（国民经济学专业论文）中国自来水产业运营模式与政府规制.pdf

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运营模式的设计时，运用这些理论对中国自来水产业进行了分析，并提出 了改革的方案自来水产业具有网络特性其产品必须经由封闭网络完成 产品的输送，实践证明网络型公用事业采用“厂网分开”的运营模式是现 实有效的选择。这是因为在输水环节上要保证规模经济的实现，否则将造 成效率损失，因而这一环节上应由一家企业垄断经营。规制部门对经营网 络的垄断者实行激励性规制，对别是价格上限规制，在保证自来水公共物 品性质的前提下，使企业获得合理的报酬。在制水和污水处理环节，放松 山彖大学硕l 学位论文 规制，特别是减少企业进入和退出的限制，使得不同资本进入这一环节。 解决资金投入不足的问题，并使更具效率优势的企业进入该领域，这样可 以降低产品价格、提高产品和服务质量，消费者可以在企业进行市场竞争 的同时得到更好的产品和服务。政府也将从原来的经营者和规制者的双重 角色，转换成单纯的规制者。 中国自来水产业有明显的地域性，所以选择自来水产业运营模式时要 同本地实际情况相结合，才可能让产业更好的发展目前，一些国际知名 的水务集团纷纷涉足中国自来水市场，许多城市也已开始对自来水产业进 行改革，并取得了一定的效果。但是应该看到，中国自来水产业依然存在 诸多问题，如没有制定专门的法律，没有成立专门的规制机构，厂商和民 众在产业的参与程度不够等。这需要政府和厂商继续在改革的过程中不断 完善，特别是在中国现在国情中，政府要发挥积极的引导作用，培育大型 的水务集团，使自来水产业更好的适应国民经济的发展和人民生活水平的 提高。 关键词：公用事业；自然垄断；运营模式；规制 喀勇 山东大学颈t ：学位论文 a b s t r a c t d u r i n gt h ed e v e l o p m e n to ft h ep u b l i cw a t e rs e r v i c ei n d u s t r y , a l m o s ta l l c o u n t r i e sc h o o s et om a k ei tm o n o p o l i z e db yc o m p a n i e sw h i c ha r ec o n t r o l l e d b yg o v e r n m e n t ，f o rt h i si n d u s t r yh a st h ec h a r a c t e r i s t i c so fp u b l i cu t i l i t y , t h i s m o o di s r e g a r d e dt h a tc o u l dm a k es u r ct og u a r a n t e et h ec h a r a c t e r i s t i c so f p u b l i cu t i l i t y a n o t h e ra d v a n t a g eo ft h i sm o o di st h a tr e d u c t i o no fc o s ta st o r e a c he c o n o m i e so fs c a l e b u ts i n c ei9 8 0 s ，s o m ep r o b l e m so c c u r r e di nw a t e r s e r v i c e ，s p e c i a l l yp r o b l e m ss u c ha st h es h o r t a g eo fc a p i t a lt h a to r i g i n a l l y g i v e nb yt h eg o v e r n m e n t ，l o wr u n n i n ge f f i c i e n c ye t c i nm a n yd e v e l o p e d c o u n t r i e s a n dt h e n ，t h e s ec o u n t r i e sb e g a nt ol a u n c ht h e i rr e f o r m ，m a i n l y i n c l u d i n gc h a n g et h ei n v e s t o rf r o mg o v e r n m e n tt op r i v a t e ，i n t r o d u c ep r i v a t e o r g a n i z a t i o nt oi n d u s t r ym a n a g e m e n t ，a n dl e tt h em a r k e td e c i d ew h e r ea n d h o wt h er e s o u r c ef l o w s i