（民商法学专业论文）我国土地储备的法律问题研究.pdf

陈洁：我国十地储备法律问题研究 中文摘要 土地储备制度是在我国土地使用制度改革的不断深入、国有企业改制及城市土地市 场逐步发展的背景下，借鉴国外土地银行的经验发展起来的一种新型城市土地管理制 度。它克服了传统土地使用制度的种种弊端，帮助政府垄断了土地一级市场，增强了政 府对土地市场的调控能力，优化土地资源配置，促进土地市场的完善。然而，由于土地 储备制度在我国建立和实施的时问较短，实践过程中出现了很多问题，如土地储备法律 法规支撑体系缺失，地方政府规章与现行法律法规相冲突，土地储备机构性质不明、功 能定位不清，土地储备基本程序缺失等。这些问题的存在，一方面导致了社会对土地储 备的合法性与合理性的质疑，另一方面在一定程度上影响了土地储备制度的社会经济目 标的实现。 文章首先从我国土地储备制度的形成与发展入手，介绍了我国土地使用制度的改革 过程，土地储备制度的发展阶段，不同城市的运行模式以及土地储备制度的法律基础； 其次介绍了国外的土地储备制度，包括其产生、发展，以及对我国的借鉴和启示；接着 阐述了我国土地储备制度的功能和运作规范，包括我国土地储备制度的功能定位及其存 在的问题、土地储备的流程和土地储备过程中的问题；最后对土地储备机构的性质和职 能进行分析，提出构建政府主导的土地储备运行模式，提出了完善我国土地储备制度的 对策。 关键词：土地储备制度；储备模式；土地储备机构 扬州大学硕七学位论文 2 a b s t r a c t t h el a n dr e s e r v es y s t e mi san e w t y p es y s t e mo fu r b a nl a n dm a n a g e m e n t ，w h i c hl e a r n e d f o r mf o r e i g nc o u n t r y se x p e r i e n c e i te s t a b l i s h e du n d e rt h eb a c k g r o u n do fd e e p e n i n gr e f o r m o fu r b a nl a n d u s es y s t e ma n ds t a t e - o w n e de n t e r p r i s e ，a n dt h ed e v e l o p m e n to fl a n dm a r k e ta s w e l l t h el a n dr e s e r v es y s t e md i dp l a yap o s i t i v ee f f e c ts u c ha ss t r e n g t h e n i n gt h er e g u l a t i n g a b i l i t yo fg o v e r n m e n to nt h el a n dm a r k e t ，n o r m a l i z i n gt h el a n dm a r k e tt h r o u g hm o n o p o l i z i n g t h ef i r s tl e v e ll a n dm a r k e ts u p p l yb yg o v e r n m e n t h o w e v e r , b e c a u s ei tw a se s t a b l i s h e df o ra s h o r tt i m e ，i tb r o u g h ta b o u tm a n yp r o b l e m s f i r s t ，t h e r ei sn oh i g hl e v e ll a w sa n dr e g u l a t i o n s t os u p p o r ti t ；s e c o n d ，l o c a l g o v e r n m e n t sr e g u l a t i o n s c o n f l i c tw i t he x i s t i n gl a w sa n d r e g u l a t i o n s ；t h i r d ，t h ef u n c t i o n a lo r i e n t a t i o no f t h el a n dr e s e r v ei n s t i t u t i o ni su n c l e a r t h e s e p r o b l e m so nt h eo n eh a n dl e dt o t h e q u e r yo ft h el a n dr e s e r v es y s t e m sl e g i t i m a c ya n d r a t i o n a l i t y ；o nt h eo t h e rh a n d ，i ti m p a c t e dt h er e a l i z i n go ft h es y s t e m ss o c i a la n d e c o n o m i c g o a l s t os o m ec e r t a i ne x t e n t t h ef i r s tc h a p