（宪法学与行政法学专业论文）关于环境行政公益诉讼制度的研究.pdf

ad i s s e r t a t i o ni nl a w f f 删 y 1 8 4 嘈芝岑攀 s t u d i e so ft h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v e p u b l i ci n t e r e s t sl i t i g a t i o ns y s t e m b yy a n g y u n b a i s u p e r v i s o r ：a s s o c i a t e p r o f e s s o rz h o us h i n o r t h e a s t e r n u n i v e r s i t y j u l y 2 0 0 7 一 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中取得 的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经发表或撰写过 的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的材料。与我一同工 作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢 = 也 恧。 学位论文作者签名：幸名身旬 日期：嘲牟7 闫t 7 自 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用学位论 文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和 磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可以将学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 f( 如作者和导师同意网上交流，请在下方签名；否则视为不同意。) 、 、粼嚣鬻勰； 东北大学硕士学位论文 ， 摘要 关于环境行政公益诉讼制度的研究 手葡要 目前，环境的污染和破坏日益加重，人类保护环境的责任也日益重大，国家作为环 境公益的代表，在被赋予管理环境巨大权力的同时，也担负起保护环境的重大职责，然 而现实中屡屡发生的行政机关的行政行为侵犯环境公共利益，我国司法体制又欠缺恰当 的救济机制，使得环境公共利益得不到有效保障，因此，在我国建立环境行政公益诉讼 理论极其迫切。 基于这种状况，本文从理论研究和制度设计两方面出发，对环境行政公益诉讼制度 进行了研究。首先提出要在宪法及行政诉讼法中增设相应的保护公民环境权和诉讼权利 的条款，使环境公益遭受损害时公民依法寻求救济成为可能：其次对具体制度进行简要 设计，包括扩大原告起诉资格、扩大受案范围、设置更可行的管辖、合理分配举证责任、 对原告的保护奖励与合理承担诉讼费用及提升法院地位等措施方面。 我国由于基本国情的限制，环境行政公益诉讼的发展与西方发达国家相比仍有很大 的差距。在具体制度方面，我国的行政诉讼法采用的是“法律上利害关系人资格论 ， 原告资格和受案范围比较狭窄，不足以满足现实生活中对环境公益保护的迫切要求。所 以，这一点就成为了本文的研究重点之一。 笔者在研究中主要采用了比较分析的方法，着重介绍外国环境行政公益诉讼制度的 发展经验，引申出对我国的借鉴意义。另外，还采用了逻辑分析法和案例分析法。 关键词：环境权；环境行政公益诉讼；原告资格；制度建构 - 1 1 e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o na n da d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r el a w , m a k ei tp o s s i b l ef o rc i t i z e nt o s e a r c hf o rr e l i e v eo nt h ec o n d i t i o nt h a te n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s t si sd a m a g e d ；s e c o n d l y t h ea r t i c l eh a sc a r r i e do nt h eb r i e fd e s i g no fc o n c r e t es y s t e m ，i n c l u d i n ge x p a n d i a gp l a i n t i f f s s t a n d i n g ，e x p a n dt h es c o p eo fl i t i g a t i o n ，r e a s o n a b l e