th a sb e e nal o n gp e r i o dt h a tw a t e rs e r v i c ei n d u s t r y i nc h i n ao p e r a t e db ys e m i g o v e r n m e n tc o m p a n i e s ，t h e s ec o m p a n i e sa r eo nt h e a b s o l u t em o n o p o l i z i n gp o s i t i o ni nt h em a r k e tw h i c hd i v i d e db yt h eb o r d e r so f t h ec i t i e sw h e r et h e yi n t ot h i sd a y , w a t e rs e r v i c ei n d u s t r yi nc h i n an o w f a c i n gt h es a m ep r o b l e m sw h i c ht h ed e v e l o p e dc o u n t r i e sc v e rh a di ni9 8 0 s ，i e c a p i t a ls h o r t a g ea n dl o wo p e r a t i n ge f f i c i e n c y , t h i sr e s t r i c tt h ed e v e l o p m e n to f t h ei n d u s t r y s or e f o r mo nt h eo p e r a t i n gm o o do fw a t e rs e r v i c em u s tb ec a r r i e d o u ts oa st om e e tt h ed e m a n do ft h ee c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t h e r ew et h i n k ，i nr e s o l v i n gt h ep r o b l e m sl a i do u t ，i ti s n e c e s s a r yt or e f e rt o t h ee x p e r i e n c ew h i c hw eg o ti nt h er e f o r mi nd e v e l o p e dc o u n t r ya n do t h e rn e t u t i l i t ys u c ha se l e c t r i cp o w e ri n d u s t r y e x p e r i e n c et h e r et e l lu st h a tt h ek e yi s t os e tm a r k e tm e c h a n i s mt h em e a n st od i s p o s er e s o u r c e s 。b u ti ta l s os h o u l db e r e m a i nm o n o p o l yi ns o m ep h a s ei nt h i si n d u s t r yf o rw a t e rs e r v i c ei sak i n do f p u b l i cu t i l i t y i n d u s t r yo r g a n i z a t i o ne c o n o m i c s ，e s p e c i a l l ye c o n o m i c so i l 山东大学硕十学位论文 r e g u l a t i o ni su s e d t oa n a l y z et h ed i l e m m ao fm a r k e ta n dm o n o p o l y w a t e r m u s tb et r a n s p o r t e di nc l o s i n gp i p e l i n e ，m o n o p o l yw h e r ew a t e ri st r a n s p o r t e d i s g o o d t oe c o n o m yo fs c a l e ，r e g u l a t o r ya g e n c ys h o u l dt a k ei n c e n t i v e r e g u l a t i o n ，s u c ha sp r i c ec a p ，t or e a c ht h ep o i n tt h a tm a k es u r et h ew a t e ra p u b l i cu t i l i t yi no n eb a n d ，a n dr a t i o n a li n t