t e ro ft h ep a p e ri n t r o d u c e st h ef o r m a t i o na n dd e v e l o p m e n to ft h el a n d r e s e r v es y s t e m ，i n c l u d i n gt h ep r o c e s s i o no ft h el a n d - u s er e f o r m ，t h es t a g eo ft h el a n dr e s e r v e s y s t e m sd e v e l o p m e n t ，d i f f e r e n tm o d e so fo p e r a t i o n si nd i f f e r e n tc i t i e s ，a n dt h el e g a lb a s i sf o r t h el a n dr e s e r v es y s t e m t h es e c o n dc h a p t e re l a b o r a t e sf o r e i g nc o u n t r y sl a n db a n k ，i n c l u d i n g i t sp r o d u c t i o n ，d e v e l o p m e n t ，t h er e f e r e n c ea n di n s p i r a t i o nt oo u rc o u n t r y t h e ni ti l l u s t r a t e s t h ef u n c t i o na n do p e r a t i o no ft h el a n dr e s e r v es y s t e m t h el a s tc h a p t e ra n a l y z e st h en a t u r ea n d f u n c t i o no ft h el a n dr e s e r v ei n s t i t u t i o n ，t h e np r o p o s e st ob u i l dag o v e r n m e n t l e do p e r a t i o n m o d eo ft h el a n dr e s e r v es y s t e m 陈洁：我国土地储备法律问题研究 1 我国土地储备制度的形成与发展 1 1 我国土地使用制度的改革过程 1 1 1 我国城市土地使用制度的改革背景 建国后我国长期实行的城市土地使用制度是一种“三无制度”，即以高度集中的指 令性计划调拨，无偿、无限期、无流动使用为特征的土地划拨使用制度。传统的土地使 用制度使得国家在一定意义上丧失了城市土地的所有权，因此产生了种种弊端。一方面， 由于城市土地的无偿取得，企业没有成本上的压力，占而不用的现象十分突出，土地浪 费现象十分严重，土地利用效率低下。另一方面，由于城市土地不能自由流动，随着城 市的发展，旧的城市规划已经无法体现一些土地的区位价值，导致土地经济效益的损失， 同时也严重制约了城市的可持续发展。党的“十四大”确立了建立社会主义市场经济为 中国经济体制改革的目标模式，在发挥公有制经济主导作用的前提下，建立和完善社会 主义市场体系，发挥市场机制对社会资源配置的基础性作用。这直接要求土地使用制度 的改革朝着市场化的方向迈进，即市场在国家宏观调控下对土地资源配置起到基础性作 用，提高土地资源的利用效率，实现土地收益的合理分配。 在这种背景下，2 0 世纪7 0 年代末期我国开始了第一次土地使用制度的创新，即由 “无偿、无期限、无流动”的土地使用方式和改革为“招标、拍卖：挂牌 等有偿的土 地使用方式。然而这些有偿出让方式推行的进度并不令人满意，在土地使用权出让中协 议出让仍然占主流，市场机制无法充分发挥对土地要素的配置作用。针对这种情况，我 国丌始了城市土地使用制度的“二次创新”，希望通过建立土地储备制度来促使招标、 拍卖、挂牌等市场化出让方式在土地出让中成为主流，促使价值规律通过市场机制对配 置土地资源和土地资源供求方面发挥积极作用。 1 1 2 中国城市土地使用制度改革的阶段性特点 1 9 8 7 年9 月，深圳市率先将5 3 2 1 8 平方米的住宅用地使用权以2 0 0 元平方米， 总价1 0 6 4 力元出让给深圳工贸中心，揭开了中国城市土地使用制度改革的序幕，使中 国城市土地使用相j 度发生了历史性的变化。 ( 1 ) 1 9 8 7 1 9 9 1 年为城市土地有偿使用制度的试行阶段。这一时期城市土地使用制 度改革从理论探索阶段进入了实践探索阶段，各地尤其是沿海开放城市相继在国有土地 所有权和使用权分离的基础上对有偿有期限出让城市国有土地使用权进行了有益的尝 扬州大学硕士学位论文 一4 试。其基本特点是土地市场逐步得到萌发形成，通过土地市场优化配置资源的优越性日 益显现，但是规模较小；方式也较单一。 ( 2 ) 1 9 9 2 1 9 9 3 年是城市土地有偿使用制度的全面推行阶段。这一时期的基本特点 是：以出让方式进入土地市场的固有土地数量增多；有偿使用的形式r 趋多样化；土地 的流通范围更加广泛。