（区域经济学专业论文）农地征用过程中农民利益保障问题研究.pdf

ab s t r a c t i t i s a n o b j e c t i v e n e e d a n d in e v i t a b l e c h o ic e f o r t h e c h i n e s e m o d e rniz a t i o n t h a t u r b a n i z a t i o n s h o u l d b e p r o m o t e d i n t h e p r o c e s s o f m a r k e t e c o n o m y . mu c h r u r a l l a n d w a s re q u i s i t i o n e d i n t h i s p e r i o d , w h i c h m a k e s n a t i v e p e a s a n t s s u ff e r h e a v y l o s s e s o w i n g t o t h e i n c o m p l e t e s o c i al s e c u r i 妙s y s t e m . t h e e x i s t a n c e o f m a s s l a n d le s s p e a s a n t s l o s in g t h e i r l i v i n g s a f e g u a r d n o t o n l y . e x a c e r b a t e s t h e c o n t r a d i c t i o n b e t w e e n c i t y a n d c o u n t ry , b u t al s o in fl u e n c e s s o c i a l s t a b il i t y . t h e r e f o re , t h e e s ta b l i s h m e n t o f a n e w s y s t e m f o r t h e r u r a l l a n d t r a n s f o r m a t i o n t o e ff e c t i v e l y p r o t e c t t h e b e n e f i t s o f l a n d le s s p e a s a n t s i s b e c o m i n g a n u r g e n t t a s k . t h e p a p e r s u g g e s t s t h a t al t h o u g h c u r r e n t l y t h e i n d i v i d u a l p e a s a n t d o e s n o t h a v e t h e o w n e r s h ip o f c o l l e c t i v e l a n d , o t h e r r i g h t s c a n b e o b t a i n e d t h r o u g h l e g i t i m a t e w a y , s u c h a s t h e ri g h t t o u s e t h e l a n d , t o re t u rn a n d t o t r a n s f e r i n a c c o r d a n c e w i t h t h e l a w , w h i c h c o n s t i t u t e a p e a s a n t s p r i v a t e p r o p e r t y ri g h ts . a n y o n e ( i n c l u d i n g th e s t a t e ) w i t h t h e n o n - s t a t u t o ry m a tt e r s , t h e n o n - s t a t u t o ry p r o c e d u r e s c a n n o t r e s t r i c t o r d e p ri v e t h e p e a s a n t o f l a n d - p r o p e rt y ri g h t s a t r a n d o m in a m a r k e t e c o n o m y c o u n t ry r u l e d b y l a w s . t h e p e a s a n t s ri g h t s o f l a n d - p r o p e r ty c a n n o t b e g u a r a n t e e d e ff e c t iv e l y , w h i c h i s t h e m a in re a s o n t h a t t h e p e a s a n t s ri g h t s a r e i n v a d e d i n t h e p r o c e s s o f l a n d re q u i s i t i o n . t h a t t h e r u l e s a