d i s t r i b u t i o no ft h eb u r d e no fp r o o f , p r o t e c t i o na n dr e w a r do fp l a i n t i f fa n dr e a s o n a b l eb u r d e no fl i t i g a t i o ne x p e n s e a sw e l l a s i m p r o v i n g c i t i z e ne n v i r o n m e n t a ll e g a ls e n s ea n dp r o m o t i n gc o u r ts t a t u s ，e t c b e c a u s eo ft h el i m i t a t i o no ff u n d a m e n t a lr e a l i t i e so fo u rc o u n t r y , c o m p a r e dw i t hw e s t e r n d e v e l o p e dc o u n t r i e s 。t h e r ei sg r e a td i s p a r i t yi nd e v e l o p m e n to fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v e p u b l i ci n t e r e s t sl i t i g a t i o n w i t hr e g a r dt oc o n c r e t es y s t e m ，“a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r el a w ”o f o u rc o u n t r ya d o p t s l e g a li n t e r e s t e dp a r t yq u a l i f i c a t i o n st h e o r yi nl a w o fw h i c hp l a i n t i f f q u a l i f i c a t i o na n ds c o p eo fa d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o nn a r r o w s ；n o te n o u g ht om e e ta c t u a lu r g e n t r e q u e s to fe n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s t sp r o t e c t i o n s o ，i t so n e o ft h ef o c u s e so fm ys t u d y t i l i ss t u d y , t h ea u t h o ru s e dac o m p a r a t i v ea n a l y s i so ft h em a i nw a y st oh i g h l i g h tf o r e i g n e n v i r o n m e n ta d m i n i s t r a t i v ee x p e r i e n c ei nt h ed e v e l o p m e n to fp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ns y s t e m ， r a i s e sf o ro u re x p e r i e n c e s f u r t h e rl o g i c a la n a l y s i sa n dt h eu s eo fc a s ea n a l y s i s k e y w o r d s ：e n v i r o n m e n t a lr i g h t ；e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n ； p l a i n t i f fs t a t u s ；as y s t e ms e t su p 目录 2 1 3 环境权的概念7 2 1 4 实现公众环境权的最基本途径8 2 2 环境行政公益诉讼的界说：9 2 2 1 公益诉讼的一般理论。9 2 2 2 环境行政公益诉讼的概念1 0 2 2 3 环境行政公益诉讼的特征1 0 2 3 环境行政公益诉讼的法理及宪政理论基础1 2 2 3 1 诉之利益理论。1 2 2 3 2 公共信托理论1 2 2 3 3 公众参与理论1 3 2 3 4 社会法理基础1 4 2 3 5 人民主权理论1 4 第3 章我国建立环境行政公益诉讼制度的障碍分析1 5 3 1 公众环境实体权的法律缺失1 5 0 1 1 综合性环境法对环境权的设计方面。