（法学理论专业论文）我国食品安全监管法律制度研究.pdf

摘要 当今社会，食品安全的重要性不言而喻，但是，随着我国社会的发展，出现了越来越多的食 品安全重大事件，不仅影响着公众的生命健康安全，还关系到我国社会秩序的和谐稳定，因此， 我们要加强对食品安全问题的重视，积极采取措施致力于这一问题的解决。食品安全问题的解决 必须依靠政府的主导力量和全社会公共的努力，政府通常采取一系列的相关措施引导食品市场的 健康有序发展，其中最直接、最有效的就是制定食品安全监管法律制度。近以来，我国的食品安 全监管法律制度虽已取得了可喜的进步，但还存在一些亟待解决的问题，这些问题的解决不是一 朝一夕之事，需要我们立足于长远利益，协调各方面的关系，共同解决这一关系每个人切身利益 的难题。基于此，本文具体分为五部分： 第一部分介绍本文选题意义、国内外研究现状、不足之处以及研究方法、创新之处。 第二部分阐述了食品安全监管法律制度的理论基础，从食品安全相关概念的界定开始，引出 了食品安全监管的必要性，对食品安全法律监管制度的价值进行了考证，并在人权理论的基础上 论证了消费者食品安全权是食品安全监管法律的最终立足点，从而为本文的论述奠定了基础理 论。 第三部分重点阐述了我国食品安全监管法律制度的历史沿革以及食品安全监管的现状、缺 陷，先介绍了我国食品安全监管的历史沿革，紧接着分析了我国目前食品安全监管的现状，总结 出了我国食品安全监管中存在的缺陷。 第四部分对美国、欧盟、日本、香港的食品安全监管法律制度进行了系统的分析，并在此基 础上总结出我国可以借鉴的经验。 第五部分对食品安全监管的法律制度的完善提出了建议，这是本文的核心部分。首先论述了 完善我国食品安全监管法律制度的基础，其次明确了完善我国食品安全监管法律制度应遵循的原 则，最后提出了对我国食品安全监管法律制度的完善措施。 关键词：食品，监管，食品安全，食品安全监管法律制度 a b s t r a c t i nt o d a y ss o c i e t y , t h ei m p o r t a n c eo ff o o ds a f e t ys e l f - e v i d e n t , b u t , a l o n gw i t ht h ed e v e l o p m e n to f o u rs 呼i e t y , t h e r ea r em o r ea n d m o r ef o o ，ds a f e t ym a j o r e v e n ln o to n l ya f f e c tt h e p u b l i ch e a l t ha n d s a f e t yo fl i f e ，b u ta l s or e l a t e st ot h eh a r m o n i o u sa n ds t a b l es o c i a lo r d e r , t h e r e f o r e ，w es h o u l ds t r e n g t h e n t h ef o o ds a f e t ya t t e n t i o n ，t ot a k ee f f e c t i v em e a s u r e st os o l v et h i sp r o b l e m f o o ds a f e t yt os o l v et h e p r o b l e m ，w em u s tr e l yo nt h eg o v e r n m e n t sl e a d i n gp o w e ra n dt h ew h o l es o c i e t yp u b l i ce f f o r t s ，t h e g o v e r n m e n tu s u a l l yt a k eas e r i e so fm e a s u r e sr e l a t e dt og u i d et h eh e a l t h ya n do r d e r l yd e v e l o p m e n to f t h ef o o dm a r k e t ，o n eo ft h em o s td i r e c ta n de f f i c i e n ti sf o r m u l a t e dt h el e g a ls y s t e mf o rt h es u p e r v i s i o n o ff o o ds a f e t y a l m o s ts i n c e ，o u rc o u n t r yl e g a ls y s t e mf o rt h es u p e r v i s i o no ff o o ds a f e t ya l t h o u g hh a s a c h i e v e dg r e a tp r o g r e s s ，b u tt h e r es t i l le x i s ts o m ep r o b l e m st os o l v ep r o b l e m s ，t h es o l u t i o no ft h e s e p r o b l e m so v e r n