（技术经济及管理专业论文）城管创新体系理论研究与实证分析.pdf

武汉理t 大学硕+ 学位论文 摘要 随着中国入世，我国城市面临波及面最大的一次转型。个人、企业、城市、 政府都面临着重新认识自我、重新定位自我的重任。城市转型要求由以往的建 设城市转向管理经营城市，重塑城市资源整合和配置机制，不断改善城市功能， 加大城市基础设施建设，开拓市场经济下城管事业发展新规律。目前，我国城 市管理仍然存在很多问题。例如城市交通管理能力差；对影响城市市貌问题的 处理被动滞后；城市管理机构重叠，分散管理严重；城市管理各专业部门之间 职责不清，相互推诿；城市管理缺乏有效的监督和评估机制；管理缺乏统一调 度，部门联动机制不健全，使整体城市功能难以发挥等等。要解决这些问题， 关键在于转变政府职能，改变固有的城市管理模式，创建新的管理体系。 本文以此为研究起点，通过研究城市管理的相关思想，论述了城市管理未 来的发展趋势，构建了“新城管”体系及其绩效评价方法。最后以黄石市城管 工作为实证模型，深入地分析了当前城市管理工作的现状，并将提出的“新城 管 思想应用到黄石市城管中。本文的研究分为四部分。 第一部分分析了城市管理的内涵：城市管理是以城市的长期稳定、协调发 展和良性运作为目标，以城市内各种资源为对象，运用城市管理行政综合执法 手段，对城市运行系统作出的综合协调和控制：指出了城市管理的3 大特点： 系统化运作、动态化应变、层次化管理；结合新加坡、西雅图、巴黎以及上海 等城市的典型管理模式，得出了现代城市管理的趋势：城市管理人性化、城市 管理制度化、城市管理市场化。 第二部分分别从目标、组织架构、运行机制以及完善途径四个方面构建了 “新城管”综合执法体系。首先介绍了新城管构建的宏观和微观目标，然后， 论述了新城管组织应由引导型政府、协调型职能部门和主体型城管综合执法局 三方组成。接着，从组织架构的三方主体出发介绍了新城管的运行机制，最后， 对完善执法体系的途径进行了说明。第三部分运用顾客满意度模型和模糊综合 评价法，构造了城管创新体系的评价方法。 第四部分对黄石市的城管综合执法进行了实证分析，首先介绍了黄石市城 管综合执法的现状，分析了其城管工作当前的问题，然后结合创新的城管体系， 建立了黄石市“新城管”综合执法体系的运行模式，并且针对黄石市市情提出 了的新城管的完善途径。 关键词：城市管理，综合执法，创新 武汉理一r 大学硕十学位论文 a bs t r a c t w i t hc h i n a sa c c e s s i o nt ot h ew t o m o s to ft h ec i t i e si nc h i n af a c eat r a n s i t i o n i n d i v i d u a l s ，e n t e r p r i s e ，c i t i e sa n dg o v e r n m e n ta r ef a c e dw i t ht h er e s p o n s i b i l i t yt h a t r e n e w e d l yu n d e r s t a n da n dp o s i t i o nt h e m s e l v e s u r b a nt r a n s f o r m a t i o ni st h a tp e o p l e m a n a g et h ec i t yi n s t e a do fb u i l dt h ec i t ya si n t h ep a s t t h e nt h e yr e s h a p et h e m e c h a n i s m sa l l o c a t i n gr e s o u r c e so ft h ec i t i e st oi m p r o v et h ef u n c t i o n so fc i t i e sa n d i n c r e a s eu r b a ni n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o nt o d e v e l o p t h en e wl a w s o fu r b a n m a n a g e m e n tu n d e rm a r k e te c o n o m y a tp r e s e n t ，t h e r ea r em a n yp r o b l e m si no u r u r b a nm a n a g e m e n t f o re x a m p l e ，p o o rt r a f f i cm a n a g e m e n t ；p a s s i v ea n dl a g g a r d m a n a g e m e n to nt h ep r o b l e ma f f e c t i n ge n v i r o n m e n to ft h ec i t y ；r e d u p l i c a t e du r b a n m a n a g e m e n ti n s t i t u t i o n s ；t h er e s p o n s i b i l i t yo fp r