（环境与资源保护法学专业论文）环境行政补偿法律问题研究.pdf

摘要 摘要 环境行政补偿是环境行政主体基于社会公共利益的需要，在管理国家和社会公共事 务的过程中合法行使公权力的行为致使公民、法人或其他社会组织的合法权益遭受特别 损害，依公平原则，对遭此损害的相对人给予合理补偿的行为。它是一项重要的环境行 政管理和救济制度。 随着经济社会的发展和公民法制意识、法制理念的不断提高，人们要求政府公平公 正地对待每一个公民、法人和其他组织，保障其合法的人身和财产权益的呼声日益高涨。 但我国法学界在环境行政补偿理论方面的研究相对滞后，其理论研究和制度建设在我国 并未受到足够的重视。只有一些零散、抽象、缺乏可操作性的规定，缺乏合理救济的必 要保障，缺少内在的整体有序性而无法形成和谐统一的、适应现代法制发展需要的行政 补偿制度。以致于相对人的损失得不到应有的救济，远不能适应环境管理工作的需要。 本文从环境行政补偿的一般理论入手，通过对我国环境行政补偿的历史与现状分析， 提出环境行政补偿存在的问题与不足，结合国外及我国台湾地区环境行政补偿的经验。 针对我国环境行政补偿在立法、执法以及司法中存在的问题，提出了完善我国环境行政 补偿的一些设想。在立法方面，我国环境行政补偿存在的问题包括宪法中缺少环境行政 补偿基本原则的规定，补偿规定零乱而不成体系，单行法律法规之间不协调，环境行政 补偿范围狭窄，环境行政补偿的标准不明确，缺少程序规定，针对以上问题提出在宪法 中增加环境行政补偿原则的规定、出台环境行政补偿法、扩大环境行政补偿的范围、 明确环境行政补偿的标准、并完善环境行政补偿的程序的设想。在执法方面，针对存在 的执法人员素质不高，执法不规范，对环境行政补偿缺乏有效的监督，执法程序混乱的 问题提出要加强执法人员素质培养，提高行政补偿执法能力，加强对行政权力的监督和 制约，成立专门负责环境行政补偿的机构，严格环境行政补偿执法程序。在司法方面， 除了要完善相关的行政复议程序和司法救济程序，还要提高法官的素质，保障环境行政 补偿的实现。 关键词环境行政补偿；行政赔偿；基本理论 a b s t r a c t a b s t r a c t e n v i r o m e n t a la d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o ni se n v i r o m e n t a la d m i n i s t r a t i v es u b j e c tb a s e d o nt h en e e d so f p u b l i ci n t e r e s t s ，t h es t a t ea n ds o c i e t yi n t h em a n a g e m e n to fp u b l i ca f f a i r so ft h e l e g i t i m a t ee x e r c i s eo fp u b l i cp o w e rd u r i n gt h eb e h a v i o rt h a tc i t i z e n s ，l e g a lp e r s o n so ro t h e r l e g i t i m a t er i g h t sa n di n t e r e s t so fs o c i a lo r g a n i z a t i o n s ，i na c c o r d a n c ew i t ht h es p e c i a ld a m a g e s u f f e r e db yt h ep r i n c i p l eo ff a i r n e s s ，t h ep e r s o ng i v e sr e a s o n a b l ec o m p e n s a t i o nf o rd a m a g e i t i sa ni m p o r t a n te n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o na n dr e l i e fs y s t e m a l o n gw i t ht h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m i cs o c i e t ya n dc i t i z e n sl e g a lc o n s c i o u s n e s s , i m p r o v et h el e g a lc o n c e p t ，p e o p l ec a l l sf o rt h eg o v e r n m e n tt of a i re v e r yc i t i z e n ，l e g a lp e r s o n a n do t h e ro r g a n i z a t i o n ，p r o t e c tt h e i rl e g i t i m a t er i g h t sa n di n t e r e s t so ft h ep e r s o na n d p r o p e r t y b u