基层税务部门绩效管理问题与对策研究——以日照市国税局为例硕士论文.pdf

中国海洋大学 硕士学位论文 基层税务部门绩效管理问题与对策研究-以日照市国税局为例 姓名：于鹏 申请学位级别：硕士 专业：公共事业管理 指导教师：杨林 2011-12 基层税务部门绩效管理问题与对策研究 以b 照市国税局为例 摘要 在政府改革步步深入，社会经济节节发展的新形势下，税务机关如何加强绩 效管理，带好队伍，收好税，让纳税人满意，让政府满意对促进经济发展具有重 要作用。绩效管理作为一种先进的管理理念和管理方法正在被世界范围内的众多 组织所采用。 国税部门是政府一个非常重要的经济职能部门，其工作绩效直接影响着政府 的整体绩效，对其绩效的评估也成为政府绩效评估的重要组成部分。我国国税部 门的绩效管理实践从2 0 世纪8 0 年代开始，大致经历了考核税收任务阶段、考核征 管质量阶段、考核综合目标阶段、实行全面绩效考核阶段这样四个阶段，主要体 现在对人员的考核和评价方面，考核指标主要为税收任务的完成额和税收征管质 量的高低，考核的方式主要是上级对下级的考核。 论文的第一部分是绩效管理相关理论的阐述，介绍了绩效管理的内涵，指出 绩效管理具有系统性、目标性和沟通性的特征，并且指出了税务部门绩效管理所 特有的特征：注重技术性和服务性。把绩效管理过程分成了三个部分绩效衡量、 绩效评估、绩效追踪三个部分，并介绍了较常用的三种绩效评价方法，本章最后 介绍了税务部门引入绩效管理的必要性。 第二部分是日照市国税局绩效管理的现状介绍，首先介绍了日照市绩效管理 的发展历程及现行的机构设置，接着通过日照市国税局管理目标的确定、绩效评 估体系的建立、绩效结果的反馈这三个大方面详细介绍了日照市国税局现行的绩 效管理过程，并论述了日照市引入绩效管理体系所带来的成效。 第三部分主要围绕日照市绩效管理存在的问题进行论述，尽管绩效管理的实 施带来了一定的成效，但由于绩效管理理论在我国还处于起步阶段，相关措施还 不够完善，绩效管理过程中难免存在一些问题，本部分不仅仅指出了日照市国税 局绩效管理存在的问题并从宏观层面对这些问题产生的原因进行了分析。 第四部分中介绍了英国、美国、韩国三个国家税务部门的绩效管理的做法， 英国在绩效管理中建立了公共服务协议体系；美国则在绩效管理中引入了管理工 具；韩国则将多样效率管理制度运用到基层税务部门的绩效管理中。通过对这几 个国家绩效管理经验的介绍，从而为在我国基层税务部门更好的实施绩效管理提 供了现实依据。 论文的最后一部分主要是针对税务部门绩效管理所存在的问题提出改进的 措施，论文主要从如何合理确定考核主体、如何完善基层税务部门的绩效评估体 系和对绩效管理的结果的应用等几个方面提出加强日照市国税局绩效管理的对 策。 关键词：绩效管理；目标管理；绩效评价；基层税务 g r a s s r o o t st a xd e p a r t m e n tp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t p r o b l e m sa n d c o un t e r m e a s u r e s 一一ac a s es t u d yo fr i z h a oc i t y ，t h eir s d e p t hs t e p b y s t e pj n t h e g o v e r n m e n t r e f o r m ，s o c i o e c o n o m i c d e v e l o p m e n to ft h en e ws i t u a t i o ns t e a d i l y ，t h et a xa u t h o r i t i e s t os t r e n g t h e n p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ，w i t hag o o dt e a m ，ag o o di n c o m et a x ，t h et a x p a y e r s a t i s f a c t i o n ，t h eg o v e r n m e n th a ss a t i s f i e d a ni m p o r t a n tr o l ei n p r o m o t i n g e c o n o m i c d e v e l o p m e n t p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t a sa na d v a n c e d m a n a g e m e n ti d e a sa n dm a n a g e m e n tm e t h o d sa r eb e i n gw o r l d w i d eu s e db y m a n yo r g a n i z a t i o n s p u b l i cs e c t o rp e r f o r m a n c ea s s e s s m e n ti s t h eu s eo f s c i e n t i f i cs t a n d a r d s ，m e t h o d sa n dp r o c e d u r e st oa s s e s sp e r f o r m a n c eo fp u b l i c s e c t o ra n dd i v i s i o ni e v e l s p u b l i cs e c t o rp e r f o r m a n c e o r i e n t e dp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n 。