（环境工程专业论文）地方环境标准制定与应用研究——以天津市污水综合排放标准为例.pdf

摘要 摘要 地方环境保护标准是对国家标准的补充和完善。随着环境保护事业的发展， 近年来各省市结合地方实际情况先后开展了地方环境保护标准研究，标准类别 主要涉及污染物综合排放、重点行业污染控制、机动车排放及监测、总量控制 及流域污染控制等方面。然而，由于国家及地方环境标准尚需进一步有效衔接， 环境保护标准缺乏及时有效的修订机制，地方标准加严空间日趋紧缩等问题， 地方环境标准体系建设及完善仍将是今后环境保护工作的重点方向。 文章总结了我国国家及地方环境保护标准的发展历程，并在分析天津市地 方标准的现状问题与需求的基础上，以天津市污水综合排放标准为例，研 究该标准的制定目的、依据和适用范围，指出了标准制定需要重点考虑的工业 和农业污染源，氨氮、总磷、b o d 5 、c o d 、悬浮物等污染物控制水平确定的原 则、依据及可行性。同时，结合天津市污染物总量削减的管理需求，详细分析 了该标准实施后对天津市水污染物防控，特别是污水处理厂排放和c o d 削减幅 度的推动作用，并针对我市重点工业行业如钢铁、纺织印染、制药、造纸、食 品加工、化工、酿酒、石油炼制、机械制造等行业执行该标准的环境、技术、 经济可行性及标准实施效果进行了预测分析。通过该标准的实例分析，文章最 后归纳提出了地方环境保护标准体系建设的保障措施建议。 关键词：地方环境标准；污水综合排放标准；污染控制；环境质量 a b s t r a c t a b s t r a c t l o c a le n v i r o n m e n t a ls t a n d a r d sa r ec o m p l e m e n t a r yt on a t i o n a le n v i r o n m e n t a l s t a n d a r d s m a n ym u n i c i p a l i t i e s h a v ec a r r i e do u tt h ef o r m u l a t i o no fl o c a l e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ns t a n d a r d sa c c o r d i n gt oi t sr e a l i t y m a i n l yr e l a t e dt o p o l l u t a n td i s c a r g e ，p o l l u t i o nc o n t r o li nk e yi n d u s t r i e s ，m o t o rv e h i c l ee m i s s i o n s a n d m o n i t o r i n g ，t o t a lc o n t r o la n d w a t e r s h e dp o l l u t i o nc o n t r o l ，e c t t h e r ea r es t i l lp r o b l e m s o nl o c a le n v i r o n m e n t a ls t a n d a r d ，f o re x a m p l e ，s t a t ea n dl o c a le n v i r o n m e n t a ls t a n d a r d s h a v en o ty e te f f e c t i v e l yc o m b i n e d ，e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ns t a n d a r d sl a c ko ft i m e l y a n de f f e c t i v er e v i s i o nm e c h a n i s m ，t h et i g h t e n i n gs p a c eo fl o c a ls t a n d a r d sc r u n c h e s i t i s s t i l lam a j o rc o n c e r no ne n v i r o n m e n t a lp r o t - e c t i o nt h a t1 0 c a ls t a n d a r d sm u s tb e e s t a b l i s h e da n dc o m p l e t e d t h i s p a p e r s u m m a r i z e se s t a b l i s h m e n tc o n d i t i o no fn a t i o n a la n d l o c a l e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ns t a n d a r d s e c o n o m i c a la n de n v i r o n m e n t a lp r o b l e m sa n d c u r r e n tc o n d i t i o no ft h ee s t a b l i s h m e n to