（诉讼法学专业论文）涉诉信访的制度困境与出路探析.pdf

摘要 信访是我国一项特有的充满政治色彩的制度，涉诉信访在我国信访案件中一 直占着相当大的比重，是其重要组成部分涉诉信访这个概念的首次提出，是在 2 0 0 4 年4 月召开于长沙的全国法院信访工作会议上，这个概念的提出也就意味着 国家将涉诉信访与其他类型的信访进行了区分虽然对于涉诉信访概念的具体表 述还没有统一的正式的标准，但是一般认为涉诉信访属于权利在正常的诉讼程序 无法获得保障时的一种救济，在那些应当被人民法院受理或者是已经进入诉讼、 执行程序的案件中，针时人民法院的作为或不作为或是生效裁判提出的申诉、再 审申请，依法应由人民法院处理的活动纵观国外，还是有很多国家建立有类似 于我国这样的信访制度的，并且越来越普遍，可见这一制度发展的必然性，但是 经过观察我们发现，类似我国这样的涉诉信访制度却是十分少有，甚至可以说基 本上没有发现国外存在有类似于我国涉诉信访的事例 当前涉诉信访在我国的具体情况是，虽然党和政府一直以来都对涉诉信访非 常的重视，并且针对涉诉信访过程中出现的问题还出台了一系列的政策法规， 采取了一系列的措施进行集中治理，与此同时，围绕涉诉信访的问题与困境，各 级法院尝试了许多改革与创新，但是涉诉信访案件的数量仍然居高不下，这些措 施似乎并没有取得预期的效果 涉诉信访的现状总体上看，案件在数量上呈现出逐年持续攀升的趋势，反映 出来的问题的种类不断多样化、涉及面不断广泛化、涉诉信访人员亦不断复杂化 同时，涉诉信访同其他信访案件一样，赴省进京的现象颇多，越级信访数量呈现 不断上升趋势，造成案件的分布呈现出倒金字塔的形状，重复信访、缠访缠诉、 集体访、暴力访等问题也日趋严重涉诉信访案件的不断增多把法院推向了风口 上，当法院不断的面对众多的涉诉信访案件、面对众多矛盾的聚集，就不得不给 予涉诉信访和司法审判同等重要的重视，无形中偏离了其裁判者这个最重要的职 责一般来说每个涉诉信访案件都有其特定的情况，每个结果也都要根据特定的 个人的不同要求和不同的案情来分别处理得出，所以人民法院在处理时只能按照 个案的实际情况来分别解决，目前的现实状况就是法院在面对着数量众多的涉诉 信访案件时，在处理力量上普遍存在着严重不足的情况涉诉信访问题如今在一 定程度上，已经影响到了司法机关的形象，成为对社会稳定造成威胁的一大不安 定因素，这也是中央决定重点整治涉诉信访问题的主要原因所在从涉诉信访当 前的主要问题出发，不难发现这些问题所体现出来的深层次的弊端，更多的从诉 讼审判制度和司法程序上去寻求体制上的原因，可以说涉诉信访体制上的原因和 诉讼制度上的弊端才是导致涉诉信访当前问题的最重要因素涉诉信访既然在全 社会范围内造成了各种各样的影响，好坏参半，那么涉诉信访的存在究竟是利大 于弊还是弊大于利呢? 这个问题不论是学术界还是社会舆论都纷纷争相探讨，社 会各界的看法与态度均很不相同涉诉信访的定位应立足于权力救济型的纠纷解 决机制上，并与司法制度，诉讼制度相衔接，我们不能因为整个机制设计的不舍 理而单纯的指责其中某个制度，企图消灭一个制度就使整个纠纷救济机制得到完 善涉诉信访错综复杂，具有深刻的社会背景，短时期内要消解很困难，如何整 合好涉诉信访解决机制是个疑难问题首先应当从意识层面入手，做好涉诉信访 人与人民法院双方面的工作；其次在诉讼程序上辅助对涉诉信访的改造，结合诉 与访的分离、再审程序的改造，诉讼程序的简化等方面来评价现行司法制度，以 此辅助改造涉诉信访；最后，由于制度困境是涉诉信访存在的主要问题，因此应 当立足于现行体制，从当前涉诉信访处理机制本身整合涉诉信访，结合立法的完 善，以达到整合和完善涉诉信访解决机制的目的希望通过分析涉诉信访当前的 困境提出一些具可操作性的想法，为涉诉信访的研究及整合、构建现有涉诉信访 解决机制提供理论支持 关键词：涉诉信访权利救济制度困境再审改造处理机制 2 m e e d n gh e l di nc h a n g s h a , t h ec o n c e p tw a sp u tm e a n st h ec o u n t r yw i l ld i f f e r e n t i a t e c o m p l a i n tt oo t h e rt y p e so ft h ec o m p l a i n t a l t h o u g ht h ec o n c e p to fc o m p l a i n te x p r e s s i o n o ft h ef o r m a ln o tu n i f i e ds t a n d a r d s ，b u tg e n e r a l l yc o n s i d e rt h ec o m p l a i n ti sar e l i e fw h e n t h en o r m a lp r o c e d 珊ec a n n o to b t a i ns a f e g u a r d , c o m p l a i n t w h i c hs h 砌db ei nt h e p e o p l e 。