s e r v i c eq u a l i t ya n dm e e tt h ep u b l i cd e m a n df o rt h ef i r s te v a l u a t i o n c r i t e r i a ，m e a n i n gt h ec u s t o m e rf i r s t s u c hp u b l i cl i a b i l i t ya n dm a n a g e m e n t p h i l o s o p h y ，i sam e r yi m p o r t a n tm a n a g e m e n t t 0 0 1 g o v e r n m e n ti nt h e t a xd e p a r t m e n ti sav e r yi m p o r t a n te c o n o m i cf u n c t i o n s ， i t sp e r f o r m a n c ed i r e c t l ya f f e c t st h eg o v e r n m e n t 。so v e r a l lp e r f o r m a n c e ，t h e a s s e s s m e n to fi t sp e r f o r m a n c ea s s e s s m e n to fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c eh a s b e c o m ea ni m p o r t a n tp a r t h e r ei st h et a xa u t h o r i t yp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n i n d e xs y s t e mf o rt h eu s eo fc e r t a i nt a xm a n a g e m e n tp r o c e s sa n di t sg e n e r a l a s s e s s m e n to ft h er e s u l t s 。t h ek e y t oe f f e c t i v ea s s e s s m e n to ft h e d e t e r m i n a t i o no ft h et e ne v a l u a t i o n i n d i c a t o r sa n dt h e i rr e l a t i o n s h i pt o s t r a i g h t e no u t ，t h ek e yc a nb eb a l a n c e ds c o r e c a r dt e c h n o l o g yi n t ot h ef i e l d o f p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nm a n a g e m e n to ft a xd e p a r t m e n t s ，t h ee s t a b l i s h m e n t o f s c i e n t i f i ca n dp r a c t i c a ip e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e m t h ef i r s tp a r to ft h et h e s i si sp e r f o r m a n c em a n a g e m e n tr e l a t e dt h e o r y e l a b o r a t i o n ，i n t r o d u c e st h ep e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ，a n dp o i n t so u tt h a tt h e p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t c o n n o t a t i o no fs y s t e m a t i c a l ，o b j e c t i v e s a n d c o m m u n i c a t i o ns e x u a lc h a r a c t e r i s t i c s a n dp o i n t so u tt h et a xd e p a r t m e n t p e r f o r m a n c em a n a g e m e n tf e a t u r e s ：p a y a t t e n t i