（诉讼法学专业论文）论证据不足不起诉.pdf

i 摘要 证据不足不起诉制度创设的初衷是基于无罪推定原则给予犯罪嫌疑人最大 限度的人权保障，使无罪的人免受刑事追究，同时该制度的确立可以使检察机关 的法律监督职能在侦查阶段得以实现，为提起公诉案件的质量把关，客观上也能 起到在审判前分流案件，提高诉讼效率、节约司法资源的作用。虽然证据不足不 起诉制度的功能如此之大，但实践中运行情况却并不顺利，检察机关普遍存在为 控制证据不足不起诉制度适用，降低不起诉率的情况，有的基层检察院甚至连续 几年出现零证据不足不起诉率的现象。 该制度的预期目的在司法实践中未得到很 好的实现。 对该制度进行深入研究，发现其在立法和司法运行中均存在问题：首先，证 据不足不起诉制度在立法上的缺陷主要是证据不足不起诉的实质要件缺乏可操 作性，妨碍此制度在司法实践当中的运用；证据不足不起诉的制约机制也存在弊 端，作证据不足不起诉处理的案件审批程序复杂，缺乏透明度；公诉转自诉制度 无法真正保护被害人权益，缺乏时效性。这些立法上的缺陷客观上影响了证据不 足不起诉制度的顺畅运行和作用的充分发挥。其次，证据不足不起诉制度在司法 运行中凸现出的问题主要是检察机关为防止证据不足不起诉制度被滥用， 人为控 制不起诉率，利用其他方式将应作证据不足不起诉处理的案件消化掉，造成证据 不足不起诉率偏低，导致证据不足不起诉制度的消极滥用。 造成上述问题出现的深层原因主要有两方面的因素影响： 一是司法机关重实 体轻程序，重惩罚轻保护，无罪推定的诉讼理念并没有真正被司法人员所接受； 二是证据制度存在的缺陷客观上制约了证据不足不起诉制度的运行。 针对这些问 题， 笔者认为有必要对现有制度进行完善： 通过细化证据不足不起诉的适用条件， 增强其在实践中的可操作性；完善证据不足不起诉的制约机制，防止该制度被滥 用，充分发挥其应有的作用；在立法上确立证据不足不起诉再起诉程序，防止证 据不足不起诉案件流失，使真正的罪犯受到应有的惩罚，恢复社会正义。当然有 些问题并非是简单的制度完善就能解决的， 需要相关法律制度的配合及现代诉讼 理念的跟进，因此，证据不足不起诉制度立法目的的实现还需要法学界和实务界 的法律工作者的共同努力，在司法实践中不断地总结经验教训，逐步地完善此制 度。 关键词：不起诉；证据不足不起诉；存疑不起诉；准起诉制度；强制起诉制度 关键词：不起诉；证据不足不起诉；存疑不起诉；准起诉制度；强制起诉制度 ii abstract the original intention of insufficient-evidence non-prosecution system which establishes is based on the innocent estimation principle gives suspects human rights safeguard maximum limit, causes the innocent person to be exempt from the criminal activity to investigate, simultaneously this systems establishment may enable procuratorial agencys legal supervision function to realize in the detection stage, for the suing cases quality check, can also play objectively diverges the case before the trial, raises the lawsuit efficiency, the frugal judicial resources role.。although the evidence insufficiency does not sue the system function like this big, but practices the operational aspect not to be actually smooth, the procuratorial agency universal existence thought that the control evidence insufficiency does not sue the system to be suitable, does not reduce the prosecution rate situation, some basic unit procuratorate even continuously several years present zero evidence insufficiency prosecution rate phenomenon. this systems anticipated goal has not obtained very good realization in the judicial practice. conducts the deep research to this