（法学理论专业论文）我国高校办学自主权实现的障碍及其法律对策.pdf

中文摘要 高等学校的办学自主权是法律赋予高校的一项基本权利。这项 权利就如同国有企业的经营自主权一样受到国家法律的保护。高校 的办学自主权指的是高校在办学问题上所具有的自主决策、自我执 行、自我发展和自我约束等几个方面的权能和资格。就其历史渊源 来说，高校的自主办学起源于西欧中世纪大学的“自治”，随着市场 经济的发展，西方国家高校的自主办学相继获得法律上的确认和保 障。我国自2 0 世纪8 0 年代以来，高校的自主办学问题引起了教育 界和社会各界的热切关注。进入9 0 年代以后，我国先后颁布了中 华人民共和国教育法、中华人民共和国高等教育法、中华人民 共和国民办教育促进法等教育法规，从法律上明确了高校自主办 学的主体地位和资格。但由于我国长期受计划经济体制和政府集权 管理模式的影响，高校的办学自主权尚未得到真正的落实。鉴于我 国高校办学自主权的实现还面临着诸多问题和障碍，本文侧重从法 律角度剖析了我国高校办学自主权虚化的原因，并就其实现从法的 制定和法的运用方面提出若干法律对策：一是有必要将高校办学自 主权写入宪法，使之上升到宪法保护的高度；二是要明确界定高校 与政府的关系，确认高校自主办学的主体资格；三是要以法律形式 促进高校内部办学机制的现代化；四是要进一步明确高校在自主办 学中的权利、义务与责任；五是要完善监督机制，促进高校自主办 学的效益；六是要强化法律救济意识，确保高校自主办学权益不受 侵犯，最终实现高校依法自主办学和办学效益最大化。 关键词：办学自主权，法律对策，法的制定，法的运用 a b s t r a c t j u s tl i k en a t i o n a le n t e r p r i s e o n et om a n a g ei t s e l ff r e e l y , u n i v e r s i t y s r i g h tt os e l f - r u n n i n gi sa ne s s e n t i a lt i t l ee n d o w e db yl a w e m a n a t i n gf r o m t h e “a u t o n o m y ”o f t h em i d c e n t u r yw e s t e r n e u r o p e a nu n i v e r s i t i e s i tr e f e r s t 0t h eq u a l i t ya n d a b i l i t yt h eu n i v e r s i t yh o l dt os e l f - d e t e r m i n e ，s e l f - e x e c u t e ， s e l f - d e v e l o pa n d s e l f - r e s t r i c tr e g a r d i n gt h eq u e s t i o no fh o wa u n i v e r s i t y c a n r u n w i t ht h ep r o g r e s s i n go ft h em a r k e t e c o n o m y , t h i sr i g h th a sb e e nf i n a l l y c o n f i r m e da n de n s u r e d b y l a w t h ew h o l es o c i e t yh a sp a i dal o to fa t t e n t i o nt oa n dv o i c e dc l e a r o p i n i o n s a b o u t u n i v e r s i t y ss e l f - r u n n i n g f r o m19 8 0 s w i t ht h e p r o m u l g a t i o no f as e r i e so fe d u c a t i o n a ll a wi n19 9 0 ss u c ha se d u c a t i o n l a w o f t h ep e o p l e sr e p u b l i co fc h i n aa n dh i g h e re d u c a t i o n l a w o f t h e p e o p l e sr e p u b l i co fc h i n a , o u rn a t i o nh a sg i v e nt h i sr i g h tac l e a rl e g a l p o s i t i o na n dr a n g e b u tu n d e rt h ec i r c u m s t a n c eo fe x e c u t i v ed e c i s i o n sa n d p l a n n e de c o n o m y , c h i n a h a sy e tt oe n d e a v o rt oc l e a ra w a y m a n yq u e s t i o n s a n do b s t a c l