fl o c a le n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ns t a n d a r do f t i 砌i ni s a l s os u m m a r i z e d t a k ec o m p r e h e n s i v es e w a g ed i s c h a r g es t a n d a r d so f t i 删i na sa ne x a m p l e ，i t se s t a b l i s h m e n to b j e c t i v e ，w h a ti ti sb a s e do na n di t ss c o p e o f a p p l i c a t i o ni s i n t r o d u c e d t h ea r t i c l ep o i n t so u t t h ei n d u s t r i a la n da g r i c u l t u r a l p o l l u t i o n s o u r c et h a tn e e dt ot a k ei n t oa c c o u n tw h i l ef o r m u l a t i n gs t a n d a r d s ， f o r m u l a t i n gp r i n c i p l e o na m m o n i an i t r o g e n ，t o t a lp h o s p h o r u s ，b o d 5 ，c o d ， s u s p e n d e ds o l i d sa n do t h e rp o l l u t a n t s ，t h ei m p a c to fi m p l e m e n t a t i o no ft h es t a n d a r d o nt i a n j i ne c o n o m y , s e w a g et r e a t m e n tp l a n td i s c h a r g ea n dc o dd e c r e a c e ，i t s e n v i r o n m e n t a lf e a s i b i l i t y , t e c h n i c a la n de c o n o m i c a lf e a s i b i l i t yo nn e wi n d u s t r i a l p r o j e c t s a n de x i s t i n gb u s i n e s s e s t h et e c h n i c a la n de c o n o m i cf e a s i b i l i t yo nt h e e x i s t i n g i r o na n ds t e e l ，t e x t i l ep r i n t i n ga n dd y e i n g , p h a r m a c e u t i c a l ，p a p e r , f o o d p r o c e s s i n g ，c h e m i c a l s ，w i n e ，o i lr e f i n i n g ，m a c h i n e r ym a n u f a c t u r i n gi n d u s t r y i s a n a l y z e d i t se c o n o m i cb e n e f i ti sa n a l y z e d ，t h ei m p l e m e n t a t i o ne f f e c ti sf o r e c a s t e d a t l a s t ，s u g g e s t i o n sa r ep r o p o s e dt og a r u n t e et h ee s t a b l i s h m e n to fl o c a le n v i r o n m e n t p r o t e c t i o ns t a n d a r d ss y s t e mt h r o u g ht h ec a s ea n a l y s i s k e yw o r d s ：l o c a le n v i r o n m e n t a ls t a n d a r d s ； i i c o m p r e h e n s i v es e w a g ed i s c h a r g es t a n d a r d s ；p o l l u t i o nc o n t r o l ；e n v i r o n m e n t a lq u a l i t y i i i 第一章引言 第一章引言 第一节我国环境保护标准概况 环境标准是为了防止环境污染，维护生态平衡，保护人群健康，对环境保 工作中需要统一的各项技术规范和技术要求所做的规定。具体讲，环境标准是 国家为了保护人民健康，促进生态良性循环，实现社会经济发展目标，根据国 家的环境政策和法规，在综合考虑本国自然环境特征、社会经济条件和科学技 术水平基础上规定环境中污染物的允许含量和污染源排放污染物的数量、浓度、 时间和速度以及监测方法和其他有关技术规范。 