土地租税费制度存在的问题与政策建议.doc

土地租税费制度存在的问题与政策建议一蚀锯改革探索日2007年第7期总第362期土地租税费制度存在的问题与政策建议张立彦(首都经济贸易大学财政税务学院北京100070)内容摘要:土地租,税,费是政府参与土地收益分配的三种形式.本文分析了当前我国土地租税费制度中存在的名实不符,结构失衡,相互重叠,内外不统一以及制度缺陷等亟待解决的问题,并提出进一步规范土地租税费制度的政策建议.关键词:土地地租税收收费中图分类号:F810.41文献标识码:A文章编号:10062025(2007)07004603地租是政府以国有土地所有者代表的身份,依据财产权利向土地使用者以土地出让金或年租金等形式收取的经济报偿,从用途上看,政府地租收入应主要用于国有土地资源的开发利用.土地税,费是政府以公共管理者的身份依据政治权力向土地使用者课征或收取的各项税收和收费.土地税为政府的纯公共产品和服务提供资金来源.而土地收费则为政府的准公共产品和服务提供成本补偿.三者在征收依据和用途上相互区别的同时,也存在相互联系和制约的关系.一方面,三者在量上有相互制约关系.土地租,税,费作为财政范畴,与其他财政收入形式一样,主要来自私人部门当期创造的剩余产品价值.作为资源由土地使用者向政府转移的三种形式,政府收取的土地租,税,费的总和在客观上有量的限制.在土地使用者所能承受的范围内,三者之间存在此多彼少的关系.另一方面,三者在政策效应上相互影响与牵制.由于土地租,税,费都是围绕土地使用者的土地收益收取的.当其中某一种分配形式发生变化并进而引起市场反应时.会影响到其它的分配形式.如当国家出台新的土地税收政策时,会通过对市场供求的影响而引起土地价格的升降,地价的变化进而使政府的土地出让金收入发生相应的增减.由于土地租,税,费之间存在的既相互区别又相互联系和制约的关系,三者在制度设计和政策制定上应该相互协调,不可偏废.一,当前我国土地租税费制度存在的问题(一)土地租,税,费名实不符.混淆不清首先.场地使用费名为费,实为租.场地使用费是针对外商投资企业用地征收的国有土地有偿使用收入.根据中外合资企业法实施条例的有关规定:场地使用费应当按合同规定的用地时间从开始时起按年缴纳.因而从性质上看,场地使用费应是外商投资企业为取得场地使用权而支付的年租金.从各地方的相关规定和具体执行情况看,外资企业如以出让方式取得土地使用权,则缴纳土地出让金而不再缴纳场地使用费,这也说明场地使用费与土地出让金是可以相互替代的两种上缴国家地租的形式.对外商投资企业收取场地使用费.实际反映的是国家与外商投资企业之间的土地租赁关系.其次,城镇土地使用税名为税,实为租.城镇土地使用税是对使用土地的单位和个人,以其实际占用的土地面积为依据而征收的税种.它是土地使用制度改革初期的产物.征收范围,依据与土地出让金,年租金的征收重叠,明显带有地租的性质,名为税而实为租.第三,土地闲置费名为费,实为税.原则上讲.税收与收费之间的标准应是明确的,如果公共部门提供的产品和服务是针对特定的受益人,可以采取收费的形式.收费应反映公共产品生产成本或服务成本的测算或补偿,但土地闲置费显然并不体现这一点.作为促进土地有效使用,避免土地闲置和浪费的一种经济调节手段,土地闲置费体现的是寓禁于征的思想,更具有税收的性质和功能.名实不符,名称混淆的结果,一是造成同一性质的财政收入在管理上的分割.如土地出让金和年租金由土地部门收取.入库后计入总预算基金类土地有偿使用收入.实行基金管理:城镇土地使用税由税务部门征收.入库后计入总预算一般预算类城镇土地使用税,实行一般预算管理:场地使用费由土地部门征收.入库后计入总预算一般预算类海域场地矿区使用费收入,实行一般预算管理.同为地租性质的收入,却分别由不同部门征收,计入不同预算科目,实行不同预算管理方式.既不利于征管效率的提高,也造成管理的分割,破坏了财政资金管理的统一性.二是导致三者在功能上的混淆.土地租,税,费在功能和作用上是有区别的.地租作为国家土地所有权在经济上的实现.主要功能在于维护国家经济权益.同时兼收调节土地资源配置等功能:土地税收是为纯公共产品筹资的财政手段,兼有调节经济的功能:土地收费是为了实现政府在土地管理中所提供的公共产品或服务的成本补偿.以费代作者简介:张立彦,首都经济贸易大学讲师,财政部财政科学研究所在读博士研究生,主要研究方向为财政理论与政策.租,以税代租,以费代税,使不同性质的财政范畴相互混淆,功能不清.