e st h a ta r ei d e a lo r l e g a l t oe s t a b l i s haf r a m e w o r k t om a k et h ee x e c u t i o no f t h el a w s ，t h ea u t h o r r e s e a r c h e si n t ot h er e a s o n sw h yt h i s r i g h t c a nn o tc o m et r u ea n db r i n g f o r w a r ds o l u t i o n st oi t a b o v ea l l ，i ts h o u l db ei n c l u d e di nc o n s t i t u t i o no f t h e p e o p l e r e p u b l i co fc h i n a b e s i d e si d e n t i f y i n g t h e r e l a t i o n s h i p b e t w e e ng o v e r n m e n ta n du n i v e r s i t ya n ds p e e d i n gt h em o d e r n i z a t i o na n d t r a n s f e ro ft h em e c h a n i s mo f u n i v e r s i t y ss e l f - r u n n i n gb yl a w w ea l s on e e d t ob e t t e rt h es y s t e mo f a p p r a i s i n g ，m o n i t o r i n ga n dg u a r a n t e e i n gt oe n s u r e t h er e a l i z a t i o na n dt h eb e s tb e n e f i to ft h er i g h t m e a n w h i l e ，i t si m p o r t a n tt o i n t e n s i f yt h ec o n s c i o u s n e s so fl e g a lr e d r e s s ，a n d w es h o u l dt r yt ob u i l da n e f f i c i e n ts u p e r v i s i n g s y s t e m k e yw o r d s ：u n i v e r s i t y sr i g h t t of r e e r u n n i n g ，l e g a l s o l u t i o n ， l a w m a k i n g ， e n f o r c e m e n t 引言 高校办学自主权是一个古老而又年轻的话题。早在1 2 世纪的西 欧，就出现了现代意义上的高等教育的雏形一一西欧中世纪大学。 这批大学具有较高的自治程度，它们“在与官方和教会的巧妙周旋 中获得决定和管理内部事务的较大自主权及某些特权。”后来，随 着经济的发展和社会的进步，许多国家对高校的自主办学提出了法 律上的具体要求。第二次世界大战以后，欧美等发达国家为了适应 高等教育发展的必然需求，纷纷通过法律的形式和手段来保证高校 办学自主权的实现。 就我国高等教育发展情况来看，建国五十多年特别是改革开放 以来，高等教育的规模有了很大的发展。据有关资料统计，1 9 4 9 年 。，全国只有2 0 5 所高校，其中民办高校为0 ，在校大学生1 1 6 5 0 0 人；而到2 0 0 2 年。，全国共有高校2 2 5 3 所( 含民办高校1 6 7 所，成 人高校5 6 9 所) ，其中民办高校1 6 7 所( 不含民办高等教育机构1 1 0 4 所) ，在校大学生9 5 4 4 6 0 0 人。尽管我国高等教育的办学规模在数量 上有了巨大的增长，但与西方国家高校办学法治化、自主化形成强 烈反差的是，我国的高等教育体制改革严重滞后，不能适应生气勃 勃的市场经济发展的需要，不能适应社会对人才培养的需求。特别 是在2 0 世纪8 0 年代以后，由于国家经济体制和政治体制改革取得 了初步的成就，社会各界对高等教育的办学体制特别是扩大高校办 学自主权提出了强烈的要求。与之相适应，我国立法机关陆续制定 了教育法、教师法、高等教育法、民办教育促进法等一 系列教育法律法规，并对包括扩大高校办学自主权在内的一系列高 教办学体制问题做出了相应的法律规定。尽管教育法、高等教 育法等法律法规的颁布和实施，对高校办学自主权的落实产生了 积极的影响，为高校摆脱政府的行政干预、实行自主办学提供了法 律上的依据。但是，由于体制、观念等方面的原因特别是由于法律 。吴文侃、杨汉清主编比较教育学( 第2 版) 北京：人民教育出版社，1 9 9 9 年版，第4 8 6 页 。19 4 9 年数据引自中国教育年鉴( 19 4 9 19 8 1 ) 北京：中国大百科全书出版社，19 8 4 年版。 。20 0 2 年数据引自中华人民共和国教育部官方网站发布的( ( 2 0 0 2 年全国教育事业发展公报。 