【精品优秀毕业论文】美国多德弗兰克法案解读.pdf

论文指导小组成员 许凌艳副教授 王全弟 教授 白国栋副教授 目录 中文 摘 要 i a b stra ct i 弓 1言1 第 ： 章多 德 - 弗 兰 克 法 案 的 立 法 背 景 和 历 史 分 析 2 第一节 多德-弗兰克法案 的产 生背景 一一2007?2009 美国金融危机 2 第二节 美 国金融监管历史沿革 以及次贷危机折射 的监管 问题4 一 、美 国金融监管 的历 史轨迹4 (-) 20 世 纪 3070 年 代 大危 机 后 的金融管制 时期5 (二 ）20 世 纪 70 年代 以来 的放 松 管制 时期 7 二 、次贷危机折射 出美 国金融监 管体系存在 的问题9 (一 ）次贷 危机前 美 国金 融监 管 体 系 的框架 9 (二 )这一 监管体系暴 露 出来的问题 10 第 三节 新法 案 出台12 第二章 多德-弗兰克法案 的主要 内容 15 第一节多德-弗兰克法案 内容概述15 第二节多德-弗兰克法案若干核心 内容 16 一 、进 行金融稳定监管 ，成立金 融稳 定监督委员会16 二 、建立有序处置制度 ，结束 “ 大而不能倒 ”的现象18 三 、加 强消费者保护 ，成立消费者金 融保护局20 四、加 强对银行和存款 机构的监 管 ，实施沃克尔规则22 五 、加 强对金融衍 生 品和私募基 金 、对冲基金 的监管23 六 、加 强对 信用评 级 机 构 的监管 24 七 、高管薪酬改革与强化 公司治理 25 第三章 多德-弗兰克法案 的评价 和对我国的借 鉴意义 26 第 一节对 多德-弗兰克法案 的评价 26 一 、对 法案 的整体评价 26 二 、对 若千核心 内容 的评价27 (一 ）金 融衍 生 品改革 27 (二 ）银行业改革29 (三 ）金融消费者保护30 (四 ）大 型金融机构 的有序清算 31 第二节多德-弗兰克法案对 我 国的借 鉴意 义 32 一 、我 国的金融监管现 状和存在 的 问题33 二 、多德-弗兰 克法案 对 我 国的借 鉴 意义 34 勝36 3 9 尉 己 4 1 中文摘要 2007 年丌始 的美 国金 融危机始于房地产市场 的次贷 危机 。在这一轮金融危机 中， 美 国五大投资银行无一幸存 ， 传统的商业银行和实业部门也受到了很大的冲 击 。美 国金融监管机构监管不力被普遍认为是本次金 融危机的主要诱因。 次贷危机前美 国金融监 管机 制在面对监管套利和影 子银行 问题 以及面临系 统 性风 险时的无能为力 ，使金融监 管改革成为危机后讨 论最多和最为迫切 的话题 。 在经过历程 曲折 的协商和妥协 后 ，2010 年 7 月，被称 为继 格拉斯-斯蒂格尔法 案 以来最为严格的 多德-弗兰克法案出台，标志着美国的金融监管和金融 市场进入 了 一个全新 的时代 。 这一法案体系非常庞大 ，内容有 2300 多页 ，涵盖 了金融改革 的各个方面 ，而 主要着 眼于系统性监管和金融 消 费者保护两个方面 。 通 过法案设立 了金融稳 定监 督委 员会和消费者金融保护局 等监管机构 ，以识别和监控系统性风 险，以及保 护 金融消费者免受隐藏费用 、掠夺性条款和欺诈性做法 的侵害。同时扩大了美联储 的监管权力，使其成为超级监 管者 。在金融机构监管方面，建立有序清算制度 ， 以解 决 “ 大而不倒 ”的现 象 ，以及对银行和储 蓄机构 实行 “ 沃 克尔规则 ”。在 其 他方面 ，法案加强对信贷评级机构 的监管 ，同时要求进 行高管薪酬和公司治理 改 革 。除此之外 ，对金融衍 生品和对冲基金提 出了新的监管要求 。 多德-弗兰克法案 的 内容 反 映了美 国政府对金融危机带来 的问题 的反思 ， 有很 多创新和值得赞许 的地方 ，例如系统监管机构的建立和注重保护金融消 费 者 。 但是， 在制定这一法案 的过程 中受到了很多政治因素和利益 团体游说的影响 ， 这部法案还存在着一些 不足和 遗憾 。 鉴于 多德-弗兰克法案 的重大意义和影 响，虽然我 国和美 国的金融市场 发 展程度不 同、面临的金融监管 问题也不 同，但是法案对 我 国仍具有很多可供借鉴 的地方 ， 吸取其优质 的因素 。 但 是在借鉴 的过程 中要注 重与我 国实际情况相 结合 。 我认为我 国应当对监管机构联席会议制度进行制度化 ， 并 以此强化 中国人 民银行 在系统性监管中的作用 。另外还要 明确对我 国金融控股公司的监管机制，以及通 过修改金融立法 ，增强金融法 律法规 中消费者保护条款 的可操作性 。最后 ，我 国 还应更积极地参与国际金融监 管合作，表达 自己的立场和态度 ，以及通过国际合 作化解未来金融危机可 能带来 的冲击 。 