但是，由于土地收益的巨大吸引力使得各地政府不顾城市发展的 长远利益，“巧用”各种名义盲目出让土地和兴建丌发区，从而导致一段时期内有偿使 用土地的供给规模失控。由于对土地市场的宏观调控缺位，相当一部分土地没有得到有 效利用，国家大量资金的投入未能产生预期效益，也给国民经济的持续稳定发展造成不 利影响。 ( 3 ) 1 9 9 4 年至今是城市土地有偿使用制度的调整和完善阶段。针对前期出现的诸 多问题，中央及时进行了宏观调控，采取了严格的措施保护耕地，限制了耕地转为建设 用地的总量。同时不断推出各种法规，以规范土地有偿使用和市场交易行为。随着经济 体制市场化改革的推进，中国城市土地使用制度改革也在不断深化，既能维护土地公有 制性质，又有利于社会主义市场经济体制运行的城市土地使用制度的基本框架已初步建 立起来，即在不改变土地国有性质的前提下，采取拍卖、招标、协议等有偿方式将国有 土地使用权有限期地出让给土地使用者；土地使用者在土地使用年限内可以转让、出租、 抵押或者用于其它经济活动，其合法权益在使用年限内受国家法律保护；并且土地使用 者在按当时市场状况补交地价后可以继续使用土地。 1 1 3 我国城市土地使用制度改革的目标 城市土地使用制度改革就是要充分发挥市场机制对土地资源的配置作用，使市场在 国家宏观调控下对土地资源配置起到基础性作用，最终建立与社会主义市场经济体制目 标模式相适应的城市土地有偿使用制度，提高土地资源的利用效率，实行土地利益的合 理分配。根据这一目标，深化土地使用制度改革必须要进一步扩大土地有偿使用的范围， 规范和培育土地市场。这不仅要健全城市土地供应机制，规范新增建设用地的出让行为， 而且要多途径、分步骤将城镇原划拨土地纳入有偿使用轨道，形成公平竞争的条件；同 时，要按现行土地法律、法规和土地使用制度改革的发展方向，盘活土地资产，为推进 现代企业制度创造条件，保障国有土地资产保值增值，防止国有土地资产的流失。 m 欧| 5 兀安蛟主编，中国城市十地收购储备制度：理论与实践，经济管理 版社2 0 0 2 年版，第6 7 页。 陈洁：我国土地储备法律问题研究 5 1 2 我国土地储备制度的发展阶段及运行模式 城市土地储备制度的建立是中国土地使用制度改革和城市土地市场发展过程中应 运而生的一种新型的城市土地管理制度，是各地政府为解决当自订城市土地使用制度改革 深化过程中土地管理存在的诸多问题和适应中央有关土地管理政策背景下的创新制度。 1 2 1 我国土地储备制度的发展阶段 1 2 1 1 我国土地储备制度的诞生 1 9 9 6 年，上海市人民政府及上海市房地产管理部门在控制建设用地总量，特别是存 量土地入市方面进行探索和实践，同时大胆学习和借鉴国外的“土地银行”及“土地储 备制度 的成功经验，提出了构建上海土地收购、储备、出让机制的新思路。1 9 9 6 年8 月，我国第一家土地储备机构上海市土地发展中心在上海诞生，该中心为事业单位，经 济上实行独立核算、自收自支。上海市土地发展中心根据自己的收购计划和市政府的要 求，通过与被收购单位协商，确定土地收购价格或约定土地i 改益分成，按照约定由土地 发展中心支付收购金，取得土地并按现行规定办理土地过户手续。土地发展中心取得土 地后，负责对土地进行拆迁、平整和相关基础设施配套，对易于转让的储备土地由土地 行政管理部门出让给新的用地者。自1 9 9 6 年到2 0 0 2 年底，上海市土地发展中心共收 购储备土地不足1 0 0 公顷，这与同期上海全市每年经营性用地5 0 0 6 0 0 公顷的出让规模 相比，显然太小，不足以对市场形成影响力。由于缺乏制度化、系统化的构架，缺乏政 策的配套环境，1 9 9 6 年开始的这项“土地储备”试点，在没有直接的经验可以借鉴的情 况下，其推进的难度很大。 1 2 1 2 土地储备制度的发展 1 9 9 7 年8 月，杭州市政府正式批准成立市土地收购储备管理委员会和市土地储备中 心。市土地储备中心是受杭州市政府委托实施土地收购、储备以及出让前期丌发准备工 作的机构，作为非盈利性事业单位，它具有独立的法人地位，隶属于市土管局，并接受 市土地收购储备管委会的领导和监管。杭州市土地储备中心最初主要负责收购企事业单 位因产业结构调整需盘活的存量土地，并且依法收回违法用地、闲置抛荒土地无主地。 随着中心土地收购储备量的增加，土地收购储备的范围不断扩大。1 9 9 8 年6 月，杭 州市土地收购储备管理委员会决定，将市区所有需盘活的所有土地纳入收购储备范围。 1 9 9 9 年1 1 月，杭州市政府发布关于进一步深化国有土地有偿使用制度改革，推行土 卢新海：中国城市土地储备制度研究，科学 ：版社2 0 0 8 年版，第9 页。 扬州大学硕士学位论文 皇 地使用权招标、拍卖出让的通知，明确强调为加强政府对土地一级市场的宏观调控， 促进市区国有存量土地的盘活，凡市区范围内需要盘活的国有存量土地以及新增建设用 地中用于商品房丌发的土地，都必须统一纳入政府土地储备库。需要进行招标、拍卖出 让国有土地使用权的土地，由市土地储备中心负责实施该地块附着物的拆迁和土地出让 前的前期准备工作，实施“净地”方式出让。 1 2 1 3 土地储备制度在全国全面推行 杭州市土地储备制度建设的经验和成果在其他人巾城市得到推广与借鉴。1 9 9 9 年6 月，国土资源部以内部通报形式转发了杭州市土地储备实施办法和青岛市人民政 府关于建立土地储备制度的通知，并向全国推广杭州、青岛两市开展土地储备的经验， 使之在东南沿海地区和众多地级市得到了很快的推广。