system, discovered it in legislates and in the judicial movement has the problem: first, insufficient-evidence non-prosecution system is mainly the substantive important document which the evidence insufficiency does not sue lacks the feasibility in the legislative flaw, hinders this system middle the judicial practice utilization; the evidence insufficiency does not sue the restriction mechanism also has the malpractice, testifies insufficient according to does not sue processing the case to examine and approve the procedure to be complex, lacks the transparency; the appeal transfers the private prosecution system to be unable to protect the victim rights and interests truly, lacks the effectiveness. these legislate the flaw affected the evidence insufficiency not to sue the system objectively the smooth movement and the function full display. next, the evidence insufficiency does not sue the system the question which in reliefs in the judicial movement is mainly the procuratorial agency to prevent the evidence insufficiency not to sue the system to abuse, the manual control prosecution rate, will not use other ways to testify insufficient according to does not sue processing the case to digest, will cause the evidence insufficiency prosecution rate not to be somewhat low, causes the evidence insufficiency not to sue the system negative abusiveness. causes in-depth reason which the above question appears mainly to have two iii aspect factor influences: first, the judicial organ heavy body light procedure, punishes severely punishes the light protection, the innocent estimations lawsuit idea has not been accepted truly by the judicial officials; second, the evidence system existences flaw restricted the evidence insufficiency not to sue the system objectively the movement. in view of these questions, the author thought that has the necessity to carry on the consummation to the existing system: suitable condition which does not sue through the refinement evidence insufficiency, strengthens it feasibility in reality; the perfect evidence insufficiency does not sue the restriction mechanism, prevents this system to abuse, plays its proper role fully; establishes the evidence