（宪法学与行政法学专业论文）我国公务员财产申报制度研究.pdf

内容提要 一般的说，惩治犯罪与预防犯罪相比，预防更胜于惩治。公务员财产申报就 是一项针对腐败行之有效的预防机制。公务员财产申报制度规定，国家公职人员 在职时、任职期间或任职期满后，必须向有关部门申报自己及一定范围内的家庭 成员的财产及其变化的情况。这样如果公务员的生活水平与其官职收入相应的水 平明显不相符时而无从解释其原因，一般要受到行政处分或其他法律制裁。目前， 公务员财产申报制度正日益成为世界上许多国家为杜绝和惩治公职人员以权谋 私、贪污受贿等腐败行为的一种常用手段。我国要有效惩治贪污腐败、肃清社会 风气，也必须出台公务员财产申报法，完善其相关制度。本文将对公务员财 产申报立法必要性及可行性进行论证，进而提出适合我国的公务员财产申报制度 的设想，即在申报主体、申报范围、申报方式、申报表的公开及违反申报法的责 任多方面进行探讨，并通过对外国公务员财产申报制度的比较研究，以期推动我 国财产申报立法的完善。 关键词：公务员财产申报申报主体申报范围申报方式 论文摘要 对廉政的诉求，是古今中外普遍存在的现象。我国的社会主义制度是人类历史上 的一种新型社会制度。然而历史经验证明，社会主义国家并不因其制度的新型性而使 权力腐败自行销声匿迹。正如德国史学家弗里德里希迈克内斯的描述：“腐败是潜 伏在权力上的一种咒语，一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑，面临着逾 越正义与道德界线的诱惑。”事实上，我国的腐败问题已经极为严重，以致明显地危害 到了社会和政权的稳定、经济的发展和繁荣。近年来的各种社会调查均表明，腐败问 题一直是民众关注的一个焦点。腐败虽然根深蒂固，短时间内或可预见的将来也许难 以根绝，然而却可以通过国家的各种积极的制度和措施使之得到预防和控制。 财产申报制度法制化，对预防和治理国家工作人员特别是领导干部的腐败问题 具有标本兼治之功效。目前我国的腐败现象愈演愈烈，究其原因是反腐制度设计的缺 失。在现实中要有效遏制和预防权力腐败，应当重视公职人员的财产申报制度的构建。 而我国对于这一制度只有一个关于党政机关县( 处) 级以上领导干部收入申报的规 定，而且其性质只是党的一项政策，还没有上升为法律，这是我国防腐败体系的严 重缺失。尽管财产申报制度未必能使腐败根绝，但最起码可从制度上起到遏制其蔓延 的趋势。因为一旦“阳光”照射在腐败滋长的权力温床上，权力就会处于能被有效监 督的视野，就能够有效避免权力腐败现象泛滥成灾。要推进与社会主义市场经济相适 应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系的建设，对国家工作人员实行有效 的廉政监督，制订完善公务员财产申报制度，使财产申报制度法制化，无疑是这一体系 不可或缺的部分。 本文分为四个部分研究公务员财产申报制度，第一部分首先介绍公务员财产申 报制度的含义，渊源，以及包含的主要内容，明确到底什么是公务员财产申报制度。 在社会中反对公务员财产申报制度的一大理由是认为公务员财产申报制度与公务员 个人的隐私权相违背，要求公务员申报个人财产与其宪法赋予公民保护隐私的权利背 道而驰，这种观点表面上好像根据了法律效力原则遵循了宪法的规定，否定公务员财 产申报法的必要性，实际上是完全曲解了公务员身份的特殊性，政府的公务员行使人 民赋予的公权力，这种权力是应该和相应的义务相辅相承的，只有要求公务员申报个 人财产，才能形成对公权力更好的监督。在第一部分中，还介绍了我国现行法律法规 对于公务员财产申报的规定，我国政府一直都很关注公务员财产的法律法规，由于现 行法治程度的制约，一直没有出台专门的公务员财产申报法律。论文的第二部分集中 探讨了公务员财产申报的法理基础，具体从权利义务原理、公共权力理论、公务员身 份理论三个方面论述公务员财产申报制度的法学理论依据，汲取了西方的一些政治学 观点，毕竟财产申报制度起源于现代西方社会。第三部分借鉴了美国、韩国、我国香 港的几个国家和地区的财产申报的现行规定和特点，分析其独特之处以及对于我国完 善公务员财产申报制度的启示，以期建立适应我国实际的公务员财产申报制度。第四 部分紧承第三部分，首先分析我国现行公务员财产申报制度的问题，着重分析存在这 些问题的原因，结合我国的政治、经济、文化的实际阐述我国建立公务员财产申报制 度的可行性，最后借鉴其他国家和地区的先进经验构建具有中国特色的公务员财产申 报制度，从申报主体、申报范围、申报程序、申报责任等几方面完善我国的公务员财 产申报制度。 我国现行的公务员财产申报制度虽然规定了财产申报的范围，但在实际执行中 大多数人只是把工资、奖金等“明收入 进行申报，而对除此之外的其他收入并不 申报，并且也没有人负责监督或审查其所申报的信息是否属实，因此使其流于形式。 而且没有区分申报人员的层次，只是笼统规定了县( 处) 级以上领导干部统统都在 申报之列，从而使一些在特殊部门工作，手中握有很大权力，而职务在处级以下的 公务员得不到有效监控。实际上财产申报应该实行“点面结合的原则，即在“面” 上要求所有的国家工作人员都应该申报，但在“点 上只对那些级别较高的和在特 殊部门工作的国家工作人员进行重点监控。只规定了财产申报，而没有规定申报的 财产必须公开( 或有限公开) ，实际上并不能起到监督公务员财产收入的作用。