关键词 ：多德-弗兰克法案 系统性监管 金融消费者保 护 a b str a c t t he 2007 u . s. fi nancial cri si s w as tri ggered by th e su b-p ri m e m o rtgage cri sis on the real -estate m arket. n o ne of the top fi ve u . s. investm ent banks survi ved the financi al cri si s, and the trad i ti o nal co m m erci al banking ind ustry； as w el l as the real sector w as seri ousl y shocked. the fai l ure of the u . s. fi nanci al regul atory system w as general l y bl am ed to be one of the m ai n causes of thi s fi nanci al cri si s. i n the face of regul ato ry arbi trage, shadow banking system and the system i c ri sk, the u . s. fi nanci al regul atory system show ed i ts w eakness and i ncapabi l i ty. therefore, after the crisi s broke o ut, the financi al regu l ati on reform becam e the center of di scussi o ns. after a com pl i cated and tortuous course of negoti ati on and co m prom i se, i n jul y, 2010, the 2010 dodd-frank w al l street reform and fi nanci al consum er protecti o n a ct , w hi ch w as co nsi dered to be the m o st stri ct fi nanci al regu l ati on w as passed i nto l aw . si nce then, the u . s. fi nanci al regul ati on and fi nanci al m arket had e n te re d into a n e w e ra . the a ct i s very com pli cated and has a vol um e of m ore than 2300 pages. i t covers all the aspects of fi nanci al regul ati on and focuses on tw o m ajor targets: system i c ri sk regul ati on and fi nanci al consum er protecti on. tw o federal l evel fi nanci al regul ati on i nsti tuti ons； the fi nanci al stabi l i ty o versi ght co m m i ttee (fso c) and fi nanci al consum er protecti on bureau, w il l be establ i shed under thi s act, i n order to i denti fy and m oni tor system i c ri sk, and protect fi nanci al consum ers agai nst hi dden cost, predatory term s and fraudul ent practi ces. the regul atory pow ers of the fed w i l l be expanded and turn to be a super supervi sor. the i ntroducti on of an orderl y l i qui dati on system i n thi s act w i l l serve the ai m of resol vi ng too bi g to fai l phenom enon； and banks, as w el l as savi ngs i nsti tuti ons are ordered to com pl y w i th the v o l ker rul es. besi des, the a ct strengths the supervi si on of credi t rati ng agenci es； and puts efforts on executi ve pay and corporate governance reform . i n addi ti on, the a ct exer ts new regul atory requi rem ents on fi nanci al deri vati ves and hedge funds. d odd-frank a ct refl ects the i ntrospecti on and sel f-exam