1 5 3 1 2 单行环境法规对环境权的设计方面1 6 3 2 我国环境行政公益诉讼的制度缺失1 6 3 2 1 环境行政公益诉讼缺乏理论上的有力支持1 6 3 2 2 环境行政公益诉讼在实践中的尴尬境地1 7 第4 章国外环境行政公益诉讼制度的现状。1 9 4 1 美国环境法上的公民诉讼1 9 i v 东北大学硕士学位论文目录 4 2 日本的环境行政公益诉讼2 1 4 3 英国、法国、德国环境行政公益诉讼的概况2 2 4 3 1 英国2 2 4 3 2 法国2 3 4 3 3 德国2 3 4 4 国外环境行政公益诉讼的发展对我国的启示：2 3 4 4 1 扩大原告资格。2 4 4 4 2 扩大受案范围2 4 4 4 3 有利于环境行政公益诉讼的配套措施2 5 第5 章我国环境行政公益诉讼的制度构建2 6 5 1 确立和完善公民的环境权2 6 5 1 1 在实体法中确立公民的环境权。2 6 5 1 2 在程序法中完善公民的环境权2 6 5 2 修改现行不利于环境公益保护的法律规定2 7 5 2 1 拓展原告起诉资格” 5 2 2 扩大环境行政公益诉讼的受案范围。3 1 5 2 3 设置更可行的诉讼管辖3 2 5 3 建立其他配套措施3 3 5 3 1 举证责任的分配3 3 。 5 3 2 诉讼期间停止执行行政行为3 3 5 3 3 对原告的保护奖励与诉讼费用的承担3 4 5 3 4 提升法院的地位，建立公益诉讼法庭：3 4 5 3 5 受保护利益范围的拓展3 4 5 3 6 审查方式的转变3 4 5 3 7 取消诉讼时效的限制3 5 5 3 8 诉讼保全及担保3 5 5 3 9 建立防止诉权滥用的相应制度3 5 5 3 1 0 增强公民的环境法律意识。3 5 第6 章结论3 6 参考文献3 7 j i i 谢4 0 作者简介4 1 攻读学位期间发表的论著及获奖情况4 2 一v 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 选题背景及研究意义 1 1 1 选题背景 在世界可持续发展思潮的影响下，我国政府提出了中国环境与发展十大对策，认为 实行可持续发展战略是加速中国经济发展和解决环境问题的正确选择和合理模式。而作 为实现可持续发展重要手段的现行法律与可持续发展的要求差距颇大。专门调整行政机 关违法环境行政行为与公众环境权被侵害的法律关系的环境行政公益诉讼制度，是解决 环境问题，保护国家、社会和公众环境权益的有效途径。本文以可持续发展为立足点， 阐明“环境权”的概念和理论依据，借鉴国外环境公益诉讼的经验，分析了我国环境行 政诉讼法律制度存在的问题，阐述了建立环境行政公益诉讼制度的必要性，并提出了建 立环境行政公益诉讼制度的建议，旨在探索一条落实科学发展观的环境保护新思路，并 使之符合可持续发展的要求。 1 1 2 研究意义 ( 1 ) 理论意义 一。 环境行政公益诉讼是随着各种法学理论的产生、创新与发展而不断地发展起来的。 以诉的利益理论、公共信托理论、公众参与理论、人民主权理论等为基础的环境公益诉 讼制度不仅扩大了程序法在诉讼主体和客体等方面的限制，强化了诉讼法的立法意义， 为解决环境纠纷提供了理论和制度上的依据，同时也反映了人们在社会利益和代价的再 分配上进行微妙的调整的要求。 ( 2 ) 现实意义 在提倡可持续发展以及社会本位的当代社会，建立环境公益诉讼制度无疑是应时之 需，而其意义无论在制度层面，还是思想理念方面都有所体现。 首先，其法律意义在于，法律的作用不在于纸面上的权利，重要的是实施。如果不 具有可诉性，那对权利的保护就流于形式。以法理而言，无救济即无权利。因此只有获 得司法的救济，才能使法律权利具有真正的实在性。 其次，其社会价值在于，公益诉讼还是加强公众参与，提高公民法律意识的一个途 径。通过鼓励人们为公共利益而战，可以起到宣传教育的作用，还有利于社会文明的进 步。如果能鼓励更多的人参与到保护环境的队伍中来，定能更有利于可持续发展、人与 自然和谐相处的文明社会的构建。 再次，其权利制衡的作用在于，目前对我国公民的环境公益权利的维护，主要是依 靠行政手段来保障，但地方保护主义和部门保护主义的存在，严重地影响了行政管理行 为的公正性。政府可能出于政绩的目的和受经济利益所驱使，不依法行政，纵容企业或 是与企业联合而损害公众的利益。行政权力如果没有制约，容易滋生腐败现象。 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 最后，其民主政治制度的体现在于，建立公益诉讼制度是民主政治在诉讼领域的具 体反映，它通过诉讼制度体现了国家对公民权利保护的程度，而对原告的起诉资格的赋 予是人民民主权利的具体体现。因此这是有利于我国法治民主化进程的，同时也是我国 宪政制度的应有内涵。 1 2 文献综述 1 2 1 关于环境权的理论 因为环境权是引起环境行政公益诉讼的基础，所以国内外学者对这一公益性质的权 力进行了大量的研究。 