环境标准是随着环境问题的产生而出现的，随着科技进步和环境科学的发 展，环境标准也随之而发展，其种类和数量也越来越多。我国环境标准可分为 国家标准、行业标准( 即：国家环境保护行业标准) 和地方标准；按其内容和性质， 可分为环境质量标准、污染物排放标准、方法标准、标准样品标准和基础标准 等。 1 1 1 环境保护标准的发展 国际标准化组织( i s o ) 始建于1 9 4 7 年2 月，环境保护标准最早出现于本世 纪6 0 年代，1 9 7 2 年开始制订环保基础标准和方法标准，以统一各国环境保护工 作中的名词、术语，单位、取样与监测方法工作等。先后设立了若干个技术管 理委员会。如t c1 4 6 大气技术委员会、t c1 4 7 水质技术委员会、t c1 9 0 土壤 质量委员会、t c2 0 0 固弃物技术委员会等。到9 0 年代建立了t c2 0 7 环境管理 技术委员会。我国自1 9 8 0 年以来陆续加入了国际标准化组织( i s o ) 的水质、空气 质量、土壤及环境管理技术委员会，建立了日常工作制度，等效采用国际标准j 。 我国环境保护标准的研究制订工作与环境保护事业同时起步。1 9 7 3 年，我 国第一项环境保护标准工业“三废 排放试行标准( g b j 4 7 3 ) 由国家计委、 国家基建委和卫生部联合发布。该标准分四章1 9 条款对工业污染源排出的废气、 废水和废渣的容许排放量、排放浓度等指标作出了相应规定1 2 j ，奠定了我国环境 标准的基础，为我国刚刚起步的环保事业提供了管理和执法依据。由于工业 “三废 排放试行标准( g b j 4 7 3 ) 较环境保护法( 1 9 7 9 年) 颁布时间更早， 第一章引言 因此该标准的颁布实施标志着我国环境保护工作步入法制化、标准化进程。 1 9 7 9 年3 月，第二次全国环境保护工作会议在成都召开，决定进一步加强 环境标准工作。同时国家颁布了中华人民共和国环境保护法( 试行) ，明确 规定了环境标准的制( 修) 订、审批和实施权限，使环境标准工作有了法律依 据和保证。1 9 8 1 年成立国家环保局以后，更是有组织、有系统地开展环境标准 的研究、制定和颁布工作，从此我国的环境标准化工作走上了法制轨道，逐步 形成了我国的环境标准体系。1 9 8 1 年由国家标准总局决定将环境保护标准从工 程建设标准口分出改由国务院环境保护领导小组负责归口管理。随后相继制订 了地面水环境质量标准、污水综合排放标准和环境空气质量标准等 环境质量标准，还制订了钢铁、化工、轻工等国家工业污染物排放标准，并制 订了相应的方法标准和标准物质标准等。此阶段国家环境标准的立项，批准发 布由环保部门单独管理，国家技术监督局对环境标准的计划，发布均不参与， 只负责编号。1 9 8 8 年1 2 月颁布了中华人民共和国标准化法。环境标准的审 批、发布由国家技术监督局与国家环保局联合发布。 从国务院环境保护领导小组办公室到国家环境保护局时期，国家环境保护 标准工作健康发展，取得了较大的进展，标准种类得到丰富、标准数量快速增 长。到上世纪9 0 年代中期，已经制定国家环境保护标准3 0 0 余项，平均每年发 布3 0 余项标准。1 9 9 8 年，国家环境保护总局成立，环境保护标准进入新的发展 时期，标准数量增长速度进一步加快。截至2 0 1 0 年4 月，我国共发布环境保护 标准1 3 3 9 项，其中现行标准1 2 4 4 项，废止1 0 1 项【翔，共分为二十二类【4 1 ，具体 类别见表1 1 。 表1 1 国家环境保护标准体系构成 2 第一章引言 其中，污染物排放标准是为实现环境质量目标结合技术经济条件和环境特 点对排入环境的污染物或有害因素所作的控制规定。中华人民共和国环境保护 法( 试行) 第6 条曾规定“各项有害物质的排放必须遵守国家规定的标准”， 第3 2 条又规定“违反规定应承担不同的法律责任”。 除上述环境标准外，在环境保护工作中对还需要统一的技术要求所制定的 标准，包括：执行各项环境管理制度、监测技术、环境区划、规划的技术要求、 规范、导则等。 “十一五 期间，国家环境保护标准工作紧密围绕国家环境保护工作的重 点内容，取得了突破性的进展。环境保护标准体系日趋完善、标准种类日益丰 富、标准数量大幅度增加、标准的科学性和制( 修) 订工作的公开性不断提高， 环境保护标准的管理制度也得到了健全。环境保护标准为实现污染减排目标、 调整优化产业结构提供了有力的管理手段与保障。白2 0 0 5 年起，我国每年出台 的环境保护标准数量均在1 0 0 项以上。2 0 0 8 年我国发布了制浆造纸、制药等1 1 项含有水污染物特别排放限值的国家排放标准，对于解决区域环境污染、转变 经济增长方式等具有积极意义。同时，环保部陆续出台了环境保护标准相应的 管理办法与指导意见，有力地指导和促进了环境保护标准工作的开展。 环境保护标准在我国环保工作中具有极其重要的地位和不可替代的作用。 第一，环境保护标准是国家环境保护法规的重要组成部分。在中华人民 共和国环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法等法律中都规定了 实施环境标准的条款。