ti no u rl e g a le n v i r o n m e n ta d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o nt h e o r yr e s e a r c ha n di t sr e l a t i v el a g t h e o r yr e s e a r c ha n ds y s t e mc o n s t r u c t i o ni no u rc o u n t r yi sn o te n o u g ha t t e n t i o n o n l yaf e w s c a t t e r e d ，a b s t r a c t , l a c ko fm a n e u v e r a b i l i t y , l a c kt h en e c e s s a r ys e c u r i t y , r e a s o n a b l er e m e d yo f t h ew h o l eo r d e ra n dl a c ko fi n t e r n a lc a n n o tf o r mh a r m o n i o u sa n d u n i f i e d ，a d a p tt ot h em o d e m l e g a ls y s t e md e v e l o p m e n tn e e d so fa d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o ns y s t e m t h a tp e r s o n sl o s so f r e l i e f , f a rc a n n o ta d a p tt ot h en e e do fe n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n tw o r k f r o mt h et h e o r i e so fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o n ，t h r o u g ho u rc o u n t r y e n v i r o n m e n ta d m i n i s t r a t i o nc o m p e n s a t e st h eh i s t o r ya n dp r e s e n ts i t u a t i o no fe n v i r o n m e n t a l a d m i m s t r a t i v ec o m p e n s a t i o na n a l y s i s ，t h ep a p e rp u t sf o r w a r dt h ee x i s t i n gp r o b l e m sa n d i n s u f f i c i e n c y , c o m b i n i n gf o r e i g na n dc h i n e s et a i w a na r e ao fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v e c o m p e n s a t i o n i no u r c o u n t r ye n v i r o n m e n t a d m i n i s t r a t i o n e x p e r i e n c e i nl e g i s l a t i o n , e n f o r c e m e n ta n dc o m p e n s a t i o no fe x i s t i n gp r o b l e m s ，p u t sf o r w a r dt h ei d e a so fe n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o n i nt h el e g i s l a t i o no fo u rc o u n t r ye n v i r o n m e n ta d m i n i s t r a t i o n c o m p e n s a t i o n , t h ep r o b l e m se x i s t i n gi n t h ec o n s t i t u t i o ni n c l u d i n gl a c ko fe n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o np r i n c i p l e ，t h ep r o v i s i o n ss t i p u l a t e dc o m p e n s a t i o ns y s t e m ，a n dn o t m e s s yd e c r e e n oc o o r d i n a t i o nb e t w e e nt h el a w sa n d r e g u l a t