1 9 6 9 年美国国家环境政策法、1 9 8 0 年世界自然保护大纲、1 9 9 2 年刚果宪 法等均提出了“让公众更多地参与环保政策的制定 这一公众环境实体权。我国很多 学者也对此原则进行了研究。相关著作有：王明扬著：美国行政法、法国行政法、 王曦著：美国环境保护法、蔡守秋主编：环境资源法教程。这些著述介绍了国内外 立法、司法实践中所体现的公众环境权理论和制度，同时，这些学者都一致认为，行政 诉讼是保障公众参与环境行政决策的最基本、最重要的途径。在这一问题上，国内外很 多学者在其著述中从不同角度和方面考察了西方国家环境行政诉讼调整和发展的过程。 这些著述有：王明远：论环境行政诉讼与环境侵害的排除；t o s e p hl s a x ，d e f e n d i n g t h ee n v i r o n m e n t ：as t r a t a g yf o rc i t i z e na c t i o mf r e d r i c kr a n d e r s o n d a n i e lr m a n d e l k e r ， a d a nt a r l o c k ：e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ：l a wa n dp o l i c y1 9 7 0 ； c a r o lh a r l o w & r i c h a r d r a w l i n g s ：l a wa n da d m i n i s t r a t i o n ；j a nh j a n s ：e u r o p e a ne n v i r o n m e m a ll a w 等。 美国是环境公益诉讼和环境权立法较为发达的国家之一，关于环境公益诉讼的研究 和实践也相对比较成熟。如密执安大学的萨克斯教授在 d e f e n d i n gt h ee n v i r o n m e n t ：a s t r a t a g yf o rc i t i z e na c t i o n ) ) 中提出的“环境公共财产论和“公共信托论”。他认为，空 气、水、阳光等人类生活所必需的环境要素，就其自然属性和对人类社会的极端重要性 来说，应该是全体国民的“公共财产”。为了合理支配和保护这些“共有财产 ，共有人 委托国家来管理，政府应当为全体国民管理好这些财产。由上所述，我们可以从中了解 两个问题：第一，环境作为一种天然的“公共财产 ，其所有者是社会大众，即“环境 权是公众共享的一种特殊的权力。第二，“环境权”的共有人委托政府来管理这种“公 共财产 ，政府有责任以科学和负责的态度维护和保障好环境和自然资源。从目前来看， “环境权 已经被许多国家以立法的方式所承认，主要的西方发达国家对于因政府的环 境行政违法行为侵犯“公众环境权”所引起的救济一一环境行政公益诉讼制度已经形成 了相对成熟的理论和实践，应对我国在这一领域的研究有所启示。 1 2 2 关于环境行政公益诉讼的理论 ( 1 ) 公益诉讼 公益诉讼的法律制度起源于古罗马。罗马法中最早将诉讼分为公益诉讼( a c t i o n s - 2 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 p u b l i c a ep o p u l a c e s ) 和私益诉讼( a c t i o n sp r i v a t a e ) j 两种。在当时，公益诉讼是指私人对危害 社会公共利益的行为提起的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起；私益诉讼则 是指私人基于个体利益提起的诉讼，仅特定的人才可提起。在现代社会，公益诉讼可以 表述为，在一定范围内，公民和组织可根据法律法规的授权，对违反法律、侵害国家利 益和社会公共利益的行为提起诉讼。 ， ( 2 ) 环境行政公益诉讼 环境行政公益诉讼是保障公众环境权最直接的途径。曹明德先生在环境侵权法 一书中对国外法学界对环境侵权一一现代社会的新型侵权问题进行了细致的介绍。在英 美文献上，称其为“环境污染 或“污染 ；社会学者称之为“环境破裂”；经济学者称 其为“外部不经济 或“社会损耗。环境侵权的原因事实不只是企业的生产活动，还 包括其它一些人为原因，如都市居民的活动，农业生产活动等，其中特别值得关注的是 环境行政违法行为造成的环境侵权纠纷。 石卫东先生在环境行政公益诉讼理念及制度探析一文中对环境行政公益诉讼做 出了定义，它是指当行政机关的违法行为或不作为对公众环境权益造成侵害或有侵害可 能时，法律允许无直接利害关系人为维护公众环境权益而向法院提起行政诉讼，要求行 政机关履行其法定职责或纠正、停止其侵害行为的制度。也就是说，环境行政公益诉讼 是赋予了任何的公民和社会团体都有权依法对破坏环境的行政主体追究法律责任，依法 保护我们共同生存的环境资源。 