o f e s s i o n a ld e p a r t m e n t si s u n c l e a r a n di ss h i f t e dt oo t h e r s ；al a c ko fe f f e c t i v es u p e r v i s i o nm e c h a n i s mo nu r b a n m a n a g e m e n t ；t h ew h o l ec i t y sf u n c t i o ni sm a d eh a r dt op e r f o r mb e c a u s eo ft h el a c k o fu n i f i e dm a n a g e m e n t ；a n ds oo n t h ek e yt os o l v e t h e s ep r o b l e m sl i e si n t r a n s f o r m i n gg o v e r n m e n t f u n c t i o n sa n d c h a n g i n g i n h e r e n tm o d e lo fu r b a n m a n a g e m e n t t h e nan e wm a n a g e m e n ts y s t e ms h o u l db eb u i l t t h i sa r t i c l et a k e st h o s ea sas t a r t i n gp o i n tf o rr e s e a r c h i td i s c u s s e st h ef u t u r e d e v e l o p m e n tt r e n do fu r b a nm a n a g e m e n tt h r o u g hr e s e a r c h i n gt h et h o u g h tr e l a t e dt o u r b a nm a n a g e m e n t t h e ni tb u i l d sa ”n e wu r b a nm a n a g e m e n t ”a n di t sp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o ns y s t e m f i n a l l y , i tt a k e sh u a n g s h i su r b a nm a n a g e m e n tf o ra ne m p i r i c a l m o d e la n da n a l y z e st h es t a t u sq u oo fc u r r e n tc i t ya d m i n i s t r a t i o n t h e nt h et h o u g h t ”n e wu r b a nm a n a g e m e n t ”i sa p p l i e dt ot h eu r b a nm a n a g e m e n to fh u a n g s h ic i t y t h e r e s e a r c hi sd i v i d e di n t of o u rp a r t s t h ef i r s t p a r ta n a l y z e s t h ec o n n o t a t i o no fu r b a nm a n a g e m e n t ：u r b a n m a n a g e m e n t a i m st ot h e c i t y sl o n g - t e r m ，s t a b l e ，c o o r d i n a t e d a n dh e a l t h y d e v e l o p m e n ta n du s e sc o m p r e h e n s i v ee n f o r c e m e n tt oc o o r d i n a t ea n dc o n t r o la l lo f t h et a r g e t si nc i t y t h e ni t p o i n t e so u tt h r e ef e a t u r eo ft h eu r b a nm a n a g e m e n t ： s y s t e m a t i co p e r a t i o n ；d y n a m i cs t r a i n ；t h el e v e lo fm a n a g e m e n t a tl a s t ，i tc o m b i n e s t h et y p i c a lm a n a g e m e n ts t y l eo fs i n g a p o r e ，s e a t t l e ，p a r i s ，s h a n g h a ia n do t h e rc i t i e s 武汉理r ：人学硕十学位论文 a sw e l la sg i v e sam o d e mu r b a nm a n a g e m e n tt r e n d ：h u m a n i t y ；i n s t i t u t i o n a l i z a t i o n ； m a r k e t t h es e c o n dp a r tb u i l d sac o m p r e h e n s i v ee n f o r c e m e n ts y s t e mo f ”n e wu r b a n m a n a g e m e n t ”f r o mt h eg o a l s ，o r g a n i z a t i o n a ls t r u c t u r e ，o p e r a t i o n a lm e c h a n i s m ，a s w e l la st h ew a y st oi m p r o v et h ef o u ra r e a s f i r s to fa l l ，i ti n t r o d u c e sm a c r oa n dm i c r o o b j e c t i v e so fb u i l d i n gan e wu r b a nm a n a g e m e n t ，a n dt h e n ，i ts t a t e st h a tan e w u r b a n m a n a g e m e n to r g a n i z a t i o n s h o u l d b e c o m p o s e db y t h e g u i d i n gg o v e r n m e n t ， a c c e s s o r i a lf u n c t i o nd e p a r t m e n ta n dt h eh e a dc o m p r e h e n s i v ee n f o r c e m e n tb u r e a uo f u r b a nm a n a g e m e n t t h e ni ti n t r o d u c e san e wo p e r a t i o n a lm e c h a n i s mo fu r b a n m a n a g e m e n t f i n a l l y , i td e s c r i b e sw a y st oi m p r o v el a we n f o r c e m e n ts y s t e m t h e t h i r d p a r t c o n s t r u c t st h ee v a l u a t i o nm e t h o d so ni n n o v a t i o ns y s t e mo fu r b a n m a n a g e m e n tb yu s i n gt h ec u s t o m e rs a t i s f a c t i o nm o d e l sa n dt h ef u z z yc o m p r e h e n s i v e e v a l u a t i o nm e t h o d t h ef o u r t hp a r ta n a l y z e su r b a nm a n a g e m e n tc o m p r e h e n s i v ee n f o r c e m e n to ft h e c i t yo fh u a n g s h i f i r s t l y , i ti n t r o d u c e st h es i t u a t i o no fh u a n g s h ic i t y su r b a n m a n a g e m e n tc o m p r e h e n s i v ee n f o r c e m e n ta n da n a l y z e st h ep r o b l e mo fc u r r e n tw o r k i nu r b a nm a n a g e m e n t t h e ni te s t a b l i s h e st h eo p e r a t i o nm o d eo fh u a n g s h ic i t y s ”n e wu r b a nm a n a g e m e n t ”a c c o r d i n gt oi n n o v a t i v eu r b a ns y s t e m a tl a s t ，i tp u t s f o r w a r dan e ww a yt oi m p r o v et h eu r b a nm a n a g e m e n to fh u a n g s h ic i t y k e y w o r d s ：u r b a nm a n a g e m e n t ，c o m p r e h e n s i v ee n f o r c e m e n t ，i n n o v a t i o n i l l 独创性声明 本人声明，所呈交的论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得武汉理工大学或其它教育 机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 签名： 关于论文使用授权的说明 期：坐夕 本人完全了解武汉理工大学有关保留、使用学位论文的规定，即学校有权 保留、送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部 或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 弛哔新虢等 武汉理t 大学硕十学位论文 第1 章导论 城市是人类文明与社会发展的产物，彰显着人类在特定历史时期的经济、社 会、文化和环境发展的时代特征。