1 上的不完备和有法不依、有权不用的现状，高校的自主办学还面临 着不少的问题。社会各界特别是教育界的许多有识之士就此提出了 不少的合理建议。但是，专门从法律角度来研究高校自主办学的系 统研究成果尚不多见。笔者拟从高校办学自主权的涵义、历史发展、 欧美国家的立法情况以及政府与高校的关系等方面出发，详细分析 现阶段我国高校办学自主权存在的问题与障碍，并从法律角度即立 法完善和法的运用两个方面就如何落实和完善我国高校的办学自主 权问题提出了一些相应的对策( 由于军、警院校的培养目标有其特 殊性，本文中所指的院校不包括军、警院校) 。 一、我国高校办学自主权的由来及历史限度 ( 一) 我国高校办学自主权的涵义分析及其历史回顾 1 、高校办学自主权界说 所谓“自主”一词，从字面上分析就是自己给自己作主，它所 反映的是主体认识上的的能动性、行动上的主动性和监督上的自律 性。因为“自”指的是自己或自我；“主”指的是主持、做主和掌管， 如孟子万章“使之主事而事治”一语中的“主”即为此意。参 照杭州大学方展画先生的观点，“自主”在概念上所对应的是“他律”， 它反映的是主体不需要外部力量的制约与干预。一般而言，“自主” 的实现需要满足三个条件：一是主体必须是自身行为的决定者和发 动者，二是主体必须是行为过程的调节者和监督者，能及时调整、 监控自己的行为；三是主体能对自身行为的后果承担责任。因此， 自主权指的是种主体“自我主持的权力”，即自己可以独立做主 的权力。另外，“自主”也意味着摆脱他者的控制，意味着不再成为 他者的附属。因此，“自主权”也表现为主体摆脱他者的制约和控制 的能力，在管理关系中则表现为制衡他者控制的一种权利。这也从 另外一方面说明了自主权是一种制衡权，它总是有限的、受制约的。 高校自主办学就其历史渊源说，肇始于欧洲中世纪大学的“学 术自由”和“大学自治”。这里所说的高校办学自主权是从法律的角 度来理解的，即是说高校办学自主权是法律赋予高校所特有的一项 权利，就如同企业的经营自主权是企业所特有的一项基本权利一样。 从一般意义上来讲，高校办学自主权是指高等学校为实现其教育目 的，根据国家的教育方针、政策和法律法规，结合其自身的办学条 件和办学实力，按照高等教育办学的发展规律，发挥其办学效益所 必需的权能或资格。这里所说的权能或资格无疑是由自主决策、自 主执行、自主发展和自主约束等方面的权能要素所构成的的一个系 统整体。其中，决策权是核心，它是一所高校是否真正拥有办学自 。方展画。高校办学自主权- 5 议辽宁高等教育研究，1 9 9 7 年，第6 期：第15 页 3 主权的前提和基础。一。所高校只有拥有了对自身办学的决策权，才 能说是拥有了自主权；执行权是一所高校的办学自主权能否真正实 现的关键；发展权是高校自主办学的一项主要目标；而约束权则是 规范高校自主办学的权能范围并促使其自主权得以实现的保障。比 较企业的经营自主权，高校的办学自主权有以下特征： 第一，高校办学自主权就其性质来说，兼具公权和私权双重权 利的特点。作为自主经营、自负盈亏的企业来说，它是以追求个体 利益的最大化为目标，其具体的经营活动不容他人干预，企业对其 具体的经营活动拥有完全独立的自主权，因此，它是一种绝对的私 权。而作为社会办学单位的高等学校，其办学自主权不同于企业的 经营自主权，它既具有公权的性质，又具有私权的特征。一方面， 高校为国家和社会承担了培养、输送合格人才的社会职能，是代表 国家行使教育权，因此高校的办学自主权是一项“公权”；另一方面， 高等学校又是一个独立的法人单位，其在民事活动中享有相应的民 事权利。高等教育法第3 0 条规定：“高等学校自批准设立之日起 取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学 校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”而且，高等 学校的办学活动有其自身特殊的内在规律，它要求各高校能独立自 主地对其内部办学活动承担责任，而不容外界力量的无端干涉。因 此，从这种意义上来讲，高校的办学自主权又是一种私权，其合法 权益不容任何政党、社会团体和个人非法侵犯。 第二，高校办学自主权就其来源来说，具有一种受托性。前面 说到，高校的办学自主权兼有公权的性质，高校办学的目的就是为 国家和社会传播科学文化知识、创造科学文化知识、培养合格人才， 它履行了一定的社会职能，即代表国家和社会承办高等教育，行使 了国家的高等教育权。因此，它是属于接受国家和社会的委托行使 办学权。从这种意义上讲，高校的办学自主权又具有受托性。 第三，高校办学自主权就其自主的程度来说，具有相对性的特 点。“大学的自治从来就不是绝对的。”企业的经营自主权作为企业 。劳凯生主编高等教育法规概述m ( 第2 版) 北京：北京师范大学出版社，2 0 0 0 年版，第3 5 9 页。 。刘鹏高等学校的办学自主权与约束机制的建立m 辽宁工学院学报，2 0 0 1 年，第3 卷 第3 期：第7 6 页 4 的项基本权能，它生产什么、怎样生产、生产多少、原材料如何 采购、产品如何销售，企业可以完全按照市场的需求独立自主的进 行裁决。而高校的自主办学则要受到国家经济政治和文化发展水平 与规模、社会对人才需求的数量与质量、生源素质以及师资条件等 多方面因素的制约。