o nt os p e c i a lt e c h n i c a la n d s e r v i c e t h ep e r f o r m a n c em a n a g e m e n tp r o c e s sw a sd i v i d e di n t ot h r e ep a r t s d e r h f o r m a n c em e a s u r e m e n ta n dt h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，p e r f o r m a n c e t r a c k i n gt h r e ep a r t s ，a n di n t r o d u c e st h em o r ec o m m o n l yu s e dt h r e ek i n d so f p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nm e t h o d s ，t h i sc h a p t e ri n t r o d u c e st h et a xd e p a r t m e n t t h en e c e s s i t yo fi n t r o d u c i n gp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t t h es e c o n dp a r ti sr i z h a o c i t yb u r e a uo fp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t p r e s e n ts i t u a t i o no fi n t r o d u c t i o n ，f i r s t l yi n t r o d u c e sr i z h a oc i t yo fp e r f o r m a n c e m a n a g e m e n to fd e v e l o p m e n ta n dc u r r e n to r g a n i z a t i o ns e t u p ，t h e nt h r o u g h r i z h a oc i t yi r sm a n a g e m e n tg o a ts e t t i n g ，p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e m ，t h e e s t a b l i s h m e n to fp e r f o r m a n c er e s u l t sf e e d b a c ko ft h et h r e eb i gw a si n t r o d u c e d i nd e t a i li nt e r m so fr i z h a oc i t yb u r e a uo fc u r r e n tp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t p r o c e s s ，a n dd i s c u s s e sr i z h a oc i t yi n t r o d u c i n gp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t s y s t e mb r o u g h ta b o u tb yt h er e s u l t s t h et h i r d p a r tm a i n l yr e v o l v e sr i z h a oc i t yp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t p r o b l e m s i s d i s c u s s e d ， a n d a l t h o u g hp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t i m p l e m e n t a t i o nb r o u g h t s o m ea c h i e v e m e n t s ，b u td u et o p e r f o r m a n c e m a n a g e m e n tt h e o r yi nc h i n ai ss t i l li nt h ei n i t i a ls t a g e 。