（经济法学专业论文）中国农村土地制度改革的发展趋势及法律对策研究.pdf

重庆大学硕士学位论文中文摘要 摘要 土地制度是农村各项制度的基础和核心，农村土地制度的改革也是学者们研 究的热点。本文以为农村土地制度改革提供法律对策为出发点，首先阐释了我国 农村土地制度的基础理论，对我国农村土地制度的发展历程进行了简要的回顾。 其次，分析了现行农村土地制度设计的合理性和弊端。再次，评析了学术界关于 农村土地制度改革的各种观点和思路，探讨了我国农村土地制度改革应遵循的原 则和改革的发展趋势。最后，提出了改革和完善我国农村土地制度的法律对策。 第一部分阐释了农村土地制度的基础理论。重点阐释了农村土地制度的概念、 运行特征和内容。此外，对影响土地制度改革的相关因素进行了分析。文章认为， 农村土地产权制度和经营制度是重点，农村土地产权制度和经营制度的改革是整 个农村土地制度改革的关键和核心。 第二部分简要回顾了中国农村土地制度的发展历史。现行的农村土地制度是 历史发展的产物，而且还将不断地发展下去。 第三部分对我国农村土地制度的现状进行了分析。既探讨现行农村土地制度 的合理性，同时也探讨其存在问题，并从政治经济学和产业经济学的视角对问题 的原因进行了分析。文中认为，现行农村土地制度是与农村社会的生产力发展水 平相适应的。有利于保障农民的权益。但是，现行制度存在产权界定不明确，不 利于优化配置土地承包经营权和土地资源；农村土地条块分割，构成农业产业化 进程的障碍；农村土地建设用地制度不完善，制约农村社会的发展，农村土地社 会负担过重，不利于农业的发展壮大和农村社会公平的实现；征地制度不合理， 损害农民利益等问题 第四部分，详细介绍了学术界对农村土地制度改革的各种思路，并分别加以 评析。在此基础上，总结出我国农村土地制度改革应遵循坚持土地的集体所有， 效率优先、兼顾公平，保护耕地、注重环保等原则。并对我国土地制度改革的趋 势进行了预测。 第五部分，针对前几个部分的分析，提出了我国农村土地制度改革的法律对 策。 关键词：农村土地制度，发展趋势，法律对策 重庆大学硕士学位论文英文摘要 l a n ds y s t e mi st h eb a s i sa n dc o r l eo f t h er u r a l 。t h er u r a ll a n ds y s t e mi sa l s ot h e h o t s p o tt h a ts c h o l a r ss t u d y t h ea r t i c l et r i e st op r o v i d et h el a wc o t m t e t m e a s u r e st ot h e r e f o r mo f o u rc o u n t r yr u r a ll a n ds y s t e m f i r s t l y , i th a se x p o u n d e do l l rc o u n t r yr u r a ll a n d s y s t e mb a s i ct h e o r ya n dc a r r i e do u tt h ed e v e l o p m e n tc o u i 氍o fo u rc o u n t r yr u r a ll a n d s y s t e mb r i e f l y s e c o n d l y , i th a sa n a l y z e dt h ec u r r e n tr a t i o n a l i t ya n da b u s eo ft h er u r a l l a n ds y s t e mi ne f f e c td e s i g n s t h i r d l y , i th a sc o m m e n t e do na n da n a l y z e dt h ev a r i o u s v i e w so f t h ea c a d e m i cc i r c l e sr e f o r m sa b o u tr u r a ll a n ds y s t e m i ta l s oh a sd i s c u s s e d0 1 h c o u n t r yr u r a ll a n ds y s t e m sr e f o r m i n g , t h er e f o r m i n gp r i n c i p l e f i n a l l y , i th a sb r o u g h t f o r w a r dt h el a wc o l u l t e n l l e s s u l e sf o ro u rc o u n t r yr u r a ll a n ds y s t e m p a r tli th a se x p o u n d e dt h eb a s i ct h e o r yo ft h er u r a ll a n ds y s t e m i ti n c l u d e st h e c o n c e p t , c h a r a c t e r i s t i ca n dc o n t e n t b e s i d e s ，i th