e r e s to fo p e r a t o ri nt h eo t h e rh a n d i nt h eo t h e rf i e l do ft h i si n d u s t r y ，h a n d i c a p st oc a p i t a la n de n t r ys h o u l db e c a n c e l e d ，o n l yw i t h o u th a n d i c a p s ，t h ep o w e ro fm a r k e tm e c h a n i s mc o u l db u r s t o u t ，t h ep r i c ew i l lr e d u c e ，t h eq u a l i t yo fp r o d u c t sa n ds e r v i c ew i l lb ee n h a n c e d ， a n dt h ec o n s u m e r sw i l lb ew h og e tp r o f i ti nt h i sr e f o r m t h eg o v e r n m e n tt h e n w i l lt u r ni t sc h a r a c t e rf r o ma no p e r a t o ra n dr e g u l a t o rt oap u r er e g u l a t o r r e f o r mo fw a t e rs e r v i c ei n d u s t r yh a sb e g u ni nm a n yc i t i e s ，a n dm a n y i n t e r n a t i o n a lp r o f e s s i o n a lc o m p a n i e sh a v et a k e np a r ti nt h i sf i e l d ，b u ti ti s i m p o r t a n tt oc o n s i d e r i n gt h el o c a lc i r c u m s t a n c e s ，b e c a u s ew es t i l l h a v e p r o b l e m ss u c ha st h e r ei sn os p e c i a ll a wa n dr e g u l a t o r ya g e n c yi nt h i si n d u s t r y c o m p e t i t o r sa n dt h eg o v e r n m e n ts h o u l dc o n s u m m a t et h e m s e l v e sa n dt h e m a r k e ts oa st ob r i n gb e t t e rp r o d u c t sa n ds e r v i c et oc o n s u m e r s k e y w o r d s ：p u b l i cu t i l i t y ；m o n o p o l y ；o p e r a t i o nm o o d ；r e g u l a t i o n 4 i l f 采大学颂十学似论文 第一章导论 公用事业是现代社会赖以生存和发展的基础，其价格水平和服务方式 与公众的切身利益密切相关2 0 世纪8 0 年代以来，一些国家掀起了声势 浩大的公用事业改革运动，这次公用事业改革的主题在于“体现了政府的 退缩和市场价值的回归”1 公用事业运营中，由于存在着市场失灵，公用 事业不能完全通过市场机制供给，为了弥补市场的不足，政府不得不承担 大部分甚至全部的公用事业建设与运营管理责任，这一点在中国的公用事 业运营中表现的尤为突出但各地政府用于城市公用事业的财政支出相对 于快速增长的市场需求而言，增量十分有限，造成公用事业的发展滞后， 有限的存量阻碍了城市建设现代化的进程然而，随着市场功能的不断强 化，私人部门对公用事业领域的渗透也越来越多，在公用事业的建设和运 营领域引入民营资本和机构，为公用事业的发展开辟了一条新的途径。目 前，公用事业民营化己成为世界各国政府迸一步改革公共产品供给体制的 主要途径之一，同时这也是新时期中国政府发展公用事业的基本取向，中 国自来水产业的运营模式正在发生改变 1 1 研究背景及研究意义 自来水具有一定的公共产品非捧他性和非竞争性的特征，作为典型的 公用事业，中国自来水产业最初在计划经济体制下，实行由政府投资并由 政府管理的企业运营，虽然保障了公平性，但随着经济和社会的发展，这 种以政府为主体的模式越来越多的暴露了其弊端，企业效益差、效率低， 特别是无论是政府还是具体运营的企业都无力对自来水产业进行大规模的 投资以适应市场需求的快速增长。