t h er e l e v a n tm e a s u r e s i ss t i l ln o t p e r f e c t ，p e r f o r m a n c em a n a g e m e n tp r o c e s s u n a v o i d a b l ys o m e e x i s t i n gp r o b l e m si nt h i sp a r to ft h en a t i o n a lt a xb u r e a ur i z h a oc i t yn o to n l y p o i n t e do u tt h ee x i s t i n gp r o b l e m sa n dp e r f o r m a n c em a n a g e m e n tf r o mt h e m a c r o s c o p i cl e v e lo ft h ec a u s e so ft h e s ep r o b l e m sa r ea n a l y z e d t h ef o u r t hp a r td e s c r i b e di nb r i t a i n ，t h eu n i t e ds t a t e s ，s o u t hk o r e at h r e e c o u n t r i e so ft h et a xd e p a r t m e n tp e r f o r m a n c em a n a g e m e n tp r a c t i c e s ，t h e b r i t i s hi np e r f o r m a n c em a n a g e m e n ti se s t a b l i s h e dp u b l i cs e r v i c ea g r e e m e n t s s y s t e m ，a m e r i c a n s i n p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t i n t r o d u c e di n t ot h e m a n a g e m e n tt 0 0 1 s o u t hk o r e aw i l ld i v e r s i f o r me f f i c i e n c ym a n a g e m e n ts y s t e m a p p l i e d t ot h eg r a s s r o o t st a xd e p a r t m e n to f p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t t h r o u g haf e wt ot h i sc o u n t r yp e r f o r m a n c em a n a g e m e n te x p e r i e n c ei nc h i n a b r i e f l y ，t h u s f o rt h e i m p l e m e n t a t i o n o ft h eb a s i ct a xd e p a r t m e n tb e t t e r p e r f o r m a n c em a n a g e m e n tp r o v i d et h ef a c t u a lb a s i s t h el a s tp a r to ft h ep a p e ri sm a i n l yd i r e c t e da g a i n s tt h et a xd e p a r t m e n t p e r f o r m a n c em a n a g e m e n to ft h ee x i s t i n gp r o b l e m s ，t h ep a p e rp u tf o r w a r dt h e i m p r o v e m e n tm e a s u r e sm a i n l yf r o mh o wt or a t i o n a l l yd e t e r m i n i n ge x a m i n a t i o n s u b j e c t s ，h o wt oi m p r o v eg r a s s r o o t st a xd e p a r t m e n to fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n s y s t e ma n dt h er e s u l t so ft h ea p p l i c a t i o no fp e r f o r m a n c em a n a g e m e n tf r o m s e v e r a la s p e c t ss u c ha ss t r e n g t h e n i n gr i z h a oc i t yb u r e a uo fp e r f o r m a n c e m a n a g e m e n tc o u n t e r m e a s u r e s k e y w o r d s ：p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ；t a r g e tm a n a g e m e n t ；p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n ；g r a s s r o o t st a x 基层税务部门绩效管理问题与对策研究以日照市国税局为例 0 引言 o 1 研究背景和研究目的 o 1 1 研究背景 一目前受到全球化新公共管理思潮的影响，西方国家开始对传统的行政模式进 行改革，以经济学理论、新公共管理理论和私营部门管理理论为基础，把绩效管 理这一理念引入到行政改革之中，并逐步应用于政府的改革之中，提出了政府绩 效管理的概念，把绩效管理的方式和管理程序都应用到政府绩效管理之中。