sc o u r ta c c e p t so ri sa l r e a d ye n t e r e dl i t i g a t i o n , e x e c u t i o np r o c e d u r e s a c c o r d i n g t ot h ep e o p l e sc o u r ts h a l la c to ro m i s s i o no rt h ea p p l i c a t i o no fa p p e a l ，t h er e t r i a l ，b ya p e o p l e sc o u r ta c c o r d i n gt ol a ws h a l lh a n d l et h ea c t i v i t y i na b r o 巩m a n yc o u n t r i e sh a v e e s t a b l i s h e ds i m i l a rs y s t e 屿a n dw h i c hi sb e c o m i n gm o r ea n dm o r ec o m m o n , s ot h e s y s t e m sd e v e l o p m e n tw o u l dn e c e s s i t y b u tw ef o u n dt h a tt h ec o m p l a i n ts i m i l a rs u c ha r e v e r yr a r e ，e 、r c o u l ds a i dt h e r ea r en o tf i n db a s i c a l l ys i m i l a rc h i n e s ei na b r o a d 4 c u r r e n tt h ec o m p l a i n ti nc h i n a ss i t u a t i o n i s , a l t h o u g ht h ep a r t ya n dt h e g o v e r n m e n ti sa l w a y sc o m p l a i n i n go fc o m p l a i n t , a n da c c o r d i n g t ot h ea p p e a r e d p r o b l e m st a k eas e r i e so fp o l i c i e s ，l a w sa n dr e g u l a t i o n s ，a n da d o p t e das e r i e so f m e a s u r e sf o rc e n t r a l i z e dm a n a g e m e n t , m e a n w h i l e ，a r o u n dt h ep r o b l e m sa n dd i f f i c u l t i e s ， t h ec o u r t st r yt or e f o r ma n di n n o v a t i o n , b u tt h en u m b e ro fc a s e si n v o l v i n gc o m p l a i n ti s s t i l lh i g h , t h e s em e a s u r e sd i dn o ts o e mt oo b t a i nt h ed e s i r e de f f e c t t h eo v e r a l ls i t u a t i o no f t h ec o m p l a i nw ec a ns e et h a t ，s h o w ni nt h en u m b e ro ft h e c a s ei sr i s i n gt r e n dy e a rb yy e a r ，t h et y p eo ft h ep r o b l e m sr e f l e c t e di sc o n t i n u et o d i v e r s i f y ，i n v o n ec o n s t a n t l yw i d e l ya n dt h es t a f fh a v ea l s ob e e nc o m p l i c a t e d a tt h e s a m et i m e ，a s 谢t ht h eo t h e rc o m p l a i nc a s e s ，t h ep h e n o m e n o no fc o n c e n t r a t e dp e t i t i o n i np r o v i n c e sr i s i n gn u m b e ro fc o m p l a i n t , r e s u l t i n gi nt h ep r e s e n tc a s eo fd i s t r i b u t i o n s t a n dp y r a m i d , a n dr e p e a tt h ec o m p l a i n t , w r a p p e dv