inati on of u . s. governm ent and contai ns l ots of i nnovati ve and l audabl e thoughts, l i ke the establ i shm ent of a system i c ri sk regul atory i nsti tuti on and the efforts o n fi nanci al consum er protecti on. h ow ever, in the process of enactm ent of thi s act, because of i nterference of pol i ti cal facto rs and the l obbyi ng of i nterest groups, there are sti l l som e shortcom i ngs and defi ci ts. g i ven the si gni fi cance and i m pact of thi s a ct, al though there exi sts notabl e di fferences i n fi nanci al m arket devel opm ent betw een chi na and u . s. , and w e are facing di sti ncti ve fi nanci al pro bl em s, w e can sti l l abso rb som e hi gh-qual i ty factors from i t. w e shoul d pay attenti on to the com bi nati o n of the actual si tuati on of our country i n thi s process. i n m y o pi ni on, w e shoul d i nsti tuti onal i ze and perfect the exi sti ng regul ati on authori ty joi nt conference system and strengthen the rol e of peopl es bank of chi na i n the system i c ri sk regul ati on. furtherm ore, w e need to defi ne the regul atory m echani sm of fi nanci al hol di ng co m pany and enhance the operabi l i ty of the fi nanci al co nsum er protecti on cl auses i n our fi nanci al l aw s and regul ati ons. i n the end, w e shoul d be m ore acti vel y i nvol ved i n i nternati onal cooperati on i n financi al supervi si on and resol ve the possi bl e fi nanci al cri si s i n our country through i nternati onal cooperati on. key w ords: d odd-frank a ct system i c regul ati on co nsum er protecti on c lc n o 引言 2007 年 4 月 2 号 ，美 国第二大 次级抵押贷款机构 新世纪金融公司 （ n ew centur y fi nanci al) 申请破产保护， 美国信贷市场和股市均由此遭到重创， 美国次 贷危机 由此爆发。 美 国房地产销售量大幅度降低， 标准普尔和穆迪两大评级机构 下调数量巨大的次级抵押债券的评级，贝尔斯登陷入破产危机，美林也宣布 巨额 亏损。进入 2008 年，情况更加严重，大批商业银行、投资银行、基金甚至存款 保险公司陷入 巨亏，经济持续衰退 ，失业率持续上升。9 月 15 日，雷曼兄弟陷 入严重财务危机，由于没有得到政府援助而 申请破产保护。 布什政府面对愈加严 重的经济形势，出台拯救金融系统的 7000 亿美元救市计划， 虽然危机有所缓解 ， 但是仍积重难返 。 这场次贷危机引发的严重 的金融危机带来 的教训是十分深刻的。 在相 当长的时 间内，美国的金融体系被认为是世界上最健全、最完善的金融体系，为何会爆发 如此严重的次贷危机和金融海 。 其原因学者们争论不休 ， 房贷机 构的违规竞争 、 金融产品的无节制创新、金融机构经理人的败德行为、评级机构 的利欲熏心、居 民储蓄率太过低下、 连续加息致房地产泡沫破灭、 未能有效抑制过分投资，以及 ， 监管部门的不作为，都被认为是导致本次金融危机爆发的重要原因。1其中，美 国 自20 世纪 70 年代 以来建立 的金融监管机制 的失败被公认为危机爆发的幕后杀 手 。 