世界 上最先引入政府绩效管理的国家是美国政府，1 9 7 3 年美国政府颁布了“联邦政府 生产率测定方案”，1 9 7 4 年美国政府成立国家绩效评鉴小组，1 9 9 3 年克林顿政府 又提出“国家绩效评鉴报告”，并且立法通过了“政府绩效和结果法”。其他 国家政府也纷纷效仿美国政府，如英国、澳大利亚、新西兰、加拿大、芬兰等国 家。 近年来，税务系统在进行不断的变革，其目标是将其调整为服务型和现代化 得税务组织，在这一变革中，存在着工作方式、管理职责等等多方面的变化，但 是对日照市市区国税局而言，距离税收精细化管理及税收信息化应用还比较远， 其绩效管理仍然停留在较低的层面，考核内容主要为税收收入计划任务的完成， 重绩效考核轻绩效管理，并且对其他绩效指标不够重视，比如税收成本、税收贡 献率、纳税人满意度等等，人力资源管理依旧采用传统的方式一岗责考核，缺 乏有效的激励机制，只重视事后评价，忽视事前的管理控制，原先存在的“疏于 管理，淡化责任”的问题没有得到解决。特别是，在税务部门，单纯用经济的或 内部管理的一些指标来评估基层的工作绩效是不全面的也是不准确的。只有综合 反映税收的经济绩效、社会绩效和政治绩效的管理体系，才能全面促进基层国税 部门的整体工作。因此，建立一套完善的、符合日照市市区国税局发展要求的绩 效管理制度具有重要的理论意义和实践价值。 0 1 2 研究目的 1 ) 构建适用于基层国税机关的绩效管理考核体系。虽然国税机关经过了几次 改革，管理水平有了很大的提高，并且也采用了一系列先进的管理方法和管理手 段，但目前国税机关的绩效管理体系仍然存在许多问题，本文正是致力于解决目 前税务机关绩效管理过程中存在的问题。 2 ) 完善基层国税机关目标管理体系。改变国税机关只注重财务指标的绩效 评价，改变“一好遮百丑”的现象。绩效管理既要关注财务指标，又要重视非财 务指标，兼顾长期利益和税务机关绩效评估短期利益，财务利益和非财务利益， 完善基层国税机关的目标体系。 基层税务部门绩效管理问题与对策研究以日照市国税局为例 3 ) 研究新的绩效评估方法，全面的衡量基层国税机关工作绩效，调动国税 机关工作人员的积极性，规范基层国税部门的执法行为，提高纳税人的纳税意识， 更好发挥国税机关行政职能作用，使基层国税机关能发挥更大的作用。 0 2 国内外研究现状和发展动态 0 2 1 国外理论研究综述 关于国外的绩效管理到底可以追寻至何时，学术界也有不同的看法，一般认 为是从上个世纪七八十年代的新公共管理运动开始的，就税务部门的绩效管理而 言，早在新公共理论提出之前，很多税收理论中已经体现出绩效管理的思想。 威廉配第( 1 6 6 2 ) 提出了“公平”“简便”“节省”三条税收原则，其中 “简便”“节省”都涉及到税务管理理论，税收制度的设置不仅要体现公平，还 要便于管理，即征税应简化，节省征收费用。1 攸士第( 1 7 7 0 ) 乜1 就征税方法提出了六项原则：采用促进自发纳税的征税方 法；不得侵犯臣民合理的自由和增加对产业的压迫；平等课税；具有明确的法律 依据，征收迅速；挑选征收费用最低的商品货物征税；纳税手续简单，其中后两 条从税收征收方面提出了税务管理的目标，即降低税收成本，提高工作效率，这 两方面为以后税务管理奠定了基础。 亚当斯密( 1 7 7 6 ) 1 在攸士第的基础上提出了税收四原则：公平、确实、便 利和最少征收费用，在这四项税收原则中，便利和最少征收费用同样体现出了税 务征收管理方面的目标。 史蒂文科恩( s t e v e n c o h o n ) 和威廉埃米克( w i l l i a me i m i c k e ) ( 1 8 9 9 ) n 1 ，对政府推行绩效管理的原因、目标、组织结构、工作关系、管理工具、预算 控制等进行了详细的阐述，为以后的理论研究奠定了基础。 弗雷德里克泰勒( 1 9 11 ) 畸1 曾提出，科学管理是过去曾存在的多种要素的 结合，科学管理要以谋求最高生产率为根本目的；用标准化、规范化管理替代以 前的经验管理；使得劳资双方的最高利益要一致。正是在此书中，泰勒首次提出 了工商企业绩效管理的概念。 2 0 世纪5 0 年代美国将绩效管理运用到政府管理中，1 9 7 3 年，尼克松政府颁布 了联邦政府生产率测定方案，尼克松政府依据这一法案制定了一系列的绩 w i l l i a mp e t t y v a r i a t i o ni na c t i v i t yl e v e lo nac y c l i c a la r r o wd i a g r a m j o u r n a lo fi n d u s t r i a le n g i n e e r i n g 1 9 6 2 ，x i i l ( 2 ) 【“m i e s k o w s k i ，p m t h ep r o p e r l yt a x ：a ne x c i s et a xo rp r o f l tt a x j 】j o u r n a io fp u b l i ce c o n o m i c s ，19 7 2 ( 1 ) ：7 3 9 6 3 1 亚当斯密国民财富的性质和原因的研究【m 1 商务印书馆1 9 7 2 4 1 s t e v e nc o h e n ，w i i l i a me i m i c k e 。