i s i t , c o l l e c t i v ev i s i t , a n dv i o l e n c e p r o b l e m sa l s oi n c m 嬲i n # ys e r i o u s t h eg r o w i n gn u m b e ro fc o m p l a i n tc a s e sp u tt h e c o u r tt ot h ed r a f tp l a c e ，w h e nt h ec o u r tc o n t i n u et of a c em a n yo fl a w s u i t , f a c en u m e r o u s c o m p l a i n tc a s e so fc o n t r a d i c t i o n , h a dg i v e nt h eg a t h e r e dj u d i c i a la n dt h ec o m p l a i n e q u a l l yi m p o r t a n tl o c a t i o n , v i r t u a l l yd e v i a t e df r o mt h ej u s t i c e ，i t sm o s ti m p o r t a n t r e s p o n s i b i l i t y g e n e r a l l ye v e r yc o m p l a i n tc a s e si n v o l v i n gl a w s u i th a si t so w ns p e c i f i c c i r c u m s t a n c e s ，e a c hr e s u l ta l s oa c x , o r d i n gt o e a c hp a r t i c u l a ri n d i v i d u a ld i f f e r e n t r e q u i r e m e n t sa n dd i f f e r e n tc a s ct oh a n d l er e s p e c t i v e l y , s ot h a tw h e n t h ec o u r tc a s ei n t h e 3 a 坞e ，o n l yi na c c o r d a n c ew i t ht h ea c t u a lc i r c u m s t a n c e so ft h ec a 辩t or e s o l v e t h e c u r r e n tr e a l i t yi st h a tw h e nt h ec o u r t sa 他f a c i n gl l l j m e l o l l sc o m p l a i n tc 舔e s t h es t r e n g t h i ss e r i o u ss h o r t a g eo fu n i v e r s a le x i s t e n c e t h ep r o b l e mo ft h ec o m p l a i nt o d a yi na c e r t a i ne x t e n t , h a sa f f e c t e dt h e j u d i c i a lo r g a n ，b c c o r r l eo n eo f t h eu n r e s t so f t h r e a tf o rt h e s o c i a ls t a b i l i t y , w h i c hi st h em a i ni e a s 0 l lt h a tt h ec e n t r a la u t h o r i t yd e c i d et oc r a c k d o w n t h ep r o b l e mo fc o m p l a i n _ f r o mt h em a i np r o b l e mo fc u r r e n tc o m p l a i n , i sn o td i f f i c u l tt o f i n dt h ed e e pd e f e c t so ft h e s ep r o b l e m s , r n o l f i ：o ml a w s u i t st r i a ls y s t e ma n dj u d i c i a l p r o c e e d i n g st os e e kt h es y s t e m sl e l l s o n s , w ec a ns a yt h a tt h ei m t i t u t i o n a lo ft h e c o m p l a i na n dt h ea b u s eo ft h el i t i g a t i o na l et h em o s ti m p o r t a n tf a c t o ro fc u r r e n t c o m p l a