而且，由于高校为社会承担了培养合格人才的 社会职能，其自主办学要对社会负责，要能满足社会的需求。“在这 样一个意义上，高等教育的办学自主权是一种有限的并且受到多种 多样因素制衡的权力。”因此，高校的办学自主权不是一种绝对的“自 治”，其自主的程度必然要受到许多因素的制约，具有一种相对性。 第四，高校办学自主权就其目的来说，具有社会公益性。企业 作为独立的经济实体，其自主经营的目的就是为了以最小的成本获 取最大的利润，因此它以追求私人利益的最大化为最高目标。尽管 高校的办学也存在一个教育成本的问题，而且高校也需要通过办学 获得一定的资金来维持其自身的生存和发展。但是，高校办学的主 要目的是为了传播知识、创造知识和培养人才，它具有一种公共性 和公益性。因此，高等教育作为项促进社会进步、经济繁荣和文 明发展的公益事业，它必须以社会公共福利的提高为主要目的，而 不能唯利是图。从这种意义上来讲，高校的办学自主权具有一种社 会公益性。 2 、我国高校办学自主权提出的历史回顾 我国具有高等教育办学性质的历史是非常悠久的。据史家考证， 早在公元前就出现了“辟雍”( 大约在公元前1 l 前8 世纪的西周时 期) 、“稷下学宫”( 大约在公元前4 0 3 年前2 1 1 年的战国时期) 等 人类高等教育雏形的“大学”。由于古时“学在官府”，特别是后来 科举制度的实施，所有的“学堂”( 含私塾) 都必须按照官府的统一 要求教授“四书五经”。可以说，当时的教育没有多少自主权可言。 新中国成立以后，由于我国长期实行高度集权的计划经济体制 和行政管理体制，高校是以“准政府”或政府“附属物”的身份出 现在社会，高校的办学主要是执行政府的指令性计划，招收多少学 生、设置什么专业、开设什么课程等本应属于高校内部自主办学范 。方展画高校办学自主权刍议辽宁高等教育研究，1 9 9 7 年，第6 期：第15 页。 5 围的权利，都归属于政府的计划、教育等行政主管部门，高校自身 没有多少自主权，其活力也受到极大的抑制。随着国家的改革开放， 特别是经济体制改革和政治体制改革的深入发展，高校办学自主权 的问题逐渐提上议事日程。 其中，最早提出给高校放权的应属上海的苏步青等教育界元老。 1 9 7 9 年1 2 月6 日，上海复旦大学校长苏步青、同济大学校长李国 豪、华东师大校长刘佛年、上海交大党委书记邓旭初等四位教育界 的元老给人民日报写信，明确提出：“教育部门不要只用行政手 段管理学校”，“不要对学校统得太死”，“要给高等学校一点自 主权” 。这是我国教育界第一次呼吁政府要给高校“放权”。1 9 8 5 年5 月1 5 日至1 9 日，党中央、国务院在北京召开全国教育工作会 议，讨论并颁布了中共中央关于教育体制改革的决定( 以下简称 决定) 。决定明确指出我国原有高等教育体制的主要弊端是“在 教育事业管理权限的划分上，政府有关部门对学校主要是高等学校 统得过死，使学校缺乏应有的活力”，并提出要“在国家统一的教 育方针和计划的指导下，扩大高等学校的办学自主权，加强高等学 校同生产、科研和社会其他各方面的联系，使高等学校具有主动适 应经济和社会发展要求的积极性和能力。” 这是我国政府第一次在 政策上明确提出了要“扩大高校办学自主权” 的问题。从此，政 府对高校调控的职能有所改变，高校的办学自主权有所扩大。但是， 由于原有计划经济体制和高度集权的政治体制对高等教育办学体 制的束缚以及历史传统和习惯的影响，高等学校仍属于政府的“附 属物”，缺乏应有的自主办学的活力。在这样一种情况下，1 9 9 3 年 2 月，中共中央、国务院颁布了中国教育改革和发展纲要( 以 下简称纲要) ，提出中国高等教育的改革主要是要解决政府与高 校、中央与地方、国家教育主管部门与中央各业务部门之间的关系， 要“逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制”。 ”蔡国春高等学校办学自主权：历史与比较现代教育科学* ，2 0 0 3 年，第1 期：第5 页。 。蔡国春高等学校办学自主权：历史与比较* 现代教育科学* ，2 0 0 3 年，第1 期：第5 页。 。蔡国春高等学校办学自主权：历史与比较* 现代教育科学* ，2 0 0 3 年，第1 期：第5 页。 。中共中央文件选编北京：中央党校出版社，i 9 9 2 年版，第3 2 7 页。 。中共中央文件选编h 北京：中共中央党校出版社，19 9 2 年版，第3 3 5 页。 。中共中央文件选编* 北京：中共中央党校出版社，1 9 9 2 年版，第3 3 6 页。 。十四大以来重要文献选编北京：人民出版社，1 9 9 6 年版，第7 1 页 6 随后，中央于1 9 9 4 年6 月召开第二次全国教育工作会议，部署落 实纲要的实施工作，并明确提出要通过立法明确高等学校的权 利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体。从 此，有关高等教育的立法提上了议事日程。1 9 9 5 年3 月1 8 日，第 八届全国人民代表大会第三次会议通过中华人民共和国教育法 ( 以下简称教育法) ，并在第2 8 条明确规定：学校及其他教育 机构享有“按照章程自主管理”等1 0 个方面的权利。