i g h t ，w en e e dt ob a s e do nt h el o n g - t e r mi n t e r e s t s ，a n dc o o r d i n a t i o no fv a r i o u sr e l a t i o n s ， w i l ls o l v et h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ei m m e d i a t ei n t e r e s t so fe v e r y o n ep r o b l e m b a s e do nt h i s ，t h i s a r t i c l es p e c i f i c a l l yi sd i v i d e di n t of i v ep a r t s ： t h ef i r s tp a r to ft h i sp a p e ri n t r o d u c e st h es i g n i f i c a n c eo ft h i st o p i cs e l e c t i o n ，r e s e a r c hs i t u a t i o n ， d e f i c i e n c i e sa n dr e s e a r c hm e t h o d s ，a n di n n o v a t i v ep o i n t s t h es e c o n dp a r to f t h i sl e g a ls y s t e mf o r t h es u p e r v i s i o no f f o o d s a f e t yo f t h et h e o r e t i c a lb a s i s ，f r o m f o o ds a f e t yr e l a t e dt h ed e f i n i t i o no ft h es t a r t ，l e a d st oaf 0 0 ds a f e t ys u p e r v i s i o n ，t h en e c e s s i t yo ft h e s u p e r v i s i o ns y s t e mo ff o o ds a f e t yl a wo fv a l u ef o rr e s e a r c h ，a n dh u m a nr i g h t so nt h eb a s i so ft h et h e o r y o fc o n s u m e rd e m o n s t r a t e st h ef o o ds a f e t yr i g h ti sf o o ds a f e t ym o n i t o r i n go f t b el a w u l t i m a t e l yf o o t h o l d t h et h i r dp a r tf o c u s e so nf o o ds a f e t ys u p e r v i s i o ns y s t e mi no u rc o u n t r yt h eh i s t o r i c a le v o l u t i o na n d t h es u p e r v i s i o no ff o o ds a f e t ys t a t u s ，d e f e c t ，f i r s ti n t r o d u c e di nt h es u p e r v i s i o no ff o o ds a f e t yh i s t o r y , a n dt h e na n a l y z e st h ep r e s e n ts i t u a t i o no ff o o ds a f e t ys u p e r v i s i o na n ds u m m a r i z e st h ef o o ds a f e t y s u p e r v i s i o ni nc h i n a t h ed e f e c t se x i s t i n gi n t h ef o u r t hp a r to ft h eu n i t e ds t a t e s ，t h ee u r o p e a nu n i o n ，j a p a n ，h o n gk o n g sf o o ds a f e t y s u p e r v i s i o nl e g a ls y s t e mt os y s t e ma r ea n a l y z e d ，a n db a s e do nt h i s ，o u rc o u n t r yc a ns u m m a r i z et h e e x p e r i e n c eo f t h eu s ef o rr e f e r e n c e t h ef i f t hp a r to nt h es u p e r v i s i o no ff o o ds a f e t yl a ws y s t e mo fp