因此，我国环境标准具有法规约束性。使环境标准成为 环境保护法规的重要组成部分，是环境保护执法过程中必不可少的依据。国家 环境标准绝大多数是法律规定必须严格贯彻执行的强制性标准。国家环境标准 是由国家环保总局组织制定、审批，由国家技术监督局和国家环保总局联合发 布的；地方环境标准由省级人民政府组织制订、审批发布。这就使我国环境标 3 第一苹引言 准具有行政法规的效力。同时我国环境标准从制( 修) 订到发布实施有严格的工 作程序，使环境标准具有规范性特征。国家环境标准既是国家有关环境政策在 技术方面的具体体现，同时也体现了我国环境保护和经济建设可持续发展的战 略政策。例如，我国污染物排放标准就体现了我国资源综合利用的能源政策、 淘劣奖优的产业政策及鼓励科技进步的科技政策等方面。 第二，环境保护标准是环境规划的体现。环境规划的目标主要是通过标准 来表示的。我国环境质量标准就是将环境规划总目标依据环境组成要素和控制 项目在规划时间和空间内予以分解并定量化的产物。因而环境质量标准具有鲜 明的阶段性和区域性特征的规划指标。是环境规划的定量描素。污染物排放标 准则是根据环境质量目标要求的规划措施，根据我国经济技术水平以及行业的 生产特征，按污染控制项目进行分解和定量化。它是具有阶段性和区域性特征的 控制措施指标。环境规划用环境标准来表示，到什么时候达到什么标准，增强了 环境规划的可操作性。通过环境标准提供了可列入国民经济和社会发展计划中 的具体环境保护指标。 第三，环境保护标准是环保部门行使监督管理职能的依据。环境管理“八 项制度 是环境监督管理职能制度化的体现。但是，这些制度只有在各自进行 技术规范化之后并配置于相应的标准，才能保证监督管理职能科学有效地发挥。 环境管理制度和措施的一个基本特征是定量管理。定量管理就要求在污染源控 制与环境标准管理之间建立定量评价关系、并进行综合分析。因而就需要通过 环境标准统一技术方法，做为环境管理制度实施的技术依据。目标管理的核心 是对不同时间、空间、污染类型确定相应要达到的环境标准，以便落实目标管 理责任制。污染源监督管理，一方面需要从目标管理确定的环境质量要求落实 重点控制目标；另一方面需要从污染物排放标准和区域总量控制指标出发确定 建设项目、环境影响评价指标和“三同时”把关指标，确定集中控制工程与限 期治理项目对污染源的不同控制要求，确定工业点源执行排放标准和总量指标 的负荷分配量以及相应的排放收费额。 第四，环境保护标准具有对环保投资的导向作用。 确定污染源治理污染资金投入的一个重要技术依据就是环境标准值的大 小。在基本建设和技术改造项目中也是依据标准值，确定治理程度安排污染防治 。资金。如若根据“八五”期间实现的环保目标要求和环境标准值测算，环保投资 为1 3 0 0 亿元，占“八五 期间国民经济生产总值的0 7 3 ；则按“九五”2 0 0 0 年 4 第一章引言 的环境目标要求，“九五期间环保投入预计将达4 5 0 0 亿、约占同期国民经 济生产总值1 3 。有些重点城市如上海、北京则高达3 。为筹措这分资金，国 家为此出台了“1 2 3 ”投资政策。由此可见环境标准对环保投资的导向作用是非 常明显的。 第五，环境保护标准推动环保科技进步。环境标准与其它任何标准一样是 以科学技术与实践的综合成果为依据制订的，具有科学性和先进性，代表了今 后一段时期内科学技术的发展方向。制订标准注重最佳实用处理技术与标准值 的匹配，使标准在某一程度上成为判断污染防治技术、生产工艺与设备是否先 进可行的依据，成为筛选、评价环保科技成果的一个重要尺度，对技术进步起 到导向作用。同时方法标准、标准物质标准、基础标准统一了采样、分析、测 试、统计、计算等技术方法，规范了环保有关技术名词、术语等，保证了环境 监测数据的准确性，环境信息的可比性，使环境科学各学科之间、环境监督管 理各部门之间及环境科研和环境管理部门之间有效的信息交往和相互促进成为 可能。标准的实施还可以起到强制推广先进科学技术成果，加速科技成果转化 为生产力的步伐。使切合我国实际情况的清洁工艺，污染治理新技术、新设备 尽快得到推广应用。 1 1 2 环境保护标准的体系结构 经过3 0 余年的不断发展和完善，我国已经逐步形成了以环境质量标准和污 染物排放标准为主体，污染物监测分析方法标准、管理规范类环境保护标准以 及其他国家环境保护标准相配套的，涵盖水、气、土壤、声、固废等环境要素 的，分为国家和地方两级的环境保护标准体系。省、自治区、直辖市人民政府 对环境质量标准中未做规定的项目可以制订地方环境质量标准：对于国家污染 物排放标准中未做规定的项目，也可以制订地方污染物排放标准；对国家污染 物排放标准中已做规定的项目，可以制订严于国家污染物排放标准的地方污染 物排放标准。至此我国已初步形成了种类齐全、结构基本完整的环境标准体系， 以满足现阶段环境执法和管理工作的需要。 1 国家环境保护标准 ( 1 ) m 家环境质量标准：是为了保障人群健康、维护生态环境和保障社会物 质财富，并考虑技术、经济条件，对环境中有害物质和因素所作的限制性规定。 国家环境质量标准是一定时期内衡量环境优劣程度的标准，从某种意义上讲是 第一苹引言 环境质量的目标标准。 ( 2 ) 国家污染物排放标准( 或控制标准) ；是根据国家环境质量标准，以及适 用的污染控制技术，并考虑经济承受能力，对排入环境的有害物质和产生污染 的各种因素所做的限制性规定。