蔡守秋先生在调整论对主流法理学的反思与补充一书中，更加强调了行政 机关违反环境行政法律规范做出的行政行为就是环境行政违法行为。并分析了环境行政 违法行为的性质，认为这是一类特殊的环境侵权行为，由于其大多是宏观性、多次性、 广谱性行为，因而较行政相对人的环境行为对环境资源产生更多更大的影响，即往往引 起或导致人与自然关系的重大变化、长远变化。如行政机关违法进行环境资源规划、环 境资源使用权审批及土地征用；行政机关与污染企业相勾结，放任企业污染或破坏环境 的行为，在符合法定的环境管制权限的要件时仍不行使其法定职权。 下面这些著述在分析了我国现行行政诉讼制度的现状后，也提出了自己的设想。于 安先生在行政诉讼的公益诉讼和客观诉讼问题，蔡虹、梁远先生在也论行政公益 诉讼中，从行政公益诉讼的角度提出了改革传统行政法将原告资格限制在“申诉人与 本案有直接利害关系 的制度框架；张书玉先生在环境行政诉讼若干法律问题研究、 马怀德先生在析抽象行政行为纳入诉讼范围之必要性、刘峥先生在试论设定行政 诉讼原告资格与行政诉讼受案范围的互动逻辑关系中，均提出应扩张环境行政原告资 格，扩大环境行政诉讼的受案范围。所有这些论述都对传统行政诉讼体制就扩大公众参 与方面做出了深邃的理论设计和探索。 1 3 研究方法 在研究中，笔者主要采用了比较分析的方法，着重介绍外国环境行政公益诉讼制度 一3 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 的发展经验，引申出对我国的借鉴意义。另外，还采用了逻辑分析法和案例分析法来阐 述我国环境行政公益诉讼的现状和问题。 1 4 创新点 ， ( 1 ) 在已有的研究成果中，有的仍囿于传统行政法的理论框架，其主张的法理基 础停留在传统的“权n 2 元结构论，有的只是对原告资格、受案范围等局部问题进行 了重构。所以，本文力图在现有学术成果的基础上，在新兴的公众环境权理论指导下， 通过较完整系统地构建新的环境行政诉讼制度来保障公众能够更广泛、直接、高效地行 使其享有的环境权。 ( 2 ) 环境行政公益诉讼产生的一个历史性意义就在于它突破了近代以来传统的政 治法律理论的框架，直接实现社会力量( 公众) 监督政府权力，维护社会公共利益的目 的。而我国的行政诉讼法采用的是“法律上利害关系人资格论”，原告资格和受案 范围比较狭窄，不足以满足现实生活中对环境公益保护的迫切要求。所以，扩大原告范 围就成为了本文的研究重点之一。 笔者就此提出了以创立环保团体诉讼、鼓励公民集团诉讼为主，以检察机关诉讼为 辅，同时，将公众的个人诉讼为补充的环境行政公益诉讼的原告范围。此为本文可能的 另一创新点。 一4 一 东北大学硕士学位论文第2 章环境行政公益诉讼的概述 第2 章环境行政公益诉讼的概述 2 1 环境权概念的提出 2 1 1 环境权的提出 ， 环境权的理论最初提出在1 9 6 0 年，原德意志联邦共和国的一位医生针对有人往北海 倾倒放射性废物而向“欧洲人权委员会 提出控告，认为这种行为违反了欧洲人权条 约中关于保障清洁卫生的环境的规定。但由于欧洲人权条约中没有明确规定环境 权的内容，该医生的控告被驳回。尽管如此，但它却引发了是否要把环境权追加进欧洲 人权清单的争论，甚至，引起了国际社会人权理论界的思想动荡。经过十多年的讨论， 1 9 7 3 年维也纳欧洲环境部长制定的欧洲自然资源人权草案中，规定环境权为一项新 的人权，并将其作为世界人权宣言的补充【1 1 。 随着各国关于环境权的讨论研究和立法实践的深入，国际社会对此予以高度重视。 1 9 7 2 年6 月，联合国在斯德哥尔摩召开了人类环境会议，会议通过了人类环境宣言。 该宣言宣布：“人类有权在一种能够过尊严和福利的生活环境中，享有自由、平等和充 足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严 责任。这是环境权首次得到国际上的承认。从此，越来越多的国家在法律中直接规定 了环境权的内容。 环境权日益成为学术界、司法界讨论的热点问题，但有关环境权的概念目前并没有 明确的定义，环境权的提出是为了维护公民在健康良好环境生产生活的权利，与人类的 生存权密切相关。正是因为公民拥有环境权，一旦该权利受到破坏，公民就应当可以寻 求救济。如果是行政机关忽视公民的环境权，其行政行为引起了环境损害，依据“有权 利必然有救济”原则，公民就应当有资格提起诉讼，以保障环境权。可以说，环境权的 产生发展具有历史必然性。 ( 1 ) 美国 美国是环境公益诉讼和环境权立法较为发达的国家之一，关于环境公益诉讼的研究 和实践也相对比较成熟。密执安大学的萨克斯教授在其为环境辩护中提出，空气、 水、阳光等人类生活所必需的环境要素，就其自然属性和对人类社会的极端重要性来说， 应该是全体国民的“公共财产 。为了合理支配和保护这些“共有财产”，共有人委托国 家来管理，政府应当为全体国民管理好这些财产【2 1 。