e r f e c tm a d et h ep r o p o s a l t h i s a r t i c l ef i r s td i s c u s s e st h ep e r f e c to u rc o u n t r y sl e g a ls y s t e mf o rt h es u p e r v i s i o no ff o o ds a f e t yf o u n d a t i o n ， t h es e c o n dc l e a rt h ep e r f e c to u rc o u n t r y sl e g a ls y s t e mf o rt h es u p e r v i s i o no ff o o ds a f e t yp r i n c i p l e s s h o u l db ef o l l o w e d ，a n df i n a l l yp u t sf o r w a r do nc h i n a sf o o ds a f e t ym e a s u r e st oi m p r o v et h el e g a l s y s t e mf o rt h es u p e r v i s i o n k e yw o r d s ：f o o d ，r e g u l a t i o n ，f o o ds a f e t y ，l e g a ls y s t e mf o r t h es u p e r v i s i o no f f o o ds a f e t y 宁夏大学硕士学位论文 第一章前言 第一章前言 一、选题意义一、逸题思义 食品安全是当今世界所关注的焦点问题之一，食品安全问题所造成的严重后果是公共健康的 主要威胁之一。据世界卫生组织( w h o ) 与国际粮农组织( f a o ) 报告：发达国家每年约有三分之一 的人感染食源性疾病，这一问题在发展中国家更为严重，每年约有二百一十万人死于食( 水) 源性 腹泻1 。世界范围内发生的食品安全事件层出不穷，英国的“疯牛病”和沙门氏菌污染事件、比利 时的“二恶英污染鸡风波”，以及2 0 1 1 年5 月爆发的德国“毒黄瓜”事件等都造成了巨大的经济 损失和严重的社会恐慌。这些事件的发生引起各国对食品安全问题的关注，并促使了食品安全领 域的相关改革。在我国，恶性食品危害事件也频繁出现，苏丹红事件、瘦肉精中毒事件、三鹿婴 幼儿奶粉事件以及2 0 1 1 年的双汇瘦肉精事件、河南南阳毒韭菜事件、沈阳毒豆芽事件、上海染 色馒头事件、台湾塑化剂风波等，严重影响了我国食品工业企业在社会公众中的本来就不坚固的 诚信指数，动摇了社会公众对政府及其职能部门的信任度，引起了社会成员的失落感和不安全感。 食品安全已成为影响国计民生的社会问题，不仅对个人的生命、健康造成了威胁，而且对国 家的发展、社会的稳定也造成了困扰，不得不让我们重视食品安全的监管。在对食品安全问题进 行监管的过程中，暴露出了我国食品安全监管体制的问题以及采取的相关预防措施以及事后应对 措施的不完善。在这种背景下，加强我国食品安全监管法律制度的研究，对于改善和促进我国食 品安全监管、减少食品安全事件的爆发、树立政府的形象、保障人们的基本安全权，均有极其重 要的作用。本文的选题是本人三年来研究生学习思考的结果，并征得了导师的同意，本文中关于 食品安全监管法律制度的研究将对食品安全监管法律制度的建构提供具有实际价值的理论建议。 二、国外研究综述 ( 一) 食品安全问题认识的研究 食品安全问题最初关注的是食品数量问题。1 9 7 4 年，联合国粮农组织( f a o ) 等组织提出了在 任何情况下都能保证有足够的食品使区域内的一切人获得生存的需要就是食品安全。1 9 8 3 年，f a o 前总干事爱德华萨乌马认为食品安全是指在任何情况下食品的供给都是充足的，并且人们有能 力买到满足生存需要的食品。从2 0 世纪8 0 年代开始，国外的学者们关注食品的焦点从数量供给 转为质量以及安全等方面，涉及到对食品市场中的消费、分配以及与环境保护的关系等的研究。 1 9 9 6 年，w h o 在加强国家级食品安全性计划指南中规定：食品安全是指为了给消费者提供一 种不受食品损害的担保而在生产食品的时候按照原定的用途进行生产；食品卫生是指在食品的生 产过程中应满足一定的生产条件和采取相应措施确保食品的安全性和适合性。 ( 二) 食品安全政府监管必要性的研究 目前学者对食品安全政府监管必要性的研究成果可归纳为：第一、从博弈与均衡的角度，认 1w o r l dh e a l t ho r g n i z a t i o n ( w h o ) “w h og l o b a ls t r a t e g yf o rf o o ds a f e t y ：s a f ef o o df o rb e t t e rh e a l t h ，2 0 0 3 年4 月1 2 日h t t p j w w w w h o i n t f o o d s a f e t y p u b l i c a t i o n s g e n e r a l g l o b a l _ s t r a t e g y e n i n d e x h t m l 宁夏大学硕士学位论文 第一章前言 为监管是各利益主体问的博弈，因此，食品安全监管政策的选择是消费者、生产商、政府等利益 团体博弈的均衡解，此类观点的代表物有h e n s o n 和c a s w e l l ( 1 9 9 9 ) 1 。