是对污染源控制的标准。 ( 3 ) 国家环境监测方法标准：为监测环境质量和污染物排放，规范采样、分 析、测试数据处理等所做的统一规定( 是指分析方法、测定方法、采样方法、试 验方法、检验方法、产方法、操作方法等所做的统一规定) 。环境监测中最常见 的是分析方法、测定方法、采样方法。 ( 4 ) 国家环境标准样品标准：为保证环境监测数据的准确、可靠，对用于量 值传递或质量控制的材料、实物样品，而制定的标准物质。标准样品在环境管 理中起着特别的作用：可用来评价分析仪器、鉴别其灵敏度；评价分析者的技 术，使操作技术规范化。 ( 5 ) 国家环境基础标准：对环境标准工作中需要统一的技术术语、符号、代 号( 代码) 、图形、指南、导则、量纲单位及信息编码等所做的统一规定。 ( 6 ) 国家环境保护行业标准 除上述环境标准外，在环境保护工作中对还需要统一的技术要求所制定的 标准( 包括：执行各项环境管理制度、监测技术、环境区划、规划的技术要求、 规范、导则等等) 。 环境影响评价技术导则一般可分为各环境要素的环境影响评价导则、各专 项或专题的环境影响评价导则、规划和建设项目的环境影响评价导则等。 2 地方环境保护标准 地方环境标准是对国家环境标准的补充和完善。由省、自治区、直辖市人 民政府制定。近年来为控制环境质量的恶化趋势，一些地方已将总量控制指标 纳入地方环境标准。 ( 1 ) 地方环境质量标准：国家环境质量标准中未作出规定的项目，可以制定 地方环境质量标准，并报国务院行政主管部门备案。 ( 2 ) 地方污染物排放( 控制) 标准：( a ) 国家污染物排放标准中未作规定的项目可 以制定地方污染物排放标准；( b ) 国家污染物排放标准已规定的项目，可以制定 严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准：( c ) 省、自治区、直辖市人民 政府制定机动车船大气污染物地方排放标准严于国家排放标准的，须报经国务 院批准。 6 第一章引言 国家环境保护标准分为强制性和推荐性标准。环境质量标准和污染物排放 标准以及法律、法规规定必须执行的其它标准属于强制性标准，强制性标准必 须执行。强制性标准以外的环境标准属于推荐性标准。国家鼓励采用推荐性环 境标准，推荐性环境标准被强制标准引用，也必须强制执行。 环境保护标准之间的关系如下： 1 国家环境保护标准与地方环境保护标准的关系 在国家环境保护标准与地方环境保护标准的执行上，地方环境保护标准优先于 国家环境保护标准执行。 2 国家污染物排放标准之间的关系 国家污染物排放标准分为：跨行业综合性排放标准( 如：污水综合排放标准、 大气污染物综合排放标准) 和行业性排放标准( 如：火电厂大气污染物排放标准、 合成氨工业水污染物排放标准、造纸工业水污染物排放标准等) 。综合性排放标 准与行业性排放标准不交叉执行。也就是说，有行业性排放标准的执行行业排 放标准，没有行业排放标准的执行综合排放标准。 3 环境保护标准体系的要素 一方面，由于环境的复杂多样性，使得在环境保护领域中需要建立针对不 同对象的环境标准，因而它们各具有不同的内容用途、性质特点等；另一方面， 为使不同种类的环境标准有效地完成环境管理的总体目标，又需要科学地从环 境管理的目的对象、作用方式出发，合理地组织协调各种标准，使其互相支持， 相互匹配以发挥标准系统的综合作用。 环境质量标准和污染物排放标准是环境标准体系的主体，它们是环境标准 体系的核心内容，从环境监督管理的要求上集中体现了环境标准体系的基本功 能，是实现环境标准体系目标的基本途径和表现。 环境基础标准是环境标准体系的基础。是环境标准的“标准”，它对统一、 规范环境标准的制定、执行具有指导的作用，是环境标准体系的基石。 环境方法标准、环境标准样品标准构成环境标准体系的支持系统。它们直 接服务于环境质量标准和污染物排放标准，是环境质量标准与污染物排放标准 内容上的配套补充以及环境质量标准与污染物排放标准有效执行的技术保证。 1 1 3 环境保护标准的监督实施 1 实施监督部门 7 第一章引言 首先，国家环保总局负责对地方环境保护行政主管部门实施环境保护标准 情况进行检查监督，在全国环保执法检查中要将环境标准执行情况作为一项重 要内容。 其次，县级以上人民政府环保部门在向同级人民政府和上级环保部门汇报 环保工作时，应将标准执行情况作为一项重要内容。 2 实施监督方式 标准实施的监督可分为自我监督和管理性监督。 自我监督主要由排污单位及其主管部门承担，其基本出发点主要是“达到 标准规定要求”。我国重点排污单位绝大部分有自我监控力量，具有一定水平的 仪器、设备、人员，长期以来，对自身排污行为积累了大量资料、数据，以往 环保部门对企业自我监督重视不够，应当说，这部分力量属于标准实施监督系 统的一个重要组织部分，从守法的高度加以强化，也正是目前国外环境管理的 一个特点。 管理性监督主要由各级环保行政主管部门负责，体现对标准实施的监察与 督导。其基本出发点是“达标”，采用的手段一般为监督性监测和检查、抽查。 对环境质量标准的实施监督，一般为固定采样点位，固定频率的例行监测，以 相应标准进行质量评定。对排放标准的实施监督，往往采用抽样测试检查制度， 对排污单位的排污行为以相应标准进行判定。