insufficiency in the legislation not to sue sues the procedure again, prevents the evidence insufficiency not to sue the case to drain, causes the genuine criminal to receive the proper penalty, restores the social justice. certainly some questions are by no means the simple system consummate can solve, needs to be connected legal regimes coordination and modern lawsuit idea keeping up, therefore, the evidence insufficiency does not sue the system legislation goal to realize also needs the law educational world and the practical realm officer of the courts joint effort, in the judicial practice the lessons learned lesson, consummates this system gradually unceasingly. key word : non-prosecution; insufficient-evidence non-prosecution;leaves undecided non-prosecute; prospective prosecution system; mandatory prosecution system 湘潭大学湘潭大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果 由本人承担。 作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权湘潭大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文。 涉密论文按学校规定处理。 作者签名： 日期： 年 月 日 导师签名： 日期： 年 月 日 1 引 言 我国现行刑事诉讼法中的不起诉制度是在修改原来免予起诉制度后， 增加了 证据不足不起诉这一制度建立起来的。这是我国刑事诉讼领域的巨大进步。之所 以这样说是因为新增的证据不足不起诉制度， 目的是贯彻无罪推定这一刑事诉讼 基本原则，充分保障犯罪嫌疑人的诉讼权利，追求诉讼公正和诉讼经济原则。既 然证据不足不起诉制度具有如此大的诉讼价值和进步意义， 那么在司法实践当中 运行情况如何呢？走访调查的结果与预想的结果相差甚远， 实践中证据不足不起 诉适用率很低，一些基层检察院竟然出现了零证据不足不起诉率。那么究竟是什 么原因造成该制度在司法实践中适用率较低甚至备而不用呢?基于对实践当中所 出现的这一问题的疑惑， 引发了作者想对证据不足不起诉制度进一步深入研究的 浓厚兴趣。通过查找现阶段对该问题的学术研究成果，发现关于证据不足不起诉 制度发表的文章很多，但大多局限在对该制度基本理论问题的研究，针对此制度 从 97 年确立至今的实际运行现状进行分析研究的文章较少。 因此作者在对现有研究成果梳理分析的基础上，运用实证调查的研究方法， 通过对一些检察院走访调查，对相关检察人员进行访谈，对证据不足不起诉制度 的现状及存在的问题有了较为全面、 真实的掌握。 作者试图通过自己的分析论证， 找到证据不足不起诉制度适用率较低的真正原因， 并将理论与实践相结合寻求解 决这一问题的途径，使这一制度的功能得到发挥，是我写这篇文章的初衷。 2 第 1 章 证据不足不起诉的正当性分析 1997 年我国修改后的刑事诉讼法第 140 条第 4 款规定：“对于补充侦查的 案件， 人民检察院仍然认为证据不足， 不符合起诉条件， 可以作出不起诉的决定。 ” 这一条文为不起诉制度增加了新的种类即证据不足不起诉， 一改过去证据不足的 疑案从轻从挂的处理方式，是对刑事诉讼中无罪推定原则的贯彻，体现了刑事诉 讼立法的进步，对保护犯罪嫌疑人的合法权利意义重大。 在研究证据不足不起诉制度之前， 我们首先要对证据不足不起诉的概念加以 澄清。概念是人们对事物认识不断深化的积淀，它既是理论探讨的起点，又是学 术考证的基点。因而，对证据不足不起诉的概念进行科学界定，无疑对研究该种 不起诉制度具有重大意义。 目前， 不仅在理论界有许多学者将这种不起诉称作 “存 疑不起诉”或“疑罪不起诉”，而且在司法实践中公安和检察机关也普遍采用这 种称谓，容易造成误解。“疑”有罪与非罪的疑，亦有此罪与彼罪的疑，对于此 罪与彼罪的疑，显然属于应当起诉的范畴，而不属于应当推定为无罪的范畴。因 而，用“证据不足不起诉”取代“存疑不起诉”更准确，更科学。 