1 9 9 7 年3 月，国务院颁布社会力量办学条例，并在第8 条明确规定：“社 会力量举办的教育机构依法享有办学自主权。”1 9 9 8 年8 月2 9 日， 第九届全国人大常委会第四次会议通过中华人民共和国高等教育 法( 以下简称高等教育法) ，明确规定：“高等学校应当面向社 会，依法自主办学，实行民主管理” ，并在其中的第3 2 3 8 条分 款规定了高等学校办学自主权的具体涵义和内容。这些权力包括招 生权、学科专业设置权、教学编制与实施权、国际交流合作权、科 研与服务权、机构设置与人事权、财产管理和使用权等7 项办学权 力。2 0 0 2 年1 2 月2 8 日，第九届全国人大常委会第三十一次会议宣 布废止社会力量办学条例，颁布了中华人民共和国民办教育促 进法( 以下简称民办教育促进法) ，并在第5 条规定：“民办学 校与公办学校具有同等的法律地位，国家保障民办学校的办学自主 权”。从此，民办学校特别是民办高校也进入依法自主办学的发展 阶段。 概况 ( 二) 我国现有法律和政策对高校办学自主权的法律规制 前已述及，我国教育界早在1 9 7 9 年就提出了给高等学校一点自 主权的要求。但是，真正付诸政策和法律，是从1 9 8 5 年开始的。1 9 8 5 年5 月，党中央、国务院在北京召开全国第一次教育工作会议，会 议通过的中共中央关于教育体制改革的决定明确提出“要扩大 。劳凯生主编高等教育法规概论( 第2 版) 北京：北京师范大学出版社，2 0 0 0 年版，第3 4 7 页。 。教育法律法规汇编( 19 9 6 2 0 0 1 年卷捞。北京：人民教育出版社，2 0 0 2 年版，第4 0 1 页 。劳凯生主编高等教育法规概论( 第2 版) 北京：北京师范大学出版社，2 0 0 0 年版，第3 5 6 页。 。牟阳春主编( 2 0 0 2 年中国民办教育绿皮书，上海教育出版社，2 0 0 3 年版第2 3 7 页 7 高等学校的办学自主权。在执行国家的政策、法令、计划的前提下， 高等学校有权在计划外接受委托培养学生和招收自费生；有权调整 专业的服务方向，制订教学计划和教学大纲，编写和选用教材；有 权接受委托或与外单位合作，进行科学研究和技术开发，建立教学、 科研、生产联合体；有权提名任免副校长和任免其他各级干部；有 权具体安排国家拨发的基建投资和经费；有权利用自筹资金，开展 国际的教育和学术交流，等等。对不同的高等学校，国家还可以根 据情况，赋予其他的权力。”这是我国政府第一次在政策上明确提 出了扩大高校办学自主权的问题。1 9 9 3 年2 月，中共中央、国务院 颁布中国教育改革和发展纲要，提出要“进行高等教育体制改 革，主要是解决政府与高等学校、中央与地方、国家教委与中央各 业务部门之间的关系，逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主 办学的体制。”并强调“在政府与学校的关系上，要按照政事分开 的原则，通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正 成为面向社会自主办学的法入实体。要在招生、专业调整、机构设 置、干部任免、经费使用、职称评定、工资分配和国际合作交流等 方面，分别不同情况，进一步扩大高等学校的办学自主权。”这种 政策上对高校自主办学权利的规定，比较轮廓地概括了高等学校在 自主办学中的权利，指明了我国高等教育改革和发展的方向，为政 府后来制定教育法、高等教育法、民办教育促进法等 教育法律法规并从法律上赋予高校自主办学的权利提供了立法指 南，具有比较重大的历史意义和现实意义。从此，教育立法包括对 高校办学自主权的立法提上议事日程。 1 9 9 5 年3 月i 8 日，第八届全国人民代表大会第三次会议通过 教育法，并在第2 8 条明确规定：学校及其他教育机构享有“按 照章程自主管理” 等1 0 个方面的权利。1 9 9 8 年8 月2 9 曰，第九 届全国人大常委会第四次会议通过高等教育法，明确规定：“高 等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理” ，并在其中 。中共中央文件选编北京：中共中央党校出版社，1 9 9 2 年版，第33 6 页。 。十四大以来重要文献选编北京：人民出版社，1 9 9 6 年版，第7 l 页 。十四太以来重要文献选编北京：人民出版社，19 9 6 年版，第7 l 一7 2 页 。劳凯生主编高等教育法规概论( 第2 版) 北京：北京师范大学出版社，2 0 0 0 年版，第3 4 7 页。 。劳凯生主编高等教育法规概论( 第2 版) 北京：北京师范大学出版社，2 0 0 0 年版，第3 5 6 页 8 的第3 2 3 8 条分款规定了高等学校在招生、专业与学科设置等7 个方面的办学权利。2 0 0 2 年1 2 月2 8 日，第九届全国人大常委会第 三十一次会议，讨论并通过民办教育促进法，并在第5 条规定： “民办学校与公办学校具有同等的法律地位，国家保障民办学校的 办学自主权” 。 教育法、高等教育法、民办教育促进法的颁布和 实施，是中国高等教育发展史上破天荒的事件。