i o n s ，t h e a d m i n i s t r a t i v e c o m p e n s a t i o nn a r r o we n v i r o n m e n t ，e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o ns t a n d a r di sn o t c l e a r , l a c ko fp r o c e d u r ep r o v i d e d ，a c c o r d i n gt ot h ep r o b l e m si nt h ec o n s t i t u t i o no ft h ei n c r e a s e o fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o np r i n c i p l e , c o m eo ns t a g e l a wo fe n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o n ，e x p a n dt h es c o p eo fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o n ， a n dc l e a re n v i r o n m e n ta d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o ns t a n d a r d ，a n dp e r f e c tt h ep r o c e d u r eo f e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o n i nl a we n f o r c e m e n t ，b a s e do nt h ee x i s t i n gl a w e n f o r c e m e n tp e r s o n n e l q u a l i t y i sn o t h i g h ，t h ee n f o r c e m e n t r u l e so fe n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o na n dl a c ko fe f f e c t i v es u p e r v i s i o na n dl a w e n f o r c e m e n tp r o c e d u r e s o fc o n f i l s i o nt os t r e n g t h e nl a we n f o r c e m e n tp e r s o n n e lt r a i n i n g , 1 m p r o v e a d m i n i s t r a t i v e c o m p e n s a t i o nl a we n f o r c e m e n t ，t os t r e n g t h e nt h ea b i l i t yo fa d m i n i s t r a t i v ep o w e rs u p e r v l s l o n a n dr e s t r a i n t t h ee s t a b l i s h m e n to fs p e c i a la d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o nf o re n v i r o n m e n t ，s t n c t 如v ir 0 】咖e l l t a la d m i n i s n a t i v ec o m p e n s a t i o nl a we n f o r c e m e n tp r o c e d u r e s i na d d i t i o n t op e r f e c t l e 鲫鼬p e e l sr e l a t e dt o t h ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o np r o c e d u r e sa n dt h ej u d i c l a l 代1 1 e t p r o 蓼锄，t oe r t h a n c 思t h eq u a l i t y o fj u d g e s ，t o c g s u r et h er e a l i z a t i o no f 即r o 砌锄a l a d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o n k e y w o r d s e n v i r o n m 曲t a l a d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o n ： a d m i n i s t r a t i v e e o m p e n s a t i o m b a s i ct h e o r y u 1 绪论 1 绪论 1 1 课题背景 1 1 1 选题依据 财产权是公民的一项基本权利，是一种神圣不可侵犯的权利。