城市的实力代表着国家的实力，城市的发展影 响着国家和地区的未来。而城市管理作为城市发展的舵手，又决定着城市发展的 方向和质量。随着我国加入w t o ，经济全球化的浪潮使得作为国民经济重要载 体的城市经济更多地融入世界经济网络。经济全球化在提升城市地位、赋予其 更多资源机遇的同时，也加剧了城市之间的竞争。城市管理的创新变革呼之欲 出。 1 1 研究背景及意义 城市管理是塑造现代文明城市的重要标志和内容，也是城市政府形象的一 个缩影。建设有中国特色的社会主义，不断提高广大人民群众的生活质量，满 足人民的生活需求是建设和谐中国的重要内容。城市和谐成为实现这一内容的 主体构成，建立一个在政府主导下，适度控制，社会各界和广大市民积极参与 新型城市管理机制，将会有力推动城市管理发展，促进和谐社会的建设。因此， 加强对城市管理的研究，突破原有的管理机制，科学认识城市管理，有计划地 安排城市建设，从而开拓整个城市管理阶层的宏观思路和战略眼光，这是具有 重大理论与实践意义的。基于此建立城管创新体系显得尤为重要。 ( 1 )建立城管创新体系是构建和谐社会、实现可持续发展的根本保障 社会主义和谐社会是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有 序、人与自然和谐相处的社会。可持续发展是经济、环境、社会“三位一体” 的发展，本质上与构建和谐社会目标一致。构建和谐社会对各个领域工作的开 展提出了全新的要求。城市和谐发展是和谐社会的基础，城市的和谐发展系于有 效管理。城市管理肩负维持良好的社会秩序，落实行政法治的重要职责，是解 决社会中的冲突和矛盾、消除不和谐因素的重要手段。在构建和谐社会中，城市 管理行政执法部门肩负着重要职责，面临着严峻挑战和艰巨任务。城管执法要实 现和谐目标，就必须提高管理社会事务的本领，协调利益关系的本领，处理人民 武汉理广大学硕士学位论文 内部矛盾的本领，维护社会稳定的本领，不断探索，不断创新，不断发展，为构建 社会主义和谐社会发挥积极作用。新城管体系要求逐步将城市管理模式由后果 导向型转变为原因导向型，走出“头痛医头，脚痛医脚”的老路。通过城市管 理增强人民群众对城市的归属感、认同感和责任感；通过城市管理体系的创新， 为构建和谐社会提供坚实的社会基础。 ( 2 ) 建立城管创新体系是深化体制改革、建设服务型政府的本质体现 党的十七大报告中明确提出：深入贯彻落实科学发展观，积极构建和谐社 会；加快行政管理体制改革，建设服务型政府，推进基本公共服务均等化，增 强基层政府提供基本公共服务能力；健全政府职责体系，完善公共服务体系； 完善社会管理，维护社会安定团结；健全党委领导、政府负责、社会协同、公 众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制，形成城乡经济社会发展一体 化新格局。它对加快行政管理体制改革、建设服务型政府提出了新的要求、作 出了新的部署，并强调指出，行政管理体制改革是深化改革的重要环节。以往 的政府工作中存在“重管理、轻服务、重经济、轻社会 的问题。建设服务型 政府对政府提出了加强社会管理和公共服务职能的要求。创新的城市管理体系 为城市管理执法部门起了很好的指导作用，也直接关系到人民群众的切身利益。 城市管理创新体系细化城管执法工作职能，调动人民群众参与到城市管理和建 设中的积极性、主动性、创造性。管理体系的健全与否、创新效果如何直接体 现出政府体制改革成效大小，映射服务型政府水平的高低。 ( 3 ) 建立城管创新体系是推进管理创新、提高执政水平的本质体现 党的执政能力就是党在领导国家政权过程中完成自己的执政目标和任务， 以赢得最广大人民群众信赖和拥护、适应外部环境调整的能力。它要求党在执 政过程中坚持“以人为本、依法执政”的原则，不断巩固和加强“党和群众血 肉联系”的执政基础，牢固树立“立党为公、执政为民”的科学执政理念。政 府实施城市管理的过程即共产党执政过程。城市管理创新体系改变旧的处罚管 理的观念，贯彻党的执政理念，实施人性化管理，在管理上实现从“管民”到 “为民”的转变，主动发挥城市管理的社会管理和公共服务职能。坚持“刚柔 并济”的执法原则，实施亲民执法的柔性管理措施，建立健全社会利益的沟通 渠道和协调机制，始终以人民群众的利益为出发点，在优化城市功能、改善城 市环境上下功夫，提高人民群众的生活环境质量。城市管理体系的实施效果直 接体现政府执政水平。因此在新城管体系建设中，城管执法部门要以实现好、 武汉理l ：大学硕+ 学位论文 维护好、发展好人民群众的利益为己任，切实转变工作作风，着力提高“权为 民所用，利为民所谋，情为民所系”的执政观。 ( 4 )建立城管创新体系是促进城市发展、培养城市竞争力的有效途径 城市竞争力是指城市在原有的自然、经济、文化、制度等优势的基础上， 通过营造良好的城市环境，集聚、吸收和利用各种促进城市发展的要素的能力， 并最终表现为较其他城市具有更为持久的发展能力。随着我国城市的快速发展， 城市管理作为提高城市竞争力和品位、促进经济发展、树立城市形象、保持社 会稳定、推动城市文明进步的重要手段，愈来愈成为人们普遍关注的事情。但 要想现代化科学管理城市，提高城市品味，必须依法管理城市。有法律、法规 依据作后盾做保障，才能塑造城市品牌，增强城市活力，提高城市竞争力，树 立城市形象，使城市不断创造价值和财富。当前城市管理中存在着一个突出的 问题，就是缺乏有效的城市管理执法手段。因此，建立城市管理创新体系，完 善城市管理执法机制，对于提升城市竞争力具有重要的战略意义。 1 2 国内外相关研究综述 自二十世纪五十年代以来，研究城市管理问题的专家学者越来越多。城市 学者们纷纷将本世纪以来的城市规划、设计以及经济学理论与新兴的行为理论 和管理科学相结合，深入研究现代城市发展中的各类具体问题。 1 2 1 国外城市管理理论研究 随着城市化和城市管理的发展，城市管理理论也得到不断发展，国外有学 者把这一时期相关的城市管理理论划分为城市管理的六大理论学派： 管理方法学派一认为城市管理是靠各种科学管理的方法，作为管理的工具， 而发挥管理的效能。 管理经验学派一认为城市管理是借着管理者经验的累积。经验愈多，管理 愈好。 行为学派一认为城市管理应着重人性的因素，如何激励管理人员和市民自 动自发，发挥潜力，乃是成功的要素。 社会学派一认为城市是社会体系的一环，即城市社区，是整个人类社会组 织的重要部份，其管理制度与社会制度密不可分，故管理应考虑城市与社会的 武汉理j l 人学硕十学位论文 关系。 决策学派一认为城市管理的关键，在于管理者所作的决策，决策做的好， 管理就好；决策做的坏，城市管理就坏。 数量学派一认为城市管理可以用数学的方法，将管理资料作最佳的处理。 以上各个学派的观点都倾向于管理，但没有将城市管理作为一个整体来进 行综合考虑。 2 0 世纪7 0 8 0 年代以来西方国家盛行一种新的公共行政理论。它强调“市 场导向，主张转变政府职能，将政府由公共服务的直接、垄断性提供者转变为 公共服务提供的监督、竞争者。这种转变是政府作用以及政府与公民社会关系 获得一种深刻变化。2 0 世纪8 0 年代兴起了公共治理理论。p i e r r e 认为城市治 理是城市政府与非政府部门相互合作促进城市发展的过程。h a r p h a n 也曾提到 过城市治理中的城市市民社会，其实质是在复杂环境中政府权力向社会的回归， 是政府与其他组织和市民社会共同参与管理城市的方式。传统的政府管理与现 代的公共治理，在管理主体、管理机制和绩效评估等方面有显著的区别。r o n a l d 打破前人的观点，它认为城市管理不应当只关注城市发展的战略和业务方向， 城市的体制建设和规划评估固然重要，但是城市管理应推动更低级别的政府主 管，即政府应提供足够的基础设施和服务，并且保证适时的保养它们。e m i l y 和b e l i n d a 以新加坡城市管理为例，提出了公众参与城市规划。他们认为城市 规划局应当产生积极的作用不仅鼓励市民参与规划，而且积极召开自愿公民组 成焦点团体，他们提出并设计了保证公众永久参与城市规划管理的方法。 由于城市管理理论的研究是随着城市的不断发展而深入、创新，所以与国 外发达国家城市管理理论相比，我国城市管理理论的发展相对滞后。我国学者 对城市管理的研究主要集中在两个方面：城市管理模式、职能和城市管理综合 行政执法。 1 2 2 城市管理模式和职能研究 国内的学者则将“模式”概念引入到城市管理领域，谭昆智认为“城市管 理模式是指政府对城市管理所采用的方式。 他将城市社区管理模式概括为三 类：即政府主导模式、社区自治模式和混合模式。著名城市管理学家叶南客则 将城市管理模式定义为“对不同类型城市在各具特色的管理体制，管理机制的 组合基础上，实现城市高效有序运行目标的特定方式的形态概括，是城市发展 4 武汉理工大学硕七学位论文 历程和管理经验的总结，有着共性和个性的统一 。尤建新等认为城市管理模式 是城市政府在经验基础上形成的关于城市管理的理论图式和思维方式。学者踪 家峰等先从城市管理的内涵出发，结合城市管理的实践，认为一个城市管理模 式的类型可以由城市的管理理念、城市的管理主体和城市的参与者这三个要素 来确定。通过这种分析方法，他们将城市管理模式划分为四类，即企业化城市 管理模式、国际化城市管理模式、顾客导向型城市管理模式和经营型城市管理 模式。同时，他们认为城市管理模式不是固定的，也不是相互排斥的，一个城 市可能兼有几种模式的特质。学者王志锋提出我国城市管理模式创新的四大取 向，即民主、节约、高效与可持续发展，并以此为基础从型塑城市政府新型智 能、创新政绩考核机制、培育城市多元治理主体三个方面对创新路径进行了探 讨。王宝森对于城市管理模式的创新则提出了网格化管理模式，它从技术角度 剖析了如何将数字城市技术优势同网格化管理结合，实现了城市社区管理模式 创新。