b o u t p r o p e rt y ri g h t s p r o t e c t i o n , i n c l u d i n g p r o p e rt y , l i a b i l i t y a n d i n a l i e n a b i l i ty c a n n o t t a k e e ff e c t i n r u r a l a r e a s i s t h e re s u lt o f i n c o m p le t e l a n d r e q u i s it i o n s y s t e m . t h e r u l e s w i l l b e e ff e c t i v e i f i t i s e s t a b l i s h e d a c c o r d 吨 t o t h e m a r k e t e n v i r o n m e n t . i n a w o 喊 i t i s i n e v i t a b l e t h a t t h e p e a s a n t s ri g h t s c a n n o t b e g u a r a n t e e d f o r t h e i n c o m p l e t e s y s t e m o f r u r al l a n d o w n e r s h i p a n d t h e m o n o p o l y o f th e l a n d re q u i s i t i o n . t o s o l v e t h e s e p r o b l e m s , t h e fi r s t t h i n g i s t o b re a k m o n o p o l y o f l a n d r e q u i s i t i o n b y g o v e rn m e n t . r u r al l a n d f o r n o n - a g r i c u lt u r a l u s e s h o u l d b e al l o w e d t o e n t e r t h e m a r k e t w i t h i n t h e b o u n d s o f l a n d - u s e p l a n n i n g a n d t h e c o m m e r c i al b u i ld i n g d e m a n d o f l a n d re s o u r c e s s h o u l d b e re g u la t e d b y t h e m a r k e t al l o c a t i o n m e c h a n i s m . f u rt h e r i n g t o w e a k e n t h e c o l l e c t i v e o w n e r s h i p a n d s t r e n g th e n i n g p e a s a n t s l a n d c o n t r a c t ri g h t s s o t h a t wi l l e n a b l e t h e m t o b e c o me t h e real ma s t e r o f l a n d i n t h e f r a me w o r k o f t h e 人卜 s h e d e x i s t i n g s y s t e m . t h i r d ly , e q u a l d i a l o g u e o n l a n d r e q u i s i t i o n b e t w e e n g o v e r n m e n t a n d p e a s a n t c a n b e r e a l iz e d 妙i m p ro v i n g o r g a n i z a t i o n a l l e v e l o f p e a s a n t . f in a l ly , p e r f e c t t h e s o c i a l s e c u r i ty s y s t e m a n d g i v e n a t io n a l t r e a t m e n t s t o p e a s a n t s . i f l a n d l e s s p e a s a n t s l a n d r i g h t s a r e e ff e c t i v e l y s a f e g u a r d e d , i t w o u l d c o n t r i b u t e t o t h e r e d u c t i o n o f t h e p e a s a n t s p r e s s u r e fr o m t h e l a n d r e q u i s i t i o n p r o c e s s a n d a l s o w o u l d h e l p e l i m i n a t e s o c i a l i n s ta b