多德-弗兰克华尔街改革与金融消费者保护法案 （ 以下简称 多德-弗兰克 法案或法案 ）就是在这个背景下 出台的。虽经历了曲折的立法过程 ，但是其很 多内容反映了美国政府和学者对 以往金融监管机制的深刻反省， 其中也蕴含 了一 些值得我 国借鉴的优秀因素 。 因此 ，对这一法案进行综合和深入研究具有十分重要 的意义 。本文首先简要 回 顾 多德-弗兰克法案出台的背景，通过历史分析的方法研究美国金融立法的 历史轨迹，以揭示次贷危机爆发前美 国金融监管机制的特点和存在的问题 。 在此 基础上， 通过对该法案内容的梳理 ， 探寻其重点规范所在和具有重大意义的内容 。 继而 ，对这些重点 内容进行评价和指 出值得我 国借鉴 的地方。 1 第一章 多德-弗兰克法案 的立法背景和历史分析 始于 2007 年的次贷危机 以及 由此传导开的全方位 的金融危机是多德-弗兰克法 案产 生的历史背景 ，对本 次金融危 机的反思成 为金融改革的主要 思路 。要想 了解 多德-弗兰克法案 的立法思想 ，必须深入挖掘本次金融危机的形成原因及传导机 制 。 第一节 多德-弗兰克法案 的产生背景 2007?2009 美 国金融危机 本次金融危机被认为是 自上世纪 30 年代 以来最 为严重的一次经济危机 ，波及 范围非常广泛 ，虽起源于美 国的房地产市场 ，但是却传 导到商业银行 、投资银行 和实业等各个领域 ， 最终升级为一 次全球性 的金融信用危机 。 在此次金融危机 中， 揭露 出了一大批金融诈骗 、盗窃和欺诈骗局 。股神 巴菲特 曾经说过 ： “ 只有退潮 了，才知道谁在裸泳 。” 2在此次金融危机 中倒下的不仅包括制造了典型庞 氏骗 局的曾经华尔街传奇人物 、纳斯达 克股票市场 公司前 主席麦道夫 ，而且还揭示了 游离于金融监管之外 的 cdo 、 cds 等抵押贷款资产证券化产品对美国经济 的破坏 性作用 。而抵押贷款 的演化 ，是造成本次金融危机 的关键因素 。 从 2001 年到 2006 年， 在美 国，向信用和收入水平均不符合最低贷款利率和最 佳贷款条件 的次级贷款人和次优 级贷款人 发放 的非优质贷款 ，呈现大幅度 的增 长。随着贷款标准 的降低和贷款质量的下 降，为了降低风险，金融机构开始将这 些次级贷款做成抵押贷款债券 （ m bs) ，放在市场上销售，也就是进行资产证券 化 。房利美 （ fn m a ) 、吉利美（ g n m a ) 和房地美 （ rhlm c ) 是美 国三家最主 要的进行此类资产证券化 的金融机构 。 这三家机构将次级贷款做成抵押贷款债券 后，便可 以在市场上 自由流通 ，在此基础上根据不 同投资者的需求又衍生出其他 种类 的金融衍生 品，如债务抵押债券 （ cdo ) 、信用违约掉期 （ cds) 等等 ，这 些证券化产 品的收益依赖原始借款人的财务和履约状况。 在房价上涨期间，在次 级贷款 的借款人 陷入还贷 困境 时， 贷款可 以通过抵押再融资或者 出售房地产获得 的溢价来清偿 。但是一旦房地产泡沫破灭 ，次级贷款 的履约就会 出现 问题 ，而建 立在这些贷款基础上 的 m bs、cd o 、cds 等金融衍生品就暴露 出极大的危险性 。 次贷危机爆发前 ，为了应对 国内疲软的经济形势 ，美联储连续三年 降息 13 次 ， 联邦基金市场利率 降至 1% ，这 一低利率罕见地在美 国维持 了一年 以上 ，美 国的 实际利率持续了较长时间的负利率3，这为美 国金融系统注入了巨大 的流动性 。 2 各种机构，包括抵押经纪商、抵押银行 、投资银行和商业银行 ，均争先恐后地加 入到房地产行业融资中来，并购买了大量的 cdo 等金融衍生品。商业银行持有 美国大约 34% 中间系列的 cdo ，而为求高风险高收益，对冲基金持有美国大约 35% 权益系列的 cd04,并且以这些高风险的 cdo 为抵押，向商业银行贷款购买更 多的 cdo 。随着商业银行和投资银行累积集 中持有大量这些资产， 他们就极大地 暴露在次级贷款违约损失的风险之下 。 美国房地产泡沫从 2006 年开始出现破灭的端彳 兒， 随着房价开始下跌,加上 2007 年美国经济衰退 ，次级贷款的借款人幵始丧失抵押赎回权 ， 甚至一定比例的优质 借款人也丧失了抵押赎回权。 经济衰退、失业和房价下跌成为一个动态的循环影 响过程 。次级抵押贷款的损失最终导致 了主要 的高杠杆的房地产金融机构倒 闭。 最初 ，经济学家认为，危机将仅 限于次贷市场 中，受损失的仅仅是过量提供次级 贷款 的金融机构 ，崩淸仅限于金融系统外围，专业从事次级贷款发放的抵押银行 发现 自己无法从资本市场借入资金继续发展抵押贷款业务， 由于其拥有市场价值 不断下降的次级抵押品，许多这类银行破产，但还 尚未构成系统性的问题。随着 2007 年 6 月底 ，美 国三个最大的信用评级机构 降低 了 2012 个次级抵押支持证券 和 cdo 证券 的评级 （ 仅仅 16 天后 ，这个数字是 3079 个 ）。此类证券 的投资者 开始发现，不仅较低等级的此类证券评级降低 ，连最安全的 aaa 级部分的此类 证券评级也大幅调低 。 投资者幵始对整个类别的此类资产产生怀疑，资产支持证 券市场快速萎缩 ，持有大量次级抵押品、抵押支持证券和 cdo 证券 的投资银行 在这一市场上面临着 巨大的风险， 再加上其之前过度依赖 的短期拆借融资能力随 着信用和股价的降低开始丧失， 使得这些投资银行无法承受大范围的挤兑。 