它体现了我国政府 和社会对高等教育的高度重视，赋予了高等学校自主办学的法人地 位和应有权利，为国家实行依法治教，高校实行依法办学提供了法 律上的依据和保障。但有必要指出，现有教育法律法规对高校自主 办学的有关规定还是不完善的，还有许多需要改进和补充的地方。 比如，现有的教育法、高等教育法、民办教育促进法 等法律法规对高校办学自主权的规制是框架性的，对高校办学自主 权的内容和范围还规定得不太系统、不太全面，许多权利的实现还 缺乏具体的操作细则和保障机制，而且，对于高校的自主办学还缺 乏必要的、健全的评估和监督措施，凡此种种，使得其权利难以得 到真正的实现。 ( 三) 确认高校办学自主权是顺应高等教育发展规律的法 律选择 从法律的高度确认高校自主办学，这是由高等教育所具有的特 殊功能和运行特点决定的。 首先，就高等教育自身的功能来看，它为人类社会承担了传播、 创造科学文化知识和培养合格人才的社会职能与历史使命。而高等 教育所具有的这种特殊功能，需要一个相对宽松而且便于自由学习、 自由研讨、民主管理的环境和氛围。 其次，从高等教育自身的运行特点来看，高等教育作为一个集 教学、科研于一身的社会组织，其本身就是一个复杂的运行系统。 具体说来，其复杂性表现在：第一，从高校所开办的学科类别来看， 高校的学科可以分为文、理、工、农、医、军事等多个类别。以理 。牟阳春主编，2 d 0 2 年中国民办教育绿皮书上海：上海教育出版社2 0 0 3 年版，第2 3 7 页。 9 科高等教育为例，它又可以分为数、理、化、天、地、生等学科， 再往下，还可以分出更多的子学科。面对如此众多的学科，“只有学 者自己最清楚学科发展的前沿在哪里，那些课题最具有学术价值， 最值得研究。故必须给大学以充分的自治”。第二，从高校本身的 教育层次来看，高等院校可以分为专科学校和本科院校。专科学校 又可以分为一般专科学校和高职专科学校，本科院校所培养的学生 又可以分为本科生、硕士研究生和博士研究生等层次。第三，从高 校的课程设置和教学内容来看，高校的课程教学是一项专业性很强 的工作，有的具有基础性，有的具有应用性，有的具有艺术性或技 术性，只有训练有素的高水平师资人员才能承担相应的教学与研究 任务。第四，从高校学生的“进”与“出”来看，也是一个相当复 杂的过程。高校所招收的学生是基础教育的“产品”，高校所培养的 学生是社会和用人单位所需要的“人才”，因此，高校在基础教育和 用人单位之间肩负着沟通与桥梁作用。即是说一方面，社会和用人 单位对人才的需求可以影响到高校的学科设置、课程选择和教学质 量；另一方面，高校可以通过招生影响着基础教育的发展方向，反 映着社会对教育的需求状况与评价水准，等等。面对如此复杂的高 等教育系统，任何国家的政府部门和任何有能力、有经验、有水平 的领袖人物与行政管理人员都无法统包统揽，替代高校完成其教育 使命。因此，为了促进高等教育的发展，激活高等教育的办学资源， 体现高等教育的效能与效果，任何一个国家都必须尊重并切实保障 高校的办学自主权。 事实也是如此。高等教育发展的历史表明，尽管高校的自主办 学经历了一个曲折的历程，但就其趋势看，无不是沿着自治化、法 制化的方向发展。回顾高校自治史，虽然人类在自己的童年时代就 已经有了这种以“研习当时的最高学问”罾为标准定义的高等教育。 但是，“最接近于现代高等教育，被视为现代高等教育雏形的是产生 于1 2 世纪的西欧中世纪大学。” 当时，西欧中世纪大学有两种产生 的方式：一种是为宣传教义、培养神职人员而创办的教会大学，另 。刘鹏高等学校的办学自主权与约束机制的建立辽宁工学院学报，2 0 0 1 年第3 卷 第3 期：第7 6 页。 。吴文侃、扬汉清主编“比较教育学* ( 第2 版) 北京：人民教育出版社，1 9 9 9 年版，第4 8 4 页。 。吴文侃、杨汉清主编比较教育学( 第2 版) 北京：人民教育出版社，1 9 9 9 年版，第4 8 5 页 1 0 一种是由市民自发成立后由政府或教会认可的大学。但是，无论是 哪一种形式的大学，它们都有一个共同的特点，即“在与官方和教 会的巧妙周旋中获得决定和管理内部事务的较大自主权及某些特 权”，具有较高的“自治程度”。当时的大学为了减少教会、封建 主等外界社会对学校办学的干涉和控制，便模仿工商业行会组织， 结威“为学习和研究某种学问而自愿结合起来的师生共同体”罾或“师 生行会”。这种“师生共同体”或者“师生行会”从教皇、封建主和 国王那里争取到了具有法人性质的特许状和部分特权，并形成自治 性组织。这些经特许的自主权主要包括：税赋劳役免除权、司法审 判权、任教资格聘任权、罢课和迁徙权等。这些自主权使得大学和 政府、教会之间保持着相对的独立性，并逐渐演化出了“学术自由”。 由此可见，办学自主权的出现是和高等教育的产生密不可分的，自 主办学或者“大学自治”体现了高校办学的基本原则和办学规律， 他们在某种意义上是一对“孪生姊妹”。 随着近代资本主义工业革命的兴起，社会对科技人才的需求急 剧增长，引发了英美等国高等学校办学自主权的重大变化，许多国 家纷纷提出要用法律手段来保障其高校办学自主权的实现。特别是 第二次世界大战以后，许多发达国家出于其经济振兴的目的，对高等 教育及其办学自主权提出了更高的法治要求。由于这些国家的高等 教育一方面沿袭了旧的办学模式，把许多青年拒之门外；另一方面， 高等学校内部缺乏主动性和活力，压抑了师生参与学校民主管理的 积极性。