1.1 证据不足不起诉是对无罪推定原则的贯彻 无罪推定原则的确立在诉讼文明史上具有里程碑式的意义， 体现了刑事诉讼 领域对犯罪嫌疑人人权保障上的巨大进步。 当今世界绝大多数国家都在司法领域 不同程度地确立了无罪推定原则。英美法系国家通常将其表述为： “任何人在被 证明有罪之前应当推定为无罪” ，而大陆法系国家在理论上和立法上一般普遍表 述为： “任何人在被宣判有罪前，均应推定为无罪” 1311 前者强调推定在证明无 罪中的重要性，后者则强调法院判决的权威性。尽管两者在表述上存在差异，但 是无罪推定原则的基本含义是稳定的即 1、控诉方承担证明被告有罪的责任，不 得强迫自证其罪；2、被告人享有沉默权；3、疑罪从无。 无罪推定，是有罪推定的对称，通常指在刑事诉讼中，任何被怀疑犯罪或者 受到刑事控告的人在未经司法程序最终确认为有罪之前， 在法律上应假定其无罪 或者推定其无罪。 2无罪推定作为一种对特定法律事实的拟制，并非出于理论家 无谓的玄思，而是现代法治国家籍以确定刑事被告人的诉讼地位、规范其诉讼权 利与义务、并妥善构建现代刑事诉讼机制的一个前提条件。 3无罪推定思想的精 髓就是疑罪从无，即如果犯罪嫌疑人有罪的证据不足但又存在合理怀疑时，应作 出有利于犯罪嫌疑人的结论。 最早提出无罪推定思想的是十八世纪中叶意大利著名法学家贝卡利亚，他 3 在论犯罪与刑罚一书中指出； “在法官判决之前，一个人是不能被称为罪犯 的，只要还不能断定他已经侵犯了给予他公共保护的契约，社会就不能取消对他 的公共保护。 ” 131 根据这一理论，1789 年法国人权宣言正式将无罪推定原 则用法典的形式固定下来，使其成为宪法性权利，宣言第 9 条规定， “任何人在 其未被宣告有罪之前应被推定为无罪。 ”此后，各国纷纷效仿，相继在宪法和法 律中对无罪推定原则作出规定。1948 年，联合国通过的世界人权宣言对此 也规定， “凡受刑事控告者，在未经获得辩护上所需的一切保证的公开审判而依 法证实有罪之前，有权被视为无罪。 ”从而首次为世界范围内贯彻无罪推定原则 提供了法律依据。1966 年联合国大会通过的公民权利和政治权利国际公约 第 14 条第四款规定， “凡受刑事控告者，在未依法证实有罪之前，应有权被视为 无罪。 ”无罪推定原则被正式确立为刑事诉讼国际准则。时至今日，无罪推定原 则已成为“现代刑事诉讼制度的基础。 ” 4 通过考察无罪推定原则确立的历史过程，发现资产阶级提出的“天赋人权” 、 “自由平等” 、 “人生而无罪”等主张是无罪推定原则产生的政治基础。该原则作 为公民所享有的宪法性权利，使其在被刑事追诉过程中，未经过充分的证据证明 有罪之前，均被视为无罪而享有正常公民应有的基本权利。在无充分证据证实其 有罪时，应从犯罪嫌疑人的利益出发，作出有利于犯罪嫌疑人的结论，即疑罪从 无。因此，无罪推定的进步意义在于反对封建专制主义的有罪推定，给予受到刑 事追诉者基本的人权保护，是对封建专制主义专横武断诉讼制度的否定，是刑事 诉讼制度上的一个重大变革，是历史性的进步。 而考察我国刑事诉讼发展史，一直将惩罚犯罪作为刑事诉讼的首要目标，忽 略了对犯罪嫌疑人的人权保障。对疑罪的处理经历了由疑罪从有到疑罪从轻，再 到疑罪从“挂”的过程，而对待疑罪从无则一直持一种否定的态度。1979 年我 国第一部刑事诉讼法的颁布，开始注意对犯罪嫌疑人权利的保障，强调对被告人 作出任何最终处理，都必须建立在事实清楚，证据确实、充分的基础之上，对于 事实不清、证据不足的案件，要求继续侦查或者补充侦查，直到查清为止。但历 史只是历史学家的历史，案件发生后无法再现。在司法实践中，由于办案人员的 经验水平、侦技手段，案件事实的暴露程度，证据的湮灭程度以及犯罪手段的隐 蔽程度等主、客观因素的影响，对某些案件，在事实认定和证据的收集上可能无 法达到法律的要求，此类情况，通常称之为“疑案” 。在 1997 年修改刑事诉讼法 之前，对于经过反复补充侦查仍然事实不清、证据不足的案件应当如何处理，刑 事诉讼法未明确规定的情况下，实践中有些疑案久拖不决，被告人被长期羁押， 造成积案累讼，这既不利于及时惩罚犯罪，又不利于保障人权，也不符合诉讼经 济原则。 4 鉴于此，1997 年修改刑事诉讼法时，在第 12 条确立了“未经人民法院依法 判决，对任何人都不得确定为有罪”的无罪推定原则。刑事诉讼法又在第 140 条第四款规定， 在审查起诉阶段， 经过补充侦查， 人民检察院仍然认为证据不足， 不符合起诉条件的， 可以作出不起诉的决定。 并规定补充侦查的次数以两次为限， 防止案件久拖不决，超期羁押现象的出现，充分保护了犯罪嫌疑人的人身权利， 也提高了诉讼效率。也许有些人认为这种做法可能会放纵部分真正的罪犯，的确 会存在这种可能性， 但是从维护整体的诉讼公正的角度考虑， 这点牺牲是值得的， 是对无罪推定原则的充分贯彻。 1.2 证据不足不起诉是检察院法律监督职能的体现 宪法第 129 条规定： “中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机 关。”现行宪法的这个规定，与新中国第一部宪法即 1954 年宪法中关于检察机 关宪法地位的规定是一脉相承的。这个规定，准确无误地规定了中国检察机关的 性质，即中国的检察机关是代表国家行使职权的“法律监督机关”。