2008 年 3 月，贝尔斯登 （ bearsterns) 倒 闭，美联储 同意借 290 万美元给摩根大通 ， 帮助其收购 贝尔斯登 。这开创 了一个先河 ，因为投资银行并不受政府保险保 障， 美国政府 以前并不介入投资银行的倒 闭和破产 。4 月，花旗银行发布的季度报告 中公布了 50 亿美元 的亏损 ，次贷危机开始 向商业银行转移。美联储继续大规模 的降息活动， 美 国政府也通过接管房地美和房利美来为房地产市场注资， 希望拖 制金融危机的冲击 。到了危机高峰的 9 月，美 国银行收购美林 ，收购不久美 国银 行因为美林次贷资产的冲击而遭受损失。 和贝尔斯登遭遇 同样 问题的雷曼兄弟 出 乎民众的意料 ，没有获得美国政府 的救助 ，直接宣布破产 。美 国另外两家大型投 资银行高盛和摩根士丹利在 9 月底宣布转型为商业银行 ， 以此获得美 国政府 的保 险和救助。至此 ，美 国五大投行在此次金融危机 中无一幸存 。 在金融危机爆发后 ，关于此次金融危机的成 因，可谓众说纷纟 云。波斯纳认为， 低利率、富有想象力和进攻性的房地产抵押产品、汽车贷款和信用卡营销，银行 业监管的减少 ，也许还有投机性房贷 ，尤其是房地产房贷 ，最终形成信贷危机 。 3 5现任美联储主席伯南克认为，此次金融危机 的根本原因在于新兴市场经济体储 蓄快速增长导致的全球经济失衡这一外部条件。6但是众多学者一致认为美国金 融监管缺失和不力是本次金融危机发生的最重要的原 因。 如诺 贝尔奖获得者克鲁 格曼 （ paul krugm an,2009 ) 认为，金融危机的源头是 由里根总统放任 的财政政策 和放松监管造成 的，尤其是放松金融监管，造成美 国金融风险累积加剧 。7前美 联储主席格林斯潘承认在任期 间监管金融机构不力， 指 出美国金融机构 的监管做 的不够多。8金融大轉索罗斯和 “ 金融期货之父”梅拉梅德 （ leo m el am ed, 2007) 也都 同样认为次贷危机的原 因在 于政府长时间的放松监管。9 美 国金融改革 以及 多德-弗兰克法案 的出台 即是在这 一共识下开始进行的。而 对美 国金融监管法律制度 的历史 审视有助于我们更清楚地认识到美 国金融监管 的 原则 、框架及 此 次 金 融 改 革 前 存在 的 问题 。 第二节 美 国金融监 管历 史沿革 以及 次贷危机 折射 的监管 问题 一 、美 国金融监 管 的历 史轨迹 美 国的金融业之所 以能够 引领全球 ， 与其长 期 以来形成 的严 厉而又不 失灵活性 的金融监管体系有着密切 的联系 ， 正是美国先进的金融监 管制度为其 国内金融机 构 和金融业务 的发展创造 了 良好 的环境 。总体 来说 ，美 国金融监管体系 的形成有 其特殊的政治、文化和经济背景 。美 国的分权 制衡 的政 治理念和追求 自由民主的 文化氛围使美国的金融监管体系呈现出双线 多头的特 点 。而从经济层面上来看 ， 美 国历史上较为重大 的金 融监管 改革无不是在整治金 融危机的情况下进行 的， 反 映 了美 国金融监管机构对危机 的反思和对美 国金融体系 的重构 ， 以适应金融业的 发 展 。 美 国金融监管 的发展有着较 明显 的历史轨迹 ， 对于其历 史分期虽然有 不 同的观 点 ，例如艾伦 ?加特认为美 国金 融监管 的历史进程应分 为管制 、放松与重新管制 这三个过程1 ; 中国学者席涛认为应分为金融管制的确立与加强、放松管制深化 改革以及加强监管三个阶段11; 易宪容认为应将其具体分为早期 自由银行体制、 二重性银行体制 、金融管制 时期 、金融 自由化 时期 以及金 融再管制时期 。中外学 者对于每个 时期 的具体特 点和 内容有着 不 同 的见解和 归纳 ，但 是就 20 世纪 30 年代美 国大萧条 时期 的金 融变革和 20 世纪 70 年代 以来 的金融放松这两个最重要 4 历史阶段达成 了一致意见 。 对这两 个不 同历史 时期美 国金融变革 的梳理对理解 本 次金融改革的 内容至关重要 。 (一 ）20 世纪 3070 年代大危机后 的金融管制 时期 由于美 国对政治权力 的集 中和私人经济力量 的集 中极度恐惧 ，所 以在 20 世 纪 30 年代之前 ，美 国的金融业受到的管制很少 ，甚至 出现 了长达 27 年的金融混 乱 时期 （ 1836-1863 ) ，这一时期被称为 自由银行时期。在这一时期 ，金 融机构 可 以 自由进入和退 出银行业 。 自由银行体制带来 的银行倒 闭和混乱使美 国开始建 立 国民银行制度 （ 包括 1863 年通过 的 国民通货法 和 1864 年通过 的 国民银 行 法 ，二者被统称 为 国民银行法 ）， 自此联邦政府开始介入银行监管领域 ， 并形成 了具有美 国特色 的联邦银行 与州银行并存 的双线或双轨的特 点 。 在这一 制 度下， 在联邦金融管理机构注册的 国民银行接受新成立的货币监理署的监督和 检 查 ，实行存款准备金制度 ，并且不准开设分支机构 ，这一制度标志着美 国金融监 管制度 的开始 。 但是这一监管制度存在着很多严重 的缺陷， 如没有解决好统一 货 币发行和统一银行管理等宏观金融管理 问题 ，带来 了很多金融恐慌 。 