i l i ty c a u s e d b y l a n d a t i o n . k e y w o r d s : l a n d s y s t e m , a g ri c u l t u r a l l a n d e x p r o p r ia t i o n , p r o p e r ty p r o t e c t i o n , s o c i a l s e c u r i tyf o r f a r m e r s 南开大学学位论文版权使用授权书 本人完全了解南开大学关于收集、保存、使用学位论文的 规定， 同意如下各项内容:按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本;学校有权保存学位论文的印 刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、 数字化或其它手段保存论文; 学校有权提供目 录检索以 及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务; 学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版; 在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名:_ e + l 灯 n 7 年夕 月 i 日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名: 爹 、 ; 1 l 学位论文作者签名: -e + i 解密时间:、 年月日 各密级的最长保密年限及书写格式规定如下: 两5 :(ik 5 可 如 if? 秘密*1 0 年 ( 最长1 0 年厂可少于1 0 可少于2 0 年) 年) 一 丫一 弓 : 二 _一 _.卖 _ 一 味岁、 瓜 乒 、飞 、 : 一 、 一 ; 减 : 南开大学学位论文原创性声明 本人郑重声明: 所呈交的学位论文， 是本人在导师指导下， 进行 研究工作所取得的成果。 除文中己经注明引用的内 容外， 本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、 已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体， 均己 在文中以明 确方式标明。 本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 学 位 论 文 作 者 签 各砂 私 仃 妒 77 o 年夕月 1 l 日 第一章 绪论 第一章 绪论 第一节 研究的目的及意义 在市场化过程中积极推进城市化，是中国现代化的客观需求和必然选择， 在整个城市化过程中农村上地被占有和转用，不仅是一个世界性的历史现象， 也是当代中国的客观现实。中国是一个市场经济不发达且拥有1 3 亿人口的发展 中国家，在城市化过程中，如何设计一套科学合理的土地流转制度，正确稳妥 地处理好各方面的矛盾和冲突，业己成为中国城市化进程中迫切需要研究和解 决的问题之一。然而，根据现行法律，国家垄断土地一级市场，禁止集体建设 用地使用权入市流转。以这一土地政策为核心构成的农地转用政策体系，在实 践中导致了大量复杂而严重的问题，概括起来主要有以下两个问题。 一、农民利益被剥夺，失地农民数量增加 据国土资源部测算， 从改革开放到现在2 0 多年时间内，政府通过对农地的 征收，从农民那里集中的资金 超过 2万亿元。另有权威人士估计，改革开放以 来有3 万亿元的土地级差收益从农民那里流向了其他社会集团。我国在2 0 世纪 5 0 年代初到8 0 年代初， 为保 证城市积累， 通过农产品“ 剪刀差” ，农村为工业 化贡献约5 0 0 0 亿元产值的4 至6 倍。与农民为工业化的贡献相对比，农民获得 的征地补偿费仅仅是一种生活补贴，没有反映出土地的真正价值，难以让失地 农民 保持以 前的生活水平。 据调查，目 前东部沿海地区的失地农民中，1 1 5 以上 农民的生活水平己经明显下降。 更为严重的是，一旦土地被征收后， 那些祖祖辈辈以 土地为生的农民从此 便割断了与土地的一切联系， 集体土地所有永远变成了国家所有。1 9 8 7 至2 0 0 1 年，全国非农建设占用耕地3 3 9 4 .6万亩，其中7 0 %以上是耕地，这就意味着至 少有2 2 7 6 万亩耕地由 原来的 集体所有变成了国家所有。 按照 全国土地利用总 体规划纲要 ， 2 0 0 0至 2 0 3 0年间占 用耕地将超过 5 4 5 0 万亩，也就是说还将有 5 4 5 0 万亩耕地由集体所有变为国家所有， 至少有3 4 0 0 万农民因征地而失去或减 少 了 土 地 . 。 胡亦琴.残缺与重构:我国农 地产权制度建设的效率分析.中 共浙江省委党校学报.2 0 0 4 c 4 h 5 7 第一章 绪论 按照现行的土地征收制度，农民 获得的征地补偿是按照农用地价值确定的， 补偿标准极低，土地农转非过程中的巨大级差收益被地方政府和开发商掳走。 集体土地所有权是属于财产权中的私权利，应当受到宪法和其他法律的尊 重和保护，当其与公共利益发生冲突时，不应无条件的牺牲前者而维护后者。 