使得高校和政府、高校和社会以及高校内部矛盾重重，迫 切需要通过立法来确定高校与政府、高校与社会以及高校内部的法 律关系，并以此来保障政府对高校的控制和高校办学自主权的实现。 1 9 6 8 年，席卷欧洲的学生运动震撼了沿袭数百年的高等学校办 学传统。法国率先于1 9 6 8 年的1 1 月制定并公布了高等教育法。 这部法律明确规定：作为“公共高等教育”的大学拥有“自治权”， 其“学生、教职工及社会的有关人士均有权以一定的方式参加对高 等学校本身的管理” 。这是人类历史上第一次以法律的形式确定了 。吴文侃、杨汉清主编比较教育学* ( 第2 版) ，北京：人民教育出版社，19 9 9 牟- i g ，第4 8 6 页， 。吴文侃、扬汉清主编比较教育学* ( 第2 版) ，北京：人民教育出版社，1 9 9 9 年版，第4 8 6 页。 。劳凯生主编高等教育法规概论( 第2 版) 北京：北京师范大学出版社，2 0 0 0 年版，第2 i 页。 l i 高校办学自主权的法律地位。“这部法律奠定了法国乃至欧洲各国高 等教育教学与管理体制的基础，因而具有世界性。继法国之后， 联邦德国、奥地利、丹麦、瑞典、罗马尼亚等国也纷纷制定了高等 教育方面的法律。对高校的办学自主权进行了法律上的确认和规 定。” 法国高等教育法第2 0 条规定：“科学、文化、和职业高等 学校是享有法人资格，在教学、科学、行政及财务方面享有自主权。” 联邦德国高等教育总法第3 条明确规定：高等学校享有“艺术 与科学、科研、教学与学习等方面的自由”鼬，并且还就这些“自由” 进行了具体的明确，具有可操作性。美国的高等教育法体系比 较零散，许多是以判例或修正案的形式出现，其中，美国联邦最高 法院在2 0 世纪5 0 6 0 年代，在对一批案件的判决中写道“在一个大 学中，知识就是它自身的目的，而不只是达到目的的手段。一个大 学将不再对它本质的忠实，如果它变成教会、国家或任何局部利益 的工具。大学为自由研究之精神塑造。大学的任务即在于提供一个 最有益于思维、试验和创造的环境，那是一个可以达成的大学四项 基本自由( t h ef o u re s s e n t i a lf r e e d o m s ) 一一在学术的基础上决定谁 来教( w h om a yt e a c h ) 、教什么( w h om a yb et o u g h ) 、如何教 ( h o w i ts h a l lb et o u g h t ) 以及谁来学( w h om a yb ea d m i t t e d l 一一的 环境。也就是说，大学有权从学术要求出发，决定谁来教，教什么， 如何教以及谁来学等问题。”另外，美国的宪法修正案也规定：“大 学自治权利不仅是发言或印刷的权利，还包括研究的自由、思想 的自由一实际上是整个大学的自由( t h ef r e e d o m o ft h ee n t i r e u n i v e r s i t yc o m m u n i t y ) ” 。由此表明，西方国家高校办学自主权的 确立，经历了一个由自发到自觉的漫长发展历程。 尤有必要指出的是，二战后随着资本主义国家对社会经济、政 治生活宏观干预的加强，西方高校自主办学也出现了一些新的迹象。 。劳凯生主编高等教育法规概论d ( 第2 版) 北京：北京师范大学出版社，2 0 0 0 年版，第2 1 页 。劳凯生主编高等教育法规概论* ( 第2 版) 北京：北京师范大学出版社，2 0 0 0 年版，第2 7 页 。劳凯生主编高等教育法规概论( 第2 版) 北京：北京师范大学出版社，2 0 0 0 年版，第2 5 页 。吴毅君等落实与扩大高等学校办学自主权的对策研究湘潭工学院学报( 社会科学 版) ，2 0 0 3 年，第5 卷第2 期：第6 8 页。 。吴毅君等落实与扩大高等学校办学自主权的对策研究湘潭工学院学报( 社会科学 版) ，2 0 0 3 年，第5 卷第2 期：第6 8 页 i2 这突出表现在西方发达国家的高等教育由向政府和社会争取自主转 至自觉接受政府的宏观调控和社会监督。“西方国家的高等学校由于 与社会联系日益增加，正在由传统的自治走向自觉地接受政府 的干预”。换句话说，即“传统上强调大学自治和教授治校的国家， 则在加强政府的管理和宏观调控。” 这种趋势无疑为我国高等教育 的改革和发展提供了有益的历史经验借鉴。 虽然我国扩大高校办学自主权的问题是在上个世纪8 0 9 0 年代 才提出来的，但它被提出来以后就受到了国家立法机关的高度重视， 并在较短的时间内付诸立法，实现了由政策引导向法律规制的转化。 这在人类教育法发展史上是极为罕见的。可以说，从法律的角度确 认高校自主办学的主体资格，并赋予其相应的权利既体现了国家对 高等教育发展规律的尊重，同时又是引导和促进高校自主办学的可 靠保证。 ( 四) 对我国高校办学自主权历史地位的再认识 我国历史上是一个自然经济、封建专制和儒家文化长期占统治 地位的国家，现代意义上的高等教育的办学历程还仅仅只有百余年 的时间，历史上“官学合一”、“学在官府”的传统源远流长，根深 蒂固。建国以后，由于长期实行计划经济和集权管理体制，由此决 定了现阶段我国高等教育发展面临的首要问题是如何尽快解决自主 办学的问题，并使之得到国家政策和法律的认同。