日本宪法中规定：“私 有财产只有在正当补偿之下，方可为公共利益使用。 法国在1 7 8 9 年的人权宣言中 宣布：“财产是神圣不可侵犯的权利，除非当各法认定的公共需要显示必要时，且在公平 而预先补偿的条件下，任何人的财产不得受剥夺。”美国1 7 9 1 年的权利法案第5 修 正案中规定：“任何人不得非经由法律正当程序，即被剥夺生命、t l 由与财产；私有财产 不得未获公正补偿即遭占取。 德国在1 7 9 3 年普鲁士法典第7 5 条中确定：“为了公 共利益，在必要时，个人必须牺牲其权益，同时社会必须从其设立的公共资金中对个人 予以补偿。世界人权公约第8 条规定：“人人于其宪法或法律所赋予之基本权利被侵 害时，有权享受国家行政法庭之有效救济。一 自然法论的代表洛克认为：“人们在参加社会时放弃他们在自然状态中所享有的平 等、自由和执行权，而把它们交给社会，由立法机关按社会的利益所要求的程度加以处 理，但是这只是出于各人为了更好地保护自己、他的自由和财产的动机( 因为不能设想， 任何理性的动物会抱着每况愈下的目的来改变他的现状) ，社会或由他们组成的立法机关 的权力绝不容许扩张到超出公众福利的需要之外，而是必须保障每一个人的财产。”人民 基本权利的肯定及维护，是任何一个崇尚民主法治且实施宪政的国家所责无旁贷的任务。 德国学者黑塞指出，作为公民的一项基本权利，财产权“首先是对国家权力的防御权 。 在现代社会国家，随着国家权力对社会生活的全面界入，这种防御权表现为两种具体形 式：一是防御国家权力的不法侵害，主要通过国家赔偿制度加以保障：二是抵抗国家权力 ( 主要的行政权) 的合法侵害，具体通过行政补偿来实现。在后一种侵害中，由于国家打 着公共利益的旗号，披着合法的外衣，具有隐蔽性，不易为人们察觉和重视。因而对于 公民财产权保障来说，更具危险性。 环境行政补偿是现代法治国家规制国家权力尤其是行政权力，保障公民权利特别是 公民财产权利的一项重要法律制度。虽然我国行政法理论研究和制度建设取得了长足的 发展，具有中国特色的行政法理论体系己初步成形。但行政补偿作为现代行政法中一项 极其重要的制度，其理论研究和制度建设在我国并未得到足够的重视，行政法学界对此 研究投入的精力较其它方面也不够充足，因而，行政补偿研究的重要性和紧迫性就日益 凸现。 我国行政法制的理论与实践给予违法行政行为侵害相对人合法权益以较多关注，行 政法学界也进行了广泛而深入的研究，国家也制订了国家赔偿法对公民、法入、其 它组织因行政机关及其公职人员违法行使行政职权而受到的损害予以调整：但给予合法 东北林业大学硕一j j 学位论文 行政行为给相对入合法权益造成损失却关注甚少，行政法学界重视不够，主要表现在： 现行的法律法规中虽不乏“补偿”的零散规定，但这些规定之间根本缺少内在的程序性、 系统性，无法形成和谐统一的、适应现代法制发展需要的行政补偿；针对国家权力通过 合法形式导致公民权利受损的情况，虽然制定了一些单行法律，法规加以合理限制，但 相关规定非常分散。由此可见，有关行政补偿的立法还相当不成体系，不够完善。对于 哪些应该补偿，哪些不该补偿，理论上目前尚未理清，难以适应现代法治建设的发展需 要。 2 0 0 4 年宪法修正案明确规定了“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公 民的私有财产实行征收或者征用，并给予补偿”，这一规定弥补了行政补偿条款多年来 在宪法层面上的缺失，为进一步完善我国行政补偿提供了宪法依据。 1 1 2 选题意义 通过对前人已有的有关行政补偿的理论研究进行综合比较，分析我国行政补偿的现 状，找出我国现有行政补偿存在的问题及其原因，为完善行政补偿提供参考，以便更有 效地保障公民的合法权益。行政补偿的研究事关公民基本权利的维护与保障，研究行政 补偿具有了不可忽视的理论价值和实践意义。 ( 1 ) 研究环境行政补偿具有重要的理论价值 环境行政补偿是指环境行政主体及其工作人员因合法行使公权力行为造成相对人的 合法权益受损，或者相对人为社会公共利益而受到损害时，环境行政主体依法弥补相对 人损失的一种法律救济制度。是国家调整公共利益与私人利益或团体利益、全局利益与 局部利益关系之间的一项基木制度，体现了现代法治和服务行政的特色。构建社会主义 和谐社会、尊重和保障人权都要求充分保障公民的合法权益。因此，加强对环境行政补 偿的理论研究，对于规范国家权力( 主要是行政权力) 的行使，保护相对人的财产权，进 而实现对基本人权的保障，有着深刻的理论意义。环境行政补偿完善与否体现了一国对 公民权的尊重和保护及一国法制化的程度，能促使行政机关依法行使行政职权，提高依 法行政水平，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益，实现社会公平。完善环境行 政补偿，有助于落实宪法关于保护公民财产权的规定，在行政机关及其工作人员中树立 尊重和保障人民合法权益的观念，有利于弘扬民主法治精神，推动构建社会主义和谐社 会的进程。