国务院关于加强国有土地资产 管理的通知( 国务院1 5 号文件) 提出，“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件 的地方政府要对建设用地试行收购储备制度”。在2 0 0 1 年1 2 月召开的全国土地资产管 理工作会议以及2 0 0 2 年5 月举办的以“经营土地、经营城市”为主题的第八期国土资 源管理市长研讨班上，国土资源部要求各地落实1 5 号文件精神，积极推动土地收购储 备工作的展开。自此，全国各大中城市纷纷成立土地储备机构，土地储备工作在全国 各城市迅速展开。到2 0 0 6 年，全国已成立土地储备机构累计2 0 0 0 多家，其中东部地区 8 成以上的土地主管部门成立了土地储备机构，在西部地区也达到6 成。各地政府逐步 加强土地储备规范化运作o 各地纷纷出台地方性法规、政府规章及政策规范，以推进和 规范土地储备运作。 1 2 1 4 规范调整阶段 在全国土地储备机构如雨后春笋般成长起来的同时，关于土地储备的争论与越来越 多。加强土地储备规范运作的呼声同高。2 0 0 6 年1 2 月1 7 日，国务院办公厅出台关于 规范国有土地使用权出让收支管理的通知，明确将土地出让收支全额纳入预算，实行 “收支两条线”管理，同时由财政部门从缴入地方国库的土地出让收入中，划出一定比 例资金，用于建立国有土地收益基会，主要用于土地收购储备。同年1 2 月3 1 日，财政 部、国土资源部与中国人民银行联合印发国有土地使用权出让收支管理办法，对有 关问题做作了进一步明确。2 0 0 7 年2 月2 7r ，财政部、国土资源部联合下发土地储 备资金财务管理暂行办法。2 0 0 7 年1 1 月1 9 同，图士资源部、财政部与中国人民银行 。顾长浩，何乃刚：我困十地储备制度实i i f 研究，中团房地产训究2 0 0 8 年版，第3 - 4 贝。 圆卢新海：中因城市十地储备制度研究，科学版 i ：2 0 0 8 年版，第1 0 贝。 国参见杭州十地储备和交易管理制度建设研讨会综述，载中困国十资源搬，2 0 0 6 年7 月5 | l 。 陈沽：我国十地储备法律问题研究 7 一 再度联手出台了 4 - 地储备管理办法，对土地储备的机构设置以及土地储备范围、收 储程序、融资等作了规范。与此同时，各地也不断调整和规范土地储备运作。 1 2 2 我国土地储备制度的运行模式 随着1 9 9 6 年中国第一家土地收购储备机构在上海成立，各地城市纷纷从本地土地 管理的实际出发，尝试建立城市土地储备制度。由于缺乏强有力的理论支持和统一的政 策制度规范，加之各地之问存在着管理体制和利益驱动的不同，各地土地储备的运作在 范围、模式上存在差异。综合分析目前我国各地城市土地储备制度的运作模式及机构设 置模式特点，可以分为市场主导型、政府主导型和政府市场混合型三种。 1 2 2 1 上海为代表的市场主导型模式 1 9 9 6 年上海成立土地发展中心时基本采用市场化运作方式。其特点是在土地储备过 程中，城市土地储备机构参与土地购买、丌发活动，以市场调控土地收购与开发的数量。 具体流程如下：城市土地储备机构遵循政府的要求编制土地收购计划，确定土地储备范 围；土地收购价格或土地收益分成有土地储备机构与被收购单位协商确定；土地储备机 构按照约定支付收购会取得土地；并按规定办理土地使用权过户手续；土地储备机构取 得土地后，对土地进行拆迁、平整和相关基础设施配套。在这种模式下，市场和用地企 业是土地储备的决定力量，土地发展中心与用地者的谈判协商能力、信誉和实力是成功 收储土地的关键。 1 2 2 2 杭州为代表的政府主导型土地储备模式 根据杭州市土地储备实施办法的规定，市区范围内所有需要盘活的土地都要纳 入土地储备体系，由政府统一储备、统一管理、统一调用，企业不能自行招商。根据目 前政府的财力和土地使用的实际情况，土地储备实行收购储备、红线储备、信息储备三 种形式。城市土地以土地储备中心一个“口子”向市场供应，政府垄断土地一级供应市 场，并根据城市建设和经济发展的需要确定供地计划，调控土地供应，规范土地市场。 杭州市土地储备中心代表政府依法收购土地还具有强制性，在土地收购的众多方面政府 都出台了统一的规定，基本没有给土地使用者讨价还价的机会。杭州市政府通过抓统一 收购权、统一批发权牢牢把握住土地供应的主动权，加强了政府对土地资源配置的宏观 调控能力，促进了规划的严格实施。实现了政府对土地市场的高度控制。罾在土地储备 机构设置上属于双结构模式，即成立城市土地收购储备委员会和土地收购储备中心，实 n ：何j s h j ：十地储备口法研究，载中困房地产研究，2 0 i o 年第3 卷。 。参见楼建波，5 1 i 乏双根，会锦 ：f ，n 飞飞土编：十地储备及十地一级开发法律制度，中困法制f l ；版社2 0 0 9 年版， 第2 3 4 2 4 0 贝。 扬卅f 人学硕十学位论文墨 行分层次两级管理的体制模式。城市土地收购储备委员会由政府设立，是城市土地收购 储备工作的决策机构；土地储备中心隶属于土地管理部门，接受土地收购储备委员会的 指导和监督。 