a sa n a l y s e so nt h er e l e v a n c ef a c t o r st h a t a f f e c t i n gl a n dr e f o r m s t h ea u t h o rt h i n kt h a tt h er u r a ll a n dp r o p e r t ya n dm a n a g e s s y s t e m s8 1 et h ek e ya n dc o l eo f t h ee n t i r er u r a ll a n ds y s t e mr e f o r m s p a r ti i , i ti st h eb r i e fh i s t o r yo ft h er u r a ll a n ds y s t e m t h ee t t r r e n ts y s t e mi st h e r e s u l to f h i s t o r y , a n d , i tw i l ld e v e l o pu n c e a s i n g l y p a r ti i i ，i th a sa n a l y z e do nt h em l r r e n ts i t u a t i o no fo u rc , o u n l l y sr u r a ll a n ds y s t e m i th a sd i s c u s s e db o t ho f t h er a t i o n a l i t i e sa n dp r o b l e m s a tt h e8 t m l et i m e , i tt r i e st og ot o a n a l y z et h ec a u s ef r o me c o n o m i e sv i s u a la n g l e t h ea u t h o rt h i n k st h a to u re o u n l r yr u r a l l a n dc u r r e n t l yi ne f f e c ts y s t e mi sf i ti nw i t hd e v e l o p m e n to ft h ep r o d u c t i v ef o r c e so f r u r a ls o c i e t yl e v e la p p e a r l l l l ? , e i ti sb e n e f i c i a lt oe n s u r i n gf a r m e r s i n t e r e s t s b u t - t h e r e e x i s tal o to fp r o b l e m s ，f o ri m t a n e e ：t h el a n dp r o p e r t yr i g h ti sn o td e f i n i t e l y , i ti s d i f f i c u l t yt od e p l o yc o n t r a c t u a ll i g h to fl a n d 缸dl a n dr e s o u r c e s ；t h er u r a ll a n dd i s p l a y s d i s p e r s e ds t a t e , i tc o m p o s e sa g r i c u l t u r a li n d u s t r i a l i z a t i o nc o u r s e t h es y s t e mo f b u i l d i n g 1 ) i ，i t ht h ef i e l dd o e sn o ti m p r o v ea n d p e r f e c t , i tr e s t r i c t st h ed e v e l o p m e n to f r u r a ls o e i e - t y ； t h eb u r d e l ai st o oh e a v yt od e v e l o pa g r i c u l t u r ea n dt or e a l i z es o c i e t y sf l i i m c s s e x p r o p r i a t i o no fl a n ds y s t e mi su n r e a s o n a b l e , s oi t m u s tt od a m a g et h ef l l l n l e l * s i n t e r e s t s p a r ti v , i th a si n t r o d u e o da n de s t i m a t e dv a r i o u sv i e w sa b o u tt h er u r a ll a n ds y s t e m s r e f o r m o nt h eb a s i so ft h a t , i ts u m su pt h eb a s i sp r i n c i p l e so fr e f o r m i n ga n dh a s f