这就意味着 法律赋予检察机关的检察权，在性质上是一种法律监督权。 5这是正确认识检察 权性质的根本依据。 尽管宪法以根本大法的形式确认了检察机关作为国家的法律 监督机关的宪法地位，但是有的学者认为，现行法的规定是实然层面，不能以合 法性来说明理论上的应然性。 6从应然的层面上分析，检察权仍然具有法律监督 权的性质。这一定论的理论基础是分权制衡理论。 大家对分权制衡理论并不陌生， 它被西方国家普遍运用于政治体制和国家管 理活动中。在分权制衡理论的指导下，各个国家的检察权或多或少地带有法律监 督的色彩。首先从资本主义国家检察权的起源看，检察权就具有明显的分权制衡 和法律监督的色彩。“创设检察官制度的最重要目的之一在于通过诉讼分权模式， 以法官与检察官彼此监督节制的方法，保障刑事司法权限行使的客观性与正确 性。创设检察官制度的另一个重要功能，在于以一个受严格训练及法律约束之公 正客观的官署，控制警察活动的合法性，摆脱警察国家的梦魇。” 716-17 林钰雄 先生在考察检察官史时特别指出： “欧陆德国法系设置检察官还有另一项重要的 法治国功能：守护法律，使客观的法意旨贯通整个刑事诉讼程序，而所谓的客观 的法意旨， 除了追诉犯罪外， 更重要的是保护民权。 特重检察官保障民权的功能， 乃政治大革命及思想大启蒙的时代产物，准此，检察官乃一剑两刃的客观官署； 不单单要追诉犯罪，更要嵬集有利被告的事体，并注意被告诉讼上应有的程序权 利。”717其次，从我国检察权的职能看，法律监督权体现着分权制衡的思想， 是检察权的基本属性。检察机关肩负着监督侦查、起诉犯罪和监督司法审判的重 要职能。因此说检察权是一种法律监督权。 543-45 5 公诉权是检察权的最主要权能，必然具有法律监督的性质。公诉权区别于其 他诉权的一个重要特点即为，其他诉权只在积极行使时受到法律的规范和调整， 而法律对公诉权的调整则是双向的，既包括公诉权积极行使的调整，也包括公诉 权消极行使的调整。积极行使公诉权，即积极公诉权，表现为提起公诉、支持公 诉、变更公诉（包括变更指控、撤回指控、追加指控等内容） 、抗诉等推进诉讼 活动的控诉性诉讼行为。消极行使公诉权，即不起诉权，也被称作消极公诉权， 是指拒绝开启刑事审判程序而阻止诉讼活动继续进行的公诉权。从权力形态而 言，不起诉权同起诉权一样是公诉权的权能之一，就同一案件而言，不起诉权与 起诉权作为公诉权的两个方面，呈现出非此即彼的逻辑关系。证据不足不起诉作 为不起诉权行使的方式之一，属于公诉权的消极行使，故称其为消极公诉权。因 此证据不足不起诉必然具有公诉权的性质即法律监督权的性质。 正如前面所说的 任何国家的警察机关为执行国家赋予的维护社会治安和刑事侦查职能， 都必须享 有很大的权力。然而，不受制约或者受到很少制约的侦查权力极易对公民的权利 造成伤害， 同时也容易发生腐败现象。 这就需要检察机关在审查起诉阶段把好关， 对侦查终结移交起诉的案件把好关，对检察机关的补充侦查方向进行正确的引 导，对案件是否提起公诉进行正确的选择。具体讲： 检察机关作为起诉机关，负责对公安机关侦查终结的案件审查起诉，侦查终 结的案件，是否做到犯罪事实清楚，证据确实、充分，符合起诉条件，是人民检 察院能否提起公诉的前提，审查起诉工作是对侦查终结案件质量的一次检验。由 于原来的法律并没有规定补充侦查的次数，因此，一些公安机关通过反复补充侦 查来合法延长办案期限，变相超期羁押犯罪嫌疑人，或者干脆取保候审，使犯罪 嫌疑人长期处于候审的地位。为了保障犯罪嫌疑人的合法权益，刑事诉讼法在保 留不应追究刑事责任不起诉的同时，根据无罪推定原则和疑罪从无的精神，增设 了证据不足不起诉，加强了对公安机关的制约。由于我国庭审方式的改革，使得 侦控的目的一致，侦查体系更应当纳入检察机关的监督和制约之中，让检察机关 对刑事警察的侦查行为进行规范和控制， 对其侦查活动提供指导， 对因证据不足， 不能满足审判需要的刑事案件不予起诉而终止刑事诉讼， 从而发挥检察机关对侦 查行为的导向作用，以规范公安机关移送刑事案件的质量。这样，一方面，可避 免侦查主体与公诉主体相分离所可能带来的侦查目标不明确， 不能很好地服务于 公诉主体指控的需要；另一方面，有利于正确指控，提高诉讼效率，避免重复劳 动。侦查结束后，检察官认为事实构成犯罪的应依法起诉；认为尚未查清犯罪事 实或者尚不存在足以控诉嫌疑人的罪行时决定终止诉讼， 从而充分发挥审查起诉 所具有的独特功能，防止不符合起诉条件的案件进入审判程序，最后作出无罪判 决，保证审查起诉案件的质量，防止宝贵的司法资源的浪费，同时也有利于嫌疑 6 人权利的保护。 1.3 证据不足不起诉彰显了诉讼公正理念 由于原刑事诉讼法没有明确对证据不足的疑案的处理方式， 公检法三机关都 不愿为案件的最终处理承担责任，到头来出现轮番“踢皮球”的现象，最终有可 能将案件长期挂着，犯罪嫌疑人长时间被羁押，其民主权利、人身权利、财产权 利的保护无从谈起。 修改后的刑事诉讼法关于证据不足不起诉制度的规定适应了 世界刑事诉讼发展趋势和我国民主法制建设的要求， 一举改变了过去重打击犯罪 轻保护人权的旧观念，突出保护当事人合法权益的特点。树立打击与保护并重的 新观念，对于犯罪嫌疑人和被害人同样注重保护，尽量避免他们的合法权益受到 侵害。