由上所述，我们可以从中了解两个 问题：第一，环境作为一种天然的“公共财产，其所有者是社会大众，即“环境权 是公众共享的一种特殊的权力。第二，“环境权”的共有人委托政府来管理这种“公共 财产 ，政府有责任以科学和负责的态度维护和保障好环境和自然资源。 美国在承认公民环境权的基础上在环境立法中设立了公民诉讼条款，强化公民权利 与公众参与，从而使环境保护工作走在世界的前列。美国于1 9 6 9 年颁布的国家环境政 5 东北大学硕士学位论文 第2 章环境行政公益诉讼的概述 策法第一篇中，对国家及公民在保护环境方面的权利和义务作了具体规定，该篇第3 条强调：“国会认为，每个人都应当享受健康的环境，同时每个人也有责任对维护和改 善环境做出贡献。”7 0 年代初，国际法学者雷诺卡辛向海牙研究院提交了一份报告，提 出要将现有的人权原则加以扩展，以包括健康和优雅的环境权在内，人类有免受污染和 在清洁的空气和水中生存的相应权利。卡辛认为，环境权具体应包括保证有足够的软水、 纯净的空气等，最终保证人类在这个星球上继续生存【3 1 。 ( 2 ) 日本 日本首先提出的环境权，是在1 9 7 0 年3 月于东京召开的国际科学家会议公害学术报 告会上。更加具体的从法律角度把环境权加以阐述的是同年9 月在新泻市召开的由日本 律师会举办的维护人权大会上，仁藤、池尾两位律师所做的公害对策基本法的争议点 的报告。在这个报告中，他们明确的提出了“环境权问题”。报告人认为，支配环境的 权能应属于居民共同拥有，谁都可以自由且平等的加以利用，环境权是以宪法第2 5 条中 生存权的规定为依据的基本人权之一，应把它作为人格的一种而加以把握【4 1 。“从此，环 境权这一崭新的权利，在谴责公害的舆论不断高涨的背景之下，得到抱着对扑灭公害的 期待的世人的欢迎，被算作新的种类的基本人权之一1 5 1 。 日本东京都公害防止条例 的序言中明确规定：“所有市民都有过健康、安全以及舒适的生活的权利，这种权利不 能因公害而滥受侵害。日本在环境权理论的维护下，环境行政理念发生了改变，从公 害对策转向了综合性环境对策，针对行政机关的行政诉讼( 环境权诉讼) 也常被提起。“过 去的公害行政的目的，在于对公害，即对具体的个人的受害的发生加以预防和救济。但 是真正的公害对策光这样做是不够的。环境权的提倡，清楚的告诉人们，防止环境污染 保全清洁的环境，进一步地形成良好的区域性环境正是环境行政的目的所在。1 6 】” 2 1 2 当代环境权的发展 1 9 8 7 年发表的世界环境与发展委员会报告一我们共同的未来建议，“全人类对 能满足其健康和福利的环境拥有基本的权利。”法国学者亚历山大基斯对环境权入 宪的普遍性估计：“四十多个国家即全球五分之一的国家通过的宪法或法律中都规定了 环境权。其中，7 0 年代以后通过的宪法和宪法修正案都没有忽视这一权利。f 7 】”到1 9 9 5 年，约有6 0 多个国家的宪法或组织法包括了保护环境和自然资源的特定条款；有越来 越多的国家特别是发展中国家、处在经济转型时期的国家，正在将环境权或环境资源保 护方面的基本权利和义务纳入宪法；许多国家通过立法宣布保护环境是政府的职责和国 家的政策。虽然各个国家的宪法对环境权或修饰环境的形容词很多，如安全的、满意的、 健康的、无污染的、生态平衡的、令人向往的、干净的、纯洁的、有生活价值的环境等 等，但多数国家的宪法已将保护环境规定为国家及其国家机关的职责，或者个人、团体 和组织的义务，有的宪法已明确承认国民享有满意的环境的权利【8 1 。自2 0 世纪6 0 年代 回世界环境与发展委员会王之佳等译我们共同的未来附录一：世界环境与发展委员会环境法 专家组通过的关于环境保护和可持续发展法律原则建议摘要【m 】，长春：吉林人民出版社，1 9 9 7 ：4 5 4 6 东北大学硕士学位论文 第2 章环境行政公益诉讼的概述 以来约有1 0 0 来个国家制定了综合性的环境法律，其中在9 0 年代制定或修改综合性环 境法律的国家就有7 0 多个，这些综合性的环境法律大都有环境权的内容。例如，保加 利亚自然保护法( 1 9 6 7 年) 规定：“保护自然是全民族的任务，是国家机关、社会团体 的基本职责和全体公民的义务。【9 j 害 不过，尽管环境权得到很多国家宪法的承认，但反对者亦有之。例如，德国就强烈 反对将环境权作为宪法上的基本权。其理由包括：1 、作为对人类有价值的环境这一法 益是不正确的；2 、环境权若不具备对国家防御权的性质，即使叫做基本权其概念也会 被相对化；3 、如果不应该禁止所有的伴随对环境有负面影响的环境利用行为的话，在 环境保护的限制方面，与其他法益之间的利益衡量就是必要的，但是，为利益衡量而把 环境权放在基本权的位置上，即不适当也无用；4 、空气、水等自然财产不是个人的法 益，所以，即使把环境保护作为个人权利的问题来解决，也不会得到妥当的结果；5 、 如果将环境权的要求定成一个过高的水准，现状就会出现很多违宪的状态，反之，如果 肯定现状的话，环境权所倡导的环境改善的意义就会被淡化；6 、只要赋予市民环境权， 就会产生迅速地改善环境的期待，而那是无法满足的结果【1 0 l 。 