缺乏 相应的监督、处罚措施。对申报事项缺乏核实机制，对不申报或不如实申报者缺乏 刚性惩罚措施。所以在中华人民共和国国家公务员法( 以下简称公务员法) 已经颁布实施和中华人民共和国刑法里已经规定有国家公职人员巨额财产来源 不明罪的情况下，作为公务员法重要组成部分的公务员财产申报法也应该尽早 出台，这样才能够从法律层面上形成合力，有力地惩处国家公职人员贪污等职务犯 罪行为。 2 a b s t r a c t t oc o n s t r u c tac l e a ng o v e m m e n ti sal o n gd r e a mi nh i s t o r y c h i n e s es o c i a l i s ts y s t e mi sa n e wt y p eo fs o c i a ls y s t e mi nt h ew o r l d h o w e v e r , h i s t o r yh a st o l du st h a tt h ec o r r u p t i o n c a nb ea l s oi nt h es o c i a l i s ts y s t e m “c o r r u p t i o ni sh i d d e nc u r s ei nt h eg o v e r n m e n t s a u t h o r i t y , am a nw h ow a sa w a r d e dap i e c eo fa u t h o r i t yw o u l df a c ew i t ht h et e m p t a t i o no f c o r r u p t i o nw h i c hi sb e y o n dt h em o r a ll i n ea n dj u s t i c e ”i nf a c t ，c h i n e s ec o r r u p t i o np r o b l e m i sv e r ys e r i o u s ，i th ast h r e a t e nt h es t a b i l i t yo fs o c i a la n dt h ed e v e l o p m e n te c o n o m i ca n d p r o s p e r i t y i nr e c e n ty e a r s ，av a r i e t yo fs o c i a lp h e n o m e n o n sh a ss h o w e dt h a tc o r r u p t i o nh a s b e e naf o c u si np u b l i c a l t h o u g hi nas h o r tp e r i o do ft i m ec o r r u p t i o ni sd i f f i c u l tt ob e e r a d i c a t e d ，i tc a l lb ec o n t r o l l e da n dp r e v e n t e db yp o s i t i v em e a s u r e si nt h ef u t u r e t h e r ei s t h en e e dt o c a r r yt h ef i g h ta g a i n s tc o r r u p t i o nf u r t h e ra n db u i l dac l e a na n dh o n e s t g o v e r n m e n t t h i sa r t i c l ei sd i v i d e di n t of o u rp a r t sf o rt h es t u d yo ft h ep r o p e r t yd e c l a r a t i o ns y s t e mo f c i v i lo f f i c e r s ，t h ef i r s tp a r td e s c r i b e st h em e a n i n go f p r o p e r t yd e c l a r a t i o ns y s t e m ，a sw e l l a st h em a i ne l e m e n t so fp r o p e r t yd e c l a r a t i o ns y s t e m am a j o rr e a s o nt h a tp e o p l eo b j e c tt h e p r o p e r t yd e c l a r a t i o ns y s t e mi st h ec i v i ls e r v a n t sh a v er i g h tt ok e e pp r i v a c yo ft h ei n d i v i d u a l ， i t su n f a i rt oa s kt h ec i v i ls e r v a n t st od e c l a r et h e i rp e r s o n a lp r o p e r t y a c c o r d i n gt ot h e c o n s t i t u t i o nl a w , c