任何出于公共利益或者长远利益的保护而对私人利益或者短期利益的侵夺，都 必须提供充分的理由，根据合理的标准，经过适当的程序和在必要的情况下给 予相应的补偿。 然而， 我国1 9 5 4 年、1 9 7 5 年、1 9 7 8 年、 1 9 8 2 年、1 9 8 8 年、1 9 9 3 年，1 9 9 9 年宪法均未有土地征收补偿的规定。有学者认为，我国宪法之所以缺失补偿条 款，是因为在我国土地只能归集体所有或者国家所有，而无论是集体财产或者 国家财产都是社会主义的公共财产，国家对集体所有的土地征用并没有改变公 有财产的 性 质， 因 而也就无需补 偿了 2 。 这实 际 上 否 认了 土 地的 商品 属性。 土 地 管理法第4 7 条规定，征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年 产值的六至十倍，每个需要安置的农业人口 的安置补助费标准，为该耕地被征 收前三年平均年产值的四至六倍。 土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土 地被征收前 三 年 平 均年产值的 三十倍 3 . 即 征收补 偿标准是按照 被征用土 地的 原 用途给予补偿，这就意味着土地被征收后的增值收益与农民无关，而只能作为 农业用途且又没有实际的处分权的集体土地，不允许与被征用后的用途挂钩. 按照“ 原用途” 确定的补偿费是永远高不了的。依据此规定，即使以最好的收 成、最高的粮价、按最高的补偿标准计算，每亩耕地获得的最高安置补偿费只 在2 .5 万 3 万元之间，仅相当于一个普通公务员一年的工资。在人均耕地面 积处于联合国建议的0 . 5 亩危险线以下的地区， 例如四川广元， 一个征地农民只 能得到 7 0 0 0元左右的补偿。农民在拿到了7 0 0 0元以后，从此割断了与土地千 丝万缕的联系。事实上，一些地区在征地实际操作中还存在多征少补、层层克 扣、挪用、拖欠安置补偿费等现象，致使本来已 经微薄的补偿变得更加微不足 2中国传统儒家的大 一统思想突出 一个“ 合， 字，个人必 须服务于国家. 这种传统观念对中国影 响深远， 可以 说，中国从古到今都没有私权生长的土壤. 君主、国家、 集体都是比个人更加重要的概念. 这样的文 化传统和背景折射在土地征收补偿制度中自 然是以 牺牲私权来保障所谓的公共利益。参见:薛刚凌，王异 霞等.土地征收补 偿制度研究.政法论坛. 2 0 0 5 ( 2 ) : 8 6 - - - 9 4 3 虽 然2 0 1”年1 1 月 国 土 资 源 部 发 布了 关 于 完 善 征 地 补 偿 安 置 制 度 的 指导 意 见 将三 十 倍 的限 制 突 破. 规定: “ 土地补偿费和安置补助费合计按3 0 倍计算，尚 不足以 使被征地农民保持原有生活水平的，由当 地 人民 政府统筹安排， 从国有土地有偿使用收益中 划出 一定比 例给予补贴。 ” 但是由于我国的征 地制度尚未 从根本上得到改革， 当地人民政府作为征地过程中的 一方利益主体. 很难在法律规定的基础上提高对农民 的补偿比例。 第一章 绪论 道。 二、城乡关系进一步对立，城乡发展严重不平衡 多年来的城乡不平衡发展，使 “ 二元结构”成为我国经济社会的突出 特征。 国际经验表明，城市化是人类文明进步的重要标志，也是经济社会发展的世界 性规律，更是消解城乡分割对立的 “ 二元结构” 状态的最好也是最终的途径。 随着我国经济社会的发展，自2 0世纪 s o年代以来，城市化进程加快，城 市空间迅速扩展，数量剧增。为保证城市发展对土地的需求，大量农用土地被 征收而 “ 城市化” 。然而，城市化的根本标志和目的是 “ 人口城市化” ，具体而 言，就是农民数量的减少和相应的城市人口比重的增加。而我国以 征地促成的 农地非农化，一方面加快了我国城市化的进程，另一方面却造成了农民生活水 平的下降和失地失业等问题，加剧了城乡分化的严重性，使城乡关系进一步对 立。 从二十世纪九十年代开始，我国许多学者就从不同的角度对土地征用制度 中存在的问题进行研究和探讨，力图建立新的土地征用制度，解决在征地过程 中遇到的各种问题。现行土地征用制度在用地性质界定以及土地征用补偿办法 等方面存在着诸多的弊端，既造成了 “ 征而不用” 、 “ 多征少用”和 “ 征而迟用” 等现象，降低了土地配置效率，又带来了大量的失地农民，影响了社会的稳定。 与此同时，随着市场经济体制改革的深人和加入wt o ，包括土地产权在内的财 产权的保护已经成为人们日益关注的话题。那么，改革我国土地征用制度、清 晰地界定土地征用目的、合理划定土地征用范围、科学地论证征地补偿及安置 办法，已经成为迫在眉睫的任务。因此，对土地征用制度的研究已成为当前的 热点。 第二节 相关研究文献回顾 . z . i我国农村土地市场现状调查研究 随着农村土地使用制度改革的不断深化，农村土地市场问题受到了广泛关 注。目 前在我国农村特别是城乡交错地带集体土地的流转成为普遍现象。