曾力涛认为城市管理模式是城市政府进行城市管理的行政组织及其运行 机制，他从建立两轴心无层级管理机制、实行网格化管理、促进管理法规化、 鼓励公众参与等角度提出城市管理创新模式。 诸大建将城市管理职能分为导引、规范、治理、服务和经营五大职能。杨 茂标提出了城市管理职能内容框架。马彦琳提出转变政府职能，增强社会自治 功能，加强行政执法和监督部门的职能，建立依法行政体系。袁燕生认为城市 政府管理的基本职能主要有五项：即社会职能、政治职能、管理经济、城市建 设和管理。张会娜主张我国的城市管理职能应当社区化，即在政府同意领导和 宏观调控以及有关职能部门的积极配合和指导下，基层社区以社区资源( 包括 人力、物力和财力) 为基础，运用社区管理的机制与手段，促进社区整合与稳 定，以达到良好管理城市的目的。柳丽提出了政府城市管理职能的服务型转向， 她认为政府职能应该在理念、作风、行动和机制等诸多环节实施总体变革，以 实现政府工作的根本目标：最大限度的提高公共利益。 综合诸学者的各种观点，笔者认为，城市管理模式是处于不同政治、经济、 文化环境下的城市所特有的关于城市管理的理念和管理机制。它既可以是城市 政府在以往经验基础上形成的关于城市管理的指导思想，也可以是组织城市管 理的一套制度安排。本课题所要研究的城市政府管理职能主要包括市容环境卫 生管理、城市绿化管理、市政公用管理、城市规划管理、环境保护、公安交通 管理、工商行政管理等职能。 武汉n y 大学硕士学位论文 1 2 3 城管综合执法研究 在综合行政执法体制方面。党的十六大报告明确指出：要继续深化行政管 理体制改革，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头 执法等问题。如何进一步总结、完善、提高，将该项工作向纵深推进，是摆在 广大法学工作者和实践工作者面前的重要课题。吴军飞从城市管理领域的相对 集中行政处罚权来探讨城市管理综合执法，她分析了城市管理综合执法现存的 问题：执法依据滞后、执法机构混乱、执法范围扩大化、执法体制不顺等，并 针对这些问题提出了解决的建议。柳卿则认为城管综合执法应当在执法手段、 执法程序和环境、监督体系三个方面加强改革。车克欣也肯定了当前城市管理 中存在行政处罚主体偏多、执法部门职能交叉、执法机构庞大等问题，他提出 当f j 破解这些问题的出路在于解决管理理念和克服体制性障碍。杨文书重点分 析了以相对集中行政处罚制度为支撑的城管综合执法在城市管理体制创新方面 取得的成就，两级政府三级管理的体制建立推动了执法中心下移与城管综合执 法进社区的局面；探索建立适合城市建设发展长效管理的运作模式；促进城市 政府行政权利新格局形成。上述观点，虽然城管现存问题都存在相似的看法， 但都从不同角度提出了对问题的不同解决对策。所给出城管改革、创新建议都 颇有见地，但从总体上说，相关方面的研究并不全面。这些学者大都从宏观和 理论的角度给出城市管理的对策建议，与实践研究结合研究的甚少，对具体的 操作层面的解答更是少之又少。 在查阅了城市管理综合执法方面的研究文献后，笔者发现，在理论研究上， 所查文献除了总结实践经验和阐释法律规定，讨论其对于政府职能转变、行政 体制改革的一般意义外，没有取得太深入具体的进展，有关成果的应用价值不 大；特别是在和谐社会的理念下，缺乏对城市管理综合行政执法新思路的探索。 城市研究与发展中大量迫切需要解决的实际问题脱节，对城市管理中的一些重 大问题，缺乏法定程序的、操作性强的和政策导向性的研究成果。少数学者的 研究还停留于理论研究阶段，缺乏实实在在的实际城市管理实践参与。针对此 情况，本课题在研究中结合本人的工作实际，试图以黄石市城管体系为例进行 研究，通过研究黄石市城管现状，提出城管创新体系，以期对地区政府在城市 管理工作中提供有参考价值的建议。 6 武汉理f ：人学硕十学位论文 1 3 研究内容与研究方法 本文研究内容主要有四大部分，介绍城市管理的相关理论，进一步阐述城 管工作在城市管理中的重要位置；结合城市管理的有关理论，选取黄石城管体 系进行研究，分析城管体系的现状况，提出存在的突出矛盾和问题。在此基础 上，提出“新城管”创新体系，给出其架构及运作模式；并建立绩效评价体系， 对新城管体系的工作绩效进行评价。最后结合黄石城管的具体实证，验证所提 出的城管创新体系的实际可行性以及能够取得的成果。本文的研究主要采用以 下方法： ( 1 ) 充分利用国内外有关的文献资料开展文献研究。计划对国内外城市管 理的历史与现状，以及国内外具有代表性的城市的管理经验和模式，尤其是城 管体系架构与运作进行深入研究。 ( 2 ) 实地研究和访谈。计划对黄石市作为研究基地。充分利用黄石市便利 的城市管理资源，对城管体系进行深入的调查。计划走访黄石城管工作的相关 高层领导、中层领导和基础工作者，了解城管体系运行过程中所遇到的问题。 选取访谈对象时注意来自高层领导、中层领导、基层工作者的人数比例合适。 ( 3 ) 问卷调查。在实地研究和访谈的基础上设计问卷，向调研人群发放问 卷，并利用相关的分析统计软件和方法进行整理和总结。 ( 4 ) 多学科的观点。注重从社会学、经济学、管理学、行政学等学科吸收 有关理论来分析问题。 武汉理| _ i ：人学硕十学位论文 第2 章城市管理的基础理论 2 1 城市管理的内涵 城市是一个历史范畴，是生产力发展到一定阶段的必然成果。它伴随着人 类的生产实践和社会实践而生。