i n t sq u e s t i o n s a st h ec o m p l a i n tc a u s e sa l ls o r t so fe f f e c t si na l ls o c i a ls c o p e ， a n dm i x e d , t h ee x i s t e n c eo ft h ec o m p l a i n ti sb e t t e rt h a nh a r m0 1 1 3 3 0 1 eh a r mt h a ng o o d ? w h e t h e ra c a d e m i co rs o c i a lp u b l i co p i n i o na r ed i s c u s s e dt h i sq u e s t i o n , a n dt h es o c i a l f i o ma l lw a l k so fl i f et ov i e wa n da t t i t u d e sa 他n o tt h es a m e - n 地l o c a t i o no ft h e c o m p l a i ns h o u l db eb a s e d0 1 1t h ed i s p u t er e s o l u t i o no fr i g h tt or e l i e f , a n dl i n k st ot h e j u d i c i a ls y s t e ma n dt h el i t i g a t i o ns y s t e m , w ec a n tb c c a u s t t h em e c h a n i s md e s i g n u m e a s o n a b l ep u r et oa c c u s e do fo n eo ft h es y s t e m , a n dh o p et ok i l las y s t e mt om a k e s t h ew h o l ed i s p u t er e l i e fm e e h a z f i s mb e c o m ep e r f e c t c o m p l a i n ti sc o m p l e x , w i t h p r o f o u n ds o c i a lb a c k g r o u n d , s op e o p l ew a n tt on e g a t ei ti nt h es h o r tt e r mi sd i t f i e u l t h o wt oi n t e g r a t ew e l ll a w s u i tc o m p l a i n tm e c h a n i s mi sa l w a y sd i f f i c u l tp r o b l e m f i r s t ， w cs h o u l dc o n s i d e rf r o mt h ec o n s c i o u s n e s s ，d ot h eg o o dw o r kb c t w e e l lt h ep e o p l e s c o u r ta n dt h ec o m p l a i n a n tt h e n 玎朗卫也c o m p l a i n tf r o mt h ep r o c e e d i n g so ft h el a w s u i t , c o m b i n i n g w i t ht h el a w s u i t , t h er e t r i a l p r o c e d u r e st r a n s f o r m a t i o n , t h ej u d i c i a l p r o c e e d i n g ss i m p l i f yt oa s s e sc u r r e n tj u d i c i a ls y s t e m , f o rr e m a k ec o m p l a i n tf i n a l l y , b e c a u s et h ei m t i t u t i o n a ld i l e m m ao fc o m p l a i ni st h em a i np r o b l e m se x i s t e di nc u r r e n t s y s t e m , s ow es h o u l db eb a s e do nt h ec u r r e n ts y s t e m , f r o mt h ec o m p l a i no r g a n i z a t i o n i t s e l ft oh a n d l i n gc o m p l a i n tm e c h a n i s m , c o m b i n e d 谢t l lt h ei m p r o v e m e n to ft h e l e g i s l a t i o nt