o r e c a s t e dt h el a e n dr e f o r m i n g s u c hf i l l p r o t e c t i n gf a r m l a n d ，a t t a c h i n gi m p o r t a n c et o o n v i r o n m e n t a ip r o t e c t i o n e t c 重庆大学硕士学位论文英文摘要 p a r t 、i th a sb r o u g h tf o r w a r dt h el a wc o u n t e r m e a s m e so fo u rc o u n t r yr u r a ll a n d k e y w o r c h ：r u r a ll a n ds y s t e m , t h ed e v e l o p i n gt r e n d l a wc o u n t 黜l e a 飘l r e h l 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得重麽盔堂 或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本 研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：互l z 签字日期：2 卯7 钐月2 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解重庞太堂有关保留、使用学位论文的 规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许 论文被查阅和借阅。本人授权重废太堂可以将学位论文的全部或部 分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段 保存、汇编学位论文。 保密() ，在年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密( , - 0 。 ( 请只在上述一个括号内打“”) 学位论文作者签名： 1 ， 受f 三 签字日期：钇们年占月z 日 导师签名7 袤铝厶 签字日期伽7 年岳月细日 重庆大学硕士学位论文 引言 引言 中国历史上发生的战争绝大多数都与土地有着密切地关系。土地是农民最宝 贵的财富，也是整个社会物质财富的源泉和基石。邓小平同志曾说过，中国最大 的问题是农民问题，而农民最大的问题是土地问题。土地制度集中体现了农村的 各种社会关系，是任何农业社会的制度根基，也是我国农村最基本的制度。科学、 合理的农村土地制度不仅关系到中国亿万农民的生计和农业的兴衰，还关系到农 村的稳定以及整个中国社会政治、经济的稳定。 国内学术界关于农村土地以及土地制度研究的成果非常丰富，学者们从不同 的角度对农村土地以及土地制度展开研究。涉及到政治经济学、宏观经济管理、 制度经济学、经济法学、民法学、环境与资源保护法学等学科。依据笔者不完全 的归纳统计，已有的研究成果主要集中从以下几个切入点对农村土地及土地制度 展开研究：其一，以农村土地的承包经营权为切入点。关注农村土地承包经营权 的性质、农村土地承包经营权的流转等。其二，以农村土地权益为切入点。关注 农村土地的所有权、使用权、配置权以及相应的制度设计等。其三，以农村土地 制度为比较研究的着眼点，通过介绍与我国农村土地国情相似的国家和地区的农 村土地制度，寻求我国农村土地制度改革的启示。其四，专门研究我国农村土地 制度的历史，企图从历史中获得经验和教训，探讨我国农村土地制度未来的改革 趋向。其五，针对我国现行农村土地制度不适应社会主义市场经济要求，表现为 农村土地资源配置效益低下的现实，探讨农村土地制度改革的模式并提出政治、 行政、法律等各方面的对策。其六，有少数学者将农村土地制度问题与国际经济 竞争( 农产品竞争) 结合在一起考虑，希望依托农村土地制度的改革，增强我国农业 和农产品的国际竞争力，从而增强我国经济的国际竞争力。其七，有相当多的学 者以农村土地制度的改革为切入点，着力于设计各种改革的模式，比较分析各种 改革思路的优劣，提出了多种关于农村土地制度改革的模式。其八，有部分学者 从制度经济学的角度，探讨我国农村土地制度的制度绩效，试图通过农村土地制 度的绩效分析，寻求改革农村土地制度的对策。 选择以“中国农村土地制度改革的发展趋势及法律对策研究”为题对农村土地 制度展开研究主要是基于以下几点原因：首先，我国的改革是以农村的土地制度 改革为起点而开始的，可以说农村土地制度的改革是中国改革的导火线。做为一 种不断发展完善的制度，农村土地制度的改革就是一个不断持续的、渐进的过程。 研究农村土地制度改革的发展趋势就是一个永远鲜活的课题。其次，在依法治国 的背景下，探讨农村土地制度改革的发展趋势，所提出的各种改革的对策就都应 重庆大学硕士学位论文 引言 当上升到法制的高度。通过制定各种政策、设计各种配套制度并最终在立法中得 到体现需要一个过程。所以，笔者不奢望所提出的对策都能立即在立法中得到体 现，但是，提出一些对策，不管是立法建议还是制度设计都是可以接受的。再次， 依据前文所述，学术界对农村土地及农村土地制度的研究成果非常丰富，为本文 的研究提供了良好的条件，笔者能从各位前辈的成果中吸取营养。