第二、政府是公众利益 的代理人，实行食品安全监管是弥补市场机制失灵的手段，这类观点的研究相对占据主流地位。 现代经济学认为，食品安全具有信息不对称、外部性以及公共产品的特性，需要政府来弥补市场 失灵的缺陷j 第三、虽然政府不断制订新的政策并不意味着政府的监管能够必然地规范市场j 同 时存在监管权限模糊、腐败问题等问题，但适当的行政监管对于食品安全的保障和消费者利益的 维护是必要的。 ( 三) 食品安全监管法律制度的研究 国外学者对食品安全政府监管的方式、方法、手段等进行了比较全面的研究，形成了一套有 效的理论和实证的研究体系，并取得了丰硕的研究成果。h o l l e r a n ( 1 9 9 9 ) 2 等对信息不对称产生 的影响进行了研究，并对执行相关保障食品安全制度而产生的额外支出以及由此产生的对个人的 勉励进行了分析。t h o m s e n ( 2 0 0 1 ) 3 等对美国肉禽食品召回制度的有效性进行了检验，并综合评 估了这一制度对食品市场的激励范围和程度。 食品安全监管问题在国际上也受到了广泛的重视，2 0 0 4 年1 0 月召开的f a o 和w h o 第二届全 球食品安全管理人员论坛，主要围绕加强政府食品安全监督机构和建立有害食品引起的疾病的监 测、观察和食品安全快速预警系统进行讨论。欧洲食品安全责任转换概述( 2 0 0 4 ) 中把欧盟的 比较研究计划作为论述的重点，着重于从制度层面探讨食品安全问题，指出食品安全责任在由政 府向私营者的转换中，哪些相关的社会从业者和因素应起到相应作用，以及如何提高制度的独立 化、透明化和加强消费者机构的作用来恢复消费者对食品信心。在美国首创了危害分析与关键控 制点( h a c c p ) 管理方式之后，发达国家大多开展了基于风险分析的食品安全控制、检测与管理 活动，这是迄今为止最为有效的保障食品安全的管理方法。除此之外，美国等一些西方国家，非 常重视独立的第三方评估机构、媒体、公众的作用，通过它们与政府部门相互监督与互律，确保 了食品安全治理的公共性，在实践上形成了政府、市场、社会共同监管的局面。4 总体来看，当前西方学者对食品安全问题的研究相对成熟，呈现的趋势是：理论研究开始转 向各有关环节的实证研究，意识到食品安全制度安排需要考虑到相关各方的互动；在实际应用的 研究中，已转向“从田头到餐桌”的全程监管理念，逐步实施“危害分析与关键控制点”( l a c c p ) 等预防性的措施，形成各类非政府组织的积极参与的社会共同合作监管格局。 三、国内研究综述 我国对食品安全问题的研究是从“粮食安全”开始的，“粮食安全”一词最早出现于1 9 7 3 年 5 ，针对当时出现的“世界粮食危机”，提出了保障“粮食安全”的政策目标，重点是确保粮食供 l h c n s o n s p e n c e ra n dj u l i ec a s w e l l ：f o o ds a f e t yr e g u l a t i o n ：a no v e r v i e wo f c o n t e m p o r a r yi s s u e s ：f o o dp o l i c y 1 9 9 9 ( 2 4 ) ：5 8 9 d 3 2e d nh o l l e r a n m a u r ye ，b r e d a h i ，l o k m a nz a a i b e t ，p r i v a t ei n c e n t i v e sf o ra d o p t i n gf o o ds a f e l ya n dq u a l i t ya s s u l d n c e ， f o o dp o l i c y2 4 ( 1 9 9 9 ) p p 6 6 9 - 6 8 3 3f e m a n d ob a l s e v i e h j u l i a a ，b e r d e g u e ，l u i sf l o r e s ，d e n i s em a i n v i l l e a n dt h o m s e nr e a r o d o n ，s u p e r m a r k e t sa n d p r o d u c e q u a j i t y a n d s a f e t y s t a n d a r d s i n l a t i n a m e r i c a a m e r j a g r e c o n 8 5 ( n u m b e r s 5 ，2 0 0 3 ) ：p 1 1 4 7 1 1 5 4 4 丹尼尔史普博：管制与市场，上海：上海人民出版社：上海三联出版社，1 9 9 9 5 中华粮网：h t t p ：w w w c n g r a i n c o m p u b l i s h q i t a 2 0 0 4 0 9 1 7 8 0 8 3 h u n 2 宁夏大学硕士学位论文 第一章前言 应的数量安全。