对自来水产业进行改革，是产业发展唯 一的出路中国自来水产业的改革肇始于2 0 世纪9 0 年代的投资开放时期， 当代国外行政政革比较研究 周击忍善国家行政学髋 ；版社序 i l f 东大学颁f 学何论文 经历了水价改革、特许经营、产权改革等阶段。2 0 0 5 年基本确立了企业运 营、政府进行市场监管的模式2 。i j 时，中国的自来水产业还具有明显的地 域特征，即由于各地水资源、人口、经济发展水平，路径依赖等因素的差 异和制约，自来水产业形成了各城市各自独立发展的格局。 自来水产业的发展，首先要保证自来水作为公共产品的公平性，然后 在这个前提下提高产品的供给效率。而效率的提高，只能是通过对自来水 产业的运营模式进行改革来实现。产业运营模式，制约着产业内市场机制 作用的发挥，也影响着企业的行为和政府的监管效果。合理的产业运营模 式，可以使企业在提供产品时，在公平和效率之间找到合理的契合点，从 而为经济社会发展，居民生活水平提高提供有力的支撑。 1 2 本文的研究对象 本文论述的自来水产业，是指在城市中，以封闭管线为产品载体，以 制水、输水、污水处理企业为市场主体，向城市以生产，生活、经营等为 用水目的消费群体供水，输水、污水处理，管网建设及相关环节的投资建 设、维护和经营的产业。而本文所论述的自来水产业的运营模式，不仅仅 指自来水企业的经营，而是包括从投资、经营、服务、维护等产业链上的 整个过程，以及规制者在这个过程中的参与方法和方式。中国的自来水产 业自改革开放以后经历了长足的发展，在一些城市和产业的一些环节引入 了新鲜元素，但总体上看依然保留着计划经济体制下的运营模式，这种模 式最大的特点就是投资和经营都以所在城市的政府部门为主体，企业作为 政府的化身或附属物，从而在实际的产业经营中政府充当了既作为规制者， 又作为经营者，即被规制者的双重角色。除去产业规制上的因素，大部分 城市的自来水产业所面临的更棘手的问题是城市经济发展和居民生活水平 提高要求产业提供更多更好的产品，而政府财政支出却无法及时、充足的 2 2 0 0 6 城市水业战略论坛，傅涛消毕大学农业政策研究巾心 山东大学硕 学位论文 满足这一要求。另外体制的陈旧，大量冗员等问题也逐渐暴露出来。要解 决这些现实中的矛盾，并进而提高产业的市场绩效，保证其对社会所实现 的功能，必须改变产业现在的业运营模式，这样才能真正提高产业效率， 改善市场绩效，更好的满足人们的需要。 1 3 相关概念界定 1 3 1 城市公用事业 不同学者从不同角度对公用事业给出了定义。肖兴志认为，公用事业 指基于公共利益考虑而通过网络传输系统提供民众必需产品和服务的产业 。刘戒骄认为，公用事业是指通过基础设施向个人和组织提供普遍必需品 和服务的产业4 。中国公用事业广义上包括以全国性网络和以区域性网络为 基础的公用事业。电力、电信、邮政、铁路等产业已经形成了覆盖全国的 网络，这些产业一般由中央企业或全国性企业来经营，并主要由中央政府 的机构来监管狭义的公用事业指区域型公用事业，包括燃气、供热、供 水和污水处理、公共交通、垃圾回收及处理、有线电视等，这些产业的网 络具有区域性的特点，没有形成跨区域的网络，这些产业一般由地方企业 在市、县、乡镇行政区域内经营，并主要由地方政府机构监管区域性公 用事业与建设部所说的市政公用事业基本一致公用事业主要有三方面特 点。首先是准公共物品性质，即它的产品与服务有一定程度的非竞争性和 非捧他性，可以收费，但如果在市场机制下提供这些产品和服务而政府不 加规制，则不能达到令人满意的效果。其次是自然垄断性质。由于公用事 业一般具有较高的固定成本和较低的边际成本，而经营企业的固定成本大 公用事业民营化改革，肖兴志等，经济社会体制比较 ，2 0 0 4 年第4 期 4 我国公朋事业运营和监管改革研究 ，刘戒骄i 中国工业经济，2 0 0 6 年第9 期 5 我用公用事业运营和监管政革研究，刘戒骄中国1 。业经济 ，2 0 0 6 年笫9 期 f | j 尔大学硕十学似论文 部分成为沉淀成本，所以现实中基本都由一家企业提供产品，这同时也形 成了垄断。第三是网络性质，公用事业基本采取全程全网的形式提供产品。 全程指产品从产出到被消费的伞过程，全网指产品的提供一定要通过一个 网络才能最终由产出端送到消费者的手中。中国自来水产业，属于典型的 公用事业，但它同时具有一般的产业逐利的特征，就是本产业的企业在一 定的目标和条件限制下，要实现自身的利益最大化。 1 3 2 规模经济、范围经济、成本的弱增性 规模经济经济活动中普遍存在的现象。一个产品单位生产成本的长期 变化趋势，可能随着产量的增加( 即生产规模的扩大) 而递减、不变或递 增。若长期单位成本随产量的增加而递减，则称为规模经济或规模报酬递 增，反之亦反。现代经济学一般认为，范围经济是以比较低的成本提供更 多的产品或服务种类为基础的，当由于企业生产经营范围扩大而致使成本 下降时，这种现象就是范围经济。市场中存在多个厂商提供产品或服务， 而当等量该产品或服务由一家厂商全部提供时，其成本小于多个厂商的成 本之和，这被称为成本的弱增性。