最后，笔者对 农村土地制度问题有着相当多的感性认识，此也是选题的一个原因。 2 重庆大学硕士学位论文i 农村土地制度及其改革的相关理论 1 农村土地制度及其改革的相关理论 1 1 农村土地制度的基础理论 1 1 1 农村土地制度的概念 关于农村土地制度的概念，学术界有多种不同的定义，大概可以分为以下几 个： 第一种观点：土地制度是一定社会经济制度下一个国家与社会因人们利用土 地而产生的人地关系及其中人与人关系的一种法定的结合形式，即由国家社会制 定的人们共同遵守的土地利用法制规范与政策。o 第二种观点：土地制度是一定社会经济条件下土地关系的总和，是关于土地 这一基本生产资料的所有、使用、管理的原则、方式、手段和界限等的法律规范 与制度化体系，它反映着因利用土地而发生的人与人、人与地之间的社会经济关 系。o 第三种观点：土地制度是由土地所有制、土地使用制度、土地流转制度和土 地管理制度及其它要素构成的社会经济制度。西 第四种观点：土地制度有广义与狭义之分，广义的土地制度包括有关土地问 题的一切制度，狭义的土地制度主要指土地所有、使用与政府管理三大制度。o 第五种观点：土地制度即“土地所有制”，是指人们在一定社会制度下占有土地 的形式，包括土地的所有、占有、支配和使用诸方面的关系。 第六种观点；农村土地制度是指，在一定的社会制度下，一个国家或社会因 人们对农村土地的利用而产生的人地关系以及其中人与人关系的一种法定的结合 方式，即由国家制定的人们共同遵守的土地利用法制规范和政策。 第七种观点：郑州大学的霍海燕和谢四格认为，农村土地制度是指在农村经 济运行过程中，土地这基本生产要素与其它的农业资源( 包括资本、劳动力、生 产资料、信息技术、组织管理等) 有效配置与优化组合而形成的有机系统，以及保 障这一系统正常运转所必需的相关法律规范与制度体系。 笔者认为，以上观点都是选取了不同的角度，各有特点。笔者赞同雷利巴洛 维的观点，但是必须强调农村土地制度是一个随着时代发展而不断发展变化的动 态概念。尤其是农村土地制度的内涵更是具有鲜明的时代特征。在对其展开研究 ，! ! 一 。美雷利巴洛维谷树忠等译土地经济学不动产经济学北京农业大学出版社，1 9 8 9 ，3 8 。陆红生土地管理学总论 m 北京：农业出版社，2 0 0 2 ，2 3 。陈宪农村土地制度的改革目标与阶段性选择江西农业经济1 9 8 9 ( 4 ) ； o 周诚土地经济学中国农业出版社，1 9 8 9 ，4 0 o 刘书楷土地经济学中国农业出版社，2 0 0 0 ，1 9 o 高尚全土地制度改革的核心是建立新型的产权制度经济研究，1 9 9 1 ，3 3 重庆大学硕士学位论文 l 农村土地制度及其改革的相关理论 的时候，一定要结合现实，体现出时代的特征。 1 1 2 农村土地制度的运行特征 运行目标的兼顾性 这种兼顾性主要表现在公平与效率两者的矛盾与统一上。农村土地制度的选 择与运行应当追求公平与效率的兼顾，不能偏废。一方面应大力发展农业生产， 提高土地投入产出率；另一方面则需要借助于政府有效的调节行为与干预政策， 以使社会公平目标能达到预期效果，这是公平目标顺利实现的主要保障；同时， 为了实现效率目标，必须通过土地制度的一系列改革，以达到土地资源的有效配 置，从而提高土地利用效率。 运行格局的灵活性 这主要是指农村土地制度的选择与确立过程中，必须使稳定与创新两种不同 的方式兼容并蓄，在稳定基础上求创新，在创新过程中求稳定。农村土地制度的 选择与确定具有很强的时效性，在不同国家的不同历史时期，由于所面临的社会 经济环境不同，所要解决的问题的不同，特别是农村社会生产力发展水平与层次 的差异性与不平衡性以及农民自身的科技文化素质不同，决定了农村土地制度必 然是一个由确立、完善、创新到新模式建立的良性循环过程。 运行模式的多样性 农村土地制度选择与确立的主要依据是农村社会生产力的发展水平，同时还 受到农村生产经营主体自身素质、科技文化水平等多重因素的制约。在不同国家、 不同地区的不同历史发展时期，农村土地制度的运行模式是有其不同特点的。 运行载体的家庭主导性 农村土地制度的主要运行载体应该是农民家庭，农村土地制度的选择与运行 必须立足于农民家庭，围绕农民家庭来有效地组合与配置农村生产要素。首先农 业生产具有强烈鲜明的季节性，农业生产受到经济过程与自然过程的共同支配与 制约，它需要劳动者进行艰苦耐心的劳动。其次，家庭经营模式费用少、成本低、 劳动质量高、集约化水平高，是扩大再生产的有效途径。再次，家庭是以血缘关 系组成的一种特殊社会组织，家庭成员之间特殊的q 铂谐”关系，保证了这个社会基 层组织特殊的稳定性，具有其他任何组织无法具备的“内聚力”；同时家庭经营能够 实现内部成员最合理的分工，实现最有效的管理；另一方面，家庭经营具有很强 的灵活性、连续性与稳定性，家庭成员固有的高度责任感更有利于家庭经营的效 率。 运行规模的适度性 这主要是指农村土地制度确立与运行的量化界限。一种农村土地制度是否合 。冯继康农村土地制度：内涵界定与特征解析齐鲁学刊，2 0 0 4 ( 1 ) t1 5 8 一1 6 0 4 重庆大学硕士学位论文i 农村土地制度及其改革的相关理论 理，其制度效率是否理想，除了要看其内在的机制是否健全之外，还必须从量化 的角度来分析其运行规模；只有当农村各生产要素配置规模适度，才能最大限度 地发掘农村各种生产要素应有的经济潜力。