i t i z e n sh a v et h ef i g h tt op r o t e c tt h e i rp r i v a c y , t h eo b je c t e dv i e ws e e m st o b ei na c c o r d a n c ew i t ht h ef o r c eo fl a w , f o l l o wt h ep r i n c i p l e so ft h ec o n s t i t u t i o n b u tt h e y f o r g e tt h es p e c i a ln a t u r eo ft h eg o v e r n m e n t sc i v i ls e r v a n t s ，t h es e r v a n tc a ne x e r c i s ep u b l i c p o w e rw h i c hi sg i v e nb yt h ep e o p l e t h ep u b l i cp o w e rm u s tc o r r e s p o n dw i t ht h e o b l i g a t i o n s ，t h ec i v i ls e r v a n t sn e e dd e c l a r ep e r s o n a lp r o p e r t yi no r d e rt os u p e r v i s et h e p u b l i cp o w e ro p e r a t eb e t t e r i nt h ef i r s tp a r t ，i ta l s oi n t r o d u c e dc h i n e s ec u r r e n tl a w sa n d r e g u l a t i o n sa b o u tt h ec i v i ls e r v a n t st od e c l a r et h e i ra s s e t ，c h i n e s eg o v e r n m e n th a sb e e n v e r yc o n c e r n e da b o u tt h ec o n s t r u c t i o no fl a w sa n dr e g u l a t i o n sa b o u tt h ed e c l a r a t i o n p r o p e r t yo ft h ec i v i ls e r v i c e b u ta st h ec u r r e n tl e v e lo fl e g a ls u r r o u n d i n g s ，w en e e dt h e c i v i ls e r v a n t st od e c l a r ep r o p e r t yl a w t h es e c o n dp a p e ro ft h i sa r t i c l ef o c u s e so nt h el e g a l b a s i so ft h ep r o p e r t yd e c l a r a t i o ns y s t e m ，t h ep r i n c i p l eo ff i g h t sa n do b l i g a t i o n s ，t h e o r yo f t h ei d e n t i t yo fc i v i ls e r v a n t s ，a n dt h et h e o r yo fp u b l i cp o w e r , t h e s et h e o r e t i c a lb a s i sa r e d r a w i n gf r o ms o m ep o i n t so fv i e wi nt h ew e s t ，a f t e ra l l ，t h ep r o p e r t yd e c l a r a t i o ns y s t e m b e g u ni nm o d e mw e s t e r ns o c i e t y t h et h i r dp a r tc o n t a i n st h ep r o p e r t yd e c l a r a t i o ns y s t e mi n u n i t e ds t a t e s ，s o u t hk o r e aa n dh o n gk o n g i td i s c l o s e st h e s ec o u n t r i e sa n dr e g i o n s c u r r e n ts y s t e m sa n dt h ec h a r a c t e r i s t i c s ，i no r d e rt oi m p r o v et h ep r o p e r t yd e c l a r a t i o ns y s t e m o fc i v i ls e r v a n t si nc h i n a t h ef o u r t hp a r to ft h ea r t i c l ew h i c hi sf o l l o w e dt