回顾这段历史， 我国高校的办学自主权大致经历了三个阶段：第一阶段( 1 9 4 9 年至 1 9 8 5 年) ：这一时期由于经济体制和历史传统的因素，政府、学校 和社会各界把高校的办学看成是政府的职能，认为大学就是行使政 府高等教育办学权的部门和机构，学校没有自主权( 当然这一时期 也有少数教育界人士提出给高校“放权”，但在政府的官方文件中没 有明确的体现) ；第二阶段( 1 9 8 5 年至1 9 9 8 年) ：这一时期以决 定和高等教育法的颁布为标志，教育界、民间乃至政府教育 。吴毅君等“落实与扩大高等学校办学自主权的对策研究湘潭工学院学报( 社会科学 版) ”，2 0 0 3 年，第5 卷第2 期：第6 9 页。 。刘冬梅对高校办学自主权的法律思考“河南师范大学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 0 年，第2 7 卷第6 期：第1 12 页。 l3 主管部门自己都提出，政府要转变职能，改变原有的高校管理模式， 要把高校的办学权“下放”或“归还”给高校，让高校在办学过程 中能按照自己的实际情况和高等教育的办学规律自主办学；第三阶 段( 1 9 9 9 年至现在、：这一时期以高等教育法、民办教育促进 法的颁布和实施为契机，提出了要依法治教、依法办学，要用法 律的形式和手段来规范、完善高等学校办学自主权的实现，从而使 我国步入了以法律手段来保障高等学校自主办学的新阶段。 固然，高校办学自主权的确立，并不是我国高教改革的终点。 恰恰相反，这仅仅是政府将统得太多、统得太死的本该属于高校的 权利归还高校，以激发我国高等教育自身活力的一个新的开端而已。 我国以法律形式赋予高校办学自主权，并不意味着各个高等院校可 以游离于政府管理之外，可以天马行空，独来独往。恰恰相反，现 代高等教育与社会生活领域纵横交错、纷繁复杂的联系，决定了我 国高校的自主办学与政府的宏观管理有机地结合起来，是贯穿于我 国高等教育改革始终的一条主线。因此，从历史发展的视角和我国 高校发展的趋向看，高校办学自主权的确立，具有历史阶段性特点。 二、现阶段我国高校自主办学面临的障碍及其原因分析 我国自教育界第一次提出“要给高等学校一点自主权”到政府 明确提出要转变高等教育管理体制，把办学自主权“下放”、“归还” 于高校，再到提出要以法律的手段规范、完善、保障高等学校的办 学自主权，经历了2 0 多年的历程，取得了比较可喜的成绩。这具体 表现在。：第一，学校已能在国家批准设置的专业范围内，根据社会 需要和自身条件自主地调整专业方向；第二，在学校内部机构的设 置上，权限有所扩大。第三，在中层和基层干部的考核、任命，留 学回国人才的引进等方面拥有较大自主权；第四，在给定的指标范 围内能自主的评定专业技术职务( 称) 和确定硕( 博) 士生导师： 第五，能自主申请纵向科研课题，承接横向科研课题，进行科技产 业开发；第六，在基本建设、后勤管理方面的自主权明显扩大。但 是，对比发达国家高校自主办学的情况和社会对高校办学的需求以 及各高校在具体的办学实践过程中所遇到的障碍，我国高校办学自 主权的完全实现还存在着不少的问题和障碍。这些问题和障碍若得 不到及时、妥善的解决，势必会影响整个高校的健康发展和人才的 培养。 ( 一) 现阶段我国高校自主办学存在的问题与障碍 关于现阶段我国高等学校在自主办学过程中存在的问题以及遇 到的障碍，概括说来，主要包括以下五个方面： 1 、思想不解放，办学观念滞后于高校自主办学的实际需求。现 阶段，尽管各种各样的管理思想和办学理念异彩纷呈，但由于传统 的高校办学理念和管理模式根深蒂固，惯性思维的力量还很强大， 成为高校在自主办学过程中的思想障碍。例如，由于长期在计划经 济体制下办学，高校的许多办学问题都是由政府部门牵头解决，学 。蔡国春高等学校办学自主权：历史- 9 比较现代教育科学，2 0 0 3 年，第1 期：第5 页。 。1 9 9 9 年，教育部组织华中理工大学高教所的同志对北京、上海、武汉、广州等地的2 0 余所 教育部直属高校的办学自主权问题进行了专题调研，井撰写了关于重点高等学校办学自 主权的调查。具体情况清参考姚启和主编的9 0 年代中国教育改革大潮丛书一一高等教育 卷第6 章，北京师范大学出版社20 0 2 年版。 l5 校在“大树底下好乘凉”，养成了“等、靠、要”的思维方式和行为 习惯，高校自主办学的思想意识不够充分，主体意识不太浓厚，其 对深化自身改革、加强民主管理、保证自主办学健康发展重视不够。 又如，政府卞管部门及其工作人员仍然没有从思想上、观念上、行 为上彻底改变其直接管理高校的体制和方式，仍想利用手中的权力 参与学校管理，控制高校办学。总之，这些不正确办学理念和思想 的存在，极大的影响了高校办学自主权的实现。 2 、政府宏观管理的职能尚未完全转变，过多干预和影响了高校 在办学过程中的决策、执行与发展。比如：高校的办学规模、招生 人数、招生考试的方式和录取分数线被政府牢牢控制，高校没有自 主的余地；政府对学科专业的设置过多、划分过细、口径过窄、管 理过死，本科专业的设置仍然由国家的教育行政部门审批，一些社 会急需的专业难以及时设置。“学科专业过多过窄以及管理过死也限