t h ee f f e c t i v ep u b i i cm a n a g e r ：a c h i e v i n gs u c c e s si na c h a n g i n gg o v e m m e n t 1 8 9 9 ”l 赵志刚，黄小葵泰勒的科学管理原理评折 j 佳木斯大学社会科学学报，2 0 0 8 ，( 0 1 ) 基层税务部门绩效管理问题与对策研究以日照市国税局为例 效目标，并由专门部门对政府部门的工作绩效进行统计分析。7 0 年代以来西方国 家普遍开展的政府机构职能改革使得绩效评估在政府管理中得到了广泛的应用， h o o d ( 1 9 9 1 ) 1 从现代经济学和私营管理理论与方法中吸取要素，提出了政府管 理应以市场或顾客为导向、实行绩效管理、提高服务质量和有效性，界定了政府 绩效目标、测量与评估了政府绩效。 通过对传统绩效评估进行改进和发展，国外学者对税务部门绩效管理的研究 逐渐形成和发展起来的。s p a n g e n b e r g ( 1 9 9 2 ) h 3 认为传统的绩效评估是一个相对 独立的系统，通常与组织中的其他背景因素相脱离，如组织目标和战略、组织文 化、管理者的承诺和支持等。而对于成功地实施绩效评估，这些背景因素有着非 常重要的作用，所以，传统的绩效评估中存在很多缺陷，有很多需要改进之处。 p a m e n t e ( 1 9 9 2 ) 睛1 指出应该把传统的绩效评估的目的转移到雇员发展上来， 从而满足员工安全需要和尊重的需要，并且让员工更好地进行自我实现，这就很 好的将绩效评估体系将人力资源管理有效的结合在一起，引入了激励方式，体现 出了新的绩效管理的优越性。 h a r r y 较早将政府绩效测量与计划绩效预算制度结合起来，此后b r o o m e d m c g u i r e 考察了美国不少州政府进行的全州性的策略规划、绩效预算编制及绩效 测量。阿姆斯拉尼( m i c h a e la r m s r a n y ) ( 1 9 9 4 ) 阳1 提出绩效管理是通过在员工与 管理者之间达成关于目标、标准和所需能力的协议，在双方相互理解的基础上使 组织、群体和个人取得较好工作结果的一种管理过程。 夏夫里茨和卢塞帕特里夏基利( 1 9 9 7 ) n 刚认为，绩效管理是组织系统整合 组织资源达成其目标的行为，绩效管理强调系统的整合，包括全方位控制、检测、 评估组织所有方面的绩效。 理查德威廉姆斯( 2 0 0 2 ) 1 指出，在进行绩效评价过程中，必须采用各种 不同的方法，因为绩效是多方面的，那么评价方法也应该是多层次的，只有这样 才能综合反映组织绩效的全貌。 阿里哈拉契米( 2 0 0 3 ) n 2 1 在她的著作中介绍了美国的全国绩效评估委员会 提出的政府绩效评价指标体系，这套指标体系中包括投入、能量、产出、结果、 效率、成本效益以及生产力等6 个方面的评估指标，并且这6 个方面的指标又细分 到了1 5 0 n 1 5 0 0 , 中形式，对我国采用综合绩效评价体系提供了借鉴。 p jh o o dc h r i s t o p h e r ap u b l i cma n a g e m e n t f ora l ls e a 2 s o n s ? 【j 1 p u b l i c ad mi n i s tr a ti o n 1 9 9 1 ，( 1 ) 。“s p a n g e n b e r g ：h h as y s t e m sa p p r o a c ht op e r f o m m n c ea p p r a i s a li no r g a n i z a t i o n s p a p e r p r e s e n t e da tt h e2 5 t h i n t 、e r n a t i o n a lc o n g r e s s o fp s y c h o l o g y , 19 9 2 川1 f a n d r a y d a v t o n t h en e wt h i n k i n gi np e r f o r m a n c ea p p r a i s a l w o r k l b r c e 2 0 0 1 8 0 ( 5 ) ：3 6 1 u j h a l l 。v h a t 】ye t h es t a t u so f p r o d u c t i v i l yl n e a s u r e m e n i i nt h ep u b l i cs e c t o l j 1 p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n r e v i e w , 1 9 7 8 3 8 ( 1 ) ：2 8 3 3 1 1 0 1 夏夫里茨，卢塞帕特里夏基利公共经济学经典：m ：中国人民大学出版社，1 9 9 7 1 理查德威廉姆斯组织绩效管l 罩i m 清华大学出版社2 0 0 7 ”2 1 阿里哈拉契米政府业绩与质量测评【m 中山大学出版社2 0 0 3 基层税务部门绩效管理问题与对策研究以日照市国税局为例 珍妮特凯丽( 2 0 0 7 ) n 砌将绩效管理转化为绩效预算，她认为只有将政府绩 效管理指标与绩效预算结合起来，才能真正地达到绩效管理的预期目标。 