(二)土地租,税,费体系结构失衡根据国土资源部组织的调研,除中央统一规定的收费外,各级地方政府还自行规定了许多收费项目.据不完全统计,有关土地收费项目至少不下百项,如果把一些搭车收费等乱收费项目计算在内,估计达200项之多.土地收费的泛滥,造成土地租,税,费体系的结构失衡.在国外房地产开发成本中,政府收费一般只占3%左右,购买土地费用(地价)一般占总成本的30%或者更高一些.然而在我国却与此相反.由于各种行政事业性收费泛滥,收费在房地产开发总成本中的比重高达30%以上.税费加总在一起几乎占到总成本的一半,而地租的资本化形式,即土地价格在总成本中只占10%左右,土地收费的大小,而不是土地价格的高低成为土地使用者考虑的主要因素.这样导致房地产开发成本增加,房价畸高,脱离居民的购买能力,并使得地价无法发挥调节土地资源配置的基础性作用.(三)土地租税,税费重叠一方面,土地出让金是土地和房屋价格的组成部分.当土地和房屋进行转让时.土地出让金作为计税价格的组成部分要被课征营业税和契税,这实际是对企业或个人已上缴国家的地租进行课税,土地或房屋转让环节越多,对地租的重复征税越多.另一方面,税费之间也存在重叠问题.如有的地方在居民已缴纳城市维护建设税等各项税收的基础上,还征收城市建设配套费,显然属于重复征收.(四)土地租,税内外不统一在土地的有偿使用上,内资企业适用土地出让金或年租金等地租形式,而外商投资企业则实行土地出让金与场地使用费两种办法并行.在房产税的课征上,对内适用房产税暂行条例,对外适用城市房地产税暂行条例,计税标准,税率等规定均不统一.从耕地占用税和城镇土地使用税来看,只对内不对外.内外有别的做法造成内外资企业之间的土地租税负担差异.不利于内外资企业平等竞争.也加大了管理成本.(五)各地政府收取地租的相关规定不规范按照国家法律,法规的规定,地方政府可以结合本地实际,制定相应的国有土地有偿使用收人(即地租)的征收使用管理规定.这种做法虽有利于因地制宜,发挥地方政府积极性,但也带来一定问题.如各地对将行政划拨获得的土地使用权有偿转让,出租的规定较为混乱,有的地方规定补缴出让价款,有的地方则规定收取土地收益金或土地增值费.并且在土地收益金的界定上也不统一,有的地方规定土地收益金是特指土地使用者将所使用的划拨土地出租或从事其他有偿经营活动的.就其所获得的租金收人按规定比例向国家缴纳的价款.有的地方则将土地年租金和土地收益金统称为划拨土地使用权的土地收益租金.由于执行中对政策理解的不一致,加之对相关概念界定的口径不一,导致各个地方在政府地租管理的操作上随意性大,也为政府地租收人流失留下漏洞.(六)土地税制不合理1.土地税收法规调整滞后有的土地税收法规是早在计划经济时期制定的.如1951年颁布的城市房地产税暂行条例,50多年来,该条例的内容在执行中已经作了很大调整,但法律调整滞后.有的土地税收法规是在计划经济向市场经济的转轨时期制定的,如房产税暂行条例(1986年),耕地占用税暂行条例(1987年)以及城镇土地使用税暂行条例(1988年),随着社会主义市场经济体制框架的逐步建立和完善,已经造成既有法规与当前制度环境和执行情况的脱节.2.税基重叠,重复课征房产税与城镇土地使用税之间存在税基重叠的问题.房屋作为附着在土地上的建筑物,房产价值或价格是包含土地价格在内的.对土地按照使用面积课征城镇土地使用税的同时,还要按房产价值或租金收人课征房产税.形成对土地的重复征税.3.税种的计税依据不合理例如房产税的计税依据之一是房产原值一次减除10%30%以后的余值.房产原值是指纳税人按照会计制度的规定,在帐簿的固定资产科目中记载的房屋原价.随着经济发展.房产的实际价值在不断变化.使得计税价值与实际价值的差距不断拉大,既造成收人的流失,也容易使纳税人之间税负不公平.4.税率设计畸轻畸重,妨碍税收调节作用的发挥表现在土地占用,保有环节税负畸轻而土地转让环节税负畸重.土地占用,保有环节的税种主要有耕地占用税,城镇土地使用税和房产税等.耕地占用税和城镇土地使用税采用定额税率,并且税额偏低;房产税减免税项目多,并且税收征管不到位.占用,保有环节的低税收成本阻碍了土地的有效利用,容易造成土地未利用或者几乎未利用就被闲置,很难起到保护耕地和促进土地合理使用的作用.在土地和房产转让环节,课征营业税,土地增值税,契税,印花税,个人所得税等税种,不仅税种多.而且土地增值税实行4级超率累进税率,虽然可以在一定程度上起到抑制土地投机的作用,但也容易阻碍土地的正常流通.