方法、样品标准一般通过监测质 量控制考核活动进行监督检查。 总体来说，环境保护标准实施监督系统应形成归口管理一实施一自我监督 一管理性监督的运行机制。 1 1 4 污染物排放标准的实施 过去，对于水气污染物排放标准，大部分是分级别的，分别对应于相应的 环境功能区，处在高功能区的污染源执行严格的排放限值，处在低功能区的污 染源执行宽松的排放限值。 目前，污染物排放标准的制订思路有所调整。首先排放标准限值建立在经 济可行的控制技术基础上，不分级别。制定国家排放标准时，明确以技术为依 据，采用“污染物达标技术”，即现有源以现阶段所能达到的经济可行的最佳实 用控制技术为标准的制定依据。国家排放标准不分级别，不再根据污染源所在 地区环境功能不同而不同，而是根据不同工业行业的工艺技术、污染物产生量 第一牵引言 水平、清洁生产水平、处理技术等因素确定各种污染物排放限值。排放标准以 减少单位产品或单位原料消耗量的污染物排放量为目标，根据行业工艺的进步 和污染治理技术的发展，适时对排放标准进行修订，逐步达到减少污染物排放 总量，以实现改善 环境质量的目标。其次国家排放标准与环境质量功能区逐步脱离对应关系， 由地方根据具体需要进行补充制定排入特殊保护区的排放标准。逐步改变目前 国家排放标准与环境质量功能区对应的关系，超前时间段不分级别，现时间段 可以维持，以便管理部门的逐步过渡。排放标准的作用对象是污染源，污染源 排污量水平与生产工艺和处理技术密切相关，而目前这种根据环境质量功能区 类别来制订相应级别的污染物排放标准过于勉强，因为单个排放源与环境质量 不具有一一对应的因果关系，一个地方的环境质量受到诸如污染源数量、种类、 分布、人口密度、经济水平、环境背景及环境容量等众多因素的制约，必须采 取综合整治措施才能 达到环境质量标准。但地方可以根据具体情况和管理需要，对位于特殊功 能区的污染源制定更为严格的控制标准。 县级以上人民政府环境保护行政主管部门在审批建设项目环境影响报告书 ( 表) 时，应根据下列因素或情形确定该建设项目应执行的污染物排放标准： 第一，建设项目所属的行业类别、所处环境功能区、排放污染物种类、污 染物排放去向和建设项目环境影响报告书( 表) 批准的时间。 第二，建设项目向已有地方污染物排放标准的区域排放污染物时，应执行 地方污染物排放标准，对于地方污染物排放标准中没有规定的指标，执行国家 污染物排放标准中相应的指标。 第三，实行总量控制区域的建设项目，在确定排放排污单位应执行的污染 物排放标准的同时，还应确定排污单位应执行的污染物排放总量控制指标。 第四，建设从国外引进的项目，其排放的污染物在国家和地方污染物排放 标准中无相应污染物排放指标时，该建设项目引进单位应提交项目输出国或发 达国家现行的该污染物排放标准及有关技术资料，由市( 地) 人民政府环境保护行 政主管部门结合当地环境条件和经济技术状况，提出该项目应执行的排污指标， 经省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门批准后实行，并报国家 环境保护总局备案。 第五，建设项目的设计、施工、验收及投产后，均应执行经环境保护行政 9 第一章引言 主管部门在批准的建设项目环境影响报告书( 表) 中所确定的污染物排放标准。 第六，企事业单位和个体工商业者排放污染物，应按所属的行业类型、所 处环境功能区、排放污染物种类、污染物排放去向执行相应的国家和地方污染 物排放标准，环境保护行政主管部门应加强监督检查。 第二节我国环境保护标准的作用和发展趋势 1 2 1 我国环境保护标准的作用 1 环境保护标准是国家环境保护法规的重要组成部分 我国环境保护法规赋予了我国环境保护标准具有法规约束性。在中华人 民共和国环境保护法、中华人民共和国大气污染防治法、中华人民共和国 水污染防治法、中华人民共和国海洋环境保护法、中华人民共和国噪声污 染防治法、中华人民共和国固体废物污染环境防治法等法规中，均规定了 实施环境保护标准的条款，使环境保护标准成为执法必不可少的依据和环境保 护法规的重要组成部分。 我国环境保护标准本身所具有的法规特征是：环境保护标准绝大多数是法 律规定必须严格贯彻执行的强制性标准。国家环境保护标准是国家环保总局组 织制订、审批、发布；地方环境保护标准由省级人民政府组织制订、审批、发 布。这些都使得我国环境标准具有行政法规的效力。环境保护标准明确规定了 适用范围及企事业单位在排放污染物时必须达到的各项技术指标要求，规定了 监测分析方法以及违反要求所应承担的经济后果等，同时我国环境保护标准从 制( 修) 订到发布实施有严格的工作程序，使环境保护标准具有规范性特征。 此外，国家环境保护标准又是国家有关环境保护政策在技术方面的具体表 现。例如，我国环境质量标准兼顾了我国环保的区域性和阶段性特征，体现了 我国经济建设和环境建设协调发展的战略政策。再如，我国污染物排放标准综 合体现了国家关于资源综合利用的能源政策、淘劣奖优的产业政策、鼓励科技 进步的科技政策等，其中行业污染物排放标准又着重体现了我国行业环境政策。 2 环境保护标准是环境保护行政主管部门依法行政的依据 环境管理制度是多年来通过实践与改进逐渐形成的，体现了环境监督管理 职能的制度化特征。但是，要想保证监督管理职能科学有效地发挥，这些管理 制度还需各自进行技术规范化。 