本文认为，无论是存在规模经济，还是 范围经济，其所描述的情况无非都是产品( 一种产品或多种产品的组合) 由单个厂商提供，其社会成本小于由多个厂商提供，这与成本弱增性的定 义是一致的，也即规模经济和范围经济都只是成本弱增性在不同情况下的 特例而已。 1 3 3 自然垄断 对于自然垄断的含义，尽管不i 一的经济学家在不同角度给出的解释存 在差异，但是他们大都注意到自然垄断的本质源于规模经济、范围经济和 6 微观规制绎济学，机草益中田发展出版t p 4 4 山东大学硕十学位论文 成本弱增性。当产业内的某个厂商具备以上的一种或几种技术特征，该厂 商就可以运用这些优势，以更低的成本提供产品和服务，并最终通过市场 竞争将其他厂商逐出这个市场，最终得到在该产业中的垄断地位，这个产 业也就成了所谓的自然垄断产业但是这些厂商一旦取得了垄断地位，就 不再面对竞争的压力，其利益的关键就不再是以更低的成本提供产品和服 务以争取客户，转而利用其操纵市场的能力设置进入壁垒阻止新厂商的进 入，并通过差别定价等经济手段实现其本身出于利益的最大化，这样将带 来社会福利的损失。因此，政府就会对自然垄断产业进行规制，以期保障 社会福利的实现自然垄断在中国的公用事业运营中广泛存在，在中国自 来水产业中自然垄断性表现的相当明显政府必须对产业进行规制，才能 确保自来水产品公益性的实现 1 3 4 政府规制 政府规制，也称政府管制，指在以市场机制为基础的经济体制条件下， 以矫正和改善市场机制内在的问题为目的，政府干预和干涉经济主体( 特 别是对企业) 活动的行为其目的在于矫正、改善市场机制的内在缺陷， 以便充分发挥市场机制的作用。政府规制可以根据不同标准分成若干类 按照政府介入的环节划分，规制分为直接规制与间接规制；按照政府规制 的形式和手段划分，规制分为经济性规制和社会性规制。在具有以生产、 配送的规模经济性、网络经济性，范围经济性、沉淀成本的大小、资源的 稀缺性等为重要原因而产生的自然垄断性产业中，政府的作法一般是赋予 特定企业法定的垄断权，在保证经济效率的基础上，从制约企业行使垄断 的市场控制能力的角度实施价格规制，从而达到使消费者能公平地享受服 务制约企业的歧视供给，同时防止因企业破产引起消费者利益损害的目 的。 微观规制经济学 ，植草益，中国发胜出版社，p 1 9 9 i lj 东大学硕l ：学竹论文 1 4 主要研究方法、创新点及不足 自来水作为一种商晶，其在生产、交换和消费等环节具有一般商品的 特征，但它又具有显著的公用物品性质，单凭市场机制是无法实现这一性 质实现的，这就要求政府在保证其公益性等方面发挥作用。同时，自来水 产业还具有网络特性，这就决定只有在网络所覆盖的范围内实行垄断经营， 才可能保证规模经济的实现，所以自来水产业具有自然垄断性。因此本文 在研究自来水产业运营模式时，首先主要依据产业组织理论，特别是其中 的规制理论来分析和解释。 其次，本文分析了网络型公用事业的特点与运行机制，结合中国自来 水产业的实际情况，提出在自来水产业的运营中应推进资本结构多样化的 策略，特别是应对于国外资本、民营资本扩大准入的领域，放松限制。中 国自来水产业发展的瓶颈在于资金的不足，产业的资金来源基本只限于国 有资本，而政府有限的投入不能满足产业发展的需要。正是这种单一的投 资主体，还影响企业建立现代企业制度并进而使企业捕捉市场信息的能力 受到局限，造成了目前企业赢利能力低下的状况。 最后，本文主要的创新点在于运用比较研究的方法，分析公用事业运 营模式较为成熟国家的情况，以及中国相关网络性自然垄断产业的成功模 式，设计了“厂网分开”的运营模式指出在网络运营这一层面上，应加 强企业的垄断性以确保产品公用物品特性的实现，并由规制部门实施激励 性规制，输水环节依靠垄断经营可以获得规模经济，但由于运营商缺乏竞 争压力，也就不会主动提高效率，所以激励性规制是合适的。在制水、污 水处理环节引入竞争，放松规制，在制水、污水处理环节鼓励各种资本进 入，以市场机制引导厂商行为，以期达到降低成本、提高效率、提供优质 低价的产品的目的。同时指出政府应建立专门的规制机构。目前各城市的 自来水产业，受多个政府部门的多头管理，使规制效率低下。各部门的职 能既有相重叠的部分，又存在规制的死角。建立专门的规制机构有利于提 高规制效率，也明确了部门职责涵盖r 产业的伞部，有利于消除这屿死角。 1 0 山东大学硕1 ：学付论文 本文的不足之处在于只在理论层面上证明了文章论述的自来水产业的 运营模式是有利于增进社会福利的，而没能给出现实的实例。这是因为一 方面中国自来水产业由于其明显的地域性，使得本文在分析时忽略了大量 的相关因素，而仅从中提取了产业的共性来分析；另一方面，包括自来水 产业的中国公用事业改革刚刚起步，相关法律、法规和制度方面的滞后使 得本文所设计的运营模式的实现还有许多条件并不具备，许多参数无法量 化但是，这并不妨碍本文倡导的运营模式选择是具备经济学意义上的效 率的。 山东大学硕i 。