对证据不足案件的犯罪嫌疑人不起诉，可使无辜的人尽早得到解脱，但也 有可能放纵罪犯，因此法律同时也赋予了被害人的监督制约权，如规定被害人对 证据不足不起诉决定不服时，可以向人民检察院申诉，也可以直接向人民法院起 诉。 刑事诉讼程序一旦开启，便不可避免地会对被追诉者的人身、财产、名誉等 方面造成一定的损害， 而且随着程序的不断推进， 这种损害的程度也在不断加深。 尤其是对于未成年人，因被追诉而在心理上将承受巨大的压力，这种压力常常会 对其造成强烈的、难以愈合的心理创伤。此外，有相当多的被追诉者在诉讼过程 中被采取了各种各样的强制措施，据初步统计，我国提请逮捕后被批准逮捕的犯 罪嫌疑人的比例达到百分之八十以上。随着诉讼程序的深入进行，从立案到侦查 到起诉，再到审判，这些强制措施的适用必然会被延长，特别是被逮捕的犯罪嫌 疑人，会随着诉讼程序的深入进行，被羁押的时间越来越长，所有这一切必然会 给被追诉者正常的工作、生活、学习等造成非常不利影响。即使没有被采取强制 措施，其涉嫌刑事犯罪这一指控本身也会使社会及他人对其作出否定性评价，而 这种否定性评价往往会随着诉讼程序的深入进行而进一步地肯定化和尖锐化。 尤 其是我国在 1997 年修改刑事诉讼法之前，对被追诉者一律称作“人犯” ，在最终 作出评判之前，其在社会上的地位就是一个犯罪分子，加之有许多的案件多次退 查，无法查清，却不能及时作出处理，案件被搁置起来，犯罪嫌疑人始终是“待 罪之身” ，其人身权利、财产权利必然得不到保障。 公正性从抽象意义上说是人类的一种承认他人需求的美德，一种向往，一种 生活态度和精神。 8刑事诉讼法作为分配权利和义务并据以解决纷争创造合作关 系的活生生的程序，对公正价值的追求就显得更为迫切。因为诉讼是解决社会冲 突的最有效机制。社会冲突源于利益的矛盾，是社会利益分配不公的必然结果。 解决社会冲突就是恢复被破坏了的正义。为了力求冲突的公正解决，必然要求解 7 决冲突的程序公正，以便通过公正的程序达到公正的目的。因此解决冲突步骤的 设计和程序性权利与义务的分配都应以公正为标准。 以冲突的公正解决为价值取 向，我国刑事诉讼法在证据不足不起诉制度的运行中要坚持公正原则。证据不足 不起诉制度的公正价值是指依国家制定的证据不足不起诉程序所进行的刑事诉 讼过程和结果在整体上为当事人以及社会所接受、认同、信赖和支持。它包括不 起诉程序过程的公正和不起诉决定结果的公正。 正如笔者前面所言，刑事诉讼追求的是公平和正义，对于无充分证据提起控 诉的犯罪嫌疑人，尽早还他们无罪之身，这本身就是一种正义。迟来的正义非正 义，如果让犯罪嫌疑人经过漫长的超期羁押最后再还其清白之身，虽然结果是公 正的，但让一个无罪的人承受不应承受的刑事诉讼程序之苦，其过程本身就是非 正义的，还何谈结果的公正。我们必须承认证据不足不起诉制度本身有其不可避 免的缺陷，就是有可能使真正的犯罪分子逍遥法外，但是这种以牺牲个别案件的 公正为代价来换取整体刑事诉讼程序的公正的作法是值得的。 任何事情都是相对 的， 绝对的公正是不存在的。 证据不足不起诉制度虽然不能绝对的保证诉讼公正， 但是它能够最大限度地保证诉讼公正。 因此，现代刑事诉讼制度越来越注重保护当事人的合法权益，尤其是犯罪嫌 疑人的合法权益，尽量避免他们的合法权益在刑事诉讼中受到不法侵害。作为行 使公诉权的检察机关同样应当在打击犯罪的同时， 注重犯罪嫌疑人的合法权益的 保护，对于不应当被追究刑事责任的犯罪嫌疑人来讲，尽早使他们脱离被追诉刑 事责任的樊篱，是其最大利益所在。1996 年修改刑事诉讼法时，规定了对于经 过补充侦查，仍然证据不足，不符合起诉条件的案件，检察机关可以不起诉。这 种不起诉适时终止了刑事诉讼，犯罪嫌疑人因定罪的证据不足而被推定为无罪， 被不起诉人在被宣布不起诉之日起，其被采取的强制措施被解除。同时，刑事诉 讼法第 292 条规定，人民检察院决定不起诉的案件，需要对侦查中扣押、冻结的 财物解除扣押、 冻结的， 应当书面通知作出扣押、 冻结决定的机关或者执行扣押、 冻结的机关解除扣押、冻结。可见证据不足不起诉制度不但保障了犯罪嫌疑人的 人身权益，而且保护了其合法的财产权益。 当然，对于被害人来讲，不起诉终止了对犯罪嫌疑人的追诉，似乎不符合被 害人的利益，但笔者认为，正确的证据不足不起诉决定并不损害被害人的合法权 益。因为，被害人合法权益的保护，是以追究真正的犯罪嫌疑人的刑事责任为前 提。与此同时，对应予追究刑事责任的案件如果作出了不起诉决定，法律又赋予 了被害人申诉权或者直接向法院提起自诉的权利， 尽管对被害人的这种救济程序 存在一定的问题，但法律作出这样的规定，其目的就在于保护犯罪嫌疑人合法权 益的同时， 对被害人的合法权益给予同等的保护， 这也体现了刑事诉讼程序的公正。 8 1.4 证据不足不起诉体现了诉讼经济原则 任何一个讲究效益的社会在制度设计和运行过程中都会考虑成本问题。 法律 制度的设计也需要在成本和效益之间进行权衡，正如西方经济分析法学派的代表 人物波斯纳所说的：法律程序在运作的过程中会耗费大量的经济资源，为了提高 司法活动的经济效益，应当将最大限度地减少这种经济资源的耗费作为对法律程 序进行评价的一项基本标准，并在具体的司法活动中实现这一目标。 