一般而言，农村土地经营规模的大小 与农村社会生产力的发展水平成正相关变化，但在特定的时空背景之下也会出现 相反的情况，因此不同国家在选择与确立农村土地制度时，应科学地分析与界定 农村生产力发展水平，并依此同时确立土地经营的规模。 运行机制的健全性 农村土地制度的运行及其作用的释放也正是借助于各种运行机制的有效健全 来实现的。这些机制主要包括：要素组合机制、社会协调机制、产权约束机制、动 力诱导机制、要素流动机制、利益保障机制等等。 1 1 3 农村土地制度的内容 农村土地制度是一个系统性的概念，其中所包含的内容是多方面的。学术界 关于农村土地制度所包含的具体内容没有争议，农村土地制度主要由以下的制度 所构成。具体包括：农村土地产权制度、农村土地经营制度、农村土地流转与配 制制度、农村土地收益制度、农村土地利益及动力制度、农村土地组织制度、农 村土地管理制度等。各项制度间有可能存在交叉，但是，正是通过这些制度的密 切配合，顺畅运行，农村土地制度才能发挥其功能。 1 2 影响农村土地制度改革的相关要素分析 制度经济学认为，农村土地制度的改革是社会对制度需求的必然反应，在制 度供给层面上，设计满足社会制度需求的制度，不仅需要注意制度内部的结构， 还需要注意制度的外部性要素对制度本体的影响作用。我国农村土地制度的改革， 其本质是土地制度受外生变量的诱导，从而实现一系列复杂规则的调整活动。学者 们认为，影响农村土地制度变迁的外部因素主要有：经济制度、社会意识形态、社 会传统观念、市场机制发育水平等。 1 2 1 经济制度 经济制度是整个社会经济秩序的基础，对农村土地制度改革具有直接影响。经 济制度既决定着农村土地所有制形式，又制约着农村土地的经营方式。农村土地 制度的改革不能脱离社会经济制度的背景进行。 1 2 2 社会意识形态 社会意识形态的主要功能是社会整合功能。一种社会意识形态的形成就意味 着一套价值体系的诞生，它将被用于解释各种社会现象，以及指导人们进行价值评 判，这将影响人们的决策和行为。社会意识形态通过对土地制度的不同改革方案进 。胡元坤影响农村土地制度变迁的外部因素南京农业大学学报：社会科学版2 0 0 3 ( 3 ) 重庆大学硕士学位论文 1 农村土地制度及其改革的相关理论 行评价，进而对制度的后续改革方案产生指引作用，从而影响当下以及后续的土 地制度改革。 1 2 3 社会传统观念 影响土地制度改革的传统观念主要有家庭观念、均平思想、保守意识等。 家庭观念间接地影响着土地制度。林毅夫认为，在家庭责任制下，监督困难总 的来讲得到了克服，劳动者的激励最高，这不仅是因为它获取了他努力的边际报酬 的全部份额，而且还因为他节约了监督费用。o 因此，农村土地制度的改革必须考虑 到家庭观念的影响，否则，不但会增加土地制度改革的成本，而且，在土地制度的 运行过程中也会增加交易费用。 胡元坤认为，均平思想对农村土地制度的影响主要体现为土地使用权分配过 程中要求实行平均分配。这一要求带来了两方面的结果：一是随着人口的增加土地 被不断细分，无法形成规模效益；二是为了实现均分土地，必然要定期对土地进行调 整，影响形成长期稳定的土地承包权，导致农民对土地的短期行为。以上两个结果影 响了土地制度的效率，并形成了均平思想对农村土地制度的制约，使农村土地制度 不得不在公平和效率之间进行选择档 保守意识，目前，农村社会相对于城市来说，还处于比较保守、封闭的状态。 从土地制度的改革来看，农村社会的这种状态会导致农村土地制度的过程延长，改 革的成本增加，新制度的推行存在风险等问题。 1 2 4 市场机制发育水平 从要素市场来看，与农村土地制度改革有关的要素市场主要是土地市场。市场 有三个方面的功能：一是发现交易对象，二是发现交易价格，三是规范交易行为。这三 个方面功能促进了资源的有效配置，降低了交易成本，也决定了市场存在的价值。 土地制度改革的目的在于寻求一种合理的制度设计，从而能有效第配置紧缺的土 地资源。在市场机制发育不完善的情况下，进行土地制度的改革，不仅会增加土 地制度改革的内容，而且，配套的市场机制的建立和健全也会增加土地制度改革 的成本，还会导致土地资源高效配置的难以实现。 。林毅夫制度、技术与中国农业发展上海三联书店。1 9 9 2 。胡元坤影响农村土地制度变迁的外部因素南京农业大学学报；杜会科学版2 0 0 3 ( 3 ) 。胡元坤影响农村土地制度变迁的外部因素南京农业大学学报：社会科学版2 0 0 3 ( 3 ) 6 重庆大学硕士学位论文2 中国农村土地制度的发展历程 2 中国农村土地制度的发展历程 2 1 新中国成立前的农村土地制度 2 1 1 原始社会时期 原始社会可分为原始群时期和氏族部落时期。原始群时期，由于人们的生产 和生活需要大规模共同协作，同时土地资源充足，在原始群内部实行土地共有制。 到了氏族部落时期，随着人口的增加和生产工具的改进，土地资源的稀缺性显现 出来，氏族部落之间对土地实行排他占有，但在氏族部落内部土地仍然是共同所 有、共同耕作。 2 1 2 奴隶社会时期 我国进入奴隶社会后，在土地所有制度的安排上，实行以国王“王有”为核心的 土地国家所有制，国王是全国土地的最高所有者，对土地拥有至高无上的权力。 