h et h i r dp a r t a n a l y s i st h ep r o b l e m so nc u r r e n td e c l a r a t i o np r o p e r t ys y s t e mi nc h i n a ，t h e nf o c u so n a n a l y z i n gt h er e a s o n sf o rt h e s ep r o b l e m s a so u rc o u n t r y sp o l i t i c a l ，e c o n o m i ca n dc u l t u r a l r e a l i t i e s ，w em u s te s t a b l i s hc h i n e s eo w nd e c l a r a t i o np r o p e r t ys y s t e m w ec a nl e a r nf r o m t h ee x p e r i e n c e so fo t h e rc o u n t r i e sa n dr e g i o n st ob u i l dt h ea d v a n c e ds y s t e mw i t hc h i n e s e c h a r a c t e r i s t i c s t h ep r o p e r t yd e c l a r a t i o ns y s t e mc o n t a i n st h ef o r u mo fc i v i ls e r v a n t sw h o d e c l a r et h e i r a s s e t s ，t h es c o p eo fa s s e t s ，t h ed e c l a r a t i o np r o c e d u r e s ，a n dt h e r e s p o n s i b i l i t i e s a n t i c o r r u p t i o nh a sb e e nah o ti s s u ed u r i n gt h et w om o s ti m p o r t a n tp o l i t i c a le v e n t si n c h i n a o nf i g h t i n gc o r r u p t i o n , m a n yd e p u t i e sg a v et h e i ro w ni d e a s ，a n dm a n yb e l i e v e d s e t t i n gu pa no f f i c i a lp r o p e r t yd e c l a r a t i o ns y s t e mi so n ew a y l i ux i r o n g ，an a t i o n a l p e o p l e sc o n g r e s sd e p u t y , h o w e v e r , p o i n t e do u th o wt od e f i n ep r o p e r t yi so n eo ft h e b i g g e s to b s t a c l e si no f f i c i a l s p r o p e r t yd e c l a r a t i o n i ti sw i d e l yb e l i e v e dt h a to f f i c i a l s b a n k d e p o s i t sc a nb er e g a r d e da st h e i rp r o p e r t y , b u t 。s h o u l do t h e rp r o p e r t i e sl i k eh o u s e s ， a u t o m o b i l e sa n ds t o c k sa l s ob ed e c l a r e d ? t h e g o v e r n m e n t s h o u l ds t r e n g t h e nt h e p u n i s h m e n tf o rt h ec r i m eo fu n k n o w no r i g i no fi m m e n s ea m o u n to fp r o p e r t y c h i n a s c r i m i n a ll a w s t i p u l a t e st h a ti f j u d i c i a ld e p a r t m e n t sd o n th a v es u f f i c i e n te v i d e n c et op r o v e t h ea c c u s e do f f i c i a l g u i l t y , t h em a x i m u mp e n a l t yf o rt h ec r i m eo fu n k n o w no r i g i no f i m m e n s ea m o u n to fp r o p e r t yi s5y e a r s t h i sh a sb e c o m et