同时丰富了环境行政补偿理论，使环境行政补偿具有可操作性，能与行政复 议、行政诉讼、行政赔偿等救济方式共同维护公民、法人和其他组织的合法权益，而且 使行政救济理论体系变得科学完整。 ( 2 ) 研究环境行政补偿具有重大的实践意义 我国行政补偿的理论研究欠缺滞后，没有统一的行政补偿法，对环境行政补偿的有 关规定零乱而不系统，抽象而缺乏操作性，实践中难以执行。在我国实践中，需要予以 行政补偿的事实大量存在，但由于行政补偿范围较窄且不好把握，公民找不到救济的途 径，使行政补偿纠纷难以得到圆满解决。完善行政补偿，使行政机关对行政相对人因公 l 绪论 共利益所受的特别损失能够及时、充分、有效地给予补偿，行政相对人也就易于接受并 愿意积极配合行政机关采取的行为。可见研究行政补偿是协调行政机关与公民、组织之 间的关系，提高行政效率，保障行政管理的顺利进行，从而更大限度地增进公共利益的 需要。研究行政补偿，有利于人民法院正确行使司法审查权。而且对公民、法人和其他 组织合法权益的切实保护至关重要。 如何协调和处理公共利益与个体利益之间的矛盾与冲突，是我们现阶段必须要加以 解决的一个重大问题。行政法上的行政补偿恰好能够协调和平衡公益与私益矛盾与冲突。 一方面基于公共利益的需要，国家可以对个人合法权益进行正当干预直至剥夺，也就是 说，在特定的条件下，私人利益必须服从公共利益：另方面合理补偿的要求则构成了公 民合法权益对国家这种强制权的反向制约，也就是说，国家基于公共利益目的而对私人 权益的干预若不给予合理补偿，即为非法。行政补偿对于完善我国宪法财产权制度，保 护私人合法权益，有着重大的现实意义。 1 2 国内外研究现状 1 2 - 1 国外研究现状 不少学者对行政补偿作了艰苦细致的研究工作，为行政补偿理论的发展作出了不可 忽视的贡献。德国行政法学之父奥托迈耶的“特别牺牲说，他认为为了公共利益所 采取的行为很可能牺牲个人利益，因为国家行为对个人造成的损害是具有公益性质的， 所以不应由个人负担，而应由国家从国库中支付一定的补偿费用。荷兰法学家格劳秀斯 认为，土地征收的基础在于领主对其臣民有“最高统治权”，依此原则，为“公共用途”， 领主便可以取得私人土地。但国家在如此行为之时，必须给受损失的私人予以补偿。我 国台湾地区的行政法学者也很早就开展了对这一课题的研究，取得了较为丰硕的成果， 如史上宽的土地法原论、叶百修的从财产权保障的观点论公用征收制度等著作， 李建良的土地征收与损失补偿、黄宗乐的土地征收补偿法上若干问题之研究、江 义雄的同本法上“公用征收 补偿制度之探讨，在这些著述中，学者们就环境行政补 偿的基本理论、本国( 地区) 行政补偿制度建设的现状及存在的问题进行了全面的探讨， 形成了系统的环境行政补偿理论和学说。 1 2 2 国内研究现状 近年来环境行政补偿已成为我国行政法学界研究的热点问题，学界也取得了丰硕的 研究成果，其中姜明安教授，沈开举教授都提出在我国迫切需要制定行政补偿法。石佑 启苗志江在论农村土地征收中的公平补偿中提出我国适时制定一部统一的行政补 偿法，解决规范层面的原则缺失与规则缺位的问题。刘义柱在新形势下的我国土地征 收补偿制度之革新一文中提出制定统一的行政补偿法，制定科学合理，适应现实需 要的公益征收法。宋乐伟在论如何完善我国的土地征用制度中指出“我国缺乏专 门的土地征用法，征地过程中违法和滥用自由裁量权现象严重”，“现在的土地征用主要 是参照土地管理法，而土地管理法对土地征用的相关规定不明确，因而必须尽快 3 东北林业大学硕十学位论文 建立一部专门的土地征用法，对土地征用行为进行明确规定。这些研究丰富了环境行政 补偿理论，为环境行政补偿的完善奠定了基础。 1 3 主要研究方法、技术路线 本文采用了以下研究方法： 首先是理论联系实际法。通过对环境行政补偿的内涵的理解，从其基本理论入手， 分析和阐述我国现行环境行政补偿存在的主要问题，使整个文章建立在一个比较坚实的 理论基础之上。 其次是比较分析法。本文在与一些发达国家的环境行政补偿比较的基础上进行具体 分析，给我国环境行政补偿的完善方面提供比较可行的参考。 再次是实证研究与规范研究相结合的方法。本文通过对环境行政补偿的概述、以及 与其他国家的比较分析后，在论述目前我国环境行政补偿现状的基础上，提出完善的建 议，在分析过程中力图做到实证分析与规范分析相统一。 本文拟通过从环境行政补偿的基础理论入手，分析我国环境行政补偿在立法、执法 及司法中存在的问题，结合国外及我国台湾地区的经验，提出建立健全我国冰雪资源法 治的合理化建议。 2 环境行政补偿概述 2 环境行政补偿概述 环境行政补偿是行政救济制度的重要组成部分，是国家调整公共利益和私人或团体 利益、全局利益和局部利益之间关系的重要制度，是一国行政法制建设发展到一定阶段 的产物。该制度的确立和完善，有利于调整公共利益和个人利益、全局利益和局部利益， 因而是行政法领域一个不应忽视的问题。 2 1 环境行政补偿概念的界定 环境行政补偿是行政补偿的下位概念，是行政补偿的一种，我们首先从行政补偿的 概念入手，这样有利于更加深入了解环境行政补偿。 行政补偿是行政救济制度的重要组成部分。对于行政补偿的概念法律上并没有明确 规定，中外学者从各自不同的角度出发，对其有不同的理解，难以达成共识。因此，要 研究行政补偿，首要的任务是在比较分析的基础上，对行政补偿的概念加以明确的界定。 