1 0 第一章引言 定量管理是环境管理制度和措施的基本特征之一。定量管理即要求在污染 源控制与环境目标管理之间建立定量评价关系，并进行综合分析。因此，就需 要通过统一环境保护标准的技术方法，为环境管理制度的实施提供可靠的技术 依据。 目标管理的核心是对不同时间、不同空间、不同污染类型的环境污染情况， 确定要达到的相应环境标准，以便落实重点控制目标。此外，还应从污染物排 放标准和区域总量控制指标出发，确定建设项目环境影响评价指标和“三同时 验收指标，确定集中控制工程与限期治理项目对污染源的不同控制要求，确定 工业点源执行排放标准和总量指标的负荷分配量，以及相应的排污收费额度。 总而言之，环境保护标准是强化环境管理的核心，环境质量标准提供了衡 量环境质量状况的尺度，污染物排放标准为判别污染源是否违法提供了依据。 同时，方法标准、标准样品标准和基础标准统一了环境质量标准和污染物排放 标准实施的技术要求，为环境质量标准和污染物排放标准正确实施提供了技术 保障，并相应提高了环境监督管理的科学水平和可比程度。 3 环境保护标准是环境保护规划的具体体现 环境规划的目标与任务主要就是通过环境保护标准来体现和落实的。将环 境规划总目标依据环境组成要素和控制项目在规定时间和空间内予以分解并定 量化，就得到了环境质量标准。因此，环境质量标准是具有鲜明的阶段性和区 域性特征的规划指标，是对环境规划目标及任务的定量描述。污染物排放标准 则是根据环境质量目标要求，根据我国的技术和经济水平以及行业生产特征， 按污染控制项目将环境规划措施进行分解和定量化，它是具有阶段性和区域性 特征的控制措施指标。 通俗意义上来讲，环境规划就是指在什么地方、到什么时候、采取什么措 施，最终要达到什么标准。也换句话说，环境规划是通过执行环境保护标准来 实现的。首先，环境保护标准提供了可列入国民经济和社会发展计划中的具体 环境保护指标，为环境保护计划切实纳入国家各级经济和社会发展计划创造了 条件；其次，环境保护标准为其他行业部门提出了环境保护具体指标，有利于 其他行业部门在制定和实施行业发展计划时协调行业发展与环境保护工作；再 次，环境保护标准为环境保护工作的检验提供了相应的尺度，有利于环保部门 对环保工作的监督管理和验收，并且对于人民群众加强对环保工作的监督和参 与，提高全民族的环境意识也具有不可忽略的积极意义。 第一苹引言 4 环境保护标准是进行环境评价的准绳 无论是开展环境质量现状评价进而编制环境质量报告书，还是进行环境影 响评价进而编制环境影响报告书，都需要环境保护标准。只有依靠环境保护标 准，方能做出定量化的比较和评价，正确判断环境质量的好坏，从而为控制环 境质量，进行环境污染综合整治，以及设计切实可行的治理方案提供科学依据。 5 环境保护标准具有投资导向作用 环境保护标准中指标值高低是确定污染源治理资金投入的技术依据；在基 本建设和技术改造项目中也是根据标准值，确定治理程度，提前安排污染防治 资金。环境保护标准对环境投资的这种导向作用是明显的。 6 环境保护标准是推动环境保护科技进步的一个动力 环境保护标准与其他任何标准一样，是以科学与实践的综合成果为依据制 订的，具有科学性和先进性，代表着今后一段时期内科学技术和环境保护的发 展方向。环境保护标准在某种程度上成为判断污染防治技术、生产工艺与设备 是否先进可行的一个重要依据，成为筛选、评价环保科技成果的一个重要尺度， 对技术进步起到导向作用。同时，环境方法、样品、基础标准统一了采样、分 析、测试、统计计算等技术方法，规范了环保有关技术名词、术语等，保证了 环境信息的可比性，使环境科学各学科之问、环境监督管理各部门之间以及环 境科研和环境管理部门之间有效的信息交往和相互促进成为可能。环境保护标 准的实施还可以起到强制推广先进科技成果的作用，加速科技成果转化为生产 力的步伐，使切合我国实际情况的无废、少废、节能、节水及污染治理新技术、 新工艺、新设备尽快得到推广应用。 1 2 2 我国环境保护标准的发展趋势 随着环境保护标准种类和数量的增加，我国已经逐步形成了较为全面的环 境保护标准体系，还将随着国家环境保护要求的不断提高进一步完善，主要体 现在以下六个方耐习嘀1 ： 第一，加强环境保护标准对国家重点环保工作的支撑，发挥环境保护标准 的控制与引导作用。适度调整标准体系的表达方式，即针对一些重点和突出的 环境问题( 如总量控制污染物、重金属污染、有毒有害物质控制等) ，对各类现 行标准进行组合，形成若干个标准系列( 即标准簇) 。例如：c o d 标准系列就包 括所有涉及c o d 指标的评价、排放控制、监测、测算、信息传输等工作的标准， 1 2 第一荦引言 包括若干水环境质量标准、污染物排放标准、环境监测规范、环境标准样品、 在线监控和信息传输标准、环境影响评价导则等等。围绕各项国家环境保护重 点工作和解决突出环境问题的需要，对已经形成的各个标准系列的系统性和适 用性进行深入评估，并不断对各个标准系列进行补充，完善标准体系的立体网 状结构，以多个标准集成的方式，完整地表达对环境质量、排放控制、监测与 监控等方面的要求， 第二，理顺、整合标准体系，加强标准间的有机联系与协调互补。