有少数民族聚居的地方，每一聚居地少数民族都应当有代 表参加当地的人大”，第1 7 条规定“在全国人大代表中人口特少的民族，至少应 有代表1 人”。少数民族代表占少数民族的人1 2 1 数的比例相对来说比汉族公民要 高得多。 宪法第1 1 3 条第2 款规定：“自治区、自治州、自治县的人民代表大会 常务委员会中应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或副主任。”第1 1 4 条 规定：“自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担 任。”地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第5 6 条规定：“乡、 民族乡的人民政府设乡长、副乡长。民族乡的乡长由建立民族乡的少数民族公民 担任。”宪法和法律都保障了民族区域自治地方自治机关的负责人，由当地实行 区域自治的少数民族公民担任。其他的公民不享有这一政治权利，反而有任职地 域回避的法律规定。1 9 9 3 年的国家公务员暂行条例第六十三条曾规定：“国 家公务员担任县级以下地方人民政府领导职务的，一般不得在原籍任职。但是， 民族区域自治地方人民政府的国家公务员除外。”2 0 0 6 年实施的公务员法第 6 9 条也规定：“公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的， 应当实行地域回避，法律另有规定的除外。” 二、婚姻、生育权方面的差异 法律在生育权问题上对少数民族和汉族公民采取的限制不同。汉族公民的生 育权受到计划生育政策的严格限制：一对夫妻提倡只生育一个孩子，在农村会相 对放宽到两个，但前提是头胎的为女孩。而在少数民族地区的公民，他们的生育 政策要宽松很多：一般可以生育两个、三个子女，有的地方甚至可以生育四个子 女。例如1 9 9 5 年修订的内蒙古自治区人口和计划生育条例规定，在内蒙古 自治区中，汉族公民一对夫妻只生育一个子女，蒙古族公民，一对夫妻可以生育 两个子女。夫妻双方均为非城镇户籍且从事农牧业生产，已有两个子女均为女孩 。国务院新闻办公室中国人权发展5 0 年 e b o l 】 一htto：www20venzwdd2005-0526eontem 1 1 7 5 h t m t2 0 0 5 - 0 5 - 2 6 第一章中国公民的法律地位在制度层面上存在的差异 的，经批准可以生育第三个子女。国家对少数民族的计划生育工作不作硬性规 定。这使得近几十年来，我国少数民族人口增长很快。 少数民族的婚姻制度法律也有变通规定。大多数少数民族都早婚，法定结多 数少数民族地区的变通规定都将法定结婚年龄提早两岁，如2 0 0 4 年修正的西 藏自治区施行( 中华人民共和国婚姻法) 的变通条例第1 条规定“结婚年龄， 男不得早于2 0 周岁，女不得早于1 8 周岁”。 三、受教育权方面的差异 在受教育权方面，国家给予少数民族公民特殊的保障。教育法第1 0 条规 定：“国家根据少数民族的特点和需要帮助各少数民族发展教育事业。”民族区 域自治法第3 7 条规定：“民族自治地方的自治机关自主地发展民族教育，扫除 文盲，举办各类学校、普及九年义务教育、采取多种形式发展普通高级中等教育 和中等职业技术教育，根据条件和需要发展高等教育，培养各少数民族专业人 才。保障就读学生完成义务教育阶段的学业。办学经费和助学金由当地财政 解决，当地财政困难的，上级政府应当给予补助。”第5 5 条规定：“上级i 蛩家机关 应当帮助各民族自治地方加速发展经济、教育、科学技术、文化、卫生、体 育等事业。”第7 1 条规定：“国家加大对民族自治地方的教育投入，并采取措施， 帮助民族自治地方加速普及九年义务教育和发展其它教育事业，提高各民族人民 的科学文化水平。国家招收新生的时候，对少数民族考生适当放宽录取标准 和条件，各级人民政府和学校应当采取措施帮助家庭经济困难的少数民族学生完 成学业。”在招生工作中对少数民族学生适当照顾，放宽录取分数线，散居的少 数民族考生在同等条件下被优先录取。少数民族享受的义务教育也比汉族公民享 受的范围要广，例如西藏的教育从小学至大学都是由政府支付学费，在农村和牧 区学校推行寄宿制，部分中小学包吃，包住，包穿。 四、税收义务方面的差异 在农业税收等方面国家法律对少数民族也有优惠，例如中央对西藏的农民实 行免征免购，不征收农业税，农牧民全部收入归自己所有，国家对其每年财政补 贴在1 2 亿元以上。而在广大汉族地区，农民的生活也十分贫困，可是根据法律 。内蒙古自治区人口和计划生育条例第9 条和第1 0 条规定。 1 3 中国公民法律地位的制度性差异 规定还要承担各种沉重的农业税费。 第四节经济特区( 深圳) 与非经济特区公民法律地位的差异 作为改革开放的窗口，经济特区实行特殊的经济政策。全国人大及其常委会 分别于1 9 9 2 年、1 9 9 4 年和1 9 9 6 年分别立法授权深圳、厦门、珠海和汕头制定 法规