学位论丈 第二章相关文献综述 城市公用事业一般都由一家厂商垄断经营，这样做的好处是可以发挥 规模经济的优势，以比非垄断经营情况下低的价格将产品出售给消费者 关于这一点，英国的约翰穆勒早在1 8 4 8 年在研究英国伦敦的公用事业竞 争情况时就作出了论述，他指出如果伦敦的煤气，自来水由一家煤气公司 和一家自来水公司垄断经营，而不是由许多家企业竞争性经营，就会取得 巨大的劳动经济性。所以，自然垄断普遍存在于城市公用事业的经营之中。 自然垄断的概念最早由约翰穆勒在他所著的政治经济学原理提出。 丹尼尔史普博的对自然垄断的定义，则是经济学界比较权威和全砸的， 他在管制与市场一书中说，自然垄断通常指的是这样一种技术经济特 征：面对一定规模的市场需求，与两家或更多的企业相比，某单个企业能 够以更低的成本供应市场。5 王廷惠( 2 0 0 2 ) 在分析中国的自然垄断时指出， 在社会主义市场经济转型过程中，原来由计划所控制的资源配置权力逐渐 转化为垄断权力，形成行政性垄断。这种自然垄断和人为的行政垄断纠缠 在一起形成的垄断，实际上是由计划体制向市场经济转轨过程中计划制度 和市场制度共存的产物。中国自来水垄断地位的确立，就是政府借助行政 垄断力赋予其控制的企业自然垄断的权力。于良春、于华阳( 2 0 0 4 ) 对中 国自然垄断行业的“自然性”提出质疑，他们认为自然垄断与靠政府行政 保护垄断地位的根本区别在于“自然”二字自然垄断是通过厂商阃的价 格和非价格竞争使处于劣势的厂商被迫退出市场，潜在的竞争者又因达不 到市场现有的成本价格水平而无法进入所形成的。而象中国自来水产业垄 断的形成，是厂商藉政府管制之力人为阻止其它厂商进入市场形成的，所 以就产业形成过程这一方面而言，- 它是非自然的。但是，按照法罗( 1 9 0 2 ) 在现代经济学意义上对自然垄断的特征做出的描述，自然垄断产业应具备 以下特征：( 1 ) 该产业提供某种必需产品或服务；( 2 ) 该产业的厂址有天然 管制与市场，丹垲尔尘普博，三联书坫，p 4 5 山东大学硕七学付论文 ；i ii i 葺昌昌昌昌暑；置昌昌昌i 昌i i 暑i ；宣；暑；i 优势；( 3 ) 产品不可贮存；( 4 ) 存在规模收益；( 5 ) 用户需要协调的供给安排， 而这种供给制度只能在垄断条件下才能实现所以从法罗对于自然垄断特 征的描述来看，中国自来水产业是典型的自然垄断产业。同时，中国自来 水产业还是典型的网络性产业，它有以下特征( 刘戒骄，2 0 0 5 ) ：一、网 络的外部性和内部协调性。每一个用户接入网络的价值取决于已经或预期 连接到该网络的其他用户数量，或者说连接到一个较大的网络要优于连接 到一个较小的网络，这就是网络的外部性。而与网络相配套的产品或服务 流量以网络各部分对于充分发挥整个网络的功能至关重要，这就是网络的 内部协调性。二、投资的专用性和沉淀性自来水管网专用于输送自来水 或污水；而一旦网络成形，在其上做出的投资就无法转移，而是沉淀于网 络中。三、网络产业所提供的产品或服务具有私人物品的性质。自来水产 业具有公益性，但消费者消费的每一单位自来水付出的价格很大程度上依 赖于厂商豹供给成本，因此它具有竞争性；消费者的消耗量可以计量并收 费，因此它又具有挥他性。四、产品或服务供给的连续性和消费的非均衡 性。用户要求产品与服务可以持续不断的提供，并且需求量并不稳定，不 同季节、时间段差异较大。同时生产者连续生产状态下的单位产品或服务 的成本要比间断生产低 中国经济和社会的快速发展要求自来水产业提供更多更好的产品和服 务，但是自来水产业的问题却频繁见诸报端财政部科研所( 2 0 0 1 ) 在分 析中国自然垄断行业效率后指出，包括自来水产业在内的中国自然垄断产 业缺乏竞争活力，投资渠道单一、投入不足，供需缺口长期存在政企不 分，规制缺位严重，效率低下，服务质量差，缺少透明的法律框架( 肖兴 志，2 0 0 2 ) 谢地、吴英慧( 2 0 0 3 ) 将中国城市自来水产业存在的主要问题 归结为政企、政资、管制机构与企业不分；坚持国有经济主导地位与自来 水供给不足存在矛盾；自来水价格形成机制无法调动企业积极性；自来水 企业亏损严重：城市自来水产业一体化与市场化的矛盾五方面从王自力 ( 2 0 0 4 ) 对公用事业的论述中，可以概括中国自来水产业的问题为亏损经 营财政补贴沉重：企业缺乏自主权和积极性：生产效率低，服务质量茇； 缺乏稳定、规范的建设资金来源渠道。于良春、王志芳( 2 0 0 5 ) 分析了中 1 3 山东大学硕f 。学付论文 国自来水产业的绩效，指m 产业政企不分、进入退出壁垒高及水价机制形 成不合理的问题，并以实证方法说明了中国自来水产业供需矛盾突出，企 业运营效率低，服务质量堪忧。综合来看。投资渠道不畅与规制不合理是 造成以上问题最为主要的原因，解决这两方面问题也是解决其他问题的关 键所在，困此必须将改革的重点放在这两个方面，以加快中国自来水产业 的发展，使之更好的适应经济社会的发展。 