在日本，行政补偿又称为行政损失补偿或公法上的损失补偿，是指国家或公共团体 对合法行使公权致使国民损失所给予的补偿，或认为“基于行政上的合法行为的损失补 偿，是指对于因合法的公权力的行使所带来的财产上的特别损失，为了从整体上公平负 担的角度予以调节而进行的财产性补偿晗1 。 或是指“为了实现国家和社会公共利益而合 法地给特定人的财产带来特别损失时，基于保障财产权和平等负担的原则，对该损失予 以弥补的行为和制度嘲 。在英国，补偿责任系指行政机关在没有侵权行为和破坏契约的 情况下，因合法的行为对公民造成了损失，为此对公民所负的财产上的补救责任h ，或者 是指行政机关在没有侵权行为和破坏契约的情况下，由于合法的行为对公民造成的损害 所给予的补偿悔。 我国台湾学者李建良认为：“行政上之损失补偿，乃指行政机关基于公益之目的，合 法实施公权力，致人民之生命、身体或财产遭受损失，而由国家予以适当补偿之制度1 。” 林胜鹤认为：“国家补偿是指国家合法行使公权力之职务行为损害人民权益或肇致人民利 益重大牺牲者，基于法律规定，对受害人民所应负的补偿义务口1 。张载字认为：“国家补 偿是指国家或公共团体，因公权适法之行使，使人民发生财产上的损失，由国家以补偿 为目的，所负担的公法上的金钱给付之义务唧。 在我国大陆，也有许多学者给行政补偿下了定义，王名扬教授指出：“行政机关在没 有侵权行为和破坏契约的情况下，由于合法的行为对公民造成的损害所给予的补偿，称 为补偿责任( 1 i a b i l i t yt op a y c o m p e n s a t i o n ) ，这是例外的责任，一般以法律有明文规 定时为限。与英国不同，法国最高行政法院在特别情况之下，纵然法律没有规定补偿办 法，只要法律没有禁止的规定，仍然可以判决国家对立法行为负补偿责任n 】。”王连昌教 授认为：“行政补偿是指行政机关的行为合法、适当，但在执行中不可避免地要损害公民、 东北林业入学坝十学位论文 法人或其他组织的合法权益，如拓宽城市马路、开辟军事用地等，对此，按规定给予补 偿n 引。”胡建淼教授认为：“行政补偿，又称行政损失补偿，是指因行政主体( 通过行政 人) 的合法行政行为造成行政相对人合法权益的损失，依法由前者对相对人的损失予以 弥补的责任1 。 胡锦光教授认为：“行政补偿，是指行政主体( 主要是国家行政机关) 管理国家和社会公共事务过程中的合法行为，使本不应承担法律责任的公民、法人或者 其他组织的合法权益遭受特别损失，国家基于当事人事前的协商一致，以公平合理为原 则，根据法律、法规的规定，从经济上、生活上或者工作安置上等诸方面对其所受损失 予以适当补偿的过程或者制度n 刳。”罗豪才教授认为：“行政补偿是指行政机关及其公务 员为了维护公共利益依法采取的行政措施损害了公民、法人或其他组织的合法权益，而 由国家给予弥补，例如土地征用补偿，财产国有化补偿等n 引。 姜明安教授认为：“行政 补偿又称行政损失补偿，是国家对行政主体的合法行政行为给行政相对人的合法权益造 成损害所进行的给付救济u 副。” 综上，不同学者对行政补偿概念的界定也不尽相同。这种差异表现在：第一，对行 政补偿原因行为的外延大小认识不同。对于抽象行政行为，学者们的认识一致，即不应 成为行政补偿的原因行为：但对于具体行政行为之外的非行政行为，学者们存在分歧。 第二，对补偿范围的大小认识不完全相同。有学者强调行政补偿的范围应为合法权利受 到的损害及不利影响，也有学者只强调有形的财产方面的损失。第三，所主张的补偿方 式不同，有的主张只是财产上的补偿，还有的认为应从经济上、生活上或者工作安置及 税收、产业政策等方面对损失予以补偿。 在综合国内外学者各种定义的基础上，结合我国社会和法治发展状况，笔者将行政 补偿的概念试做如下界定：行政补偿，是指国家行政机关及其工作人员基于社会公共利 益的需要，在行使合法的行政职权过程中，给公民、法人或者其他组织的合法权益造成 特别损失，对遭受此损失的公民、法人或者其他组织经济上、生活上或者工作安置上等 方面予以补偿的法律制度或行为。其性质是一种具体行政行为，是行政主体为实现行政 管理目标而行使行政职权的表现形式之一。环境行政补偿是指因国家行政机关及其工作 人员为了公共利益而实施的合法行为过程中对造成公民损失、损害等侵犯公民环境权而 给予补偿的一种行政行为。 2 2 环境行政补偿与相关概念的区别 为了深入理解环境行政补偿，下面就环境行政行政补偿与相关概念进行分析： 首先，环境行政补偿与环境行政赔偿不同。环境行政补偿与环境行政赔偿都是对损 害利益进行救助的方式，但二者之间也有严格的区别，主要表现在：第一，性质不同， 环境行政赔偿是违法环境行政：行为引起的法律责任，具有可责难性；环境行政补偿是 一种例外的责任，不具有责难性。第二，二者引发的原因不同，环境行政补偿是因合法 环境行政行为引起的，而环境行政赔偿是违法环境行政行为引起的。第三，目的不同， 环境行政赔偿的目的是为了通过挽回已经产生的违法后果，从而对受害人进行弥补；环 2 环境行政补偿概述 境行政补偿是为了社会公益而产生的一种安全制度。第四，偿还时间不同，环境行政赔 偿是在损害发生之后进行弥补；环境行政补偿既可以在事前，也可以在事中，还可以在 事后进行弥补。