由此可见，环境权在由一项道德命题转化为一项法律制度时，虽取得了极大进展， 但其在立法与司法实践中面临的障碍仍是巨大的。产生障碍的首要原因在于理论研究的 贫弱不能为立法和司法提供坚实的理论支撑，无论是其概念、属性、特征，还是其主体、 内容、救济途径，都没能够得到明确界定，理论研究的驳杂使得立法无所适从，对于大 陆法系的司法实践更是致命的障碍。 t 2 1 3 环境权的概念 从国际范围和历史角度看，环境权的观念和运动主要发端于美、日、欧等工业发达 国家，并在2 0 世纪7 0 年代和9 0 年代形成了两次理论研究和立法的高潮。在欧洲发达 国家，在“环境权 概念的确定和范围的拓展中，开始注重和强调道德与精神取向的环 境共享权，其内容就是严格限制财产和物质取向的个人权利，建立有效的法律和程序制 度来保障环境权的实现【1 。这时出现了“未来人环境权”、“公民环境权 、“人民( 环境) 权、“良好环境权”( 有ah e a l t he n v i r o n m e n t ，as o u n de n v i r o n m e n t ，ag o o d e n v i r o n m e n t ，ac l e a ne n v i r o n m e n t ，av i a b l ee n v i r o n m e n t ，ad e c e n te n v i r o n m e n t 等不同表述)“洁净空气和洁净水权”、“环境问题上公众获得信息、参与决策与获得 司法救济权”、“土著人环境权 、“儿童环境权”、“妇女环境权”等环境共享权术语【1 2 】。 但在主体的表述都是“公民”。 福州大学法学院的陈泉生先生在论环境权利体系的不断完善一文中，提出了对 以上环境权力体系各概念的全面认识。中国海洋大学法学院院长徐祥民教授等我国诸多 学者认为“环境权”的主体是人类。因本文是对环境行政公益诉讼问题进行研究，而 。参见：( 挪威规划与建筑法第2 条第3 款。 嗡祥民宪法中的“环境权”的意义【c 】，2 0 0 6 年全国环境资源法学研讨会论文集，2 0 0 6 7 东北大学硕士学位论文第2 章环境行政公益诉讼的概述 能够提起诉讼的主体必须是存在于社会中的个体，所以，本文所述之“环境权 将统一 义指为，公众环境权”，下不赘述。 我国关于公众环境权的各种学说和实践也在迅速的发展。其中，蔡守秋教授的学术 观点基本得到了该领域诸多学者的赞同。蔡教授认为：公众环境权，是指自然人和单位， 有享有适宜环境的权利，也有保护环境的义务。其设置目的是为了弥补国家环境管理权 的不足和失灵的情况，为国家环境管理权的行使创造条件，避免行政失误，提高行政效 率和科学性。其运行所追求的理想境界和价值体现应是：自然和社会的互相作用，主要 受行使管理权力的管理阶层和获得公共利益的公众的影响；公众和国家权力机关应该联 合起来共同做出那些影响环境质量的管理政策和措施：公众应该和政府部门一起参加鉴 定那些规定公共环境的目标和价值的过程：公众应对己经形成并正在处理当代环境资源 危机的国家行政管理做出合乎需要的选择：公众在鉴定和争取公共环境利益方面应该有 平等的自由和影响力l l 引。在国家环境管理权与公众环境权协同的模式中，后者存在着独 立性，表现在为维护公共环境利益不受损害而独立地行使权利，对其他任何单位和个人 污染和破坏环境的行为以及环境行政权在运作过程中的懈怠行为进行监督和制约。 环境权是一种复合性的权利，最明显的表现是它是公权力与私权利的复合体。这些 权利不是从其他学科规范中拼凑而成，而是以环境内涵为基础而依据特定的规则建立起 来的和谐统一的整体【1 4 】。基于民众所享有的“公众环境权 ，主要有一下三个方面： ( 1 ) 环境状况知情权 环境状况知情权又称信息权，是环境权主体获得本国乃至世界的环境状况、国家经 济管理状况以及自身环境状况等有关环境信息的权利。环境权主体在环境信息的收集上 处于弱势，其义务主体只能是负有信息披露义务的环境行政机关和其他相关政府机关， 若其不作为，则产生相应的法律后果。 ( 2 ) 环境事物参与权 有学者将其称为“环境决策参与权”，但实际上环境法主体除能参与环境决策外， 还享有一系列其他权利，如参与开发利用的环境管理过程以及环境保护制度的实施过 程；参与环境科学技术的研究、示范与推广；组成环境保护团体、参与环境保护的宣传、 教育和实施公益性环境保护行为；参与环境纠纷的调解等等。 “ ( 3 ) 环境人格权 环境人格权是建立在环境概念基础之上，参照民法人格权制度构建的。而民法人格 权制度中与环境有关的是生命权、健康权与身体权，但环境人格权并非就是身心健康权。 环境权主体享有在适宜的环境中生存的权利，这种环境不得为任何人所破坏。其客体是 环境的美学价值，包括阳光权、宁静权、通风权、眺望权、优美景观权、清洁空气权、 清洁水权等。 