中国自来水产业长期依靠政府的财政支持作为资金的主要来源，但供 需矛盾及地下管线事故的频发( 陶勇，2 0 0 7 ) 印证了加大对自来水产业的 投入的必要性。同时，中国自然垄断企业以组织形态上是以公企业的形式 存在的，具有政府垄断与厂商垄断合二为一的特点( 常欣，2 0 0 4 ) ，在这种 制度安排下由于企业属性的内在对立性，企业目标具有多重性，加上企业 约束和激励机制不足，导致企业效率低下。常欣还指出，必须进行所有制 结构的改革，通过建立明晰、规范的产权关系和完善的企业内部治理结构， 才能形成有效的竞争，并最终达到提高效率和改善福利的目的。因此，民 营化对现阶段中国自来水产业的发展是必要的，一方面可以保证资金投入， 另一方面有助于产业效率的提升( 于良春、李勇，2 0 0 6 ) 。中国公用事业改 革在实践中形成了多种模式( 肖兴志、陈艳利，2 0 0 4 ) ：b o t 模式，合资 上市模式、直接购并模式，民营企业独资经营模式、公私合营公司模式。 中国对于民营资本进入限制的放松是伴随着产业中供水这一环节运营模式 改革开始的，并在近年来有了比较大的进展。这一过程最早始于1 9 8 0 年代 供水行业的引入外资。当耐一些城市政府通过直接或间接担保，获缛政府 间贷款或国际金融组织贷款，将资金投入城市供水，但所有项目未涉及产 权。9 0 年代中期，外资开始以合作经营的形式投资城市水厂项目，这一时 期的合作一般是由中方保证外方可以获得固定的回报但与外方合作经营 项目的产权关系并未明晰。9 0 年代后期开始推行b o t 方式，同时放开了一 定期限的产权，标志着自来水产业市场化进入了产权制度改革阶段( 于良 春，李勇，2 0 0 6 ) 。谢地、吴英慧( 2 0 0 3 ) 和陆雨( 2 0 0 4 ) 分别总结了中国 自来水产业在改革过程中摸索和采用的运营模式，具体模式有：组建大型 公用事业集团；自来水公司分拆模式；“j 。网分离水j 。上市”模式；合资 4 山东大学硕十学付论文 合作经营模式；融资建立股份制企业模式。这些改革促进了不同资本进入 到自来水产业的运营中，并且使企业在改变运营模式后取得了绩效上的改 进，在一定程度上达到了改革的目的。特别是民营资本的进入改变了企业 原有的管理方式方法，企业感受到了市场的信号，市场引导企业的经营。 但是应该看到这些新模式基本出现在经济发达的地区。而这些地区原有自 来水企业的设旌就具备硬件条件，加之当地巨大的市场容量，使得组建大 集团或分拆原企业等模式可以比较容易的建立，而这些条件并不是普遍存 在的这些模式在实践的过程中，都停留在制水环节而并没有触动输水这 一环节，其中的“厂网分离”也只是将原企业的输水网络交给企业子公司 运营而已，这只是由一家公司垄断制水和输水整个产业链条的另一种形式。 因此现有模式所解决的问题也只是使得产业需要的资金有了更多的来源， 可以称之为“民营化”。民营化诚然可以促进自来水产业的发雇，但是国际 的失败的案例折射的问题却应该引起中国自来水产业足够的注意布达佩 斯在进行污水处理工程民营化后( a l e x a n d e rj u r a s & t o d ds e h e n k ，2 0 0 6 ) 不仅仍需要政府的补贴和贷款，其费率不降反升；马尼拉水务私有化改革 ( d o e r t eb e r n h a r d t ，2 0 0 6 ) 过程中，由于水务公司低估了费用、高估了收 入，使得改革仅一年之后就不得不提高水费，使本来设计的美好蓝图成为 泡影。因此，在中国当前自来水产业信息偏在的情况下，民营化应在严格 的监管之下慎重的推进，才能保证水作为一种生产生活必需品的平稳提供 不管民营化的进程如何，其结果将是市场机制最终成为资源配置的最 主要手段，而如果政府不对市场化竞争加以规制，在自来水这样具备显著 规模经济和范围经济的产业中会导致垄断的产生，垄断会反过来损害自来 水产品和服务的公益性；同时自来水的质量水平和自来水企业的服务水平 也直接关系到消费者的利益，这些因素决定政府必须对自来水产业进行规 制( 王俊豪，2 0 0 1 ) 李特查尔德1 9 8 3 年设计的r p i x 价格上限规制方案 于1 9 8 4 年应用于英国电信业的改革，目前己成为实践中最有影响的激励性 规制方案9 ，同时也被认为是网络型公用事业改革比较成功的范倒。之后英 中国自然謦断产业规制政革模式研究，肖兴怎，巾田：l ：业经济 ，2 0 0 2 年第4 朋 山尔大学硕 学竹论文 国在对自来水产业规制时也采用了类似的方法，并在随后的产业运营中 取得了不错的效果。但是英国对自来水产业的规制也存在一些问题 ( m a t t h i a sf i n g e r & r o g e rl e v e t t ，2 0 0 6 ) ，价格规制诚然可以控制水价，然 而消费者持有“我是付费的，不管我需要多少我继续付费就是了”的态 度，遂渐渐丧失了节水的社会责任感；当自来水产业运营公司要加收水费 以处理污水时，规制者却以保护消费者利益为由断然否决，尽管民意调查 显示民众愿意为环保多付点钱。