9对公正的 追求一直是刑事诉讼程序永恒的目标，但是随着经济的发展，犯罪率不断上升， 司法资源日益紧张，如何提高诉讼效率，降低诉讼成本，实现有限的司法资源的 合理配置是摆在各个国家刑事诉讼领域的难题。因此在追求程序正义的同时必须 兼顾效益，诉讼经济原则就成为刑事诉讼程序所追求的又一个目标。 诉讼经济就是指以较小的诉讼成本实现较大利益或者说为实现特定的诉讼 目的，应当选择成本最低的方法和手段。刑事诉讼中的诉讼经济是指以一定的司 法资源投入，在尽可能短的时间处理尽可能多的刑事案件。即提高单位时间内的 有用工作量加快刑事程序的运作效率，降低诉讼成本，减少案件的积压和诉讼的 拖延。正如我们前面所说的迟来的正义非正义，正义的第二种含义简单说来就是 效益。 10 根据原刑事诉讼法的规定： 人民检察院审查案件对于案件事实不清证据不足 需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查，并对退回补充 侦查的次数未加限制。因此实践中的那些疑案可能被无限期拖延，造成大量案件 的积压，给司法机关及看守部门造成很大的压力。证据不足不起诉制度规定了补 充侦查的次数以两次为限，因此一些案件确实由于各种原因，主要起诉证据已经 被湮没，无法通过补充侦查再找到，花费大量的时间精力去调查也无法查到，只 能造成司法资源的白白浪费。 因此经过两次补充侦查仍无法查到作出证据不足不 起诉决定，使不符合起诉条件的案件及时终止在审判程序之外，不但节约了大量 的人力、物力、财力，也使有限的司法资源合理地配置到其他案件上，从而达到 了诉讼经济目的。 同时从被不起诉人和被害人角度来讲，他们都期望得到法律的公正保护。希 望司法机关公正地实现对自己或对他人的法律处理。 而证据不足不起诉制度对犯 罪嫌疑人来说，可以使无辜者尽快摆脱诉累，恢复人身自由；对被害人来说，证 据不足不起诉制度赋予其申诉权和直接起诉权， 能够在检察机关不追诉的情况下 通过这种救济手段来维护自己的人身权和财产权。 因此该制度的设计兼顾了公正 和效益，这也是其取得较好的社会效果的基础。 9 第 2 章 我国证据不足不起诉中存在的问题 我国的不起诉制度由绝对不起诉、 相对不起诉和证据不足不起诉三种不起诉 制度组成，其中证据不足不起诉是我国不起诉制度的重要组成部分。通过上文的 论述使我们对证据不足不起诉制度的诉讼价值有了清晰的认识， 其对保障犯罪嫌 疑人合法权益、维护诉讼公正等发挥着重要的作用。自 1997 年刑事诉讼法修改 确立证据不足不起诉制度以来已经有十余年的时间了， 该制度在司法实践中的运 行情况如何呢？是否真正发挥了其应有的作用？ 首先让我们了解一下我国不起诉制度的整体运行情况：通过阅读相关资料， 发现目前基层检察院普遍存在不起诉适用率明显偏低的情况，“以淄博市为例， 近年来不起诉案件及人数逐年下降。淄博市两级检察机关公诉部门 2004 年共受 理各类刑事案件 2675 件 4510 人，向法院提起公诉 2025 件 3290 人，不起诉 10 件 28 人， 不起诉率仅为 0.6%； 2005 年， 在全市刑事案件数进一步上升的情况下， 不起诉人数仅为 25 人，比上一年度降低 11%。基层检察院的不起诉比例也都在 l%以下；2006 年最高人民检察院工作报告指出，2005 年全国共提起公诉 950804 人，不起诉 7366 人，适用不起诉处理的仅占 0.77%。” 11。通过上述数字可以 看出在全国刑事案件逐年上升的情况下， 不起诉案件却呈逐年下降趋势这是非常 不正常的现象。 不起诉制度整体呈下降趋势，那么证据不足不起诉作为不起诉制度的一种， 其适用情况又如何呢？笔者通过对几个省、市证据不足不起诉情况的调查和访 谈，了解到一些该制度最近几年来在司法实践当中的运行现状。虽然不能完全反 映证据不足不起诉制度在全国的实际运行状况， 但是也能从一个侧面说明该制度 在实践中存在的较为普遍的问题。 首先来看 a 省最近三年来证据不足不起诉的运行情况：2005 年全省证据不 足不起诉案件共有 137 件，其中普通刑事案件 128 件，职务犯罪案件 9 件，证据 不足不起诉案件占所有不起诉案件的比例为 9.69%,三类不起诉案件的不起诉率 为 4.26%;2006 年全省证据不足不起诉案件共 114 件,其中普通刑事案件 102 件, 职务犯罪案件 12 件,证据不足不起诉案件占所有不起诉案件的比例为 7.54%,三 类不起诉案件的不起诉率为 3.42%;2007 年全省证据不足不起诉案件共 103 件， 其中普通案件 87 件，职务犯罪案件 16 件，证据不足不起诉案件占所有不起诉案 件的比例为 6.52%，三类不起诉案件的不起诉率为 3.04%。通过以上所列的 a 省 证据不足不起诉案件的调查数字可以看出证据不足不起诉案件数量和此类案件 占不起诉案件的比例呈不断下降趋势，不起诉制度整体不起诉率也很低，这也印 10 证了相关文章的观点。 一个省证据不足不起诉的状况不能说明这种情况具有普遍性，因此又对 b 省甲、乙两市检察院和丙县检察院证据不足不起诉的运行状况进行了调查访谈， 结果发现甲、 乙两市检察院最近三年来因证据不足作不起诉处理的案件也只有几 件，丙县 2007 年还出现了零证据不足不起诉率的情况。