h em o t i v et h a tm a n yc o r r u p t e d o f f i c i a l st r yt h e i rb e s tt od i s g u i s et h e i rg r a yi n c o m e t h en e w s p a p e rq u o t e da n o t h e rs e n i o r o f f i c i a la ss a y i n gt h a tc u r r e n t l yc h i n al a c k sas o u n df i n a n c em a n a g e m e n ts y s t e mt o s u p e r v i s ei n d i v i d u a l sp r o p e r t y t h en e w s p a p e rs u g g e s t e db u i l d i n gs u c has y s t e mt o m a n a g et h ep r o p e r t yt r a n s a c t i o na n ds u p e r v i s et h ed e c l a r a t i o np r o c e s so fo f f i c i a l s p r o p e r t y t h ep a p e rc o n c l u d e dt h a t o n l yu n d e rt h i sm o r es o p h i s t i c a t e df i n a n c es y s t e mc a nt h e o f f i c i a l sw i l lh a v eac l e a rm i n dt od i s c i p l i n et h e m s e l v e sa n dd e c l a r et h e i rp r o p e r t i e s 2 t h o r o u g h l y t h ei m p l e m e n t a t i o no ft h ep r o p e r t yd e c l a r a t i o ns y s t e mo fc i v i ls e r v a n t si st op r e v e n t c o r r u p t i o n ，i no r d e rt or e d u c eo p p o r t t m i t i e sf o rc r i m e ，s ot h i ss y s t e mc a nl e a dt h ec a d r e s a n dc i v i ls e r v a n t st oa c c e p ts u p e r v i s i o np o s i t i v e l y t h en e ws u n s h i n el a w sc o v e rm o r e g r o u n dt h a nt h eo n eb e f o r e t h ep r o p o s a l sr e g u l a t en o to n l yp u b l i cs e r v a n te x e r c i s eo f p o w e rb u ta l s oc o n f l i c t so fi n t e r e s t sa f t e rr e t i r e m e n to ri ns u b s e q u e n te m p l o y m e n t ，t h e a c c e p t a n c eo fp o l i t i c a ld o n a t i o n sa n dl o b b y i n gi nt h el e g i s l a t u r e t h e ya r es t r i c t e ra n dm o r e s o p h i s t i c a t e d ，a n de x t e n dt op a r t ya s s e t sa n dp o l i t i c a ld o n a t i o n sa sw e l la sc a m p a i g n s p e n d i n g t h eo b j e c t i v eo fp r o p o s i n gt h e s es u n s h i n eb i l l si st op u r s u ec l e a ng o v e r n a n c e a n ds e tu pas y s t e mo fr e g u l a t i o n st h a tc r e a t ear e a s o n a b l ea n dr e l i a b l er e l a t i o n s h i p b e t w e e np o l i t i c i a n sa n db u s i n e s sc i r c l e s i ti sh o p e dt h a tt h eg o v e r n m e n ta n dt h eo p p o s i t i o n w i l lh e e dt h ep u b l i c sp