此 时美 国开 始放松对权力集中的恐慌 ，要求建立统一的最高金融监管机构，履行最后贷款 人 的政策并且统一货 币发行 。 “ 没有 明显或单一的原因对引发金融恐慌负责，但 是 这一事件从根本上动摇 了美 国的金融体系 ， 促使美 国银行体系进行根本 性的法 律 变革”。i2这一根本性的法律变革即是美国中央银行的成立。1913 年美国国会通 过 了 w 13 年联邦储备法，建立起 了联邦储备体系 。这一体系 的建立为美 国 金融监管史打开了薪新 的一页 ， 建立 了中央银行对商业银行进行金融监 管的组织 体系，这成为美 国现代金融监管制度幵始形成 的标志 。但是在美联储成立初期 ， 并没有很好地履行 中央银行 的职 能，没有把州银行和其他金融机 构纳入监管 范 围，也只是一种分散的金融监管体系 ，没有能够成功预防随之而来 的 30 年代 大 萧 条 。 学者对 1929?1933 年大萧条 的形成原因至今仍未达成一致观点 。凯恩斯认 为 ， 危机的原因在于工商界对未来失去信心 ，从而导致投资支 出锐减 。弗里德曼和 施 瓦茨认 为大萧条 的主要 原因在于美联储不仅没有或 不愿充 当最后贷 款人 ， 而且 在 发生危机时还紧缩信贷 ，从而加深 了危机 。但是在金融监管体系 的缺 陷导致金 融 危机这一点上没有多少异议 。大萧条暴露 了美 国当时金融监管体制 的诸多问题 ， 推 动 了金融监 管改革 。自由放任 的经济哲 学开始受 到质疑 ， 公众 幵 始要 求政府 加 强对金融系统运行 的干预。 弗里德曼认为这场金融危机所带来 的金融管制不再 注 重鼓励竞争，而是着重安全 。在这一思想下 ，美 国开始 了较大规模 的立法改革 。 5 这一 时期通过 的最为重要的银行业立法 格拉斯-斯蒂格尔法案 （ 也称 为 1933 年银行法），明确规定商业银行业 务与投资银行业务应严格分开，在银行业和 证券业之间设置一道防火墙，禁止商业银行从事高风险的投资银行业务，并且禁 止商业银行开办任何非银行的附属机构。i3之后通过的 “ q 条例”，授权美联储 规定商业银行计息存款的最高存款利率，防止银行间为吸存而进行的价格竞争， 降低商业银行的资金成本 ，并且禁止银行对活期存款支付利息 。这一法案 的另外 一项重要内容在于建立 了联邦存款保险公司 （ fd i c ) 。联邦存款保险公司为商业 银行 的存款进行保险，以恢复公众对银行 的信心，为银行的安全经营提供保证 ， 并保障存款人的利益 。 联邦存款保险公司的成立是美 国金融监管历史上最重要的 事件之一。 所有国民银行和联储系统成员的州银行都必须 向联邦存款保险公司投 保 ，而其他州银行和从事存款业务的金融机构也可 以选择投保 。这就将之前在美 联储和货币监理署监管范围之外 的大量的联储体系成员的州银行纳入 了 fdi c 的 监管范围之内。 并对所有参加存款保险的金融机构的业务经营和财务状况进行检 查 。 联邦存款保险公司的另外一项重大的职能在于其可以对那些颜临破产 的银行 进行资金救助，当然，这一救助要满足一定的条件。如果该银行对金融安全的影 响较 小 ，一般不会对其进行救助 。在不进行救助而进行存款保 险的银行机构倒 闭 时 ，fd i c 还有权管理和组织该银行破产时的资产清理事宜。联邦存款保 险公司 的建立为之后三十年里美 国银行体系的稳定做 出了重大贡献 ， 但是却也带来 了直 到现在也没有真正解决的问题 ，如 “ 太大而不能倒” （ too bi g to fai l) 以及金融 机构的道德风险问题 。这一问题也正是次贷危机后多德-弗兰克法案致力解决的 问题 。 大萧条之后对证券业也进行 了影响深远的立法管制 。通过 了 1933 年证券法 和 1934 年证券交易法，分别要求证券一级市场和二级市场进行充分的信息 披露。通过立法成立联邦证券交易委员会 （ sec) ，规范全国的证券交易活动 ， 检查和监督投资银行、证券发行公司和大股东的业务活动。 上述几个立法构成了美国大萧条后金融管制的框架和基础 。 从 20 世纪 40 年代 到 70 年代，美国相继通过一系列法律 ，对这些基础立法进行修改和补充 ，以巩 固这些基础立法 中确立 的监管原则和方式，这也正是美国颇具特色的立法传统 ， 即采取经验主义的修正案模式，而不是直接颁行新法。i4通过一系列金融监管法 规的出台，美国建立了联邦存款保险公司、联邦证券交易委员会、联邦住房贷款 银行委员会、 联邦储蓄贷款保险公司等联邦级的金融监管机构， 这些机构开始广 泛而深入地直接介入金融机构的经营活动， 标志着美国开始摒弃 自由放任的金融 监管哲学，开始 以维护金融稳定和着重保护存款安全作为金融监管的主要 目标 。 同时这一监管体制遗留了一些难题，艾伦 ?加特评价说， “ 存款保险的存在就产 6 生了道德风险。由于存款人对其保险的存款并不太关心，银行和储蓄机构就会利 用它们进行风险较高的投资活动 。而且 ，管制条例在促进稳定的同时也降低 了效 (二 ）20 世纪 70 年代 以来 的放松管制 时期 20 世纪 70 年代 ，美国陷入 “ 滞涨”危机 ，高通货膨胀率与高市场利率并存。 