第五，补救范围不同，环境行政赔偿采用的是“抚慰性标准n 鄙 ，即支付 的赔偿金不以补足受害人的实际损失为目标，环境行政补偿，一般以直接损失、物质损 失为限。 其次，环境行政补偿与行政救助不同。行政救助是指行政主体在行政相对人年老、 疾病或丧失劳动能力的情况下，依照有关法律法规的规定，赋予其一定的物质利益或与 物质相关的权益的具体行政行为。其目的是帮助特殊困难的人维持正常的生活需要，是 国家社会保障职能的直接体现。环境行政补偿和行政救助都是以维护相对入的合法权益 为目的，但两者也有不同，主要表现在：环境行政补偿的发生原因是行政机关的合法行 政行为导致行政相对人的利益受损，而对行政相对人的救济；行政救助发生的原因一般 是天灾人祸等一些事实行为，与行政权力的行使没有因果关系。 再次，环境行政补偿与民事赔偿不同。民事赔偿是指民事主体因其侵权行为而给对 方造成损害，因而承担相应的赔偿责任。两者的主要区别表现在：第一，环境行政补偿 的法律关系主体是行政主体和行政相对人，两者的法律地位平等但不对等；民事赔偿的 法律关系主体都是民事主体，双方当事人的法律地位平等且对等。第二，环境行政补偿 的责任主体是国家，而履行补偿责任的是法律规定的相应国家机关，责任主体和履行主 体不一致；民事赔偿的责任主体和履行主体是一致的，都是侵权行为人。第三，环境行 政补偿的原因行为是行政主体的合法行政行为；而民事赔偿的原因行为是民事侵权行为。 最后，环境行政补偿与国家补偿不同。国家补偿是指国家机关及其工作人员在实施 合法行为造成损害时，国家依照法律的规定对损害所给予的补偿。国家补偿是行政补偿 的上位概念，主要包括立法补偿、司法补偿、行政补偿和社会公益性质的补偿等，而行 政补偿是环境行政补偿的上位概念。 2 3 环境行政补偿的特征 通过对环境行政补偿概念的界定，我们可以进一步分析环境行政补偿的特征： 第一，环境行政补偿的原因行为必须合法。环境行政补偿的原因行为的目的在于为 了公共利益的需要，在德国，公共福利事业、为实现地区详细规划所进行的事业、合理 利用空闲地、用于文物保护用地等都可以实行土地征收，最终向私人转让的项目也可实 行土地征收。德国基本法第1 4 条第3 款第l 旬规定，只有为了公众福社才能征收，公共 福社是征收的根据和界限所在。在美国，凡公共建设需要，都可实行土地征收，在日本， 土地收用法、城市规划法等有关法律确定的公共、公益事业，及住宅用地开发建 设事业等，都可以成为征收土地的公共目的。在我国也是如此，以土地征收补偿为例， 土地征收虽为国家凭借公权力对他人土地所有权的强制剥夺，不以土地所有人的同意为 必要条件。但这绝不意味着这种强制权可以任意为之。合法、正当地行使公权力是环境 行政补偿产生的前提条件。环境行政补偿是由行政主体合法的行政行为而引起的，导致 东北林业大学硕士学位论文 行政主体实施环境行政补偿行为的前提条件，是因行政主体及其工作人员合法行使职权 的行为或因相对人为维护和增进国家、社会公共利益实施的正当行为而使相对人的合法 利益受到损失。这与由违法行政行为引起的行政赔偿不同。是对为了实现公共利益，而 被剥夺权利或被限制权利者的损失补偿及利害调整。是国家行政机关及其工作人员为了 国家、社会的公共利益而实旅的合法行为导致公民、法人或其他组织的合法利益受到损 失：或者是公民、法人或其他组织为了维护和增进国家、社会公共利益而主动地协助行政 机关从而导致自己的利益受到了损失。 第二，环境行政补偿以无义务的特定人所受的特别损失为要件。环境行政补偿是对 特定的公民、组织因公共利益而受到的损失的补偿，但并非所有的损失都可以请求补偿。 因为一切享受公共生活利益的人，必须承受某种合理的负担，这种正常的损失，不能认 为是必须补偿的损失n 副。环境行政补偿的对象是权利被剥夺或被限制者的合法权益所遭 受的特别损失。在环境行政补偿中，只有“特别损失 才可以补偿，而合法权益受到违 法行政行为侵犯可请求行政赔偿。国家因为管理的需要对全体公民旆以某项义务，对于 该义务造成的公民的损失国家是不负补偿或赔偿责任的，因为这一义务是由全体公民负 担，并没有使特定人蒙受特别的损失。换言之，并不是行政主体合法行为引起的所有损 失都可以请求环境行政补偿，只有超出了社会的公平负担而构成特别牺牲损失时才可以 请求环境行政补偿。国家对一般公民因公平分配的负担而承担的义务，不必加以补偿。 第三，环境行政补偿的主体应当是国家机关及其工作人员。只要是为了公共利益而 实施的一切合法行为，都有可能环境行政补偿责任的发生。个人没有义务以自己的名义 和财产进行环境行政补偿。在环境行政补偿中任何人均不负担以自己的名义和财产给付 相对人补偿的义务。 第四，环境行政补偿的对象是特定的公民、法人和其他组织。社会成员对国家和社 会负有平等的责任，如果所有社会成员的合法权益都因国家和社会公共利益平等地受到 损失，就不存在补偿的问题，只有环境权遭受特别的损失的公民、法人和其他组织，才 能得到补偿。环境权是人权的一种，是指环境法关系的主体享有适宜健康和良好生活环 境，以及合理利用环境资源的基本权力。环境权的客体是具有生态功能和经济功能的自 然资源。环境权不仅仅包括生命健康权、日照权、通风权、清洁空气权、清洁水权、安 宁权、观赏权等生存、生活权，还包括具有经济功能的环境资源权、环境使用权、环境 处理权等权利。