全国 许多学者对各地的集休农地的流转都进行了调查分析，张照新对浙江、四川、 湖南、河北、陕西、安徽进行了详细的农地流转调查，调查结果显示:农地流 第一章 绪论 转市场逐步形成，地方差异较大;农户土地转让规模比较稳定，地区间差异不 大: 流 转行为 大多 发生 在 组内 而且 流转 程 序不 规范 4 0 2 0 0 1 年国 土资 源部 土 地利 用管理司进行了一项集体建设用地流转调查，重点对河南、浙江、上海、江苏、 广东五省、市的集体建设用地流转情况进行了专题调研，调查发现集体建设用 地流转在上述五省范围内己经大量发生，同时总结得出集体建设用地流转的自 发性，多样性等特点。中国人民大学与美国华盛顿大学农村发展研究所 r d i ( r u r a l d e v e l o p m e n t i n s t i t u t e ) 在1 9 9 9 年共同 完成了“ 中国 实 行3 0 年农 村土地 使用权调查” ，并根据调查报告编写了 中国农村土地产权制度研究一书，对 我国当前农村土地产权制度的历史、现状及发展都做了阐述。清华大学中国经 济研究中心也以福建省、浙江省和江苏省的某几个县为例对农地流转问题进行 了具体的案例调查和分析 ( 清华大学中国经济研究中心，2 0 0 1 ) 。也有的学者通 过实地调查结果来分析具体某一个农村土地制度中的问题。王克强等人通过对 湖北省钟祥市、荆门市、恩施市的详细调查，分析了地产对于农民的多重效用 ( 生活保障， 就业机会，收益效用等) ，调查结果显示生活保障是农民对土地的 最强烈 的要 求 气严金 泉 等 则 通 过在福建省1 0 个村庄的 调查 来 分析农民 对集体土 地的产权共识状况，指出尊重不同集体之间存在的人均土地资源和税赋的差异 以及认同集体组织成员的资格与户籍相联系，并且认同一定程度的行政干预是 农民 对集体土 地所 有 权的 共 识 。 除了 横向 上的 广泛调查外还有 人在纵向 上进行 固定跟踪调查，王克强通过对浙江和山 西两省共2 0 个村庄从1 9 8 5 - 2 0 0 0 年进行 农户固定跟踪调查，了解了农户家庭农地经营基本情况在巧年中的变化，分析 农地流转的动因以及未来流转的趋势， 认为农地流转与经济发展水平有较大的 相关性 7 。 还有不少 学 者 在大 量调查的 基 础 上针对农村土 地市 场存在的土 地流转 形式做了归纳分析。以上分析都是以调查为主，在大量的区域和案例调查数据 基础上对于我国农村土地市场的现状进行了简单的归纳和分析。 1 . 2 . 2我国农村土地问题的理论研究 我国农村土地中的种种问题己经成为我国土地资源配置中的焦点，不少学 4 张照新.中国农村土地流转市场发展及其方式.中国农村经济， 2 0 0 2 ( 2 ) : 1 9 -3 2 ，王克强， 刘红梅， 杨义群等. 地产对农民多重效用理论 的实证分析.农业技术经济，1 9 9 8 ( 4 ) : 4 0 - - 4 5 严金泉， 刘介 模. 村、 组集 体 土 地 所有 权的产 权共 识. 中国土地科学， 2 0 0 0 ( 4 ) : 1 3 - 1 7 ， 王克强. 农地价格 运作 成因 及特征 分 析. 农业经济问 题，1 9 9 7 ( 3 ) : 3 0 3 3 第一章 绪论 者在理论上对农村土地制度、农村土地市场中的各问题做了深入的研究。从我 国农村土地使用制度的形成来看， 温铁军在提出“ 三农”问题为我国农村经济 的主要问题的同时也用大量的历史数据深入阐述了我国集体所有制以及相对应 的农村集体土地所有制的形成原因。他指出中国人地关系紧张是土地制度变迁 的重要前提， 而后在建国初期为了国家经济的发展，完成工商业从农业的原始 积累，国家制定了一系列的包括户籍在内的制度，使得资本、土地、人口 在农 村都不能自由 流动，因此形成了农村集体相对城市不能流转的不完全产权的土 地制度气董国 礼则 从 新制 度经济学的 制度 变迁 和 制 度 创新理论入手来分 析1 9 4 9 -1 9 9 8 年的农村土地产权制度变迁。 他将5 0 年来的土地产权制度变迁看作是由 制度均衡到非均衡而引 起变迁的过程，1 9 5 8年以前的制度安排的非均衡引起强 制性制度变迁集体化到来，1 9 5 8年以后的人民公社制度安排等制度的确定 使得 “ 三级所有，队为基础”的制度一直沿袭到1 9 7 8 年。在这期间也发生过来 自底层的制度创新一 一 一 6 0年代的 “ 包产到户”引起短暂的诱致性制度变迁。然 而由于意识形态、统治者的有限理性和政治偏好等的作用使得这一短暂调整未 持续较长时间.有了6 0年代初期的经验， “ 包产到户”作为制度选择集合中一 个元素又应运而生，于是又一波诱致性制度变迁的到来，即7 0 年代末始于安徽 凤阳小岗梨园村的家庭联产承包责任制。1 9 7 8年以后家庭联产承包责任制的制 度安排又引 起新的非 均衡、制度创新 及产权的重缪 . 北京大学中国经济研究中心对我国农地制度以 及农业绩效问题进行了 深入 的研究。林毅夫在其著作 论制度、技术与中国农业发展 、 再论制度、技术 与中国农业发展中关于中国农地制度变迁的研究十分有影响力，他将诱致性 制度变迁和强制性制度变迁这两种方式引入中国农村土地制度研究，来分析我 国农村制度以及农地制度与农业绩效方面的问 题。 姚洋则将中国现存的农地制 度概括为 “ 大稳定、小调整” 、 “ 山东平度两田制” 、 “ 苏南模式” 等六种形式， 并通过农业绩效与农地制度的实证研究说明:稳定的地权对农民预期、资源配 置等产生有 利影 响 。 。 同 时， 姚洋还结 合国 际 研究说明: 土地买卖市 场 对 有效的 资源配置的作用有限，因此，农民在很大程度上依靠土地租赁市场来实现资源 ， 温 铁 军， 玛 开 文 . 