1 2 2 3 武汉为代表的政府主导与市场调节相结合的土地储备模式 武汉市的土地储备模式介于完全政府运作和完全市场化运作之间，既有政府引导又 有市场运作的特点。一方面，土地储备运作体现政府的意志：由政府制定土地的收回与 供应计划，由政府制定土地储备和土地供应的具体规则。对依法应当纳入土地储备范围 的土地，土地储备机构是否对其实施储备还取决于原土地使用者的储备申请是否得到核 准。对那些未得到土地储备申请核准的土地，也可以直接进入土地交易中心进行转让， 但这类土地转让的前提是获得土地行政主管部门的土地交易许可。另一方面，土地储备 的市场运作特点表现为没有将所有应当纳入储备的土地都一律储备，而是遵循市场规则 有选择的进行储备，并认为不适宜实旌储备的土地则通过交易许可使其进入有形土地市 场进行交易。这样做使得本应收储的土地在一定条件下可以进入市场进行交易，即一 是要到土地交易中心办理交易许可手续；二是要在公开的土地市场进行交易。 1 2 2 4 三种运行模式的比较 上海的“市场主导型”模式类似于香港的土地发展公司，依照市场原则通过协商方 式收购和出让土地。“上海模式”的优势主要有两点：一是比较注重保护土地权利人的 财产权益，比如，c l 海市国有土地使用权收购、储备、出让试行办法中明确规定， 收购土地价格以当前土地市场相应价的平均价计算。二是城市土地储备机构的职能定位 比较明确。也就是说，它与房屋土地管理局等政府部门的关系，自身的权利义务等基本 都在当前法律框架之内，没有突破法律。它的职责就是，在规定的范围内选择地块，并 向市房地局、市财政局提出开发评估和可行性报告，按与市房地局和财政局订立的合同， 对收回国有土地使用权的地块进行非盈利性的前期开发。至于土地的收回、储备和出让 等需要行使行政权力的事则由相应的行政管理部门来进行。罾但在运行过程中，由于缺 少体制和制度的保障，造成许多难以克服的困难。因为对收储范围内的土地政府不具有 强制性，不能真正实现一级土地市场的垄断供应，加之土地发展中心运作资金有限，因 而实际操作中收购阻力较大。另外，由于缺乏土地供应垄断和资金，土地储备规模较小， 在一定程度上影响了土地招投标进展，其调控市场的功能受到限制。鉴于以上问题，上 参见楼建波，张双根，金锦渖，只飞飞主编：十地储备及十地一级开发法律制度，中国法制出版社2 0 0 9 年版， 第2 4 0 2 4 7 灭。 。卢新海：中围城市十地储符制度研究，科学： ；版 l ：2 0 0 8 年版，第2 7 页。 陈洁：我国十地储备法律问题研究2 海市政府于2 0 0 4 年发布了上海市土地储备办法，明确了政府对土地储备的强制性， 扩大了土地储备的范围，规范了土地出让必须以熟地出让，剥夺了开发商擅自储备土地 的权利，上海市的土地储备逐步由市场主导型向政府主导型转变。 杭州的“政府主导型”运作模式充分强调了在土地储备过程中政府的主导作用，在 此基础上发挥市场机制配置土地资源的功能，实现行政主导与市场运作有效结合。这种 模式弥补了城市土地管理中对城市存量土地管理和对划拨土地入市总量控制的缺口，全 面落实了政府供应土地的总量控制，真正使土地统一管理政策落到实处，有效调控土地 市场。但在政府及其委托的土地储备机构的强势地位下，土地储备相对方即原土地权利 人的合法利益难以得到有效的保护。这种模式存在问题主要是：第一，所需资金量大， 资金压力大，急需建立有效的资金筹措和运行机制。第二，由于缺乏法律基础和制度保 障，政府强制收购土地的行政行为受到多方质疑，因而需要加强相关立法，健全制度保 证。 “武汉模式”的优势在于交易许可和先买权的使用。交易许可制度和先买权的实施， 一方面可以保证保障了土地权利人的法定权利，显化了交易行为，活跃了二级市场，并 把一级市场规范在适当范围内，无疑更有利于土地市场机制的形成和市场的成熟，也更 符合政府在经济生活中的角色定位和推行土地储备的目标定位；另方面，土地储备机 构主动收购的土地只占储备土地的一部分，还可以使用先买权在提出交易申请的土地中 购买部分土地作为储备，有选择的储备土地可以大大减轻储备机构的收购资金压力，也 可以加快存量土地进入市场。交易许可制度的优势在于，当土地储备机构对储备范围 内的土地征购时，如果遇到资金困难等问题，可以按照自己现有的资金有计划、有选择 地进行储备。没有收购的土地通过交易许可审核后允许其进入市场，从而缩小了土地储 备的规模，缓解了土地储备机构的资金压力。但是该模式下的土地储备机构的性质功能 定位不清，作为土地所有者的土地储备机构多承担了土地资产管理的职能，政府的行政 管理职能与土地所有权职能容易混乱，出现政企不分现象，从而影响运行效果。 对三种代表性的土地储备模式进行比较，总体来说，“杭州模式 和“武汉模式” 运行较为顺畅，究其原因，主要有以下几点：是是土地本身的稀缺性和不可再生性， 决定了土地不可能是完全的公共产品，也决定了土地储备模式不可能是完全的市场主导 型。二是土地储备的本质上是一种政府行为，其目的是调控和完善土地市场而非盈利， 只有在政府主导下进行的土地资源优化配置和资产运营，土地储备制度彳能史好地实现 。卢新海：中国城市土地储备制度研究，科学j f ；版祉2 0 0 8 年版，第2 9 页。 扬州火学硕士学位论文里 其社会经济目标。三是土地储备调控和干预的重点是土地一级市场，而在我国政府是土 地级市场的垄断供应者，土地一级市场的竞争具有不完全性。国际经验也表明，对土 地资产经营比较成功的都不是市场主导型。