许多学者界定“食品安全”也都是从“粮食安全”开始的，一些学者将“粮食安 全”视为“食品安全，强调食品的获取安全，而关于食品品质安全的研究则晚的多，主要是从 质量、发展的角度进行的，质量的角度是指要求食物的制作符合食品质量标准的要求，发展的角 度是指食物的获取注重生态环境的保护和资源利用的可持续性。2 对食品安全的研究主要有： ( 一) 食品安全监管法律制度的研究 一 ： 一+ 在建立完善的食品安全法律体系方面，周愉晴( 2 0 0 5 ) 3 等认为我国食品安全法律体系存在体 系不完整、内容不全面等问题，制约了对不法行为的打击，指出要建构合乎“安全”内涵的食品 法律体系。李金静、高海天( 2 0 1 0 ) 4 等认为应建立权威的食品安全委员会、完善责任追究机制。 在建立完善的食品安全监管法律制度方面，史贤明( 2 0 0 3 ) 5 认为我国要借鉴国际先进的食品 安全监管模式来完善我国的监管模式，监管理念和技术设备的更新有助于我国食品安全监管队伍 的壮大和科技水平的提高。邬凤英( 2 0 0 4 ) 6 提出应进一步建立完善的惩罚性赔偿制度，提升食品生 产企业的安全生产意识。程言清( 2 0 0 6 ) 7 等提出了建立食品安全信用评估体系，定期对食品生产 商强制实行安全信用等级评估。孙伟、张正竹( 2 0 1 1 ) 8 认为应尽快建立专门的食品安全监管部门、 行业诚信档案、实施食品质量安全追溯制度等。 少数学者们从保护消费者食品安全权的角度出发，认为处于弱势地位的消费者需要政府采取 相关措施对其权益进行保护，朴贺龙( 2 0 0 5 ) 9 等将食品安全权视为一项宪法之上的权利，宪法应 予以确认并给予其强有力的保障；张丽华( 2 0 1 0 ) 1 0 等认为食品安全权具有经济法权利的属性； 王艳林( 2 0 0 9 ) 等学者所强调的食品安全权具有私法性质，应尽快明确消费者食品安全权，通 过权利义务内容等的设定保障消费者食品安全权的实现。和静钧( 2 0 1 1 ) 1 2 认为法律应该普遍把 “食品安全权”承认为公民基本权利，从侵权法上就开始予以保护。 ( 二) 食品安全政府监管的研究 与西方相关研究比较，我国对政府监管的研究起步较晚，余晖1 3 认为政府监管是指政府设立 相关监管部门承担市场失灵的责任，制定一系列的法律、法规对市场主体的经济活动行为进行监 督和管理。张维迎( 2 0 0 1 ) h 等对政府监管法的基本理论、运行和实践作了系统的探讨。宋慧字、 李雪( 2 0 1 0 ) 1 5 等认为食品安全行政监管权力必须合法及合理配置，并且在各方面对其进行规范 1 专家谈食品安全，中国粮食经济，2 0 0 4 ( 4 ) 2 卢良恕：中国农业新发展与食物安全新动态，第三届中国食品与农业科学技术讨论会会议资料，北京：中国农 业科学院农产品加工研究所编印，2 0 0 4 3 周愉睛：食品安全法立法刍议，河北法学，2 0 0 5 ( 7 ) 4 李金静、高海天：我国食品安全监管制度探析，实证分析，2 0 1 0 5 史贤明：食品安全与卫生学，北京：中国农业出版社，2 0 0 3 6 邬风英：保障食品安全亟待“惩罚性赔偿”，北京：中国青年报，2 0 0 4 7 程言清：食品安全问题及其治理的制度分析，生产力研究，2 0 0 6 ( 1 ) 8 孙伟、张正竹：中国食品安全监管面临的挑战及对策，北京工商大学( 自然科学版) ，2 0 1 1 ( 2 ) 9 朴龙贺：论我国食品安全法律保护制度及其完善，吉林延边大学，2 0 0 5 ( 5 ) 1 0 张丽华；论消费者安全权的正当行使，商品与质量，2 0 1 0 ( 3 ) 1 l 王艳林：我国食品安全法中的消费者保护，上海：东方法学，2 0 0 9 ( 2 ) 1 2 和静钧：食品安全如何上升为国家安全，凤凰网评论，2 0 1 1 h t t p j n e w s i f c n g c o r n o p i n i o n s o c i e t y d e t a i l l0 7 0 12017 3 7 3 0 7 00s h t m l 1 3 余辉，政府与企业：从宏观到微观管制，福建人民出版社，1 9 9 7 年版 余晖等译，监管与市场，上海三联书店，1 9 9 9 年版 1 4 张维迎：政府管制的陷阱，2 1 世纪经济报道，2 0 0 1 年3 月 1 5 宋慧宇、李雪：论食品安全行政监管权的法律规制，长春工业大学学报( 社会科学版) ，2 0 1 0 3 宁夏大学硕士学位论文 第一章前言 和制约。谢伟( 2 0 1 1 ) 1 等探讨了如何对原有食品安全监管体制进行创新性设计，从而构建一个高 效率的食品安全监管体制等问题。 ( 三) 食品安全问题其他方面的研究 食品安全问题的经济学研究是从信息不对称理论、外部性和公共物品理论等方面进行的。刘 连馥( 1 9 9 8 ) 2 对收益预期、需求弹性、生产的外部性、消费者行为和政府监管体制运作等问题的 分析，开启了我国对食品安全问题的经济学研究。岳中刚( 2 0 0 5 ) 3 等认为信息不对称问题导致了 市场自我调节失灵，政府的食品安全监管制度是企业加强自我约束的关键。王一强( 2 0 1 1 ) 4 运用 经济学理论对食品安全政府监管的必要性进行了分析。 