国外纳税服务概览(培训稿)电子版全文.doc

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新公共管理运动及其对税务部门的启发1、传统公共行政模式。在这种模式下，组织功能和效率的发挥是管理工作的中心问题，效率原则是其最高标准，政府的目标仅仅在于有效地提供服务，而问题主要是通过改变组织的结构和控制系统来解决。这种行政模式的基本特点是突出政府本位，由政府机构以制度和规则的方法来提供公共服务，服务的范围主要集中在政府组织的内部。它的主要缺陷是对公众的公共服务需求反应迟钝，对民主价值、公民的参与不够关注，出现了“政府失败”和“公共服务失灵”的现象。2、新的公共管理理论。该理论的思想基础在于，认识人类行为的最佳途径是假定政府的行为主体和其他行为主体都是根据自身利益作出选择，政府的角色就是促进个人选择和实现效率而释放市场力量。因此，它主张通过民营化等形式，将公共服务的提供转交由市场和社会力量来承担，公民应被视为顾客w。它认为，提高政府组织的效率，纠正政府失败的最佳方法是在公共领域引入市场机制，以促进竞争，提高公共产品和公共服务的效率和质量。因此，政府改革的方向是建立“企业家政府”，用企业家精神来重新塑造政府，其主要内容包括以下10项原则：(政府应该是)掌舵(决策制定)而不是划桨(决策执行)；重妥善授权而非事必躬亲；把竞争机制注入到提供服务中去；改变照章办事的组织，做有使命感的政府；讲究效果，按效果而不是按投入拨款；要满足顾客的需要而不是官僚政府的需要；要做有事业心的政府，有收益而不浪费；要有预见，重预防而不是治疗；要重视参与协作；以市场为导向，通过市场力量进行变革。与传统公共管理模式相比，新公共管理理论具有以下特征：第一，它强调效率、结果和服务质量，是一种更加富有战略性或结构导向型的决策方法；政府不再是“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力；第二，以分权式管理取代高度集中的等级组织结构，使资源分配和服务派送更加接近供应本身，由此可以得到更多相关信息和来自客户及其他利益团体的反馈；第三，可以更为灵活地探索代替直接供应公共产品的方法，从而提供更加节约的政策结果；第四，关注权威与责任的对应，以此作为提高绩效的关键环节，包括强调明确的绩效合同的机制；第五，在公共部门之间和每个部门内部创造一个竞争性的环境；第六，加强中央战略决策能力，使其能够更加迅速、灵活和低成本地运作，以对外部变化做出反应；第七，通过要求提供有关结果和全面成本的报告来提高责任度和透明度；第八，宽松的服务预算和管理制度支持和鼓励着这些变化的发生。新公共管理理论在一些国家得到应用并取得了很多成就，但因其简单地将企业管理移植到公共部门，混淆了公私（新文秘网省略2436字，正式会员可完整阅读）、提高纳税服务水平是降低遵从成本的根本。纳税服务的每一项工作都有助于纳税人降低税收遵从成本。例如：优质的税收信息咨询服务可以帮助纳税人节省搜集必要涉税信息的时间成本和货币成本；简化纳税环节和高效率的服务可以降低纳税人的时间成本和心理成本；优质的社会中介服务可以直接降低纳税人的货币成本。而税收遵从成本的降低则有利于税收遵从水平的提高。三、0ecd（经济合作与发展组织）的遵从模型与纳税服务各国税务部门的首要目标莫过于最大限度地提高纳税人的税收遵从度。尽管这一目标非常明确，但由于税务部门可支配的资源有限，要实现这一目标并非易事，需要统筹兼顾，合理配置资源。对影响税收不遵从因素进行合理排序，确定优先级别，成为各国税务部门迫切需要解决的问题。oecd专家对影响纳税人行为的因素、对遵从的态度及税务部门采取的相应的策略进行研究分析，提出了纳税遵从模型，具体见图l1。图1-1 bisep模式和纳税人遵从态度及税务部门遵从策略如图所示，影响纳税人行为的因素包括五个方面：企业因素(business)、行业因素(industry)、社会因素(sociological)、经济因素(economic)、心理因素(psycological)，即bisep模式。这些因素的综合影响和作用，导致了纳税人对遵从的不同态度。具体可以分为以下四类(见三角形的左边)：第一类是愿意遵从的纳税人，总是愿意做正确的事；第二类是试图遵从但并非总是成功的纳税人；第三类是不想遵从，但如果税务部门予以关注，也会遵从的纳税人；第四类是决定不遵从的纳税人。