即使是在土地所有权私有的一些国家，为了 使商业丌发符合公共利益，促进土地资源的合理利用，在土地储备的运行的过程中，政 府或其授权机构必须具备一定的强制性权力。然而，授予政府或其授权机构一定的强制 性权力并不意味着背弃市场规则，完全的政府运作模式虽然有效地保障城市舰划的实 施，但其阻力往往也是很大的，忽视市场的客观规律也会阻碍土地储备制度功能的发挥。 作为一种调控土地市场的重要手段，土地储备应该遵循土地市场存在的客观规律，这样， 土地储备才会实现其预期的目标。 1 3 我国土地储备制度的法律基础 土地储备制度的建立对我国城市土地管理起到了积极作用，但是，随着市场经济的 发展和我国城市化进程的加快，土地储备过程中暴露的一系列问题阻碍了社会经济的持 续稳定发展。增强政府对土地市场的宏观调控能力是对我国有限的土地资源进行严格管 理的重要手段，而政府的宏观调控行为的实施需要相应的法律法规予以保障。因此，通 过立法规范土地储备行为，完善我国城市土地储备制度，推进土地储备事业的发展是当 务之急。 1 3 1 我国土地储备制度的立法现状 我国城市土地储备经营最根本的法律基础是宪法。中华人民共和国宪法第1 0 条 规定：“城市的土地属于国家所有。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对 土地实行征收或者征用并给予补偿。 任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形 式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。 土地管理法第2 条规定：“我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和 劳动群众集体所有制。 第5 8 条、第6 5 条规定：“为公共利益需要使用土地，或为实施 城市规划进行旧城区改建，可以依法收回或调整使用的国有土地或集体土地。”“收回或 调整土地的，对原土地使用人给予适当补偿。 房地产管理法第8 条规定：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转 为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”第1 9 条规定：“国家对于土地 使用者依法取得的土使用权，在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法定 。卢新海：中固城市土地储备制度研究，科学出版社2 0 0 8 年版，第2 9 页。 陈沽：我i 垂l ：t - 地储备法律问题研究 旦 程序提前收回，并给予相应补偿。 第2 l 条第2 款规定：“土地使用权出让合同约定使 用年限届满，土地使用者未申请续期或续期申请未获准，土地使用权由国家无偿收回。” 国务院关于加强国有土地资产管理的通知( 国发 2 0 0 1 1 5 号) 规定：“为增强政 府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地实行储备经营制度。市、县 人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持。”国土资 源部为落实国务院的通知，专门下发了关于整顿和规范土地市场秩序的通知，也 提出了城市政府要对原存量建设用地试行储备收购的要求，但同样没有规定实施细则。 但是法律并未对土地储备制度的目标、土地储备的原则、土地储备的范围、储备土地的 补偿等城市土地储备经营的主要环节做更进一步的规定。 2 0 0 7 年1 1 月1 9 日国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定发布了土地储备 管理办法，以“完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节 约集约利用，提高建设用地保障能力 ，结束了我国土地储备制度统一立法的空白，办 法明确了土地储备主体的法律地位和性质：明确了土地储备的范围与具体程序；强调 了土地储备的规划的重要性，明确计划优先原则和内容等。 1 3 2 我国土地储备制度法律规范的特点 ( 1 ) 政策先行。各地开展土地储备实践的过程中，大多先出台政府政策性文件或 行政部门规范性文件，以此作为推动土地储备运作的依据，并没有急于出台位阶和效力 较高的地方性法规或政府规章。等到土地储备机构运作一定时间，并积累了相对的实践 经验后，再出台地方政府规章对土地储备加以规范。其原因主要有两个：一是在土地储 备制度实施之初，地方政府缺乏实践经验和研究积累；二是出台地方政府规章或地方性 法规，程序较为复杂，政策性文件则相对简单得多。 ( 2 ) 地方立法先行。地方政府是各地土地储备制度运行以及发展壮大最主要的推 动力之一，因此有关的立法规范也同样是地方先行。自1 9 9 9 年3 月杭州市政府率先出 台土地储备实施办法始，各地为大力推进土地储备运作，纷纷出台政府规章。与地 方立法的密集出台相比，国务院及作为土地主管部门的国土资源部，并没有急于立法规 范。早期关于土地储备的国家层面的有关规定，也是具体体现在有关的政策性文件中， 直至2 0 0 7 年国土资源部才联合有关部门出台土地储备管理办法。 