同时运营公司夹在饮用水监察署、环境管 理局和水务办公室之间，每个规制机构的目标不尽相同，使得产业发展受 到影响。法国的格勒诺布尔自来水产业改革( m a r t i ns t u e m e r ，2 0 0 6 ) 中， 产业的规制者更是爆出腐败丑闻。所以政府规制制度的建立与完善，应该 比在产业内引入民营资本更加慎重。规制制度的构建一般包括规制机构、 被规制企业以及保障规制活动健康有序运行的规制法律( 于良春，2 0 0 4 ) ， 在市场经济条件下，政府规制制度的目标应当是规制有据、规制有度、执 行有力，裁决有方( 陈富良，2 0 0 1 ) ，应坚持规制机构的独立性、法制化、 集中化、透明性的原则( 常欣，2 0 0 4 ) 。在中国包括自来水产业的公用事业 中，规制者既是监管规范的制订者、实施者和监督者，又往往是公用事业 企业的所有者，所以规制中要摆正规制者的位置，政企分离，并纯化政府 公用事业管理者的角色( 史际春，2 0 0 4 ) 。肖兴志( 2 0 0 2 ) 在论述“政企一 体”传统规制模式时指出，中国由于缺乏规制者的市场，规制者制订规则 的时候，容易偏向原来管辖的企业，为防止“政企同盟”的形成，必须改 革政府既是规制政策的制定者与监督执行者，又是具体业务经营者的状况， 应在自然垄断产业设立独立规制机构来执行政府规制职能，并且完善规制 机构和反垄断机构的合作。陈甬军、晏宗新( 2 0 0 3 ) 也论述了政府应从垄 断经营者转变为竞争性经营的组织者和监督者，同时进一步提出了完善规 制内容和过程的四个方面：一是对残存的自然垄断领域实施激励性规制： 二是对自然垄断与竞争的界面或从自然垄断向充分竞争过渡过程中，实现 以保护有效竞争为目的的规制；三是在充分竞争实现后健全反垄断规制； 四是在推行上述经济性规制的同时，要不断完善社会性规制。 甘前中国的自来水产业基本上按 j 政犀划，以城市为中心实干】：区域性 山东大学硕十学竹论文 垄断经营，可以分别以区域内和区域间两种情况，运用竞争机制重组自来 水产业市场结构( 王俊豪，2 0 0 1 ) 在区域内重组自来水产业市场结构，应 将现行垂直一体化的市场结构进行分割。在非网络环节进行竞争基础上的 民营化改革( 刘戒骄，2 0 0 6 ) 中国自来水产业主要有管道网络等基础设施 建设与维护、自来水生产、管网输送和供应这四大类业务，其中自来水管 网输送是自然垄断业务，而其他属于非垄断性业务为保证规模经济效益， 应该由一家企业经营，政府将规制重点放在网络环节，刺激企业提高效率， 增进社会福利。而自来水管网等基础设施建设与维护、自来水生产和供应 业务应放松规制，形成由若干厂商竞争性经营的格局。在区域间应打破行 政区划的地理界限，允许区域外的自来水经营企业进入区域内提供自来水 产品和服务。在建立比较成熟的政府规制体制之后，还应该鼓励区域外企 业连接区域内企业的自来水管道，形成公共管道网络，向区域内消费者提 供自来水，为区域间企业开展直接竞争提供更大的可能( 王俊豪，2 0 0 1 ) 。 但毕竟中国作为转轨经济条件下的国家，对自然垄断产业的规制改革，是 一个放松规制与强化规制同步进行的制度变迁过程，它一方面是对以前严 格规制的放松，另一方面又是一个新的规制制度与规制政策的建立和实施 过程( 于良春，2 0 0 4 ) ，政府与企业都必须在这个过程中结合实际不断调整， 改革才可能最终成功。 山尔大学硕r 学付论文 第三章相关理论的沿革及观点述评 3 1 产业组织理论 3 1 1 渊源 产业组织理论思想的渊源，最早可以追溯到亚当斯密1 7 7 6 年出版的 国富论。他在这本书里著名的“看不见的手”理论，就是表述了由竞争 机制自发决定的价格体系是如何创造出一个理想的市场秩序和具有帕累托 最优状态的经济社会的。其经典的“大头针”案例揭示了专业化生产和分 工协作可以提高效率。因此可以认为，亚当斯密是最早认识到产业组织 核心问题，即市场结构，的经济学家。但亚当斯密有其局限性，他只看 到了竞争机制的作用及分工与协作可以导致规模经济，但他没有对竞争机 制与规模经济的关系作出进一步的研究。 新古典主义经济学家马歇尔填补了亚当斯密理论上的空白，他把产 业组织的概念引入了经济学。在分析规模经济的成因时，他发现竞争与规 模经济之间的矛盾，后人以他的名字将之命名为“马歇尔冲突”。展开来讲， 马歇尔冲突指的是大规模生产为企业带来了规模经济性，企业单位成本不 断下降，市场占有率不断提高，其结果必然导致市场结构中垄断因素的不 断增强。垄断一旦形成，将阻碍竞争机制对资源的配置，从而扼杀竞争， 使经济丧失活力。他在其著的产业贸易一书中强调，事实上几乎所有 的竞争中都有垄断性因素，并根据市场的不确定性而起着作用，这一观点 被后人的实践普遍证明。 3 1 2 哈佛学派 2 0 世纪3 0 年代，哈佛大学经济学家们对产业组织理论进行了创新形 成了比较完整的产业组织珲论体系首先，张伯伦借鉴马歇尔产业贸易 山东大学硕 j