税务部门可据此进行思考分析，以明确工作重点，对不同的纳税人采取不同的策略(见三角形的右边)。第一类纳税人是积极纳税者，也是绝大多数纳税人，是纳税服务工作的重点对象，需要通过不断的优化服务，让他们的纳税变得更简单容易；第二类纳税人主观上想纳税，但因各种客观原因纳税不成功的。这也是税务部门的服务对象，应通过优化服务为纳税人扫清障碍，提供方便，帮助他们实现遵从；第三类纳税人是不想纳税，如果不加特别注意，就不会纳税。因此要加以关注，及时阻止他们的不遵从行为，并将有关的服务措施跟上；第四类纳税人不管税务部门是否提供服务都不会纳税，是需要加大检查力度予以震慑和惩罚的对象，以保障公平纳税环境的形成。四、国际货币基金组织对纳税服务的定位（幻灯片图）按照图形所示，如果把整个税收征管体系比做一个“金字塔”，那么，为纳税人服务就是这个“金字塔”的基础，其他的税收征管活动都是建立在它的基础之上的。税务部门所做的一切工作，都应是以做好纳税服务为出发点和落脚点，都应是为了最大限度地提高纳税人的税收遵从度。第三节 国际组织及区域经济组织对纳税服务的要求一、0ecd对纳税服务提出的要求良好税务管理的原则指出：税务部门开展工作时，应该做到：1以公平、公正、公开的方式执行税法；2向纳税人解释其权利与义务以及适用的投诉程序和救济机制；3坚持提供高质量信息并且准确、及时地处理纳税人的问询、请求和申请；4根据法律规定的纳税人权利和义务，提供可靠的信息服务；5确保税收遵从成本保持在能够执行税法的最低水平上；6赋予纳税人在适当时候评论税收政策及程序的机会；7仅仅在法律允许范围内使用纳税人信息；8与纳税人建立并维持良好的工作关系。上述分析及八项原则主要是指导税务部门处理与纳税人关系的，它不仅指出了在当今时代形势下引导纳税遵从的重要性，更明确提出税务部门与纳税人的沟通(而不是“管理”)方式的重要性，八项原则每一项都与纳税服务密不可分，既涉及到纳税服务的制度建设，也涉及到纳税服务的方式内容，为各国税务部门通过提高纳税服务以达到良好税务管理提出了原则要求。二、欧盟委员会对纳税服务提出的要求2007年，欧盟委员会发布了财政蓝图健全、现代、高效的税务管理之路(以下简称蓝图)，该蓝图既是欧盟国家税务部门建设的一个标杆，也是其他国家加入欧盟的一个衡量标准。蓝图共包括五个部分，包括税务机构的组织架构、从业人员的行为管理、系统运行机制、纳税人服务、技术支持。在蓝图的第四部分“为纳税人服务”中，下设了纳税人权利和义务、纳税人管理和自愿遵从三个子项。三个项目目标勾画出的是“为纳税人服务”应该考虑的各方面，实现途径及其在整个税收管理工作重要程度，而整个蓝图就可以成为各国税务部门纳税服务工作的努力方向和衡量纳税服务绩效的标准。第四节 各国以纳税人为中心的服务理念的树立一、以纳税人为中心的理念成为新潮流。现在无论是发达国家还是发展中国家，都已经或正在将纳税服务理念和机制引入税收管，为纳税人提供优质、高效的服务已成为世界各国税务部门的共识。最近二十年来，为了提高征管效率，各国税务部门纷纷对内设机构进行改革。许多国家在税务机构名称和税务管理词语上都体现有服务(service)之义。 所有这些都表明，纳税服务已经成为现代税务行政的标志，建立友好、互信、协作的征纳关系以确保帮助纳税人完成纳税义务是每一个现代税务部门的核心任务，加强纳税服务，使其与严格税收执法共同成为现代税制有效运行的两大支柱，正在成为世界各国税务管理的新趋势。第二章 纳税人权利保护第一节 纳税人权利保护的法律基础一、纳税人权利的宪政基础民主、人权和法治构成了纳税人权利宪政基础的三大基石。(一)民主根据人民主权学说，全体人民为国家主权的所有者，而国家机关受主权所有者的委托行使管理权力。国家行动以体现人民公意的法律为根据，国家征税以人民的同意为前提，并以人民的需要为使用去向。(二)人权从人权的视角分析，纳税人权利就是人权在税法中的贯彻与实现，所有的纳税者都享有不可侵犯的固有权利。(三)法治无论是民主还是人权，均离不开法治的终极保障。法治在税收领域的适用就是税收法定主义，这也是宪法政治的核心内容之一。这一思想所表达的税收法定主义的价值含义就在于国家征税权的限制和纳税人权利的保障。在具体的法律征纳关系中，代表国家的征税机关和纳税人是平等的税法主体，征税机关在法治原则下不仅有保障国家税款征收的义务，更有依法行政、确保纳税人在具体征管程序中的正当程序权利的义务。