1 3 3 我国现有土地储备规范体系的不足 ( 1 ) 从国家立法的层面来看，现有土地储备制度规范缺乏上位法的支撑。从现行 土地管理法、房地产管理法中几乎找不到有关土地储备的法律规范。这一点可以 扬州人学硕士学位论文里 说是现行土地储备规范体系脆弱、不完整的最主要表现，由此引发了各界对土地储备的 合法性的质疑。在宪法修订以及物权法出台后，各界热烈探讨“公共利益 的 问题，在城市房屋拆迁管理条例的合法性受到质疑的同时，土地储备的合法性同样 受到诸多非议。 ( 2 ) 从立法规范的体系上来说，土地储备制度缺乏与相关法律制度规范的有效衔 接。土地储备的运作涉及立项审批、规划调整、征收动迁安置、权属变更等一系列的程 序审批和权利义务的调整，但由于既有法律体系规范并没有直接而便捷地与土地储备进 行衔接的渠道，实践中土地储备的运作颇为尴尬。参照执行原有关房地产开发的程序， 很多文件、程序无中生有。省略相关的程序或另立规范，则由于上位法支撑乏力，依据 不足。 ( 3 ) 从法律适用的角度来看，各种政策、规章之间的冲突较多，缺乏统一性。由 于土地储备的探索和推行具体以地方政府为主，各地的具体情况和发展规划不一样，各 地关于土地储备的政策规范在内容上存在差异自然是不稀奇的。这些差异不仅表现在地 区政府间规章以及政策性文件上，更表现在地方规范与国土资源部以及国务院其他部门 的规章、政策性文件之间存在差异。最明显的就是储备土地的范围，如关于当前进一 步从严土地管理的紧急通知中“新增建设用地不得用于土地收购储备”，与土地储 备管理办法及其他的文件规定是有明显差异的，而两个规范文件的出台时间相差只有 一年多。 因此，提升立法位阶，统一立法规范是规范土地储备运作，保障可持续发展的当务 之急。 。何乃刚：土地储备立法研究，载中国房地产研究，2 0 1 0 年第3 卷。 陈沽：我国土地储备法律问题研究 2 土地储备制度的国际比较 当今世界上大多数国家或地区，为了公共利益或城市再开发都建立了具有强制性的 土地征购制度，即国家或政府为了公共目的而强制取得私有土地并给予补偿的一种行 为，是政府的强制收购或购买。国外土地储备制度经过长期的发展，已经形成了较为成 熟的运行模式，并建立了比较完善的保障体系。考察国外土地储备制度的发展状况和运 行模式，对于当f j 我国土地储备制度的完善具有一定的启示和借鉴意义。 2 1 国外土地储备制度的产生与发展 土地储备在各国法律中的名称各不相同，如在美国称为“最高土地权 的行使，英 国称为“强制收买 或“强制取得 ，在瑞典称为“土地银行”。土地储备制度最早起源 于8 9 6 年荷兰的阿姆斯特丹。人口增长和城市迅速发展是荷兰土地储备制度产生的主 要原因。为了提供充足的住房和基础设施以适应城市人口的发展，许多组织提出由政府 收购土地进行丌发以满足城市建设的需要。另外，荷兰是一个低沣国家，许多土地位于 海平面6 米以下，土地需要经过前期填土和修建排水设施等一些投资巨大的整理工程才 能使用，而私人部门对这种项目缺乏投资兴趣，也无力独立承担这种项目的开发，因此， 必须建立能够有效实施这些项目的公共部门，土地储备制度应运而生。一 尽管土地的所有权性质在国外存在差异，但是土地储备制度都是政府高效控制土地 开发的一种常用手段，一些在城市发展中遇到的问题也通过土地储备制度得到有效解 决，比如低收入家庭的住房困难问题、绿地建设问题、市政开发及基础设施建设问题、 公益性用地问题、旧城改造问题等等。2 0 世纪初，瑞典、英国、法国、奥地利、西班牙 等国家相继建立了土地储备制度。尽管各国建立土地储备制度的时间不尽相同，但是其 设立目的基本相同，都是为了充分、高效地利用土地；土地储备的程序也基本相同，都 是由土地征购集中、土地储备和土地出让三个过程组成。 2 2 国外土地储备制度的运行模式 2 2 1 瑞典土地储备制度的运行模式 在2 0 世纪初，瑞典政府为抑制由本土居民移居美国的大规模移民潮，决定建立土 1 蒋光辉：瑞典、荷兰的十地银行简介，载中国建设信息，2 0 0 1 年第1 5 期。 扬州大学硕十学位论文 兰 地银行以便为民众提供大量的价位合理的土地和房屋，从而实施土地储备的行为。斯德 哥尔摩市的土地储备是瑞典最具代表性和典型性的，斯德哥尔摩市政府土地储备制度最 初的运行模式是：首先编制计划，将城市或周边地区土地纳入土地储备范围，购入有发 展潜力的土地；经过6 玎期的拆迁、平整后，将这些整理成熟的“熟地 并入城市范围； 最后根掘斯德哥尔摩的城市规划，按照不同地块的不同条件将土地出售、出租或者直接 用于丌发。但是，由于城市和周边地区各自独立的行政管理体制，到后期土地收购的难 度越来越大。位瑞典的土地银行是中央银行直接参与土地市场管理的机构，是由政府公 共机构在土地尚未开发利用前获取并持有其权利，用作未来开发以实现公共利益的机构， 它通过在市场土地价格过高时抛售土地和在地价过低时吸纳土地来调控土地市场。 经过多年的发展，瑞典的土地储备制度有效控制了土地价格的上涨速度，解决了城 市人口的急剧增加而导致土地与住宅供需矛盾的问题，为广大的城市居民创造了高质量 的居住环境。另外，将城市周边的农地和庄园土地纳入储备范围使得储备了足够平衡市 场的土地，满足了未来城市扩张的需要，有效地调节了土地市场。