o o rv i e wo fc o r r u p t i o na n dd e s i r ef o rc l e a n e rg o v e r n m e n t f r e s h p r o g r e s sw a sm a d ei nt h ee f f o r tt ob u i l dc l e a na n dh o n e s tg o v e r n m e n ta n di nt h es t r u g g l e a g a i n s tc o r r u p t i o n 3 长春理工大学硕士学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的硕士( 或博士) 学位论文，我国公务员财产申报 制度研究是本人在指导教师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文 中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过 的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式 标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 作者签名： 与胡g 同 长春理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“长春理工大学硕士、博士学位论文版 权使用规定 ，同意长春理工大学保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的 复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权长春理工大学可以将本学位 论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，也可采用影印、缩印或扫描等 复制手段保存和汇编学位论文。 作者签名： 年啦月幺日 指导导师签名：拯2 丝五妇& 年坳幺日 引言 贪污贿赂是人类自从进入阶级社会以来的最古老的犯罪之一，也是当今世界各国 普遍存在的一种社会丑恶现象。这种犯罪行为不仅败坏了社会风气，而且损害了国家 机关的威信和国家工作人员的声誉。我国一直非常重视对贪污贿赂罪的打击与惩治， 但类似的案子仍然屡屡发生，究其原因重要的一点在于缺乏有效的防范机制。公务员 财产申报是针对职务腐败的一项有效制度，公务员依法申报个人财产的义务，是由公 务员的特定法律身份，由权利义务必须平衡的法理原则，特别是由国家权力的性质及 其廉洁性的内在要求所决定的，因而既是符合宪法的，也是合理的和必要的。 中共中央总书记胡锦涛在党的十七大开幕报告中指出，党与腐败“水火不相容 。 他不但强调“对任何腐败分子，都必须依法严惩，决不姑息”，同时也着意指出，“确 保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行”。 2 0 0 6 年1 月1 同实施的中华人民共和国国家公务员法( 以下简称公务员法) 填补了中国法律体系的一个空白，对于健全机关干部人事管理法律法规体系、实现干 部人事的依法管理，具有里程碑意义。该法将近十年来形成的干部人事管理的新成果， 如竞争上岗、公丌选拔、职位聘任以及领导干部任职公示制、任职试用期制和引咎辞 职制等，进行总结吸纳，上升为法律，有利于形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、 能进能出、充满活力的用人机制，建设一支善于治国理政的高素质干部队伍。但这部 法律中未涉及国家公务员财产申报，只是笼统地提及国家公务员在离任必要时应接受 财产审计。公务员法第一条规定的立法目的就特别强调：“规范公务员的管理，保 障公务员的合法权益，加强对公务员的监督，建设高素质的公务员队伍，促进勤政廉 政，提高工作效能。”因此，在公务员财产申报法中对公务员的义务与权利有必要作 相应的修改，明文规定公务员有如实进行财产申报的义务。在公务员的“纪律”中增 加规定公务员在财产申报时不得虚报财产；对财产申报不实，尚未构成犯罪的公务员 应予以辞退。这样公务员财产申报制度与公务员法构成了更加完善系统的公务员 制度。 2 0 0 8 年5 月1 日实施的中国政府信息公开条例( 以下简称政府信息公开条 例) 中明确，行政机关公开政府信息，应当遵循公正、公平、便民的原则。行政机 关应当及时、准确地公开政府信息。行政机关发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱 社会管理秩序的虚假或者不完整信息的，应当在其职责范围内发布准确的政府信息予 以澄清。政府信息公开条例能够有效地保证人民群众的知情权。因为信息公开以后， 行政机关的职责权限、办事程序、办事结果、监督方式等信息能够为广大群众知晓， 这样就保障了人民群众的知情权、参与权和监督权，有利于人民群众监督政府部门正 确地行使行政权力，实现依法行政，防止行政权力被滥用。而公务员尤其是主要领导 干部的财产情况是人民关注的焦点，建立公务员财产申报制度就使公务员财产申报的 规定和政府信息公开结合起来，便于从制度上、从源头上遏制和预防腐败，推进社会 主义民主，建设法治政府、阳光政府、透明政府。