农 村 土 地 问 题 的 世 纪 反 思 . 战 略 与 管 理 ， 1 9 ( 4 ) : 9 8 - 1 1 1 ， 童国 礼 . 土 地 改 革 : 强 制 性 制 度变 革 及其 经 济 社 会 效 应 . 华东 理 工 大 学 学 报 ( 社会 科 学 版) ， 2 0 0 0 ( u : 5 9 6 4 : a 姚 洋. 集 体决 策 下 的 诱 导 性 制 度 变迁 - 中 国 农 村 地 权 稳 定 性 演 化 的 实 证 分 析. 中 国 农 村 观 察 . 2 0 0 0 ( 2 ) , 1 1 - 1 9 第一章 绪论 的 有效 配置1 。 另 外有一些学 者 从土 地市 场的 运行机理方 面来分 析 我国 农 村土 地 问题。曲福田教授从地价分配关系来分析农地非农化的经济机制，征地价格与 出让价格之间的差异形成了农地非农化中的经济利益而驱使对农地非农化的需 求1 2 。 黄贤 金 教 授也指出 这 种征 地价 格 与出 让 价格之间的 差异以 及农 村集 体 地权 的歧视一 方面损害了 农民 利益， 另一 方面形成了 农地流转1 3 。 农地非农化转入城 市后对整个城市土地一级市场供给都将产生一定的影响，表现为对于供给弹性 的影响同 时 拉动土地的需求上升 a . 对于集体土地制度的创新和变迁更是学术界 讨论的 热点， 经济 学家杨小 凯 提倡的 是 我国 土 地的 私有化制 度1 5 ， 而 刘守 英 则通 过对于浙江、河南、江西、吉林四个省 8个村庄的调查提出了“ 成员权”这一 概念，并指出经济结构的变化会影响土地对农民收益的重要性，从而势必引起 农民对集体土地成员权观念的变化。 这种变化将构成中国集体所有制变化路径 的主 线 6 。 在制度变 迁中 经济学家 们都指出 存 在着“ 路径依 赖” ， 对“ 调地” 的 社会学研究表明， 各地的“ 调地” 实践千差万别，而这和中国农村近五十年来 形成的新的政治结构和社会结构有关。中国农村土地交易上的契约习惯和传统 虽然不值得重复，但是毕竟反映了农民的习惯和需求，对基层实践和农民需求 的无知和无视，只顾贯彻政府意志， 将使任何一部旨在解决问 题的法律变成一 部制造麻烦的法律。 1 . 2 . 3关于失地农民利益问题的研究 就近期我国有关这一问题的研究文献来看，主要观点都认为当前农地征用 补偿标准较低，但是论述的角度略有不同。 有陈 泉生和郭洁从国际惯例和补偿性质的角度进行了 论述。 陈泉生1 7 在论述 土地征用补偿时，论述了土地征用补偿的性质、理论依据和原则，并借鉴世界 各国土地征用补偿的范围和标准，提出我国土地征用补偿应扩大补偿范围和提 1 1 姚洋.非农就业结构与土地租赁市场的发育.中国农村观察，1 9 9 9 ( 2 ) : 1 6 - - 2 1 u曲福田， 冯淑怡， 俞红等. 土地价格及分配关系与 农地非农化经济机制研究以经济发达地区为例. 中 国农村经济，2 0 0 1 黄贤金， 尼克 ( 1 2 ) : 5 4 -6 0 哈瑞柯， 普尔特 卢本等. 中国农村土地市场运行机理分析. 江海学刊， 2 0 0 1 ( 2 ) : 9 - 张安录，毛汉. 农 地 城市流 转与土 地 一级市场均 衡. 华中 师范大 学学报 ( 自 然科学 版 ) ， 2 0 0 0 ( 6 ) : 2 3 3 - 城乡土地制度应尽早井轨.中外房地产导报，2 0 0 5 年第1 5 期:9 - 1 0 中 国 农 地 集 体 所 有 制 的 结 构 与 变 迁 . h n n l / w w w .f i n a n c e - c n .c o m 址i in z e e /o i s .h tr n , 2 0 0 0 . 1 0 - 7 海峡两岸土地征用制度之比较.云南法学，1 9 9 9 ( 3 ) : 3 8 - 4 3 6 。巧l 2 3 6 1 s杨小凯. 1 6刘守英. . ，陈泉生. 第一章 绪论 高补偿标准，避免土地征用与地产经营出现较大差距，以维持农民现有的生活 水平。郭洁认为我国土地征用制度与国际惯例存在较大的差异，历来重行政规 范而轻视民事规范，立法对土地征用中有关民事法律关系的调整未给予必要的 重视，因此从民事法律关系的角度，提出了我国 征地制度应扩大土地补偿费的 收益主体，土地征用的客体应包括土地所有权以外的土地他项权利，对禁止征 收的客体进行了 具体分析， 对土地征用的范围提出了限 制性规则i s 国土资源部地籍司专题调研组主要从权利完善的角度进行了论述。提出 在 扩大农村集体土地所有权登记发证中集体土地所有权归属不明，界限不清，权 利内容不明确是征地中农民 土地权益受到侵害的重要原因，因此必须针对集体 土地所有权登记发证， 使农民真正成为土地的主人，从而维护自身的权益。 而有些学者从补偿依据的分析入手，提出了提高补偿标准的方法。许坚在 对我国征地补偿方式进行研究后，提出要以农地使用收益最高的用途作为计算 的 依据， 并认为纯收益还原法是计 算土地补偿费的 较为 适合的方法1 9 . 刘慧芳在 通过对我国农地地价的构成和量化的 研究后认为， 农地转用价格应包括农地质 量价格和农地社会价值量值，其中，农地社会价值包括农地对农民所具有的社 会保障价值和农地为社会提供粮食安全所具有的社会稳定价值，并对这三部分 价值在各产权主 体之间 如何进行分配作了 研究 加 . 