现行各 类国家环境保护标准之间的衔接、配合尚不充分，标准数量与内容仍不能完全 满足新时期环境保护工作需求，个别标准发布时间较长，内容陈旧；环境监测 方法标准数量不足，不能完全满足环境质量标准、污染物排放标准实施监测和 环境监测工作的需要，未能采用先进的分析方法；制定和实施生态环境保护标 准的机理尚不清晰。此外，地方环境保护标准相对于国家级标准发展速度仍然 缓慢，覆盖面依然偏小。需以提高标准体系的完整性和协调性为目标，进一步 理顺、优化和完善国家环境保护标准体系；同时，大力推进地方环境保护标准 发展，初步建立与国家级标准紧密衔接、相互配合的地方环境保护标准体系。 第三，建立环境保护标准优先控制污染物筛选方法与名录，严格控制有毒 污染物的排放，是整个环保标准工作的有效的切入点，应考虑这些优先控制的 污染物，并以此为线索，引导标准的制修订。环境质量标准、污染物排放标准、 环境监测方法标准首先要确保涵盖必要的优先控制污染物指标，从而实现在标 准层面上明确对优先控制污染物的防治要求。 第四，开展我国环境基准及其制定与发布机制研究，进一步增强标准的科 学基础。环境基准是制定环境质量标准的科学依据，也是健全环境法规和标准 体系、建立和完善环境保护长效机制的具体内容之一。要针对环保标准发展的 需要，加强对相关问题的科学研究工作，提高相关研究工作的针对性、适用性 和有效性，使标准研究成果能够真正服务于标准工作，满足标准工作的需要， 以进一步夯实标准工作发展的基础。 第五，加强对地方、区域、流域标准的统一指导，改善局部地区的环境质 量；区域、流域环保标准最能体现出环保标准工作中国家与地方、环境质量标 准与污染物排放标准之间的关系。区域、流域环保标准要以环境基准为依据， 以环境容量为质量标准和排放标准的衔接点，建立基于环境质量目标管理的区 域、流域以及控制单元的排放标准，并以其为抓手，实现“分区、分类、分级、 第一章引言 分期”管理，有效促进局部区域环境质量的改善。 第六，提高标准法律地位、创新标准实施机制、开展标准实施后评估，促 进标准真正有效实施。努力通过多种措施积极探索我国环境保护技术法规的实 现途径，使环保标准管理体制逐步向立法法的精神和国际惯例靠拢，在管 理体制上实现标准与技术法规的分离。要在全面推动标准制修订工作的同时， 兼顾标准宣传培训和实施效益评估工作。要通过宣传培训使各相关方面知晓标 准内容和要求，促进标准的全面、严格、有效实施。要通过效益评估发现标准 实施过程中存在的问题，将其作为修订标准和完善环境监管工作的依据。要建 立和完善“负反馈”标准制修订工作机制，在标准实施效益评估工作的基础上 开展制修订工作，实现标准工作的“闭环控制”。要进一步加强标准的全过程、 规范化管理，提高标准制修订项目的准入门槛，严把立项关，提高标准工作的 前瞻性和预见性。 总而言之，在日益严峻的环境形势下，环境保护标准必须全面提升质量， 提高环境保护标准的科学性、系统性、实用性，以期满足环境管理的需求。 第三节地方环境保护标准概论 我国环境保护标准的研究制订工作与环境保护事业同时起步。经过3 0 多年 的发展，我国的环境保护标准经历了产生、发展、完善的历程，标准数量不断 增加，标准种类日益丰富，标准地位显著提高。同时，标准在贯彻环保法律法规、 落实环保政策规划、促进技术进步、优化产业结构、规范管理和执法行为等方 面正在发挥着极其重要的作用。目前，我国已形成了国家标准、地方标准及环 境保护部标准共同组成的环境标准体系。其中，地方标准是我国环境保护标准 体系中的重要组成部分，是将国家环境保护的要求与地方的环境现状与污染特 征紧密结合，更具有针对性和可操作性的环境管理准则和依据，是对国家标准 的有效补充和提升。 1 3 1 制订的必要性 地方环境标准是对国家环境标准的补充和完善，由省、自治区、直辖市人 民政府制定，包括地方环境质量标准和地方污染物排放( 控制) 标准。近年来 为控制环境质量的恶化趋势，一些地方己将总量控制指标纳入地方环境标准。 “我国幅员辽阔，人口众多，各地区对环境质量要求也不相同，各地工业 1 4 第一覃引言 发展水平、技术水平和构成污染的状况、类别、数量等都不相同；环境中稀释 扩散和自净能力也不相同，完全执行国家质量标准和排放标准是不适宜的。为 了更好地控制和治理环境污染，结合当地的地理特点，水文气象条件、经济技 术水平、工业布局、人口密度等因素，进行全面规划，综合平衡，划分区域和 质量等级，提出实现环境质量要求，同时增加或补充国家标准中未规定的当地 主要污染物的项目及容许浓度，有助于治理污染，保护和改善环境。” 地方环境保护标准的制订范围包括【7 】：对国家环境质量标准中未作规定的项 目，可以制订地方环境质量标准；国家污染物排放标准中未作规定的项目，可 以制订地方污染物排放标准，已规定的项目，可以制订严于国家污染物排放标 准的地方污染物排放标准；制订机动车船大气污染物地方排放标准严于国家排 放标准的，须报经国务院批准。 地方环境保护标准的制( 修) 订弥补了国家环境保护标准的不足，有力地 推进了地方环境保护工作的开展和环境质量的改善。 1 3 2 制订及备案 为强化环境管理，适应所在地区经济、社会发展情况，近年来部分省市结 合地方实际情况先后开展了地方环境保护标准制( 修) 订工作。根据原国家环 境保护总局地方环境质量标准和污染物排放标准备案管理办法，截至2 0 1 1 年8 月经环境保护部登记备案，标准制定程序和技术内容符合有关法律规定的 现行地方污染物排放标准共6 8 项【8 。主