由于商业银行存款利率受到 “ q 条例 ” 的约束 ， 大量存款被更高利率的商业票据 、 国库券和其他有价证券挖走，出现 “ 金融脱媒 ” 危机 。由于银行存贷款利率倒挂 ， 大量银行开始倒 闭，再加上严重 的通货膨胀 ，金 融改革刻不容缓 。 这个时候 ，人们开始质疑 30 年代 以来 以来实行 的国家对金融业全面干预 的政 策， 新经济 自由主义重新开始崛起， 政府失灵被认为是滞涨和银行倒闭的重要原 因。此时金融机构为 了规避管制 ，利用科技进步带来 的先进的信息处理能力 ，不 断推 出新的金融工具 ，例如浮动利率票据 、外汇期货、货 币市场共 同基金等等 。 i6里根总统上台以后，采纳货币主义的经济主张，开始了以放松管制为主的金融 改革 。 在里根经济学的指导下 ，这一时期颁行 了一些新法 ， 但是没有 同时展开对 旧法 的废止工作。其 中 1980 年存款机构放松管制和货 币控制法 （ 也称 1980 年 银行法）被认为是 30 年代金融改革 以来最重要 的银行监管改革法案 。这 一法 案取消了存款利率限制 ，扩大 了金融机构资金来源 ，提高 fdi c 对存款保险的限 额 （ 从 4 万美元提高到 10 万美元 ）。同时，该法案授予美联储更多的权力 ，非 会员银行以及非银行存款机构也必须缴纳存款准备金， 加强美联储执行货 币政策 的能力。这一法案增强了商业银行的竞争力，一定程度上缓解了金融脱媒现象 。 之后，为了应对 80 年代的储贷机构危机， 1982 年高恩-圣杰曼存款机构法i7 (也称 1982 年银行法) 给予储贷机构与银行类似的业务范围，扩大 了存款 机构负债和资产业务的范围，幵始允许银行从事有 限的证券承销和保险业务 ，也 允许非银行存款机构发放商业贷款， 这就放松 了对金融机构分业经营 的限制 ，创 造 了一个平等竞争的环境。同时，其在一定情况下允许跨州和金融机构之间的合 并，开始打破美 国长期 以来对银行跨州经营 的限制 。 通过 以上金融改革立法 ，美 国金融机构 间的防火墙开始被打破 ， 这有利于金融 机构之间的竞争，并促进 了银行业务的多样化 。 但是这些改革并没有清除很多业 务和地域限制 ， 在放松管制的同时没有进行很好 的监督 ，可 以说这些立法没有对 30 年代的立法进行整体 的审视 ，未触及金融结构和制度上的根本弊端 。 7 80 年代美国的储蓄机构、银行和证券市场都经历 了严重的冲击 。这段时间里 储蓄机构共发生三次引人关注 的危机 ，两次银行危机和三次重大的证券市场危 机，数千家在 fdi c 保险的银行倒闭或得到 fdi c 的救助 。这使人们意识到，当金 融机构出现危机时， 政府干预并不能立即终止危机， 对大型金融机构的救助也并 不必然会使该机构避免倒闭。i8金融监管当局应关注金融机构如何度量和管理其 自身经营中的风险， 而不是为其业务范围和风险敞口设定标准。金融机构应享有 充分的 自由和创新空间，而金融监管应更具有灵活性 。 在这一思想下，1991 年 2 月 5 日美国财政部提出了全面而又彻底的方案 金 融体制现代化： 使银行更安全更具竞争力的建议 ， 企图重建美国金融监管体制 。 尽管引起了很大的争议， 这一方案的大部分建议还是陆续通过法案予 以实施 。从 80 年代末到 90 年代初，美国国会通过渐进的分阶段 的方式通过了一系列的金 融 监管法案，其中比较重要的法案包括 w 94 年跨州银行法和 w 99 年金融服 务现代化法。 1994 年跨州银行法彻底解除了对银行经营地域 范围的限制 ，允许银行在 全 国范 围内经营业务和设立分支行 ，而不管各个州如何规定。这就提高 了银行 的 竞争力和分散了银行经营的风险，方便银行 向公众提供服务的水平 ，同时也掀起 了一股银行兼并的浪潮 ，一批具有系统重要性的大型银行在这一阶段形成 。 从 80 年代 以来 ，通过司法审查 ，越来越多的商业银行被准许从事有 限的证 券 业务，直至 1999 年 11 月 4 日，国会通过了 金融服务现代化法，彻底废除了 格拉斯-斯蒂格尔法案，在美 国实行 66 年的分业经营体制被打破 ，开始 了混 业经营的时代。 在强调效率与竞争的监管理念下， 这部法案在银行控股公司之外 ， 允许设立一种金融控股公司， 这种公司不仅可 以从事银行控股公司被允许从事 的 业务，还可以从事银行控股公司被禁止从事的证券和保险业务。其允许银行、证 券公司和保险公司以金融控股公司的方式相互渗透 ， 即允许金融控股公司设立银 行 、证券公司和保 险公司等子公司，以进行混业经营 ，同时允许资本充足、管理 良好的国民银行的分支机构承销证券。 银行除可以注册为证券经纪人之外， 还可 以参与信托、 养老保险、 财产保险和职工福利计划等业务； 根据功能监管的理念 ， 银行的证券活动应受 sec 的监管， 而由美联储与 sec 共 同制定规则认定哪些产 品 属于证券产品。 金融服务现代化法代表 了自 70 年代 以来金融监管改革的方 向，取消了分业经营，提 出了功能监管的概念，其举措提升了美国金融机构的盈 利 能力和 国际竞争力 。 在 90 年代放松管制的金融改革下， 美国在 90 年代经历了长达十年的黄金增长 时期。 有人将这一黄金时期归功于克林顿的“ 经济的财政保守主义 ” 经济学和“ 一 8 点点运气，加上没有宏观经济政策的重大失误”，i9以及美联储和格林斯潘的货 币政策。 