总体上，国外的研究呈现这样重视过程、程序、注重具体问题和案例以及积 极引进私部门绩效管理的技术和工具方面，这些研究内容和方法值得国内学习和 借鉴。 0 2 2 国内理论研究综述 从上个世纪9 0 年代末国内学者开始介绍西方绩效预算，有关政府绩效管理在 中国的理论和实务界都得到越来越多的关注。对政府绩效管理的基本理论以及国 内外一些实践做法给予莫大关注，主要体现出这样一些特点：与国外成熟的研究 相比，国内的很多研究都只是基础性研究，中国行政管理学会课题组对政府绩效 评估的基本理念、功能、国内外发展趋势、特点、评价主体、我国政府绩效评估 的现状和问题以及对策建议做了一些基础性研究，课题组在研究报告中指出，政 府管理的核心问题就是提高绩效，国外绩效评估存在制度化、规范化、公民导向 性的趋势和特点，指出我国地方政府绩效管理的基本形式有目标管理、改善部门 服务质量、专f - l i p , 能部门绩效评估、效能监察、政务督察、独立三方评估以及引 入通用模型评估等多种实践形式，并建议开展本土化专业化的政府绩效评估。 周志忍( 1 9 9 5 ) n 们概括总结了英国政府绩效评估的实施背景及其特征、绩效指 标设计、评估的三大e 内容框架、绩效评估在管理中的作用，并且同时概括出了 我国评估活动所存在的缺陷，提出要借鉴英国和其他国际的先进经验，探讨建立 适合我国情况的组织绩效评估框架、方法及操作程序，从而使我国的绩效评估规 范化、系统化、制度化、科学化。 马宝成指出人们对政府绩效价值的共同取向：发展、公平、参与、秩序等， 从这个意义上来说，张康之教授提出而进入政府价值追求目标的的服务型政府事 实上也可以看成是政府绩效价值取向的探索。 中国行政管理学会“政府绩效评估体系“课题组川1 5 1 ( 2 0 0 6 ) 提出了政府绩 效评估的3 3 项指标，得到国务院有关领导的批示和肯定，并于2 0 0 6 年9 月2 3 日成 立了“全国政府绩效管理委员会” 彭国甫( 2 0 0 4 ) n 6 3 对地方政府绩效评价指标体系作出了巨大贡献，他将平衡 记分卡、k p i 、战略能力等管理工具引入了地方政府绩效指标的构建中，并在详 细考察湖南部分市县地区绩效管理实践的基础上提出了用于地方政府绩效评价 的由业绩指标、成本指标、内部管理指标3 个一级指标，以及1 3 个二级指标和3 3 3 1 珍妮特凯丽地方政府绩效预算 m j 上海财经大学出版社，2 0 0 7 4 1 周志忍公共组织绩效评估：英国的实践及其对我们的启示【1 】新视野1 9 9 5 5 1 中国行政管理学会政府部门绩效评估研究报告 a 2 0 0 6 6 1 彭国甫地方政府绩效评估程序的制度安排【j 求索2 0 0 4 ( 1 0 ) 基层税务部门绩效管理问题与对策研究以日照市国税局为例 个三级指标构成的指标体系。 沈肇章，赵丽萍( 2 0 0 4 ) n 铂指出税务机关内部的管理属于公共管理的范畴，而 公共管理又具有天然垄断的特性，这也是导致公共管理相对低效或无效的原因， 由于公共管理的多重价值性与市场价值有部分重叠给市场和政府部门之间的经 验提供基础，所以沈肇章，赵丽萍将市场领域中的绩效评估体系引入到税务部门 的内部管理中，用来解决由公共性所带来的缺陷。 一 胡税根( 2 0 0 5 ) n 踟以温州市行政审批改革和杭州市城市执法部门绩效考核等 地方政府绩效管理的实践经验为基点，对地方政府绩效管理的基本理论和管理过 程进行了详细考察。 马国贤( 2 0 0 5 ) n 卅认为，政府绩效就是财政绩效，因此，政府绩效管理就等 同于绩效预算，并在政府绩效管理一书中，对绩效预算给予了充分的阐述， 并结合卫生、行政、文化、以及教育、农业与林业部门管理的实践做了周到分析 范柏乃( 2 0 0 5 ) 硷叩从绩效评估实践、定量方法、评估主体、操作程序以及法 制化等方面考察了美国、加拿大、日本、澳大利亚、韩国英国等西方国家的绩效 评估经验；财政部“绩效评估体系课题组”从评估方法、指标体系、评估报告撰 写、评价支持体系、评价准则以及政府会计的角度对政府绩效评价进行了实用性 的理论考察。 吴建南、赵婷、孔晓勇( 2 0 0 5 ) 阻采用平衡记分卡的思想，运用“平衡”“因 果”分析，指出税务机关的绩效是税收收益最大化和纳税人满意之间的结果，并 按照平衡积分卡的财务、顾客、内部控制、学习与成长等四个层面对战略目标进 行重重分解，通过因果关系链，找出推动税收收入指标( 内部指标) 和纳税人指 标( 外部指标) 背后的若干要素，分析其中对实现其战略目标影响最大的核心推 动因素，据此设计关键绩效指标体系，形成了税务机关特定绩效评价方案。 蔡磊( 2 0 0 7 ) 陋2 1 根据江苏淮安国税局得具体情况提出了基于目标管理的税务 绩效管理研究，蔡磊分析了税务绩效、目标管理和税务绩效管理之间的相互关系， 并且阐明了运用目标管理是提升税务部门绩效管理的的方法和途径，并明确了绩 效目标的确定方法及改进的措施。 