虽然现在侦查技术手段 有了很大进步，很多疑难案件都被侦破并最终提起公诉，但是证据不足不起诉案 件如此之少是很不正常的。 那么究竟是什么原因导致证据不足不起诉率呈逐年下降趋势呢？ 通过对 a、b 两省的调查和访谈我们了解到，我国证据不足不起诉制度之所 以出现如此低的适用率， 主要是因为检察机关为了防止证据不足不起诉被滥用而 人为控制其使用率的原因。 “实践中很多检察院为了控制不起诉案件的数量，规 定了不起诉率，即不起诉案件的数量不能超过全年审查起诉案件的一定比例，有 的还把不起诉率的高低作为考评起诉工作好坏的一项重要指标。” 12126他们制定 相关的考评机制，不起诉制度适用率超过一定的比例就要被扣分，特别是对自侦 案件证据不足不起诉率控制的尤为严格； 另外检察机关为了防止检察人员滥用不 起诉决定权，其内部对证据不足不起诉决定的制约较多，该决定的审批程序非常 繁琐，要经过监察机关内容层层审批才能决定，造成很多检察人员不愿意适用证 据不足不起诉制度。为了将证据不足不起诉案件比例降低，检察机关通常利用补 充侦查程序存在的缺漏， 与公安机关沟通将证据不足案件撤回或作其他不起诉处 理等其他途径消化、转移证据不足案件。因此实践中有的基层检察院出现零证据 不足不起诉率也不足为奇了。 强调控制证据不足不起诉案件的数量， 无疑会起到一定的防止不起诉案件过 多、不起诉制度被滥用的作用，一定程度上限制了人情案、关系案的发生，但是 存在很多不妥之处：与设立证据不足不起诉制度的初衷相违背，不利于无罪推定 原则的贯彻，必然会损害犯罪嫌疑人的合法权益，使无辜者受到不应承受的诉讼 之苦；片面强调减少证据不足不起诉，硬性确定证据不足不起诉的比例，“其结 果必然是对证据不足案件的强行起诉，造成误用、滥用起诉权，导致整个证据制 度的破坏，从而从另一个侧面损害社会法制的尊严和人民检察院的声誉。” 13 证据不足不起诉制度的诉讼价值无法得到发挥，制度备而不用。这些实际上都是 对证据不足不起诉制度的另一种滥用，消极滥用。即利用相关制度的缺陷甚至是 违反现行法律规定，规避证据不足不起诉制度，通过其他途径转移消化证据不足 a 省是我国东北部的一个省,本文的关于 a 省的证据不足起诉率的数据来源于 a 省检察院每年对该省全 部不起诉案件所作的调查统计及对该省几个市检察院公诉科工作人的访谈。 b 省位于我国中部地区， 本文关于 b 省的证据不足不起诉情况的了解主要来源于对该省 2 个市检察院和 1 个县级市检察院的实地调查，但是由于这 3 个检察院关于作出证据不足不起诉决定的案件很少，因此 主要以访谈为主。 11 案件。 因此要防止证据不足不起诉案件被滥用， 应该从证据不足不起诉的监督制约 机制上做文章，建立科学有效的制约机制，而不是因噎废食，将其闲置不用。检 察机关应当取消对证据不足不起诉率的限制，改进执法理念，创新不起诉案件处 理和监督机制，通过充分、正确行使不起诉裁量权，最大限度地发挥证据不足不 起诉制度的价值。 上文对我国证据不足不起诉制度运行现状及存在问题作了一个概括及简单 的原因分析，为了找到问题的根源，制定有针对性的解决问题的方法，下面我们 对证据不足不起诉制度在立法和司法运行中存在的问题作深入的探讨。 2.1 证据不足不起诉的实质要件缺乏可操作性 我国刑事诉讼法第 140 条第 4 款规定:“对于补充侦查的案件，人民检察院 仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉的决定。”这是证据不 足不起诉的法律依据。根据刑事诉讼法的上述规定，证据不足不起诉的适用条件 有两个：一是形式要件，即案件必须经过补充侦查；二是实质要件，即案件的证 据不足，不符合起诉条件。 对于形式要件， 我国刑事诉讼法和人民检察院的刑事诉讼规则都规定的较为 明确， 人民检察院在审查起诉中发现案件证据不足时， 不能径行作出不起诉决定， 必须退回补充侦查，补充侦查以两次为限。但是对于证据不足不起诉的实质要件 规定的较为笼统，何为证据不足？刑事诉讼法未作具体的规定。我国古代刑事诉 讼中依人证对某一事实进行判断、证明的最低量度标准是三人为证，低于三人则 为证据不足。现代刑事诉讼中一般没有如此明确量化的证据量度标准要求，而是 对证明案件事实所需证据提出若干原则以供评断者依次进行确认。 如英美国家刑 事诉讼中要求控方必须达到的证明标准是排除合理怀疑， 至于案件实际上是否已 达到排除合理怀疑的证明标准，其外在表现为陪审团是否已被说服。对于陪审团 而言，确认案件证据是否确实充分，要看这些证据是否已经让他们放弃了内心怀 疑，而对案件的主张事实确信无疑。我国人民检察院刑事诉讼规则第 286 条对证 据不足的确认提供了四项标准：1、据以定罪的证据存在疑问无法查证属实；2、 犯罪构成要件事实缺乏必要的证据予以证明；3、据以定罪的证据之间的矛盾不 能合理排除；4、根据证据得出的结论具有其他可能性。 这四个标准给了检察机关判断案件是否存在证据不足一定的依据， 但是规定 的仍较为原则，不便于操作。诚然，具体的刑事案件千差万别，法律不可能给出 一个非常具体的判断标准。而在司法实践当中，