2 1 4 实现公众环境权的最基本途径 公民环境权理论为环境行政公益诉讼提供了理论支持。同时，环境行政公益诉讼也 8 东北大学硕士学位论文第2 章环境行政公益诉讼的概述 是实现公众环境权最基本的途径。 国家的环境管理权和公民的环境权是环境权的两项重要内容，对它们的关系的理解 直接影响对环境行政公益诉讼中政府与相对人的关系的理解。学者们认为，要确立公民 环境权就必须回答国家在环境保护中的地位和作用，而国家要在环境保护中发挥作肫 必须享有相应的权力。国家环境管理权和公众环境权在本质上是统一的，国家环境行政 的目的就是为了实现公民环境权，环境公益实现的同时带来了环境个人利益的满足。公 民委托国家进行环境管理，国家有为公民服务的义务，国家环境行政行为带来的环境利 益乃公众所应享有的合法利益，一旦该利益得不到满足或受到损害，公民有权获得救济。 同时，由于权力易于膨胀，或者没有积极地实施，会带给环境公共利益以损害，在这种 情况下，必须依赖一种外部权利的实施来对环境行政权力进行监督和制约。在环境法上， 这种权利就是公民环境权中的公众诉权。它一方面体现为对污染者污染环境行为的制 约，更主要的是对国家环境管理权的制约。在行使这种诉权的各种方式中，行政公益诉 讼最直接地体现了这种制约。环境行政诉讼成为保障公众环境权最基本的途径。 2 2 环境行政公益诉讼的界说 2 2 1 公益诉讼的一般理论孟 公益诉讼法律制度起源于古罗马时代。罗马法中最早将诉讼分为公益诉讼( p u b l i c i n t e r e s tl i t i g a t i o n ) 和私益诉讼( p r i v a t ei n t e r e s tl i t i g a t i o n ) 两种。在当时，公益诉讼是指私人 对危害社会公共利益的行为提起的诉讼，除了法律有特别规定的以外，所有的市民都可 以提起；私益诉讼则是指私人基于个体利益提起的诉讼，只有特定的人才能提起【1 5 j 。在 具有造法效力的“大法官救令”中就有这样的规定：“具有公民权的罗马市民可以以自 己的名义向法庭提起基于公众利益的诉讼 。它同时还规定：“公职人员提起公益诉讼获 得法庭判决支持的，被告所支付的罚金，归国库，但起诉者可以得到一定的奖金。市民 提起公益诉讼成功的，罚金归起诉者所有；几个人对同一事实起诉的，由法官选择其中 一人担任原告。1 1 6 j ” 从上述规定可以看出，当时这种制度的实施，有利于公共利益的维护。起诉者的目 的可能会是为了名利而并非真正为了公共利益，但许多可能的危害公共利益的行为却因 此而暴露在公众的目光之下，客观上那些贵族和阴谋家因为考虑到暴光后的风险后果而 不得不放弃可能危害公共利益的行为。而且，他们往往在公众面前以正义代言人自居， 自然不能反对此项制度。因此，这项制度在各种利益制衡中巧妙生存，充分发挥了其预 防和维护作用。另外，罗马法中有关诉讼费用及罚金分配的做法对当今的诉讼制度仍有 借鉴意义。它规定败诉方承担诉讼费用，这就意味着罗马市民在提起公益诉讼之前，必 须要进行一定量的调查取证工作，并估算诉讼成功概率及败诉风险，否则不但得不到名 利还可能要承担败诉的诉讼费用。这种做法有效的防止了滥诉，节约了国家司法资源， 并保证行政机关的正常工作不受无端干扰，确保了诉讼资源的合理配置。 总之，罗马法中的公益诉讼制度，规定公众为保护公共利益可以启动诉讼程序，避 9 东北大学硕士学位论文第2 章环境行政公益诉讼的概述 免了单由国家机构公职人员提起诉讼时可能出现的由于个人利害关系而怠于起诉的情 况，有效弥补了私益诉讼制度之不足。值得现代法律制度思考和借鉴。 2 2 2 环境行政公益诉讼的概念 环境公益诉讼是指由于行政机关或其他公共权力机构、公司、企业或其他组织及个 人的违法作为或不作为，使环境公益遭受侵害或有侵害之虞时，法律允许公民或团体为 维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度【1 7 l 。由上述概念可知，根据被告的不同，环 境公益诉讼可以分为环境行政公益诉讼和环境民事诉讼。 环境行政公益诉讼，是指当行政机关的违法行为或不作为对公众环境权益造成侵害 或有侵害可能时，法律允许无直接利害关系人为维护公众环境权益而向法院提起行政诉 讼，要求行政机关履行其法定职责或纠正、停止其侵害行为的制度【1 8 j 。也就是说，环境 行政公益诉讼是赋予了任何的公民和社会团体都有权依法对破坏环境的行政主体追究 法律责任，依法保护我们共同生存的环境资源。 环境行政公益诉讼是保障公众环境权最直接的途径。环境侵权，是现代社会的新型 侵权问题。在英美文献上，称其为“环境污染”或“污染 ；社会学者称之为“环境破 裂”；经济学者称其为“外部不经济 或“社会损耗 【1 9 】。环境侵权的原因事实不只是 企业的生产活动，还包括其它一些人为原因，如都市居民的活动，农业生产活动等，其 中特别值得关注的是环境行政违法行为造成的环境侵权纠纷。 行政机关违反环境行政法律规范做出的行