曲 波在分析比 较农地征用补偿 中安置补助费的确定方法后认为，地价系数法与法定安置补助费基本相符，提 出 安置 补助费的 确定 应以 此两 种方 法加以 确定 2 1 当然，也有人认为当前的补偿标准是比较合理的.比如贾宪威在征地补偿 费的分析中认为国家征用土地不是向农民集体购买土地，而是凭借国家权力来 重新处置土地的所有权，因此征地费用应排除市场需求使地价上升的影响，只 应是对土地使用权的补偿，即征地补偿费应是对农民行使使用权期间物化在土 地中 的劳 动的 补 偿 2 2 也有学者认为除了货币 补偿之外还应给农民提供完善的社会保障.陈颐认 为农民在被征用土地的情况下，应当得到经济补偿，并用经济补偿为其建立社 会保险，因为土地自 身有产出和具有保障职能，以土地换保障有助于解决农村 u郭洁.土地征用补偿法律问 题探析.当 代法学， 2 0 0 2 ( 8 ) : 5 9 - 6 2 ，许坚. 集体建设 用地直 接入市 应 该重.中国国 土资 源经济， 2 0 0 4 ( 3 ) : 1 7 - 1 8 ，刘基芳. 论我国 农地地 价的 构成 与量化 中国 土 地科学， 2 0 0 0 ( 3 ) : 1 5 1 8 1 1 曲 波. 农 地 征 用 补 偿中 安 置 补 助费 的 确 定 . 农 业 技术 经 济， 2 0 0 1 ( 3 ) . 5 5 - 5 8 n贾 宪 成. 征地补偿费的 经济 分 析. 四川 农业大 学学报，1 9 9 5 ( 3 ) : 3 9 4 3 9 5 第一章 绪论 土地征用中的 社会问 题， 有助于保持社会稳定 2 3 学者们认为，我国土地征用制度是计划经济体制的产物。征地政策体现的 是农民利益要服从国家利益，牺牲农业和农民的利益，以农民的巨额地租来保 护工业，发展经济。市场经济条件下，征地虽然是国家强制性购买，但应该以 市场为基础，进行公平、合理的补偿.然而，我们国家现行的土地征用制度在 市场经济条件却仍然采用计划经济条件的低补偿标准，这一标准己不能适应市 场经济发展的需要。 除了单纯从补偿标准方面进行研究的学者外，也有一些学者看到了当前农 民利益受损的另一个原因，即过时了的土地流转制度和与新的市场条件不相适 应的农地非农化市场体系。 但是，纵观目前的研究进展，发现尽管对我国城乡土地市场及地价方面的 研究众多，但是缺少对土地市场本身的运作体系、方式、主体及市场环境的较 为深入的 研究， 更多的是偏重于增强管理手段和提高行政管理效率方面的研究; 对于农村土地市场及地价体系的研究由于受到农村土地基本政策的限制，多为 单一理论探讨，对于明确市场主体、规范运作方式等政策方案性层面的研究不 多;而且，很少有人把城市土地市场与农村土地市场建设放到同一平台上进行 研究，黄贤金先生在其著作 农地地价论中提到了“ 统一市场论” ，他认为法 律制度的割裂，产权歧视是造成城乡土地市场脱节的主要原因。但他主要是从 农村土地的角度来考虑，没有把城乡土地市场放在一起进行比 较分析。 第三节 国外及港台地区的补偿制度 世界上大多数国家都制定了与土地征用相关的政策法规。土地征用制度在 国外一些国家己经比较完善，其通常做法是:第一，征地的目的只能是满足公 共利益需 要; 第二，征用补偿一般以 市场的价格计算; 第三，有严格的裁决申 诉程序。 1 、土地征用的宪法基础 无论各国实行何种性质的经济制度， 保护社会成员的私有财产权都是一项 基本的宪法原则。土地征用作为各国普遍采用的一项以强制方式取得财产的重 要法律手段，涉及相对人的私人财产权益，所以必然有其权力的法源。 通过下 陈颐.论新型农村社会保障体系的筹资模式.学海. 2 0 0 3 ( 5 ) : 7 8 - 8 2 第一童 绪论 表对世界主要国家宪法基础的分析对比可以看出，大多数国家的土地征用，一 般都能在宪法中找到权力的法源。下表是各国和地区土地征用宪法基础的对比。 表1 . 1 世界 主要国家 ( 地区) 土地征用的宪法基础对比 h 国家 ( 地区 )土地征用的宪法基础 美国联邦宪法第五修正案 “ 无正当法律程序依据， 不得剥夺任何人的生 命、自由或财产;无合理补偿，不得征用私有 财产供公共使用. ， 法国 人权宣言 ( 1 7 8 9 年 颁布的 第一个宪 法性文件) 私有财产是神圣不可侵犯的权利.除非由于合 法认定的公共需要明显要求，并且在事先公平 补偿的条件下，任何人的财产不能被剥夺。 日 本宪法第三章第2 9 条 国民的 “ 财产权不可侵犯” 。 “ 要通过法律规范 财产权的内容， 使其适合公共福利的需要” ， “ 通 过合理的补偿。可以将私有财产用于公共需 要。 ” 英国宪法性文件 紧急状态法 内阁在紧急状态下，可以征用车辆、土地和建 筑物。 中国宪法第1 0 条 国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定 对土地实行征用 荷兰王国1 8 1 4 年宪法第1 3 条第1 款 若因公益所需而征用财产，须依照法律规定， 并须事先保证给予充分补偿。 原联邦德国1 9 4 9 年基本法第1 5 3 条 公用征收， 仅限于公 共福利及有法律依据时， 始得行之。 公 用征收， 除联邦法律特别规定外， 应予相当赔偿。 