正如诗，j 、雅北山所谓：镭天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”；同时， 那些通过“授主”、馁民”形式获得土地的大大小小的奴隶主，也在不同程度上拥有 土地的部分所有权。在土地的使用经营上，各级奴隶主对分封的土地拥有使用权， 驱使奴隶集体耕种。 2 1 3 封建社会时期 公元前2 1 6 年，秦推行使黔首自实田”，允许农民自行开垦和占有土地，土地 私有制度被正式法定化。我国封建社会的土地所有制有三种形式：封建国家土地 所有制、地主土地私有制和自耕农土地小私有制。其中，地主土地私有制占主体 地位。而土地经营使用制度，按照土地所有权与土地使用权的关系以及劳动者的 身份来划分，大致可以分为租佃经营、雇工经营、地主庄园经营、屯田经营、自 耕农经营等多种形式。其中，佃租经营和自耕农经营占多数。 2 1 4 半封建半殖民地时期 鸦片战争至全国解放前，我国处于半封建半殖民地社会时期。在这一时期， 封建土地所有制仍占统治地位。土地占有高度集中，7 0 的耕地集中在占农村人口 不到1 0 的地主、富农手中，而占农村人口9 0 以上的农民却只占有不到3 0 的 耕地。地主把土地租给农民耕种，收取高额地租。 2 2 新中国成立后的农村土地制度变迁 2 2 1 土地改革阶段 新中国成立后，中央人民政府于1 9 5 0 年6 月颁布了 中华人民共和国土地改 革法，明确规定土地改革是要“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民 7 重庆大学硕士学位论文 2 中国农村土地制度的发展历程 的土地所有制，借以解放农村生产力、发展农业生产”，对封建地主阶级和农村的 其他剥削阶级占有的土地实行没收或征收的政策，然后把土地无偿分给广大无地 或少地的农民，真正实现“耕者有其田”。这是我国进行的一次规模最大，分配最彻 底的平均地权运动，全国三亿多无地或少地的农民分得了七亿亩左右的土地。农 民土地所有制和农民个体经营成为了新中国土地制度中的主要形式。这从根本上 废除了封建的地主土地所有制，体现了土地所有权、使用权及其产品占有权的三 权合一，激发了农民的生产积极性，推动了农业生产的发展，使中国农村经济进 入了建国后的第一个黄金时节”。 2 2 2 初级农业生产合作社阶段 土地改革的完成后，随着新中国经济恢复时期的结束，我国农村开始了有步 骤、有系统的社会主义改造，即通过农业合作化，逐步建立农民集体土地所有制。 在农业合作化的过程中，首先是建立农业生产互助组，即在土地和其它生产资料 私有和农民家庭分散经营的基础上实行劳动互助，它使农民组织起来，把农民的 一部分分散劳动变成了集中劳动。从1 9 5 3 年初到1 9 5 5 年上半年，是实行初级社 的阶段，在承认农民的土地私有权前提下，农民以土地、农具等生产资料入股， 集体劳动，民主管理，在分配方式上按劳分配和按股分红相结合。在初级社的形 式下，农民对土地仍有私有权，土地使用权则转归合作社，由合作社对土地统一 经营，土地所有权和使用权发生了分离。 2 2 3 高级合作社和人民公社化阶段 高级合作社，是在土地等基本生产资料集体所有制的基础上，实行统一经营、 集中劳动和按劳分配。入社农民私有的土地无偿收归合作社集体所有，并取消了 土地分红。这种把土地的所有权和使用权全部收归集体的单一产权制度使得农民 丧失了对土地的排他使用权、收益权和自由处置权，导致劳动监督成本、组织成 本过高和劳动激励过低等一系列问题。1 9 5 8 年，中国农村掀起了公社化运动，在 高级社的基础上，将其合并升级，建立起规模更大的人民公社，实行土地的公社 所有，“一大二公”，社政合一”，实行高度的集中和高度的平均主义。在1 9 6 2 年 9 月2 7 日，中共八届十中全会通过农村人民公社工作条例修正草案，正式的在 全国范围内确立以生产队为基本核算单位的三级所有、队为基础”的制度。这种完 全超越了当时农村生产力发展水平的公社化运动，严重挫伤了农民劳动和生产的 积极性，给农村生产力的发展带来了灾难性的影响。到1 9 7 8 年，全国平均每年每 人占有的粮食大致相当于1 9 5 7 年的水平，有三分之一的生产队甚至连简单再生产 也不能维持下去了，全国农村贫困人口高达2 5 亿，整个国民经济面临崩溃的边缘。 2 2 4 家庭联产承包责任制阶段 1 9 7 8 年1 1 月2 4 日，安徽凤阳小岗村1 8 户农民签订的土地承包协议，掀开了 8 重庆大学硕士学位论文 2 中国农村土地制度的发展历程 中国农村土地制度改革的新篇章。党的十一届三中全会召开以来，我国农村土地 制度以土地经营的联产计酬等多种责任制形态为起点，采用渐进的、多样化发展 的制度变迁方式，最终确立家庭承包经营的农村土地基本制度。家庭联产承包责 任制在坚持集体土地所有制的前提下，改变了人民公社的集体经营体制，改变了 农村土地集体使用、统一经营、集中劳动的方式，建立起土地集体所有，家庭承 包经营，统分结合、双层经营的农村土地制度。该制度实行“交够国家的，留足集 体的，剩下是自己的”收益分配方式，大大改善了人民公社时期土地集体统一经营 使用时生产者边际努力与边际报酬相关性极小的状况，诱发出生产者追求更多剩 余产品的生产积极性，促进了农业的发展。家庭联产承包责任制实质上是在不改 变土地集体所有的前提下对土地产权的重构。