因为从税负转嫁的角度看,在市场需求大于供给的情况下,土地流通环节的税种易于转嫁给下游的土地使用者或房屋购买者,这样方面土地使用者买转让土地的成本要高于使用政府出让的土地,不利于土地二级市场发展;另一方面也容易增加居民的购房成本.(七)土地收费管理失范土地收费还存在收费管理分散,失控的问题.收费在管理上采取的是各收费部门自收自支自管的办法,各种土地收费项目的征收除了弥补公共部门成本耗费以外.还经常作为地方,部门额外敛财的手段,分散了政府财力,强化了部门利益.为预算外资金的膨胀起了推波助澜的作用.由于游离于立法机构的监督之外,土地收费的使用无法得到有效的监控.二,规范土地租税费制度的政策建议(一)土地租,税,费各自归位,做到名实相符一是取消名为费实为租的场地使用费,对内外资企业实行统一的地租制度,这样既利于企业间公平竞争,又有利于降低征收成本和统一管理;二是取消城镇土地使用税.城镇土地使用税税额偏低,调控土地使用和筹集财政收入的作用均有限,并且存在与土地出让金和年租金等地租形式相冲突以及与房产税重复征收的问题,应予以取消.三是改土地闲置费为土地闲置税,使征收管理更具强制性,配合以高税额,可切实起到抑制多占土地和盲目囤积土地的行为,促进土地节约合理使用的作用.(二)统一和完善国有土地使用权转让,出租的相关规定国有土地有偿使用制度作为社会主义与市场经济相结合的产物,是一项长期的制度安排,而不是权宜之计.因此.应该在统一概念,统一认识的基础上,各地方政府再针对本地实际制定因地制宜的具体政策.完善国有土地使用权转让,出租的相关规定,可改变对国有土地使用权转让,出租收取土地收益金的做法,土地收益金的功能完全可由其他土地租,税形式实现.对转让以出让方式取得国有土地使用权的使用者,就其取得的土地增值收益用课征土地增值税的方法进行调节;对转让划拨土地使用权的使用人.应补缴土地出让金,并就增值收益缴纳土地增值税.对出租以出让方式取得土地使用权的使用人,用房地产税对租金收入进行调节;对出租划拨方式取得土地使用权的使用人,一方面要向国家缴纳土地年租金,另一方面要就其租金收入缴纳房地产税.(四)调整完善土地税收制度和其他资产相比,土地更容易成为投机买卖的温床,制定提高保有成本,抑制投机行为,促进土地利用的税收制度必不可少.对土地保有环节的课税由于距离流通环节较远,不易于短期内进行税负转嫁.因此,如在保有环节课征高税而在转让环节课征低税,既能较好发挥税收调节作用,又不会妨碍土地市场发展和土地的正常流转.为此,一要简并税种房产税,城市房地产税都是对土地及房屋的保有环节课税,都有合理利用城镇土地,调节级差收入,提高土地使用效益的政策意图,可合二为一,统一为房地产税,将征税范围扩大到住宅所有者,按房地产实际价值(具体操作中可采取评估价值)征收,并按照房地产用途,容积率等实行差别税率,发挥其调节土地占有,财富分配及土地级差收益的作用.二要调整税率.适度降低土地增值税税率,促进土地流通和土地市场发展.大幅提高耕地占用税税率,使其切实发挥保护耕地的作用.三要调整营业税,契税等的计税依据,对相当于地租的部分应从计税依据中扣除,避免租税重叠.(五)规范土地收费制度土地收费的过多和重复.管理的分散和失控.推动了房地产价格的攀升.弱化了地价和地税促进土地资源合理配置的作用,同时也为腐败滋生,职务消费开了方便之门.应对现有土地收费项目进行清理,对不适合采用收费形式的应采取税收方式征收.对不符合规定的收费项目应予以取消,对标准制定过高的收费标准调低,对确需保留的收费项目应予以规范.改变土地收费的管理方式,切断土地收费与部门利益之间的关联,将原来由相关部门自收自支的土地收费纳入预算管理,使土地收费取之有凭,用之有据参考文献:1】于国安.非税收入管理探索与实践M】.北京:经济科学出版社,2005:7680.2】刘佐.中国房地产税收M】.北京:中国财政经济出版社,2006:3365.3】尹慧敏.国有土地资产收益与管理概论M】.北京:经济科学出版社,2005:223265.萍乡市供水公司萍乡市供水公司于2001年l0月,由原市自来水公司与市麻山供水有限责任公司合并组建成立,公司现有职工500余人,各类专业技甫人员200人,固定资产达亿元,日供水能力l4万吨,供水范围由城区辐射到安源,青山,麻山,五陂下四镇用城郊,公司建有现代化的生产调度中心,化验中心.生产调度,办公实现了微机化管理,建立了水质三级监控系统.公司班子始终以满足城市生活,生产用水为要务.为确保城市安全稳定供水,满足城市发展需要,近年来,加