菲律宾宪法第3 条第9 款对被征用的财产，进行公平的补偿 巴西宪法第1 5 3 条 为公共利益征用财产，必须由国家进行公平赔 偿 韩国宪法第2 3 条第3 款 因公共事业的需要， 对产权进行征用，使用或 限制时， 应根据法律对其损失给予正当的补偿。 王正立，张迎新.国外土地征用的宪法墓础与法律框架.国土资源情报， 2 0 0 3( ， ) :8 - 1 2 第一章 绪论 续表1 . 1世界主要国家 ( 地区)土地征用的宪法基础对比 国家( 地区 )土地征用的宪法基础 马来西亚联邦宪法 政府可依法对私人土地进行征用，但要给予合 理的补偿 中国台 湾“ 宪法” ( “ 中 华民 国 宪法” 第1 0 8 条第1 项第 l a 款) 规定了公用征收，包括征收土地等以公共事业 或公共用途为目 的的功用征收。 从上表可以看出，公共利益原则是国家土地征用制度的基本要件之一。公 共利益在市场中无法自 动实现，政府是实现公共利益的主体。为实现公共利益 目的政府可动用土地征用权，公共利益是土地征用权的依据和界限。 2 、土地征用的补偿原则 土地征用补偿是各国通行的协调土地征用中利益和公益冲突的基本制度， 是对国家侵犯个人权益的救济途径，也是世界上大多数国家土地征用制度的 三 个基本要件之一。 这是公 权对私权侵害的必要补偿。 任何国家都规定了 相应的 补偿制度，区别在于被征用人所得的是 “ 公平补偿”还是 “ 适当补偿o 西方发达国家大都实行完全补偿原则，即当国家为了公共利益的需要必须 征用私有土地时，国家根据受损利益的性质、范围、程度、价值等因素进行综 合考察，并给予全额补偿. 我国及印度等国家实行的是不完全补偿原则，即当国家为了公共利益的需 要必须征用个人或团体的私有土地而给其合法权益造成损害时，国家只是针对 具体损害给予相对人一定的象征性补偿。其显著特点是土地征用补偿的数额与 土地所有者权益的价值不相等，往往低于被征用土地的市场价格。 在国外土地权利人可得到的合理的土地征用补偿一般包括两部分， 一是土 地征用费， 相当于征用土地的价值，是土地所有权的经济实现:二是土地补偿 额， 是对因征地而造成的经济及其它损失的补偿。 表1 .2 列出了世界主要国家( 地 区)的土地补偿标准。 第一童 绪论 表1 . 2 世界主要国家 ( 地区) 的土地补偿标准2 5 国家或地区土地补偿标准 加拿大 在加拿大， 征地机构对被征地者提供“ 法律出 价” ，即为一种公 平市 场价格， 一般包括四 个部分:( 1 ) 被 征用部分的补偿， 依据土地的 最高 和最佳用途， 以当时当地的市场价补偿: ( 2 ) 不良 影响补偿，对征用土地造成邻近地块受 损害的，还须对由 此造成的损失进行补偿;( 3 ) 干扰损失补偿， 对因征地干 扰而使被征人成本或开支增加的补偿;( 4 )重新安置的困难补偿. 英国 英国的上地征用补偿包括: ( 1 ) 土地( 包括建筑物) 的补偿， 补偿标准为公开 市场的市价:( 2 ) 残余 地的 分割或损害补偿， 补偿标准为市场的 贬值价格: ( 3 )租赁权损失补偿， 补偿标准为契约未到期的价值及因征用而引起的损 害: ( 4 ) 迁移费、经营干扰费等 干扰的补偿:( 5 ) 其他必要费 用支出的 补偿 ( 如律师或专家的代理费 用、 权利维护费用等) o 德国 德国土地征用补偿的范围和标准有: ( i ) 土地或其他标的物的权利损失补偿， 其补偿标准为;以土地或其他标的物在征用机关裁定征用申 请当日 的转移价 值或市场价值;( 2 ) 营业损失 补偿 ( 即原财产权人在职业、 营业或履行其应 负的任务所受的暂时或持续的损失) ，其补偿标准为:在其他土地投资可获 得的同等效益;( 3 )征用标的物上的一切附带损失补偿。 日 本 日 本征用土地的补偿包括五个部分:( d 征用损失补偿， 对征地造成的财产 损失进行补偿，按被征用财 产的 经济价值即正常的市场价格补偿: ( 2 ) 通损 补偿， 对因征地而可能导致土 地被征者的附带性损失的补偿;( 3 ) 少数残存 者的补偿， 对因征地使得人们脱离开生活共同体造成的损失的补偿; ( 4 ) 离 职者的补偿，对因土地征用造成业主失业损失的补偿;( 5 )事业损失补偿， 对公共事业完成后所造成的污染对经济和生活损失等的补偿。 韩国 韩国土地征用补偿主要包括以下 几个方面:( d 地价补偿，为土地征收补偿 的主要部分， 1 9 9 0 年韩国“ 土地概念法案” 统一以公示地价为 征收补 偿标准; ( 2 ) 残余地补偿，土地征用可能导致残余地价值减低或因 残余地须修建道 路等设施和工程应予以 补偿: ( 3 ) 迁移费 用补偿， 对被征地上的定 着物， 不 是进行公益事业所必须的， 应给予迁移补偿费用; ( 4 ) 其他损失 补偿， 对土 地征用致使被征者或关系人蒙受经济损失时，应给予相应的补偿。 ”引自 宗 松 土 地 征 用制 度 研究: 西 南 农 业 大 学 学 位 论 文 . 成 都: 西 南农 业大 学 ， 2 0 0 4 ( 3 0 . 3 1 ) 第一童 绪论 续表1 2世界主要国家 ( 地区)的土地补偿标准 国家或地区 土地补偿标准 中国台湾省 中国香港特 别行政区 台湾的土地补偿项目 包括:( 1 )地价补偿;( 2 ) 改良 物补偿;( 3 )改良 物迁 移费;(