oa c h i e v et h ep m t m s eo fi n t e g r a t ea n dr , e r f _ 鳅t h er e s o l u t i o nm e c h a n i s mo f c o m p l a i n h o p et h r o u g ht h ea n a l y s i so ft h ec u r r e n td i l e m m ao fc o m p l a i n , h a v ep u t f o r w a r ds o r r l l ：i d e a sf o rt h eo p e r a b i l i t y , a n dc a np r o v i d et h e o r e t i c a ls u p p o r tf o rt h e r e s e a r c ha n di n t e g r a t i o n , c o n s t r u c te x i s t i n gs e t t l e m e n tm e c h a n i s mo f c o m p l a i n k 呵w o r d s ：t h ec o m p l a i nr i g h t r e l i e f s y s t e md i t f i e u l tp o s i t i o n r e - t r y i n gt r a n s f o r m a t i o np r o c e s s i n gm e c h a n i s m 1 目录 弓i 言1 一、涉诉信访基本概述2 ( 一) 涉诉信访与相关制度2 l 、涉诉信访概念的提出2 2 、涉诉信访与行政信访、涉法信访的区分3 3 、涉诉信访与国外相关制度5 ( 二) 涉诉信访法理探析7 l 、信访制度的渊源7 2 、涉诉信访的法理基础7 3 、涉诉信访与司法权威9 二、涉诉信访的困境及成因分析：1 2 ( 一) 涉诉信访的现状及特点1 2 ( - 3 涉诉信访面临的困境1 3 1 、涉诉信访数量逐年增多、呈现复杂化趋势l3 2 、越级上访问题严重，缠诉、缠访现象比例较高1 4 3 、集体访、暴力访增加1 6 4 、法院解决能力有限，权力不足1 7 5 、程序得不到尊重18 ( 三) 涉诉信访困境的成因分析1 9 l 、传统法思想和价值观念冲突的深刻影响。1 9 2 、再审制度的弊端与诉讼成本的高昂加剧涉诉信访2 0 3 、司法不独立与司法权威的丧失2 l 4 、法院本身体制存在缺陷2 2 三、完善涉诉信访制度的构想2 4 ( 一) 对涉诉信访存废之争的评析2 4 ( 二) 完善涉诉信访制度的思考2 5 l 、培养现代法治理念，重视涉诉信访2 5 2 、在诉讼程序上对涉诉信访进行改造2 7 3 、整合涉诉信访解决机制2 9 i i 语：；5 参考文献。3 6 致谢3 9 附录z l o 1 引言 己l 吉 jif j 信访要探究其渊源可以追溯到传统的直诉制度，由封建专制时代的古老的民 意诉求机制到现如今的公民参与国家政治生活的一种方式，信访可以看成是中国 五千年来传统文化孕育出的具有鲜明中国特色的一种表意、诉求制度。近年来信 访案件数量不断上升，涉法涉诉信访占到了绝对多数的比例，其中涉诉信访又是 涉法信访的重要组成部分，据统计，涉诉信访一般占涉法信访总量的7 0 以上，因 此，可以说做好了涉诉信访工作就等于为做好信访工作打下了坚实的基础。 2 0 世纪9 0 年代以来的信访与前一段时期相比一个重要特点就是涉诉信访日益 突出，涉诉信访逐渐成为法院工作中为社会广泛关注的一个热点和焦点问题，也 是一个困扰各级法院领导和法官的一个难点问题。近年来，涉诉信访数量居高不 下，对中国司法的冲击危害很大，严重影响了司法权威，同时非正常上访、闹访 问题严重，也威胁到了社会的和谐稳定。因此，正确对待和处理涉诉信访案件， 并深入探索这类案件的特点及产生原因，找出应对处理措施，必将从根本上治理 涉诉信访，维护司法权威形象。 纵观处理涉诉信访的整个机制，不难发现存在诸多不足，尤其是在实际处理 涉诉信访案件时面对不同的个案更是暴露出了处理机制本身存在的种种弊端。另 外，我国目前有关信访方面的立法较为滞后，法律法规多为调整行政信访，具有 一定特殊性的涉诉信访则被排除在外，这在制度上形成了涉诉信访实践与立法的 分离，尽管国家尤其是人民法院对涉诉信访问题进行了诸多改革的尝试，效果却 往往不尽如人意。笔者试图从涉诉信访这一问题出发，分析涉诉信访的内涵、特 点及问题，深入探索当前涉诉信访困境深层次的原因，并在此基础上提出对于涉 诉信访改革的一些建议和想法。 涉诉信访的制度困境与出路探析 一、涉诉信访基本概述 近年来，涉诉信访逐渐成为一个越加普遍的现象，这一现象引起了国家高层 的密切关注，从2 0 0 7 年先后出台的2 个文件，即中共中央、国务院关于进一步 加强新时期信访工作的意见 、中央政法委关于2 0 0 7 年涉法涉诉信访工作的指导 意见中我们可以看出，国家对于信访问题是越发的关注，尤其是涉法涉诉信访 问题。