总体而言，瑞典的土 地储备制度是相当成功的，为城市的发展、土地市场的健康运作和社会福利的提高起到 了积极作用。 2 2 2 荷兰土地储备制度的运行模式 荷兰最初实行土地储备制度的目的主要是为了解决不断涌入城市的工人的住房问 题。然而，随着城市中住房困难、市政与交通用地问题、公益用地保护、新区开发、1 日 城更新等问题的进一步凸显，土地储备制度开始被赋予了新的使命。其基本政策目标包 括以下几个方面：使都市有计划地均衡发展；提供住宅，改善都市生活环境；抑制土地 投机，平抑地价。荷兰土地储备制度的运行流程为：土地储备机构首先物色在未来有发 展潜力的土地，在土地进入市场而且价格合适的时候，政府将其购入。由于政府拥有优 先购买权，所有土地所有者最终只能是将土地出售给政府。土地储备机构在征购土地后， 并不是立即将其出售，而是对土地进行整理并储备一段时间，在土地价格适当的时候将 其投放到市场或者直接用于开发。荷兰的土地出让采取出租和出让两种方式，最终开发 用地是用于出租还是出售，各城市会根据实际情况采取不同的措施。荷兰对于土地储备 制度认识的主流思想认为，土地储备制度不应该有或只能有很少的盈利，因为补贴住房 1 i i 家庭：国外十地储备的经验及j 启尔，载南方国十资源，2 0 0 5 年第l o 期。 4 楼矬波，张双根，金锦萍，吕飞飞主编：土地储备及土地一级开发法律制度，中国法制出版社2 0 0 9 年版， 第3 3 1 - 3 3 2 灭。 陈洁：我国土地储备法律问题研究堕 用的土地是没有盈利的。实际上，所有服务于补贴住房的土地储备行为都是亏损的。 荷兰的土地储备制度具有很强的问题针对性和公益性，它为广大市民提供了优质的 住房，推动了城市发展、土地市场有序运作和整个社会福利的提高。 2 2 3 法国土地储备制度的运行模式 法国的土地储备制度起步较晚，在二战期间才开始实施上地储备制度。法国进行土 地储备的直接原因是城市人口的增长与住房的短缺，因此该制度具有高度功能化导向和 目标化导向，核心目标是解决城市住房困难问题。法国选择了有别于瑞典、荷兰的土地 储备思路：法国将发展区域分为优先发展区、未来发展区，集中发展区等不同类型。通 过区域划定，特别是以优先发展区的划定来推行土地储备。政府在城市规划过程中首先 选取一个特定的区域，如果将这些特定区域设计成优先发展区，国家和地方政府就向该 地区投资用于基础设施和配套公共设施建设，并且购买该区域土地的公众享有价格上的 优惠，即优先购买权。优先购买权是指公众在购买优先发展区内的土地时，政府可以以 该区域规划设计f j i 一年的土地价格来出售，足够的资会保障是优先购买权得以实施的前 提和保证。 法国土地储备制度最大的特点就是公共权力干预力度大和高度的中央集权体系。虽 然干预力度大，但政府对土地的管制范围仍然有限，管制范围内的土地投机得到了抑制， 但是管制范围外土地投机仍然存在，地价上涨的压力并没有减缓。 2 3 国际经验对我国土地储备制度的启示 尽管不同国家或地区对土地储备制度的定义和称谓表述各异，其建立的时间不尽相 同，土地的所有权性质也存在差异，但是土地储备制度设立的目的基本相同，都是通过 土地银行来有效解决土地发展和利用过程中遇到的问题，都是为了充分、高效地利用土 地。 ? 2 3 1 准确的功能定位 国外土地储备的功能定位十分清晰，具有很强的问题针对性和公益性。如果不先弄 清楚问题是什么，问题在哪旱，这些问题能否通过土地储备制度解决等一系列问题，就 盲目地进行土地储备，结果很可能是为赶储备制度的潮流而储备，为解决一部分人的问 题而造成另外一部分人的问题，造成社会矛盾的激化和土地资源的浪费。 。，杨遴杰，林略，李昕，t 西水：围外十地储备制度及借攀，载中国十地，2 0 0 2 年第5 期。 留i i 家庭：困外十地储备的绐验及c 启，j j ，载南方周- ：资源，2 0 0 5 年第1 0 期。 扬州大学硕士学位论文堕 我国实施土地储备制度的初衷也是为了更好的调控土地市场，配置土地资源。然而 客观上我国实施土地储备后地价与房价大幅上涨，导致工商业经营成本的提高与老百姓 社会福利水平的下降。有人认为，土地储备是政府提高地价，获取土地收益的一个工具。 由困务院发展研究中心为主组成的“中国土地政策改革课题组”的调查报告也表达了这 个观点和倾向。报告指出：地方政府在垄断土地供应的同时，通过储备土地成为土地的 直接经营者。土地储备中心在实施土地储备时，基本上是以征用集体土地为主，成为政 府将土地“低入高出”、实现利益最大化地工具。中国人民大学法学院周珂教授则认为： 土地储备制度的实施以来压缩了开发商的投机空间；面来拉开了官商的距离，由此可能 导致的结果是，直接、现实的受益者是政府，而间接、可能的受益者是公众，但如果公 众不能因此实际收益，那么房地产市场本身就会更加畸形，至少是房价信号失真。 笔者认为原因是一些学者把增加政府的财政收入列为土地储备的功能之一，各地政 府主观上都期望从土地储备的过程中最大限度地获取土地收益。这就有待于进一步商 一 榷。首先，政府不应当是一个盈利机构，增加财政收入本身不应当是一个目的；其次， 财政收入的增加应当是经济增长的结果，城市土地是全民所有的财产，城市土地储备制 度实行的合理结果应当是全民受益，而不应当是地方政府受益。矧因此，先弄清楚需要 解决的问题才能使土地储备制度功能定位清晰；同时严格地把握土地