只有公开公务员财产申报内容，政 府公开信息的内容才算完整，政府的权力运行过程公开透明才会大大地降低腐败发生 的机率。 在完善的财产申报制度中应该把财产申报与干部的提拔任用结合起来，2 0 0 2 年7 月2 3 日颁布实施的党政领导干部选拔任用工作条例中未涉及财产申报，有关人 员财产申报的记录，应是组织人事部门任用、提拔干部的一个重要依据。对于有不良 财产申报记录的人员，一律不能提拔。同时审查机关应特别做好阶段性的审查工作， 严防“3 9 岁现象 和“5 9 岁现象 0 公务员财产申报制度的完善不仅是对行政法相关法律法规的补充，对于和刑法相 关规定的衔接也是有很大作用的。财产申报制度是一项重要的反腐败的措施，在该制 度中设置财产申报不实罪对违反财产申报有关规定的有必要追究刑事责任，这样可以 和其他的贪污贿赂罪相互协调、相互补充，形成一个严密而合理的刑罚体系，有效地 打击腐败分子。任何犯罪行为的发生都离不开犯罪心理和犯罪机遇，贪污贿赂犯罪的 实施也是如此。要预防犯罪行为的发生，必须从两个方面入手，一是防止犯罪心理结 构的形成，二是减少犯罪机遇。对前者来说，主要通过对公务员进行政治的、思想的、 法制的教育，提高他们的觉悟。但是，对于公务员财产申报进行立法，可以使在制度 规定范围内的国家公务员主动如实地向有关部门定期申报自己的财产状况和收入状 况，从而打消他们的犯罪心理。对于减少犯罪机遇来说，公务员财产申报制度的建立 也使公务员失去了犯罪机遇，严密的制度封住了公务员的贪污贿赂之门。在公务员财 o “3 9 岁现象”是与一些年轻干部忽视党性修养有关，也与选拔任用过分强调年龄限制有关，具 体指：3 5 岁以上的不再提拔进入乡镇党政班子，4 0 岁以上的基本不再提拔进入县级党政班子。 一些基层干部觉得3 5 岁剑不了科级、4 0 岁到不了县处级，就没有1 ：作劲头了。一些年轻干部为 升官不惜违法违纪，还不顾实际搞“政绩工程”、“面子工程”，甚至变相花钱炙官。在政治领域 里的“5 9 岁现象”又称“最后捞把”现象，是指领导干部在即将离退休前夕，认为“有 权不用，过期作废”，大肆贪污受贿的现象。 2 产申报制度中对申报的财产进行审查，其收入或支出符合中华人民共和国刑法( 以 下简称刑法) 第3 9 5 条巨额财产来源不明罪之规定的，完全可按刑法第3 9 5 条处 理。但3 9 5 条的法定刑过低，且定罪的数额较高。根据最高人民检察院1 9 9 7 年1 2 月 3 1 日公布的关于直接受理侦察案件中若干数额标准的规定( 试行) 规定： “巨额 财产来源不明，数额在1 0 万元以上的，应当予以立案。”可见，该罪追究刑事责任的 数额标准是1 0 万元：而刑法3 9 5 条为该罪设置的法定刑却只有5 年以下有期徒刑或 拘役。追究刑事责任的“高数额 和较轻的惩罚在一定程度上会影响打击犯罪分子的 功能。因此，有必要在财产申报制度中设置刑事处罚来弥补刑法规定的缺陷。 在公务员财产申报制度中设立财产申报不实罪，可以发挥刑罚的威慑功能，使财 产申报制度落到实处。需要履行财产申报的人往往是具有正常理智的人，在大多数情 况下，他们都是了解法律的规定，对自己行为的法律后果有所预见。因为他们虽然没 有亲身感受到刑罚的惩罚，但刑法通过“规定该行为是应受刑罚惩罚的行为，并具体 列出各种犯罪应受的惩罚，无异于给社会提供了一份犯罪的清单与犯罪代价表。 从 而对他们的心理产生强制作用，使他们对不进行财产申报的后果“望而生畏”，使我 国的财产申报法真正起到“阳光法案”的作用，可以预防和减少腐败犯罪的发生。 。邱兴隆、许章润：刑罚学，中国政法大学出版社1 9 9 9 年版，第8 0 页。 3 一、公务员财产申报制度概念 ( 一) 公务员财产申报制度的含义 公务员财产申报制度( p r o p e r t i e sd e c l a r a t i o ns y s t e m ) ，即法定范围内的国家公职 人员依照法定的期限和方式向有关机关申报法定范围内的财产并接受有关机关监督 检查的法律制度。公务员财产申报法办称收入申报法、财产登记法，是指有关财产申 报的法律规范的总和。 人类历史上最早的财产公示发生在1 7 6 6 年的瑞典。当时，人们有权查看首相的 纳税清单。1 8 8 3 年，英国通过了世界上第一部财产申报法律净化选举、防止 腐败法。而美国直至1 9 7 8 年才通过政府行为道德法( 以下简称行为道德法) ， 1 9 8 9 年又修订为道德改革法，这也是当前最完备的财产申报立法。美国的举动在 一定程度上影响了其他的国家，上世纪8 0 年代成为制定此类法律的黄金时期。目前， 世界上已有8 9 个国家拥有类似法律，成为极具约束力的反腐机制，故又被称为“阳 光法案”。到本世纪，由于财产申报制度对有效约束和规范政府公务人员的行为，反 腐倡廉，树立政府和公务人员的良好形象有积极作用，各国加大了公务员财产公开的 力度，通过制定更加完备的法律，约束公务员的财产申报行为。2 0 0 1 年，同本实施 了情报公开法，要求国家公务员信息必须增加透明度。2 0 0 2 年，墨西哥通过了信 息公开法，要求国家公务员公开自己的收入状况。2 0 0 3 年，韩国总统公布了公务 员保持廉洁行动纲领，全面要求公务员进行财产申报。 公务员财产申报的内容主要包括申报的种类、申报主体、申报范围、主管机构、 申报的公开程度及法律责任等内容。