随着我国行政管理体制改革继续深化，政府行政模式逐渐由管制型向服务型 转变，胡勤华( 2 0 0 8 ) 心”顺应这一趋势，并基于最先进的新公共管理理论来研究 ”沈肇章赵丽萍税务绩效评估体系探讨【j 】暨南学报2 0 0 4 ( 2 ) ” 胡税根翁列恩绩效管理视野中的行政审批制度改革以温州市行政审批制度改革为n i j i 浙江大学 学报2 0 0 5 ( 2 ) ”州马国贤政府绩效管理【m 1 复旦大学出版社2 0 0 5 2u j 范柏乃政府绩效评估理论与实务 m 清华大学出版社2 0 0 5 1 2 1j 吴建南赵婷孑l 晓勇基于平衡计分卡的税务绩效评价方案设计工作探索2 0 0 5 ( 4 ) 【2 到蔡磊基于目标管珲的税务绩效管理研究经济师2 0 0 7 ( 5 ) e 刘胡勤华新公共管理理论在政府部门绩效管理中的应用m 宏观经济2 0 0 8 ( 8 ) 基层税务部门绩效管理问题与对策研究以日照市国税局为例 我国政府部门绩效评价中的问题，首次将目标管理、标杆管理、平衡积分卡、全 面质量管理、弹性绩效框架、激励理论以及关键绩效指标等理论和方法应用于政 府部门绩效管理。 孟华( 2 0 0 9 ) 分析了以机构为重心的绩效评估存在的诸多缺陷，认为政府 绩效评估应该以公共服务为重心，重视提供的公共服务的质量与效果，这种以 公共服务为主要内容的政府绩效评估能相应解决机构绩效评估的四大缺陷，公 共服务绩效评估对改善公民满意度、提升服务质量、转变政府职能、建设服务型 政府的具有重大意义，推进我国政府绩效进一步完善，实现政府绩效评估良性发 展。 盛明科( 2 0 0 9 ) 乜们提出了服务型政府绩效评估应该从将价值理性和工具理性 相结合的角度，综合运用主观评议和多指标量化综合评价的方法。在实践中，理 想的做法是将客观定量测评方法与主观定量测评发法整合统一起来。客观定量的 测评方法能直接、客观、全面地衡量出政府在一定时期的绩效，但忽视了公众的 满意程度。主观定性评价方法正好相反，不能全面反映政府的绩效水平，可以衡 量出政府服务接受者的满意程度。 其他方面。比如从电子政务、公务员绩效评估、绩效评价程序、障碍分析、 公众参与、绩效结果的使用等角度也有一定的研究成果。值得一提的是，评价程 序和公众参与也许是最有理论和实践价值的突破口。 政府绩效管理在受到理论界极大关注的同时，在实务也没有受到冷落，先后 出现了“烟台的社会承诺服务制”、河北省“干部实绩考核制度”、青岛市的 “目标管理绩效考核”、南京和珠海的“万人评议政府”、厦门思明区的“公共 部门绩效评估 以及甘肃省开创的“非公有制企业评价政府部门”等形式的实 践探索。 o 3 论文的主要内容和研究方法 在政府改革步步深入，社会经济节节发展的新形势下，税务机关如何加强 绩效管理，带好队伍，收好税，让纳税人满意，让政府满意对促进经济发展具有 重要作用。目前世界范围内众多组织正在采用绩效管理理念。就税务部门而言， 其绩效管理应以绩效为本，以税收质量和社会公众需求的满足为评价标准，同时 要富含激励机制，提高服务的质量。 税务部门是政府的一个极其重要的职能部门，它的工作效率对政府的整体工 作效率影响巨大，所以，对其进行绩效评估也就具有非常重要的意义。这里的绩 效评估是税务机关运用一定的指标体系对税收管理过程及其结果进行概括性的 2 4 】盛明科服务型政府绩效评估体系的基本框架与构建方法 j 中国行政管理，2 0 0 9 ( 4 ) 基层税务部门绩效管理问题与对策研究以日照市国税局为例 评价，关键是指标的确定，那么像平衡记分卡法这样的先进技术就应该引入到税 务部门绩效管理中，从而建立一个科学的评估体系。 税务的绩效管理是一种政府改革活动，是税务机关借鉴企业管理理念进行 自我革命的行为，是适应时代发展要求、提供公共服务资金、在依法纳税前提下， 满足纳税人利益需要的选择。税务绩效管理是运用科学的方法、标准和程序，对 税务机关的业绩和社会效果做出的评价，并在此基础上对组织绩效进行改善和 提高。中国税务机关的绩效管理实践从2 0 世纪8 0 年代开始，大致经历了考核税收 任务阶段、考核征管质量阶段、考核综合目标阶段、实行全面绩效考核阶段这样 四个阶段，主要体现在对人员的评价和考核方面，考核的方式是上级对下级的考 核，考核指标为税收任务的完成情况和税收征管质量的高低。就绩效考核在税务 机关的实践方面来看，这些考核指标只是税务部门内部的管理指标，没有把税收 的社会效益有效体现出来，也不能全面、准确反映税务部门整体的绩效，具体评 估存在重事中和事后评价而轻事前控制、重财务指标而轻非财务指标等突出问 题，制约了绩效管理功能的有效发挥。因此，构建和完善税务部门管理绩效评估 指标体系迫在眉睫。 我们将以日照市国家税务局绩效管理的具体情况为研究对象，采用理论研究 和实证分析相结合的方式，在阐释了税务部门绩效管理相关理论的基础上，分析 了日照市国税局税务绩效管理的实施必要性、发展历程、现状以及存在的问题， 并就这些问题产生的原因进行了宏观方面的分析。通过对日照市国税局具体情况 的研究，做到了理论与实践相结合。为了更好的实施绩效管理，本文还研究了国 外一些国家如何实施税务部门绩效管理的，并总结其先进经验，为在我国基层税 务部门更好的实施绩效管理提供现实依据，也为我过基层税务部门更好的实施绩 效管理奠定了基础，通过对日照市国税局存在的问题的分析以及国外经验的借 鉴，文章最后对提高日照市国税局的绩效管理水平提出了相应的对策。 o 4 研究