二、纳税人权利保护的法律渊源1、宪法2、超国家法和国际法3、国内法第二节各国纳税人权利的比较世界各国都制定了税收方面的法律和规定，对纳税人的权利和义务进行管理。由于立法环境、政策环境和文化背景不同，会产生不同的税收制度和税收管理行为，因而不同税务部门对纳税人权利和义务的规定表现形式各有不同。20世纪80年代以来，发达市场经济国家如美国、英国、加拿大、澳大利亚等，都陆续颁布了不同立法级次的纳税人权利保护法律和规定，把纳税人的权利以法律形式明确下来。早在1 977年，澳大利亚就公布了纳税人宪章，将法律规定的各项纳税人权利和义务汇编成专门文件供纳税人使用，1 985年和l 986年加拿大和英国也随后分别公布了纳税人权利法案和纳税人权利宪章。oecd财政事务委员会一直非常关注纳税人权利保护问题，1 990年，0ecd发表了题为纳税人的权利和义务oecd各成员国法律状态的调查报告，又于2003年发表的纳税人的权利和义务报告中首次公布了纳税人宪章范本，供各国参照各自具体情况制定符合本国国情的纳税人宪章。在2008年oecd对其30个成员国和与其合作较为密切的1 3个非成员国有关税收征管信息的调查中，43个国家中的41个均以纳税人权利法案或纳税人宪章等形式正式明确了纳税人的权利。一、纳税人权利有关规定的法律形式在已公布纳税人宪章或类似文件的国家中，纳税人权利的相关规定采取了不同的立法级次和法律形式，有的采取独立法律条款的形式，有的采取税收单项法律的形式，有的则由负责税收的政府部门采取管理性文件的形式予以公布。根据oecd2008年的调查，43个国家中有30个国家对纳税人权利既有法律规定又有管理性规定，如“纳税人宪章”或“服务宪章”，除此之外6个国家仅在税法或其他成文法中加以规定，5个国家仅在管理性文件中对纳税人权利予以阐述，l个国家的纳税人宪章正在制定过程中，还有l个国家尚未制定。（幻灯片比较图）与法律相比，众多国家采取用管理性文件的形式确立纳税人权利的原因主要有：管理性文件的制定和贯彻落实都更加快速；措辞能够做到浅显易懂，更易于人们接受；适于纳入“服务”和其他更为宽泛的权利；管理性文件具有更强的灵活性，更易于修订，来适应纳税人需求的不断变化。二、纳税人权利有关规定的结构（幻灯片比较图）根据各国的具体情况，纳税人宪章或类似文件涵盖的内容各有不同，有的仅明确了纳税人的权利，有的则同时陈述纳税人的权利和义务。这是因为一种观点认为，纳税人宪章或类似文件基本上保证了所有纳税人享有的权利，且这些权利没有限制条件，并非只有守法的纳税人或信誉良好的纳税人方可享有这些权利，将权利和义务纳入同一份文件之中，表明权利与义务是相辅相成的，只有履行了义务才能享受权利。而另一种观点认为，纳税人宪章反映了任何一种税制中固有的合作关系，税务当局有其职责(这种职责反映为纳税人的权利)，纳税人也有其相应的职责。目前看来，英国、爱尔兰、澳大利亚、俄罗斯和法国等国家在纳税人宪章中既公布了纳税人的权利，又明确了纳税人应负的义务，而新西兰、韩国等国家的纳税人宪章则仅包含纳税人权利。三、纳税人权利有关规定主要条款比较(一)oecd范本2003年，0ecd在对成员国法律状态调查的基础上为“战略管理论坛”(现为“税收管理论坛”)的税收管理系列丛书制定了一份有关纳税人权利和义务的文件，其中包含了纳税人宪章的范本。这一范本是0ecd在综合了当时各国已有的纳税人宪章和类似法律文件的基础上制定出来的，包括六项权利和五项义务，其成员国和其他非成员国之后颁布的纳税人宪章多以此为范本(见下图2-2，关于权利和义务的具体叙述略)。图2-2 0ecd关于纳税人权利与义务的范本(二)纳税人权利和义务条款的比较oecd尽管对纳税人权利与义务已制定了范本，但同时承认其在具体使用中需要与本国税收管理政策环境、立法环境和文化背景的具体情况相结合。以oecd范本为基础，对比美国、加拿大、墨西哥、英国、法国、爱尔兰、澳大利亚、新西兰、俄罗斯、韩国十国有关纳税人权利与义务宪章或类似法律文件，发现各国都以不同形式包含有oecd的范本列举的大部分权利与义务内容。分析可以发现：(1)十国对被告知、获得帮助和意见得到倾听的权利和上诉权均有不同程度的规定；美国、加拿大、英国、法国、俄罗斯规定纳税人有仅支付正确税额的权利；美国、加拿大和澳大利亚对确定性权利进行了规定；美国、加拿大、墨西哥、英国、澳大利亚和新西兰既规定了隐私权，又规定了保密权；法国、爱尔兰、俄罗斯与韩国