纵观人类城市的发展史，自从有了城市，便开 始了对城市管理的实践探索。与城市管理相关的研究始于2 0 世纪早期。发展至 今，关于城市管理的定义众多学者各执一词，学术界对此尚未达成共识。本文 认为，城市管理有广义和狭义两种不同的解释。广义的城市管理是城市管理者 以城市的长期稳定、协调发展和良性运行为目标，以城市中的人、物、信息等 各资源为对象，对人们所从事的社会、经济、思想文化等方面活动进行决策、 计划、组织、指挥、协调、控制等一系列活动的综合。狭义的城市管理等同于 市政管理，主要是城市政府及其他部门对城市的公用事业、公共设施、市容环 境等方面的规划和建设的控制、指导。城市管理是城市政府的首要职能。良好 的城市管理不仅可以提升城市竞争力，改善城市环境，还能提高人民的生活水 平，促进城市平衡发展。 城市管理是城市发展的客观要求，作为企业管理和国家宏观管理的中间环 节。现代的城市管理是城市管理主体依法管理或参与管理城市地区公共事务的 有效活动。而城市管理体系是城市管理主体构成的，采用综合行政执法手段， 实现国家行政管理目的的有机整体。这旱所研究的城市管理是以城市的长期稳 定协调发展和良性运作为目标，以人、财、物、信息等各种资源为对象，运用 城市管理行政综合执法手段，对城市运行系统作出的综合协调、规划、控制和 建设活动，它包括与城市事务相关的一切管理活动，如市容环境卫生管理、城 市绿化管理、市政公用管理、城市规划管理、环境保护、公安交通管理、工商 行政管理等等。城市管理综合行政执法是指城市管理领域旱的行政执法活动。 城市管理行政执法通常也主要指城市管理领域内相对集中行政处罚权。在行政 执法过程中，当行政事态所归属的行政主体不明或需要调整的管理关系具有职 能交叉的状况时，由相关机关转让一定职权，并形成一个新的有机的执法主体， 对事态进行处理或对社会关系进行调整的执法活动。 武汉理t 人学硕十学位论文 2 2 城市管理的特点 随着社会经济和城市的发展，城市管理的内容同趋复杂，管理的特点呈现 多元化。例如，城市管理不再以单一的政府为主体，它将与城市管理的相关职 能部门都涵盖到管理主体中来，丰富了城市管理者队伍。同时，城市管理随着 人本理念的不断强化，逐渐从以往对物的管理向对人的管理方向转变。概括来 说，有以下一些方面的特点： ( 1 ) 管理系统化运作 城市管理是一项系统工程，现代化城市作为高度复杂的大系统，融合了社 会、经济、环境资源等子系统，各系统各自独立运行，自成体系，又相互制约， 相互影响，从而决定了城市管理具有系统综合性的特点。城市管理的首要任务 是保证城市的长期稳定、协调发展。它不仅只是对现象和事务的管理，而且还 包括了居民生活、社会环境、城市卫生、城市长治久安等各项目标的长远的综 合规划。对城市的综合管理规划i t 体现了管理的系统化运作特征。这个特征十 分重视把城市的协调、美化与居民生活的舒适、保障相结合，考虑城市管理的 手段要服从科学发展观与和谐发展的需要，城市管理要从群众的角度来研究和 解决管理中暴力抗法的问题，要改变过去处理违法现象只局限于事后围堵的状 况，使疏堵结合、开辟市场、规范经营等多种解决方式纳入到城市管理中来。 ( 2 ) 动态化应变 城市作为一个有机整体，其每一部分的变化都会影响到整体的运行。城市 管理因其管理主体多元化、管理对象多样化而需要从长远的、动态的角度来管 理实施城市发展战略目标，进行总体动态规划，适时地制定管理措施，而不能 静止地、独立地管理城市的各构成要素。同时，城市管理的动态应变必须根据 执法过程中遇到的违法、抗法现象的动态性质，来分析这些动态因素运行的轨 迹，掌握动态因素运动的规律，辨认动态因素发展的趋势与方向，从而制定城 市管理的政策。 ( 3 ) 层次化管理 随着经济同益增长、社会的一体化发展，现代化城市不仅人口逐渐增多， 地域范围也越来越广阔，城市管理的区域也相应扩大。面对偌大的管理范围， 政府要保证管理的有效性、及时性和长期性，就必须对城市整体采取分区、分 层的管理方式。目前国内外大部分大、中型城市在城市管理中都采取两级政府、 9 武汉理j j 大学硕十学位论文 三级管理的措施，两级政府即市政府、区政府，三级管理即市政府、区政府、 街道三个层级的管理，将市、区、街道结合。这种三级管理讵体现了城市管理 的层次性，从而保证了城市管理遍及每个角落。 2 3 城市管理的典型模式 现代社会发展过程中，城市因其独特的文化、历史、区位、行政隶属等不 同而各有各点，因而城市管理也会形成别具一格的模式风格。政府在城市管理 的过程中一方面要抓住城市管理的根本宗旨，即提高城市居民生活质量、实现 城市发展方式的现代化，另一方面，要针对各自的特点建立适合自己的城市管 理道路。一些国内外发达城市在长期的城市管理实践中探索出成功的管理经验， 我国部分城市在城市管理过程中应当学习、借鉴先进国家、城市的成功经验， 结合地区区情提高城市管理水平。 2 3 1 新加坡的法制化城市管理 新加坡城市管理最大的特点和成功经验就是完全法制化管理。 首先，新加坡遵循“建管分离”的城市管理原则，将国内的城市规划、建 设、管理相分离，独立的城市管理部门有效地保证了法制化的实现。新加坡政 府授权城市重建局负责总体规划，为城市制定建设和管理的宏观框架；建屋发 展局负责城市建筑的单位设计和建设；市政理事会携同园林部门和卫生部门共 同负责城市管理。