特定的公民、法人和其他组织的合法权益受到特别牺牲，则特定的公民、 法人和其他组织是环境行政补偿的对象。 第五，环境行政补偿的目的具有救济性。当行政相对人的权益因合法行政行为受到 损失或为了国家和社会公益而受到损失时，相对人理应得到合理的补偿，这是相对人应 当享有的权利。国家通过环境行政补偿的方式给予相对人救济，对为社会公益而承担特 别义务和受到损失的相对人给予补偿，也是公平、合理原则的体现。 第六，环境行政补偿以损失的实际存在为基础，并且损失的发生必须与合法行使公 权力的行为有因果关系。因果关系是指社会现象之间的一种客观联系，即一种现象在一 2 环境行政补偿概述 定条件下必然引起另一种现象的发生，前一种现象称原因，后一种现象称结果，这两种 现象之间的联系就叫因果关系n 。确立环境行政补偿的最主要目的就是对受害人的损失 予以弥补，因此损失的实际存在是行政主体进行补偿的一个首要条件，没有实际损失的存 在就谈不上补偿问题。此外，因果关系也是很重要的。如果行政相对人合法权益的损失 与合法行使公权力的行为毫无因果关系，也不能导致环境行政补偿。 第七，环境行政补偿的方式是多种多样的。主要有直接补偿和间接补偿两大部分。 直接补偿的方式有金钱补偿、返还财产、恢复原状和实物补偿，其中我国法律规定的实 物补偿方式主要有产权调换、开发荒地滩涂、调剂土地和外迁等。还可以从生产、生活 和就业等方面给予优惠或优待。我国台湾地区规定还可以以有价证券的行使予以补偿， 如实旄耕者有其田条例第1 5 条规定：“征用耕地地价之补偿，以实物土地券七成， 及公营事业股票三成发之。 2 4 环境行政补偿的性质 环境行政补偿的性质是指环境行政补偿的本质属性，环境行政补偿是行政补偿的下 位概念，要了解环境行政补偿的性质，首先对行政补偿的性质进行分析。我国行政法学 界对行政补偿的性质看法不一，代表性的观点主要有以下几种： 法律责任说。此观点认为“行政补偿从法理上讲，是一种法律责任。它是国家行政 公共权力非过失责任中的中断社会义务面前平等原则责任u 引。 特殊行政责任说。该说认为行政补偿是一种特殊的行政责任，其特殊性表现在：第一， 这种责任不以违法为构成要件，行政机关对其合法行为造成的损害对相对人依法负损害 补偿责任。第二，这种责任不以过错为构成要件，行政机关对其无过错行为造成的损害 要对相对人一方负无过错责任。第三，这种责任不以因果关系为构成要件( 并非无因果关 系，只是补偿时不深究因果关系) 。对于法律规定的情形，行政机关对损害负“结果责任”。 第四，这种责任也不以行政机关以及其公务侵权行为为构成要件。行政机关对特定相对 人因公共设施或为社会公共事业而蒙受的损失要依法负“公平责任n 铂。 例外的民事责任说。稍早时期还有的学者认为，“行政补偿是例外的民事责任，并不 具有对国家行政行为的责难啪1 。 法定义务说。法定义务说也可以称为“义务说”，如：“行政补偿，又称行政损失补 偿，是指因行政机关的合法行政行为造成相对人合法权益的损失，依法由前者对相对人 所受之损失予以弥补的责任。在这里，责任就是义务瞻。 “损失补偿，乃因行政权之行 使，致无责任之特定人，在财产上受有某种之特别牺牲，所负公法上之金钱给付义务晗羽。 行政补偿“是行政主体为实现公共利益而实施的一切行为所必然伴随的一种法定义务。 “行政补偿的性质是行政主体公法上的义务瞳引。” 行政行为说。“从严格意义上讲，行政补偿不属行政责任，而是基于积极义务而 实施的补救性行政行为瞳耵。“将行政补偿作为一种具体行政行为看待，将其纳入具体 行政行为的范畴加以研究更为科学汹1 。 折衷说。折衷说认为，“行政补偿性质应当界定 东北林业大学硕十学位论文 为：既是行政主体一种特殊行政责任，也是行政主体一种补救性具体行政行为嘲。 违法行为是产生法律责任的原因和依据。没有违法行为的发生，就不会有法律责任 的出现。行政补偿是以合法行为为前提的，因此将行政补偿归入法律责任是不适宜的， 无法揭示行政补偿的本质属性。而且也不能使其与行政赔偿的性质区别开来。行政责任 是指行政主体及其工作人员因违反行政法律规范而依法必须承担的法律责任脚。一般情 况下，对于行政补偿，是因为行政主体的合法职权行为而引起。因此从严格逻辑意义上 讲，行政补偿不是一种行政责任，从而也就谈不上是一种特殊的行政责任。因而行政补 偿定性为“特殊行政责任 并不合适。 民事责任是民事主体不履行民事义务或侵犯他人民事权利时所应承受的法律后果， 其构成要件有四个，即民事违法行为的存在、损害事实的存在、违法行为与损害事实之 间存在因果关系、行为人主观上须有过错。而且民事责任是平等主体问的私权行为所引 起的，但在行政补偿中，损害是由于行政主体的公权行为所引起的，与行政相对人的地 位并不平等。因而行政补偿也不是行政主体例外的民事责任。 笔者认为，环境行政补偿的性质是“法定义务说 与“行政行为说 的结合，只有 将两者结合起来才能准确完整地揭示环境行政补偿的性质。 2 5 环境行政补偿理论基础 在国家为什么要对合法的行政行为给行政相对人合法权益所造成的损失进行环境行 政补偿的问题上，法学家们从理论上进行了不懈的探索，并形成了几种有代表性的学说。 ( 1 ) 特别牺牲说 该学说由1 9 世纪末德国学者奥托迈耶提出。他认为，任何财产权的行使都要受到 一定内在的、社会的限制，当财产的征