在司法方面而言，由于许多社会矛盾最终都会通过各种渠道汇集到人民法 院，而法院作出的裁判对社会生活的影响力也正在逐步的扩大，社会大众对于人 民法院的关注也越来越多。而在国家机构上，国家在我国现已存在的信访机构之 外又成立起了另外的专门机构，以便更好的协调、处理涉法涉诉信访问题，这一 举措也从另一面上印证了涉诉信访问题发展之迅猛。在学界对于信访制度类的现 有研究中，涉法涉诉类信访研究占了很大的比重，成为现有研究成果的重要组成 部分，可以说之所以这类文章会大量出现，也是和我国目前涉法涉诉信访活动的 不断发展密切相关的，而作为其中占着较大比重的涉诉信访，如何正确的看待它， 如何解决涉诉信访活动中出现的各种问题则成为了学界关注的焦点，本人拟从涉 诉信访本身出发，详细论述涉诉信访目前面临的困境，并结合诉讼程序的改造分 析涉诉信访的解决机制。 ( 一) 涉诉信访与相关制度 1 涉诉信访概念的提出 信访的概念在我国学术界主要有广义、中义和狭义这三种区分。广义的理解 其实与日常生活交流没有存在太大的区别，指的是社会成员通过书信、电话、电 报、访问等形式，向社会组织、管理者反映个人或集体意愿的一种社会政治交流 活动，1 其实简单来说就是把信访广义的理解为社会成员向国家机关、企事业单位 表达自己或是集体意愿的一种方式。相对于广义而言，中义的信访客体就只有国 家机关，包含有三类信访活动：对国家权力部门的信访、对行政部门的信访即狭 义的信访以及对司法部门的信访即涉法信访。第三类狭义的信访指的仅仅是对行 政机关的信访活动。笔者要研究的是涉诉信访，可以说是属于对信访的中义的理 解中的一个分支。 涉诉信访这个概念的首次提出，是在2 0 0 4 年4 月召开于长沙的全国法院信访 工作会议上，这个概念的提出也就意味着国家将涉诉信访与其他类型的信访进行 了区分。虽然最高人民法院提出这个概念已经有很长一段时间了，但是到现在对 1 李摹洁；应用信访学 ，华龄出版社l 1 年版，第2 页 2 一、涉诉信访基本概述 于涉诉信访概念的具体表述仍然没有一个统一的正式的标准，也没有一个严格的 法律界定为涉诉信访做出正式的解释。一般认为涉诉信访是指，“对于那些应当被 人民法院受理的纠纷或者是已经进入诉讼、执行程序的案件中，有利害关系的公 民、法人或其他组织对人民法院的作为或不作为或是生效裁判，采用书信、电子 邮件、传真、电话、走访等形式，提出申诉、再审申请，或是提出其他与人民法 院审理案件有关的事项依法应由人民法院处理的活动。肿从这个概念中我们不难看 出，涉诉信访是针对各人民法院的信访活动，其对象仅限于人民法院，和其他信 访活动针对的是国家权力机关、行政机关、检察机关和企事业单位区分开来，包 括了最高人民法院和地方各级人民法院，涉诉信访所反映的问题也主要是各级人 民法院所受理、审理、执行的各类案件。最重要的是，涉诉信访只能由人民法院 依照法律程序来处理，这是因为司法活动是一种具备了严格的程序性以及专业性 的活动，因此作为针对司法活动而言的涉诉信访就应当并且只能够由司法机关也 即人民法院来解决。另外还有人认为，涉诉信访在另一个程度上来讲，也应当包 括有公民、法人或其他组织对人民法院的合理化建议和意见。 ，。卜 2 涉诉信访与行政信访、涉法信访的区分 要想对涉诉信访的准确概念有一个真正的了解，首先必须将涉诉信访和其他 相关概念区别开来，这才能掌握涉诉信访的本质特征，而只有在掌握了这些区别 之后才能更加深入的了解涉诉信访的难点和重点，其中最重要的也是必须加以区 别的两个概念就是行政信访和涉法信访。 ( 1 ) 涉诉信访和涉法信访 要理解好涉诉信访，把它和涉法信访区分开来是非常重要的，这是因为二者 的关系非常密切，并且常常会有人把二者混淆。中央政法委在2 0 0 5 年出台的 ，湖北人民出版社2 0 0 0 年8 月版第1 3 页 1 0 中国行政管理学会信访分会编：信访学概论，中围方正出版社2 0 0 5 年版，第9 1 0 页 儿中共中央办公厅、国务院办公厅信访局编；信访学概论 ，华夏出版社1 9 9 1 年版第5 页 7 涉诉信访的制度困境与出路探析 中，“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。一另 外，宪法第4 1 条第1 款也规定了我国公民对国家机关及其工作人员享有的批评、 建议、申诉、控告或者检举的权利，为了保障我国公民批评、建议和申诉、控告 或者检举权利的行使，宪法还规定，有关国家机关必须在查清事件真实情况的基 础上处理好公民提出的申诉、控告或检举，任何人不得对其进行压制和打击报复。 我国刑法第2 5 4 条也对国家机关工作人员滥用职权、假公济私、对控告人、申诉 人、批评人、举报人实行报复陷害的行为规定了处罚措施，以追究其刑事责任。 与此同时，涉诉信访还是我国三大诉讼法所规定的要求再审权的一种表现形式。 我国的三大诉讼法，即民事诉讼法、行政诉讼法、刑事诉讼法都规定了，“对于已 经发生法律效力的判决、裁定，当事人可以向人民法院或者人民检察院提出申诉， 当事人及其法定代理人等有证据证明原判决、裁定确有错误的，也可以提出再审 申请。 对于已经发生了法律效力的判决、裁定提出申诉或是要求再审，都是涉诉 信访的一个重要内容，由此可见，涉诉信访也具有诉讼法上的依据。 而在实践生活中，公民要想行使宪法