但是无疑美国放松监管的金融改革为这一繁荣注入了无限的能量。 直至次贷危机 的发生 。 二、次贷危机折射 出美 国金融监管体系存在的问题 (一）次贷危机前美国金融监管体系的框架 自 1999 年金融服务现代化法出台和实施之后，美国建立起 “ 双线多头 ” 和伞形监管的监管体系 ，以适应混业经营的发展 。 “ 双线是指美 国存在联邦和州两个层级的金融监管机构， 联邦和州都有权核准 市场准入。 例如货 币监理署负责对 国民银行发放执照，而 由州银行监管机构对州 银行发放执照。 “ 多头”是指联邦和州都设立多种监管机构。如在联邦层面，美 联储、 货 币监理署和美国存款保险公司等联邦金融监管机构负责监管银行和其他 储蓄机构，sec 负责监管证券机构和证券业，而美 国的保险公司大都 由州政府进 行监管。 这就形成了混业经营与伞形监管相配合的监管架构。 这一架构是美 国分 权制衡理念的反映， 其 中各州有就近监管本州 内各个金融机构的权力， 而联邦监 管机构在整体上维护金融机构的跨州经营和金融体系的稳定。 这种分层监管的框 架是美 国金融监管历史的产物 ， 虽然能够覆盖金融机构监管的各个方面，但普遍 认为， 这种监管体系会造成监管职权的交叉和重叠， 而且过多的金融监管机构会 带来监管成本过高和效率低下的问题。据统计，到 2005 年，美国在联邦和各州 层级总共拥有 115 个金融监管机构从事金融监管。22 美国金融监管体系的另外一个特点是伞形监管。 金融服务现代化法开创 了 混业经营的时代和功能监管的概念 。 功能性监管是指根据金融业务种类而非金融 机构种类来划分监管领域。23美国混业经营的主要方式是金融控股公司，其集团 架构呈伞形，控股各个银行 、证券公司和保险公司等金融机构。针对这类混业经 营的金融机构， 美联储是监管金融控股公司的基本监管机构，防范控股公司层面 的经营风险。 而对其控股 的银行、证券公司和保险公司则按照业务种类 由其所属 专门监管机构进行监管。 这就将最有经验的监管者置于其最熟悉的金融业务监管 领域 。 这种功能监管与伞形监管的监管模式 ， 达到 了专业监管与综合监管的统 一， 作为基本监管机构的美联储与各个功能监管机构共享信息， 进行沟通与合作 。但 是这种监管模式本质上 的分业经营架构在次贷危机揭 露出来 的金 融创新活动面 9 前却显示出其局 限性 ，与各类金融市场 日益紧密 的趋势不相适应 ，日渐滞后于金 融创新 的步伐 。 (二 ）这一监管体系暴露 出来 的问题 在次贷危机的冲击下 ，为美 国 90 年代经济繁荣发展提供制度支持的现代金融 监管体系暴 露出很 多宏观方面 的缺 陷 。其监管过度关注 单个金融机构和金融产 品 ，在金融机构 的业 务和金 融产 品之 间的联系 日益密切 的情况 下 ，其对金融宏观 领域关注的不足使得这一监管体系在面对监管套利和影子银行 问题 时无能为力。 1. 监管套利 美国双线多头的金融监管模式为美 国金融业 的繁荣奠定了坚实的基础 ， 但是在 这一模式下 ， 特别是随着数次金融改革 以来金融监管机构数 目的 日渐增多，为金 融机构寻求监管套利提供 了可能，这也正是此次金融危机爆发 的原因之一 。监管 套利是指金融机构利用不同监管机构在监管规则和标准上 的不 同甚至是冲突， 选 择监管环境最宽松 的市场进行经营活动 ，从而达到降低监 管成本 、规避管制从而 获取超额收益的 目的。24而监管套利具体表现为 “ 监管重叠”和 “ 监管真空”。 由于多头监管，各个监管机构监管标准不同，由于其权 限重叠，金融机构可 以 选择监管环境较 为 宽松 的监 管机构 。例如非联邦储备银 行 由货 币监理署进行监 管 ，而联邦储备会员银行及金融控股 公司则 由美联储监管 。 货 币监理署与美联储 分别根据 巴塞尔协议 i 和 巴塞尔协议 1 1 进行监管 ，摩根大通银行正是 由 于美联储的监管更为严格 ，转而投入货 币监理署监管的怀抱。再例如，由于美国 很多州的金融银行监管标准 比联邦标准低 ，在 2000 年 以后，有 200 多家银行通 过改变注册地 ，转投 州监管机构 。 在监管重叠的同时，还存在监管真空的问题 。引发此 次次贷危机 的罪魁祸首 cdo 、cds 等金融衍生品，尽管数额 巨大，在美 国却没有相关的监管机构和法规。 同时，大量 的从事 高风 险衍 生 品交 易 的对冲基 金 ，在美 国却免于监 管 。1998 年 作为国际四大对冲基金之一 的美 国长期资产管理公司 （ ltcm ) ，长期从事 国际 债券和外汇市场 的衍生品交易，但直到该公司激 临破产时， 美 国监管当局才发现 这样一个大型的基金公司，却没有任何金融机构对其进行监管。25另外，对于大 量进行高杠杆高风险的金融衍生品交易的投资银行 ，在次贷危机前 ，只有其证券 经纪业务才受到监管 ，除此之外 ，投资银行只需提供年度财务报告 。美国国际集 团( ai g )正是利用美国金融当局对对冲基金和投资银行业务监管的真空,在旗下专 门设立 了一支对冲基金，从事 cdo 、cds 等金融衍生品的交易 ，以至于在次贷危 1 0 机 中险些倒 闭。除 了这些金融机构和金融产 品在美国免于监管之外，一些至关重 要的金融中介机构也 同