自建立家庭联产承包责任制以来， 我国农村土地制度的变迁大致可以分为以下几个阶段： 第一阶段是1 9 7 8 年1 9 8 4 年。在这一阶段，家庭联产承包为主的责任制在全 国范围内经历了由不联产到联产、从包工到包产再到包干的变化过程，最终确定 了包干到户的土地承包经营形式。其主要内容是建立“联产承包、分田单干、统分 结合、双层经营”的农村经济制度，其核心制度是“分田单干”，本质是把农民从人 民公社的桎梏中解放出来，使农民获得一定的生产自主权。1 9 8 3 年1 月，中共中 央印发了当前农村经济政策的若干问题，标志着家庭联产承包责任制作为农村 改革的一项战略决策的正式确立。到1 9 8 4 年，家庭联产承包责任制在我国全面完 成。 第二阶段从1 9 8 4 年到1 9 9 3 年。在家庭土地经营的基本制度建立后，作为后 续阶段，其制度变迁的主要内容，一方面是稳定土地承包经营制度，巩固和完善 制度创新成果，其中中共中央关于一九八四年农村工作的通知规定，? 土地承 包期一般为1 5 年以上”；另一方面是在坚持土地集体所有、家庭经营的基本制度 框架下，创新多种类型的土地使用权制度安排形式，如股份合作制、规模经营、“四 荒，f 吏用权拍卖等，以实现土地资源的优化配置。 第三阶段始于1 9 9 3 年，至今仍在延续中，制度变迁的主要内容是进一步稳定 农户的土地承包关系，延长土地承包经营期限，允许土地流转。1 9 9 3 年1 1 月，中 共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展若干政策措施提出：土地承包期“再 延长3 0 年不变”，在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同 意，允许土地使用权依法有偿转让”。1 9 9 8 年l o 月中共中央十五届三中全会通过 的关于农业和农村工作若干重大问题的决定，再次明确提出要坚定不移地贯彻 土地承包期再延长3 0 年的政策。2 0 0 3 年3 月1 日开始实施的中华人民共和国农 9 重庆大学硕士学位论文2 中国农村土地制度的发展历程 村土地承包法，规定“耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十至五十年， 林地的承包期为三十至七十年”，承包期内，发包方不得收回承包地”，承包期内， 发包方不得调整承包地”，土地承包经营权流转的主体是承包方，承包方有权依法 自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式”，在法律上保障了农民的土地承 包经营权，允许农村土地在自愿基础上流转。 1 0 重庆大学硕士学位论文3 农村土地制度的现状分析 3 农村土地制度的现状分析 我国现行的农村土地制度是经过长期发展完善的成果，在我国的改革开放中 发挥了不可估量的重要作用。笔者认为，我国现行的农村土地制度有其合理性， 但是也存在诸多的问题。 3 1 农村土地制度设计的合理性分析 3 1 1 现行农村土地制度是生产力发展的必然要求 辩证唯物主义认为，世界的本原是物质，物质是第一性的，意识是第二性的， 物质决定意识。农村土地制度其本质上属于农村社会的上层建筑，属于意识的范 畴，由农村社会的物质条件所决定。而农村社会中，最为重要的物质生产条件就 是土地。所以，农村土地是农村土地制度的决定性因素。我国现行的以噪体所有， 家庭承包经营”为核心的土地制度是与我国农村土地的自然状态相适应，符合现行 的生产力发展要求的。一方面，除开少数比较大的平原之外，我国绝大多数的耕 地呈现为分散的状态，很难实现美国、澳大利亚等国家那样的农村土地大规模经 营。另一方面，就总体而言，我国农村土地上的生产力还比较低下，大多数处于“日 出而作，日落而息 和“靠天吃饭”的状态。表现为生产工具仍较落后、基本以人力 劳动为主、农业人口的素质不高、生产规模较小、社会化程度较低。所以，我国 现行的以家庭为主体经营农村土地的农村土地制度是符合生产力发展要求。 3 1 2 现行农村土地制度为保障农民利益提供了可能 马克思的级差地租理论认为，农业资本家只有通过租用土地所有者的土地才 能实现经营土地的目的。对于肥沃的土地和位置较好的土地产生的级差地租i ， 在订立租约时就能够确定下来。而对同一块土地上连续追加投资所产生的超额利 润转化来的级差地租，在订立租约时是无法确定的。土地经营者在取得土地的 经营权以后，就会自觉地在土地上追加投资，土地就会得到改良，土地就由单纯 的物质变成为土地资本。但是契约规定的租期期满，在土地上实行的改良，就和 土地一起，变为土地所有者的财产。在签订新的租约时，不管这块土地再租给谁， 都会提高地租。因而土地所有者和土地经营者总是围绕着土地租期长短进行斗争。 就我国的现实来看，家庭承包经营关系其本质是租赁关系。同样存在土地的级差 地租被土地所有者取得的可能。但是，通过制定政策和修改立法，延长土地承 包经营权的期限，为土地承包经营户收回在土地上的投资提供了最大的可能。所 以，农村土地的家庭承包制度以及承包经营期限的延长为保护农民的利益提供了 可能。 重庆大学硕士学位论文3 农村土地制度的现状分析 3 2 农村土地制度存在的主要问题 3 2 1 农村土地产权界定不明确，导致产权主体“失位”，直接影响土地 承包经营权分配的效益 巴泽尔对产权”的定义是：个人对资产的产权由消费这些资产，并从资产中取 得收入和让渡这些资产的权利和权力构成。