各部门间除了定期交流外，一般互不干涉各自的职权范围。 其次，新加坡城市管理最大的特点就是完全法制化的管理，这也是它成功 的最重要经验。政府针对城市管理立法严明、细密，建立了一套健全的城市管 理法规体系。从政治、经济和社会管理，到公民权利和义务；从人们的言谈举 止、衣食住行，到公共卫生，甚至个人服饰发型，新加坡都制定有与之相适应 的法律规定。同时详尽的罚款制度协助法律培养国民良好的行为。 在建立了完备的城市管理法规体系后，新加坡城市管理的执法力度很大， “严 字当头，执法如山，毫无例外。新加坡建国后，策划发动过许多市容环 境卫生的专项整治运动，如“反吐痰运动 、“取缔乱倒垃圾运动 、“保持新加 坡清洁”和“防止污化运动”等。每次专项运动均有相关的法律法规出台实施。 同时司法的公信度很高，对执法活动社会公众心悦诚服，因此新加坡的法制化 管理在人民的心目中树立起了至高无上的权威。 l o 武汉理j ：大学硕十学位论文 2 3 2 西雅图的人性化城市管理 城市管理虽以“事”的管理为中心和对象，但“人”是城市各种活动的主 体，也是城市服务的重要对象。美国西雅图市采取的是人性化城市管理，强调 以人为根本出发点和归宿，目的是让人生活的更加幸福、舒适、便利。其城市 管理工作有三大特点。 ( 1 )融入人本理念。西雅图市政府通过制定详细、具有可操作性的配套 管理法律文件，为市民社会的公共环境行为提供规范蓝本，并从不同层面、角 度，渗透出人本理念。政府提出服务上执政为民的思想，采取了许多人性化关 怀。对城市管理所出现的矛盾采用疏堵结合，以疏为主的方法来解决。另外， 在结合城市具体情况的基础上，西雅图政府采用丰富的管理手段，通过有序引 导、公众积极参与，来确保城市整体面貌的整洁、优美。 ( 2 ) 重视社会参与。西雅图市政府尤其重视市民在城市管理中的作用， 开展了一系列的活动，鼓励市民积极参与到管理过程中。如在进行城市规划过 程中，针对香港的全刚性规划、次区域性规划及地区性规划三个层次，政府在 每个层次规划设计方案的不同阶段，都及时征询市民和社会各界人士的意见， 再经过法定程序由专门委员会或政府行政部门审批生效，并及时公布。在市民 及商业、企业中开展“认养一条街”的活动。政府免费提供清扫工具，并通过 荣誉评比、表彰来吸引居民义务清洁社区环境。 ( 3 ) 重视早期教育。西雅图市城市管理部门非常重视与教育部门的合作， 在学校丌设公共环境保护课程，从小教育孩子不要乱扔垃圾，树立环境意识， 家庭成员相互督促，养成保护环境的良好习惯。 2 3 3 巴黎的市场化城管体系 巴黎的城市管理采取的是行政管理与经济手段相结合、以经济手段为主的 方式。在具体操作中，通过招标全部由各个企业来实施。对于一些供水、供电、 供气等的营利性企业，政府只在建设时给以投资补助，建成后企业在政府规定 的价格范围内运营，政府不再给任何补贴。对于一些垃圾处理、道路保洁、绿 化养护等非营利性的企业，政府在招标时就有明确的补贴指标，所补贴的费用 从税收中提取。负责城市管理的政府部门是市政厅，其主意职责是加强行政监 控、监督企业在不过多追求利润的条件下，保证服务质量。当企业经营服务不 武汉理一i ：人学硕十学位论文 善，长期亏损或达不到合同的要求时，市政当局有权进行干预，甚至中止合同 重新招标。 巴黎这种充分运用价值规律的市场化城市管理方式，在一定程度上规范了 居民个人行为，提高了资源利用率，降低了管理成本。如每家每户的垃圾清运 是以各户的垃圾容器大小为依据收费的，对那些可回收的玻璃瓶、纸盒、金属 等则不予收费，由废品公司设置专门的容器收集，这既减轻了家庭的垃圾处理 费用，又增强了市民进行垃圾分类的自觉性。 2 3 4 综合执法下的上海市城管体系 上海市实行的是综合执法条件下的城市管理体系，这是由行使相对集中行 政处罚权的基础上发展过来的。 上海市政府机构框架可概括为“两级政府，三级管理”。所谓“两级政府 ， 是指市政府和区政府，“三级管理”即市政府、区政府和街道三个层级的管理。 在城市管理综合执法体系下，首先在城市管理第三层次街道实施综合执法， 接着在城市管理第二层面区级实施，最后从宏观上建立一个全新的执法体 系。市、区、街道结合，就是合理确定这三级在综合执法中的职责，将反复性、 动态性的工作交给区级完成，将跨区域性、流动性和专业性较强的工作交由市 级完成，而第三层面的综合执法管理也会上有依靠，下有基础。这种模式比较 符合综合执法区域性特点要求，有利于发挥三级在城市管理中的作用，便于协 调解决好面广量大的城市管理中的矛盾。 另一方面，上海在城市管理中始终坚持执法责任主体的唯一性，在节约管 理成本，提高管理效率的同时，解决了城市管理中长期存在的多头执法、职责 交叉、重复处罚和行政执法机构膨胀等弊端。 2 4 城市管理的发展趋势 城市管理是政府为保证城市长期稳定、协调发展而采取的调控行为，是城 市政府的重要职能。目前，我国城市管理仍然存在很多问题。例如城市交通管 理能力差；对影响城市市貌问题的处理被动滞后；城市管理机构重叠，分散管 理严重；城市管理各专业部门之间职责不清，相互推诿；城市管理缺乏有效的 监督和评估机制；管理缺乏统一调度，部门联动机制不健全，使整体城市功能 武汉理：i i 大学硕士学位论文 难以发挥等等。随着城市现代化进程的加快，现代化社会要求城市由以往的建 设城市转