食品安全问题的比较法研究主要集中于对发达国家的经验的介绍以及提出对我国食品安全 监管的建议。秦富等( 2 0 0 3 ) 5 、林镝( 2 0 0 4 ) 6 、薛庆根( 2 0 0 6 ) 7 、马晨清( 2 0 1 0 ) 8 等研究了美 国、欧盟及主要成员国的食品安全监管措施和保障体系并与我国进行了对比分析，针对我国监管 体制的缺陷提出了对应的完善建议。 总体来说，我国食品安全监管法律制度的研究总量丰富，范围较宽，但在理论上和实践中与 发达国家相差甚远，仍存在理论研究不足、实践研究不全面等缺点，只是被动的介绍国外的先进 经验，并没有对我国的现实国情进行考究。所以，需要对食品安全监管法律制度进行深入研究。 四、研究方法和创新之处 ( 一) 研究方法 1 、文献研究法：通过搜集、查阅国内外相关食品安全监管的法律法规、决定、文件以及国 际上有效的监管法律制度的基本情况，积累了丰富的写作素材。 2 、比较分析法：在课题研究进程中，运用比较分析方法对外国的食品安全监管法律制度进 行比较，以此总结出不同规定作为借鉴，探究食品安全监管法律制度的价值理论与制度创新。 3 、逻辑分析法：对搜集的材料进行分析、综合、抽象、概括、归纳、演绎等加工整理，剖 析所选取的发达国家食品安全监管法律制度的特点，分析、总结、理论综合之后逐步导向结论。 ( 二) 创新之处 1 、从法理学的视角对食品安全监管法律制度进行价值考论，加深食品安全监管法律制度的 理论基础。 2 、在以往监管法律制度的基础上，借鉴国外先进的监管经验，概括总结使我国的食品安全 监监管度更具系统化，并且针对最新暴露出的食品安全监管的新问题，提出相应的新的完善食品 安全监监管度的措旌，包括法律法规方面的改革和制度方面的新的设想。 1 谢伟：食品安全监管体制创新研究，中国发展，2 0 1 1 ( 1 ) 2 刘连馥：绿色食品导论，北京：企业管理出版社，1 9 9 8 3 岳中刚：信息不对称、食品安全与监管制度设计，河北经贸大学学报，2 0 0 6 ( 3 ) 4 王一强：我国食品安全与政府监管必要性的经济学分析，内蒙古科技与经济，2 0 1 1 ( 4 ) 5 秦富、王秀清：欧美食品安全体系研究，北京：中国农业出版社，2 0 0 5 6 林镝：中美食品安全管理体制比较研究，武汉理工大学学报，2 0 0 4 ( 3 ) 7 薛庆根：美国食品安全体系及对我国的启示，经济纵横，2 0 0 6 ( 2 ) 8 马晨清：发达国家食品安全管理突出特点及其启示，法制与社会，2 0 1 0 ( 4 ) 4 宁夏大学博( 硕) 士学位论文第二章食品安全监管法律制度的理论基础 第二章食品安全监管法律制度的理论基础 食品安全监管法律制度是建章在一定的理论基础和实践基础之上，理论基础是逻辑支撑，实 践基础则是经验依据。本章主要对食品安全监管法律制度的理论基础进行论述，包括食品安全相 关概念的界定、价值考论以及与人权相关的基本权利的关系等，这也是本文研究的逻辑起点。 一、食品 第一节食品安全监管的界定及内容 食品是人类赖以生存和发展的物质基础，人们必须每天摄取一定数量的食物才能维持生命与 健康，才能保证日常的各类活动。现行中华人民共和国食品安全法( 以下简称食品安全法) 将食品定义为：“为用于人食用或饮用的经过加工、半加工或者未经过加工的物质，并包括饮料、 口香糖和已用于制作、制备或处理食品的物质，但不包括化妆品、烟草或只作为药品使用的物质。” 而食品工业基本术语中把食品定义为：“可供人类食用或饮用的物质，包括加工食品、半成 品和未加工食品，不包括烟草或只作药品用的物质。”广义的食品还涉及n - 食品的原材料、原 材料的种养殖环境、食品添加剂、食品外包装的材料以及影响食品品质的其他因素等。 对食品的理解是从不同角度出发的，但都共同揭示了食品的内含。首先，食品应当无毒、无 害，即指在正常人在正常情况下食用食品不会对人体的生命健康造成危害。无毒无害是指在不超 过国家食品安全标准规定的限量的范围内允许有少量的有害物质，但必须保证不致人患急、慢性 疾病或者潜在性危害。其次是符合应当有的营养要求。营养要求不但应包括人体代谢所需的蛋白 质、脂肪、碳水化合物、维生素、矿物质等营养素的含量，还应包括该食品的消化吸收率和对人 体维持正常的生理的调节作用。再次是具有相应的色、香、味等感官性状，以满足人们不同的感 官需求。 二、食品安全 食品安全这一概念并不是最初就明确提出来的，而是随着经济的发展和科技的进步，人们对 食品的认识不断提高，明确提出了食品安全这一概念，同时人们对这一概念的内涵也有了更深入 的了解。1 9 5 8 年美国国会通过了食品添加剂修正案，其中的安全条款总则规定“拟用的食品 添加剂必须安全”，这是美国也是现代西方国家在食品法中第一次明确提出“安全”的概念。 1 安全应当认定为可以接受的一些风险，食品安全不是食品所固有的特性，只是相对的状态。1 9 7 4 年，联合国粮农组织在世界粮食大会上通过了世界粮食安全国际约定，从食品数量满足人们 基本需要的角度，第一次提出了“食品安全”的概念。2 目前，世界各国普遍认可的食品安全概念 是世界卫生组织于2 0 0 3 年在保障食品质量与安全强化国家食品控制体系指南一文中将 l 陈璇：美国食品安全立法争论及其启示，食品安全导刊，2 0 0 9 年第4 期 2 武秋萍：我国食品安全现状即发展对策，山西农业科学，2 0 0 9 年第1 2 期 5 宁夏大学硕士学位论文 第二章食品安全监管法律制度的理论基础 “食品安全”定义为：“有损于消费者健康的急性或慢性危害，这些危害因素必须消除，食品安 全具有不可协商性。” 