在市场经济条件下发展农业经济，必 然要求首先对农业产权关系进行合理、明晰的界定。利益诱导机制在通常情况下 是通过产权制度而发生作用的。产权的界定是土地利益分配的基础，明确的产权 界定才能产生明确的利益分配，明确的利益分配，才能产生明确的利用土地资源 创造社会财富的动力。我国农村土地产权界定不明确主要表现为产权主体的不明 确。现行农村集体土地所有权的主体有三个：即乡镇农民集体、村农民集体和村 内各集体经济组织或者村民小组。有学者认为，集体所有的实质，就是集体成员 的共同共有。但是，一方面集体的大小、集体成员的构成( 共同共有者的构成) 以及 集体所有土地的范围是变动的；另一方面，集体成员在各个集体之间流动的频繁。 以上两方面的原因致使我们无法从法学、社会学或者管理学的角度对嗓体鼍吝个概 念的外延和内涵做一个明确的界定。换句话说，喋体”这个概念的不确定也就是农 村土地所有权的权利主体的不确定。权利需要有明确的主体掌握，权利的存在才 有价值。对哝村土地集体所有制”中噪体”界定的不明确，不但会让我们对农村土 地所有权这个权利的存在价值产生合理的怀疑，而且也必然会影响到哝村土地集 体所有制 这个制度的基础，进而质疑农村土地集体所有制的存在。所以，农村土 地所有权权利主体的不明确直接影响到农村土地集体所有制的合理存在。 笔者认为，农村土地的所有权制度是农村土地制度的核心。除开噪体 这个虚 而不实的所有者，真正对农村土地行使占有、使用、处分和收益等权利的是以家 庭名义来承包土地的农户，农户是土地承包经营中最为基础的单位。但是，农户 又不是农村土地的所有者，我国农村土地所有者处于有名无实的状态，这种所有 权主体“失位”的状态是非常不经济的。土地是一种资源，而且是一种稀缺性资源， 在合法的前提下，通过怎样的途径使农村土地资源在农户之间进行合理的优化配 置，从而发挥土地资源的最大效用，这些问题都需要“土地所有者”的积极参与。从 宏观的角度来看，所有权主体的“失位致使我们无法建立一个合法的有效机制来处 理土地资源的优化配置问题。另外，从微观上看，对于广大的农户而言，土地承 包经营权是一种财产性权利，而且是比较紧缺的财产性权利。公平、合理的分配 到土地的承包经营权，享受基于集体成员或者社会成员身份而获得财产性权利的 公平对待，这些都需要土地所有权者积极行使所有权。所以，无论从宏观还是微 观的角度考虑，农村土地所有权主体的“失位”都是我国现行农村土地制度中存在的 一个非常重要的问题。 1 2 重庆大学硕士学位论文3 农村土地制度的现状分析 3 2 2 不适应市场经济条件下对土地资源优化配置的要求 市场经济讲求竞争和效率，对资源要求优化配置。优化配置农村土地既是市场 经济的要求，也是农业以及整个社会经济发展的要求。我国现行的农村土地制度 不适应市场经济条件下对土地资源优化配置的要求，主要表现在以下两个方面： 农村土地的承包经营权流转受到限制 许明月教授认为：市场是最有效率的资源配置方式，但是，市场要发挥作用， 必须以资源或资源权利能够在不同的主体之间流动性为前提。如果不能流动，市 场就不能发挥作用。土地资源是最重要、最基础的资源。土地的利用效率，从根 本上取决于土地资源的配置是否是优化的配置。市场通过交易，使土地资源权利 在不同的主体之间变动，每一笔土地交易的当事人都以追求交易利益最大化为动 机，在通常情况下，一笔土地交易成功将意味着土地资源的配置得到一次优化， 通过不断的市场交易，土地资源的配置也将会不断的优化，因而，土地资源的配 置通过市场将会逐步的趋于最优化。土地资源配置的优化将会推动土地资源日益 朝着最善于利用、最能发挥土地利用效率的主体转移，整个社会的土地利用效率 将会日益提高，利用土地而创造的社会财富将会持续的增长，社会将会更加富裕， 人们的生活质量也将会因此而日益提高。国 承包经营权作为一种物权在农村土地承包法出台之前是不能流通的。甚 至转包也曾经被法律明令禁止。农村土地承包法改变了这种绝对禁止承包经营 权流通的做法，该法第十条明确规定，国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行 土地承包经营权流转。第十六条第一项规定，承包方依法享有承包地使用、收益 和土地承包经营权流转的权利。土地承包经营权流转应当遵循平等协商、自愿、 有偿的原则，并不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；流转的期限不得 超过承包期的剩余期限；受让方须有农业经营能力；同等条件下，本集体经济组 织成员享有优先权的原则。这些规定打破了土地承包经营权不可流转的限制，是 农村土地制度的一个重大突破。但是，笔者认为，现行的土地承包经营权的受限 制性流转规定，仍然是不利于土地资源的长期合理的开发和利用的。其中存在的 问题主要体现在土地资源的利用效益和土地资源的公平享有两个方面。其一，土 地承包经营权受承包经营期的限制。即使我们实行延长承包经营期的做法，仍然 会存在土地使用上的预期不足，短期行为严重的隐患。一方面，农业需要加大投 资力度，另一方面，投资农业存在投资回报周期长、受自然条件影响大的特点。 这两方面因素会影响资本投资于农业的积极性