各国公务员财产申报制度基本都包括以上内容， 但在具体规定上各有特色。 ( 1 ) 申报的种类。财产申报一般可分为初任申报、日常申报和离职申报三种。各 国对不同的类型有不同的时间要求。“初任申报，即公务人员应在初任后的一定日期 内进行就其现有的财产状况进行申报。日常申报，指任职后在国家法定的申报日期内 进行申报，也有的是财产状况发生变动时一定时限内申报。离职申报，是指公务人员 或者因特定职务任期届满，或者不再从事国家公务活动，或者因为年龄等原因而退休 4 时，必须申报其全部财产。”o ( 2 ) 申报主体，亦称之为申报义务人，是指依据法律规定承担向国家申报财产义 务的国家公务员。大部分国家所采用的模式是申报主体非囊括所有国家公职人员，而 只是规定部分国家公职人员负有财产申报的责任。这一模式一般由两个部分组成：一 是以一定的职级为标准，仅规定立法、司法、行政和军事等机关或国有公司、企业、 事业单位中具有一定职级以上的国家公职人员必须履行财产申报的义务。二是对普通 国家公职人员，限于承担特定职责的人员。 ( 3 ) 申报范围。申报范围是指申报财产应包括的项目和内容。其中申报的项目和 内容既包括公务员本身的财产也包括其配偶及其直系亲属的财产。关于财产的申报范 围在此方面各国做法有所不同。一般包括：不动产，主要是自有房屋及其附属设施； 动产，指合法收入，继承，接受赠与而得到的财产；因有益于社会的活动而得到的奖 励等。 ( 4 ) 主管机关。主管机构指申报主体向什么样的受理机构申报及什么样的审查机 构进行审查，可分为申报受理机构和申报审查机构，是专设还是兼理，各国和地区不 同。“泰国主要是反贪污委员会，新加坡是内阁廉政署，墨西哥为联邦监察总署，俄 罗斯是国家税务局，法国因申报主体的不同则受理的机构也呈多样化：总统候选人为 宪法委员会，议员为议院办公厅，大区区长等为专门设立的委员会。 ( 5 ) 申报的公开程度及法律责任。对于申报材料的公开与否，世界各国的立法采 取了不同的原则和方法。有的突出公开性的要求，所有申报材料都可供人查阅，特别 是少数高官的申报材料要定期刊载于公开发行的公报上，如法国和中国台湾；有的采 取保密原则，申报材料只由接受申报的机构掌握，如新加坡。有的采取的是有限制的 公开原则，“如俄罗斯有大众新闻媒体以书面形式向有关公务人员提出请求，然后由 该公务人员转交干部部门，干部部门在一个星期内把有关材料再转交媒体。 ( 二) 公务员财产申报制度与隐私权的关系 有人质疑公务员财产申报制度侵犯了公务员的隐私权。公务员财产申报是政务信 息公开的一个重要组成部分，在这方面，不能以“隐私 为由加以阻挠。恩格斯曾指 季正矩、陈德元：他山之石：海外反腐肃贪要览，北京出版社1 9 9 4 年版，第2 0 3 页。 刘明波：国外行政监察理论与实践，山东人民出版社1 9 9 0 年版，第3 8 页。 王士伟、王鸿鳞：关于实行领导干部家庭财产报告制度和公务员依法申报个人财产的理论思 考，理论导刊2 0 0 2 年4 期，第9 1 l 页。 出，个人的隐私应受法律保护。“但当个人隐私甚至阴私与重要的公共利益政治 生活发生联系时，个人隐私就不是一般意义上的私事，而是属于政治的一部分。它不 再受隐私权的保护，它应成为历史记载和新闻报道不可回避的内容。 按照国际惯例， 公众人物( 包括官员) 在以下方面的隐私应该受到保护：( 1 ) 住宅不受非法侵入或骚扰； ( 2 ) 私生活不受监视；( 3 ) 通信秘密；( 4 ) 夫妻两性生活不受他人干扰或调查；( 5 ) 与 社会政治和公共利益及其行使职务行为完全无关的私人事务。隐私权是公民对自己个 人生活和以个人生活自由为内容，从根本上排斥他人干涉的一种人身权利，它具有保 守、封闭和自控的特点。“知情权是指公民知悉、获取信息的自由和权利，具有公开、 开放和外向的特点，知情权与隐私权具有天然的对抗性。这种矛盾反映到公众人物尤 其是官员身上就更突出。 锄 1 9 6 7 年，在美国的一个案例中，法院首次提出了公众人物的概念。首席大法官 沃伦认为：“公众人物是指其在关系到公共问题和公共事件的观点与行为上涉及公民 的程度，常常与政府官员对于相同问题和事件的态度和行为上涉及公民的程度相当。” 法院认为，公众人物都涉及到公共利益，而官员尤其是手握重权的官员无疑属于公众 人物，对于官员隐私的保护是最低程度的保护，这一国际惯例被称为“官员无隐私”。 公务员必须让渡部分个人权利，或称作私权力，其中包括名誉权、隐私权等，以供 公众知情与舆论监督，以保障权力的合法使用。这才是一种真正意义上的公平。政府 官员的手中掌握着公权力，而公权力是必须为公众服务的，但由于公权力很可能会因 私欲而被异化，成为侵害民众利益的私权，因此，行使公权力的国家官员，必须接受 公众的监督和制约。 在西方国家，人们普遍认为，掌握官员包括财产、婚姻在内的所谓隐私，是公 众的知政权，这是公民的一项民主权利。早在上世纪3 0 年代，美国的一个判例即指 出：“公职候选人私生活状况对选民公开，乃为公共利益所需要，在此情况下，隐私 权并不存在。献身公共事业，其私人生活无法与所从事的事业完全分开者，则隐私权 不存在。”该判例确立的法律原则是：公职人员的某些隐私受到限制，目的是为了 公共利益。公共利益的价值高于公职人员的部分隐私利益的价值。因此，官员一些私 u 马克思、恩格斯：马克思恩格斯全集( 第1 8 卷) ，人民出版