食品安全首先是一个综合概念，包括食品种养殖、加工、储藏、运输、消费等各个环节，还 包括卫生、质量、营养等相关方面的具体要求。其次食品安全是个政治概念，食品安全不仅与个 人的生命健康权相联系：还与政府的公信力相关，甚至可以上升到国家的安全方面，所以，食品 安全是政府对社会最基本的责任和必须做出的承诺，属于政府保障的范畴。再次食品安全是个法 律概念，二十世纪八十年代以来，一些国家以及有关国际组织逐步以食品安全的综合立法替代卫 生、质量、营养等要素立法。在立法中也以食品安全的概念替代食品卫生、食品质量的概念，表 明世界各国已经把食品的安全提升到了相应的高度。最后食品安全也是个经济学概念，“食品安 全”也包括有足够的经济收入购买安全的食品。如今，不法商人为了能使这些假冒伪劣食品销售 出去，往往采取低于市场价格的形式吸引消费者购买，而一些消费者由于自我保护意识不强、贪 图便宜等因素而购买，使假冒伪劣食品有了一定的市场，促使更多唯利是图的商人生产假冒伪劣 食品。 我国食品安全法第9 9 条对食品安全给出了准确的定义：“食品安全，指食品无毒、无害， 符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。”从此定义可以看 出，食品安全除要求食品无毒无害之外，还要求其符合应有的营养要求，最终要求是对人体健康 不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。本文采用食品安全法对食品安全的界定。 三、食品安全监管 现代市场经济体制下，政府通过对经济活动的积极参与或干预，影响着资源配置的效率和经 济主体的行为。政府监管实质上是政府对经济主体的市场准入、退出、资格以及涉及国民生命健 康、安全等行为进行规范与制约，以此实现公共管理的目的。政府行政机关是政府监管的主体， 这些行政机关通过立法或其他形式被授予监管权，通常称之为监管者，各种经济主体是政府监管 的客体，通常称为被监管者。政府监管的主要依据是立法机关所制定的各种规则和制度，明确规 定了监管者和被监管者的相关权利和义务，以及违反规定之后受到的制裁。政府的监管权是基于 政府履行微观监管的职能而赋予其行使的一种行政权，1 政府的监管权作为限制经济主体的权利或 增加其义务的公权力，这种权力的设立、行使主体、内容、控制及权利救济都必须有其合法性。 本文研究的监管就是政府监管，具体到食品安全领域就是食品安全监管。 世界卫生组织将食品安全监管定义为：国家或地方政府强化对消费者权益的保护，确保食品 在生产、加工、储藏、运输及销售等环节中的安全及质量的一种强制性的行为规则，并依照相关 法律法规的规定，诚实、准确地对食品的相关信息进行标注。我国将食品安全监管定义为：政府 及有关行政机关依照法律的授权制定相关法律法规，对食品原材料及食品的生产、加工、储藏、 运输、销售等环节中的企业和个体行为进行监管的措施。政府对食品安全市场的监管主要有两种 途径：一是政府对食品供给链中各类企业进行监管，即对生产厂商、零售商的直接管制，通过制 定严格的食品安全生产标准、市场准入制度等禁止不安全的产品进入市场；二是加强对食品安全 1 盛学军：政府监管权的法律定位，社会科学研究，2 0 0 6 ( 1 ) 6 宁夏大学硕士学位论文 第二章食品安全监管法律制度的理论基础 知识的宣传，提高消费者对安全食品的认知能力。具体到食品安全监管中存在很大的难度性，主 要表现为食品安全监管主体的多样性、监管对象的多样性、监管范围的广泛性以及监管问题的复 杂性等，随着科技的发展和生活水平的提高，食品安全监管中出现的问题也会不断增加，相应的 食品安全监管的内容和要求也会处于不断变化中，要求我们在制定相关法律法规或者实施某一制 度时必须具有前瞻性j 以长远的目光审视这一制度的可行性。 制度是指管制和约束人们行为的一系列规则，包括社会、政治与经济生活中的规则1 。具体是 指社会成员在进行经济活动中所共同遵守的的行为准则，并且是社会成员所共同认可的，其在经 济关系中的作用就是确定市场竞争和合作的关系，形成良好的市场经济秩序。在食品安全监管领 域中，制度的主要作用就是限制、协调各食品安全相关利益主体之间的行为模式，防止市场出现 混乱情况，导致一些主体的利益受到损害，而另一些主体获得非法利益，制度可以促进众多的利 益主体之间互相协调，达到平衡的效果，进而促进食品产业安全健康的发展，维护公众健康。食 品安全监管法律制度作为食品安全的重要保障，在整个食品安全监管过程中的作用至关重要，本 文研究的食品安全监管法律制度主要包括食品安全标准制度、食品安全市场准入制度、食品安全 风险监测与评估制度、食品安全检测制度、食品安全召回制度、食品安全信息发布制度等。 第二节食品安全监管法律制度的价值考论 价值在现代社会的各个领域中被广泛应用，具体是指人们用来评价各种事物的标准或观念， 法的价值是指法律自身所应当有的属性和其在发挥作用的过程中所保护的美好事物，也指法律中 所包含的指引人们的价值评价标准，制定法律是为了满足人的需要，也是为了满足整个社会的需 要。法的价值的研究是为了准确的揭示并有效地发挥法的作用，并最大限度的实现法的作用。2 任 何制度设立的初衷都有为了维护一定的社会利益，都包含有一定的价值追求，在食品安全监管制 度方面，其价值应体现在安全、秩序、效率、公平等方面。 一、保障食品的消费安全实现相关法律制度的安全价值 任何不安全的食品所最先也最直接危害的是人的生命健康以及财产等，任何制度的设计，首 先应当保障的是人们的生命和健康，任何时候，食品的安全性都应以安全为先，确保食品的食用 不危害人的生命和健康是食品安全监管制度的最基本的价值体现，即食品安全监管制度的安全价 值。安全价值是食品安全监管制度的价值不可或缺的一个部分。安全是法律所追求的主要的和基 本的目标，安全价值甚至比平等价值更具有优先性。3 安全价值既是社会个体和群体自身存在的基 础，也是社会持续存在的前提，是最高阶位的法律，4 其高度可以上升到整个国家和整个社会。 安全是指人类为了维护自身一定状态的稳定而追求的一种目标。安全价值是指法律具有满足 人的基本安全需求的价值，能直接确认和保护人们的生命、财产、自由等。5 安全价值要求事前先 1 舒尔茨：制度与人的经济价值的不断提高，上海：上海三联书店，1 9 9 4 ，第1 0 2 页 2 张文显：法理学，高等教育出版社，2 0 0 7 年第3 版，第2 9 3 - 2 9 4 页 3 博登海默：法理学：法律哲学与法律方法( 中译本) ，北京：中国政法大学出版社，1 9 9 9 年，第1 0 6 页 4 张乃根：西方法哲学史纲，北京：中国政法大学出版社，1 9 9 9 年，第2 7 0 页 5 卓泽渊：法律价值，重庆大学出版社，1 9 9 4 年，第4 3 页 7 宁夏大学硕士学位论文 第二章食品安全监管法律制度的理论基础 设定好行为主体一定的行为模式和行为后果，对行为主体具有指引其行为的作用，从而使其作出 相关行为的时候能预测出这一行为的法律后果。在食品安全市场中，不良市场主体在生产不安全 食品时，就能预测出这一行为给自身带来的后果，对一些不良市场主体有威慑作用，能自觉的生 产符合人们食用的食品。 人类追求安全的欲望促使公共保护的产生，以抵制对二个人的生命、健康、财产所作的非法 侵犯。人类对安全的需求离不开以制度保障为基础的公共权力的保护。食品安全问题的危害越来 越严重，影响越来越深远，仅仅依靠社会道德和舆论监督是没有办法取得成效的，以公权力为后 盾的食品安全监管制度就成为必然的选择，食品安全关乎着企业能否继续生存下去、市场运行是 否有序以及公众生命健康是否安全，食品安全能否得到保障也是对政府公信力的考验。确保食品 安全监管法律制度具有人们所追求的安全价值的目标是政府运用公权力的出发点，也是社会经济 发展、社会安定的保证。 二、维持食品市场秩序表征相关法律制度的秩序价值 秩序指的是在社会和自然生活中各种事物都按照各自的发展轨道有规律性的前进。从静态来 看，秩序是指各类社会主体处于确定的位置，并且和周围的事物处于相互联系之中，形成一个统 一的整体，在一定阶段内保持这种状态是确定的、易于把握的。从动态来看，秩序是指所有的事 物都处于不断运动的过程中，这种运动过程是联系的、确定的并且具有规律性。食品市场的发展 也有其自身的规律，如果不按照这种规律运行，食品市场就会出现混乱、难以持续发展的状况， 不利于食品市场的发展。1 一般情况下，食品市场是井然有序的，首先表现在食品市场的运行和发展的规律性上，供求 规律在价格的涨落中起调节作用；其次表现在当事人的自律等因素的调节下的市场运作的规则性 上。但是，总有一些不良商家为了追求高额利益而致人民的生命健康于不顾，严重破坏市场的有 序性，这种无序状态如果放任不管，食品安全事件就会层出不穷，人民群众生命健康权就会受到 极大损害。为了维护市场的规则就需要公权力的监管。2 食品安全监管通过对食品市场的监管，为 人们提供安全、健康和适宜消费的食品。通过设置对违反相关法律法规的企业和个人的制裁措施， 并运用到这些违法经者身上，维护食品市场的正常经营秩序，保护守法经营者和消费者的合法权 益，促进经济健康持续的发展。 食品安全监管法律制度的秩序价值表现在以下几个方面：首先，食品安全监管法律有指引、 教育、预测等作用，食品市场主体主动遵守相关食品安全法律法规，使整个食品市场运行呈现有 序的状态，生产满足人们消费的产品，促进食品市场的繁荣，把相关食品市场的行为准则落到实 处，实现了通过实旌食品安全监管法律制度达到食品市场有序发展的目标，即体现出了秩序价值 的存在。其次，食品安全监管法律制度通过惩罚来实现秩序价值，食品市场主体以追求最大经济 利益作为其生产的目标，而遵守食品安全法律法规就意味着要加大生产销售成本，于是就有不少 不法经营者以身试法，其后果必然是导致食品安全事件的频频发生，不仅损害消费者的生命和健 康、破坏市场秩序、阻碍经济的快速发展，进一步可能导致国家的安全。食品安全监管机构对查 l 张文显：法理学，高等教育出版社，2 0 0 5 年，第3 0 8 - 3 1 3 页 2 潘宏药：中国食品市场秩序混乱的成因与对策，经济与管理，2 0 0 5 ( 1 1 ) 8 宁夏大学硕士学位论文 第二章食品安全监管法律制度的理论基础 获的这些不法食品经营者应当严格按照食品安全法律的规定予以严厉惩处，起到特殊教育作用的 同时震慑其他心存不