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摘要 2 0 0 3 年9 月，中华人民共和国环境影响评价法正式实施后，规划环境影响评价 正式成为法律制度，环境因素介入到国民经济与社会发展的综合决策之中，规划环评是 环境影响评价在规划层次的应用，是一种在规划层次及早协调环境与发展关系的决策手 段，属于战略环境影响评价范畴。开展规划环境影响评价是实现可持续发展的中心环节。 规划环境影响评价工作的开展需要建立一套较全面的指标体系，规划环境影响评价 指标体系是反映规划实施区域的生态、自然、资源与能源利用、社会和经济各方面特征 的多个指标构成的相互联系、相互依存的统计指标群，其构成决定于规划环境影响评价 的评价内容，规划环境影响评价将通过这套相互联系、相互制约的科学完整的指标体系 来反映规划实施对环境的影响。 流域水电开发在带来巨大经济效益的同时，也大范围地影响了流域环境。因而，开 展流域水电规划环境影响评价具有明显的现实意义。 本文借鉴国内外关于规划环境影响评价理论及指标体系的研究成果和实践经验，结 合流域水电规划环评方面的实践需求，在分析流域水电规划实施后可能产生各种环境影 响的基础上，构建相应的影响因素识别矩阵，通过系统分析建立规划环境影响评价指标 体系的基本理论，包括指标的特征、类型、构建的指导思想、原则和构建模式，以甘肃 省疏勒河干流昌马水库以上河段水能规划环境影响评价为例，以基本指标模式的框架建 立规划环境影响评价指标体系，并通过查阅文献资料和分析计算对各项定量指标进行赋 值，最后采用层次分析法别确定规划环境影响评价指标体系中各项指标的权重，筛选出 核心指标，分清主次。最后对研究进行总结并提出不足与建议。 本文所进行的规划环境影响评价指标体系的研究和应用，可以为今后流域水电规划 环境影响评价和其他战略环境影响评价工作的进一步开展提供理论支持和经验借鉴。 关键词：规划环境影响评价指标体系疏勒河基本指标模式层次分析法 a b s t r a c t s e p t e m b e r2 0 0 3 ”e n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n tl a wo fp e o p l e sr e p u b l i co f c h i n a ”a f t e rt h ef o r m a l i m p l e m e n t a t i o n p r o g r a m e n v i r o n m e n t a l i m p a c t a s s e s s m e n t ( p e i a ) b e c a m e l a w , e n v i r o n m e n t a l f a c t o r si n v o l v e d i n i n t e g r a t e d d e c i s i o n - m a k i n go ft h en a t i o n a le c o n o m ya n ds o c i a ld e v e l o p m e n t p e i ai s e l ai n p r o g r a m l e v e la p p l i c a t i o n s ，i s a n e a r l yc o o r d i n a t i o n i nt h e p r o g r a m l e v e lt h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e ne n v i r o n m e n ta n dd e v e l o p m e n td e c i s i o n m a k i n gm e a n st ob e l o n g t ot h es c o p eo fs e a p e i ai st h ec e n t r a l l i n kt oa c h i e v es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t p e i an e e de s t a b l i s ha c o m p r e h e n s i v ea s s e s s a b l ei n d i c a t o r ss y s t e m ，i t sas t a t i s t i c a l i n d i c a t o r s g r o u p t h a tc a nr e f l e c t e v e r yc h a r a c t e r o ft h ep r o g r a ma r e ai n c l u d e z o o l o g y , n a t u r e ，u s i n go fr e s o u r c ea n de n e r g y , s o c i e t ya n de c o n o m y t h ef r a m e w o r ko f i n d i c a t o r ss y s t e md e c i d e st h ec o n t e n to ft h ee i a e l w i l lr e f l e c tt h ei n f l u e n c eo ft h e p r o g r a mu s i n gt h ei n d i c a t o r ss y s t e m h y d r o p o w e rd e v e l o p m e n t s b e n e f i ti so b v i o u s f o ri tm a k e sf u l lu s eo f h y d r o e n e r g y ；b u ti t se n v i r o n m e n t a li m p a c ti sa l s os e r i o u st h a nas i n g l eh y d r o p o w e r s t a t i o n t h u s ，b a s i nh y d r o p o w e rp r o g r a mt oc a l t yo u te nh a so b v i o u sp r a c t i c a l s i g n i f i c a n c e i nt h i sp a p e r , d r a w i n go nd o m e s t i ca n di n t e m a t i o n a lp e i at h e o r ya n di n d i c a t o r s y s t e mf o rr e s e a r c hr e s u l t sa n dp r a c t i c a le x p e r i e n c e ，c o m b i n e dw i t hb a s i nh y d r o p o w e r p r o g r a mt op r a c t i c ei nr e s p e c to fe i ar e q u i r e m e n t s t h ea n a l y s i so fr i v e rb a s i n h y d r o p o w e rp r o g r a mt h ei m p l e m e n t a t i o no fv a r i o u se n v i r o n m e n t a li m p a c t st h a tm a y a r i s eo nt h eb a s i so fc o n s t r u c t i o no ft h ec o r r e s p o n d i n gm a t r i xt oi d e n t i f yt h ei m p a c t o ff a c t o r s t h r o u g hs y s t e m a t i ca n a l y s i so ft h ee s t a b l i s h m e n to fp e i ai n d i c a t o rs y s t e m o ft h eb a s i ct h e o r y , i n c l u d i n gi n d i c a t o r so ft h ec h a r a c t e r i s t i c s ，t y p e ，c o n s t r u c t i o no ft h e g u i d i n gi d e o l o g y ；p 订n c i p l e sa n db u i l dam o d e lf o rg a n s us h u l e h em o r et h a nt h em a i n s t r e a mo fc h a n g m ar e s e r v o i rr i v e rp e i aa sa ne x a m p l e ，t h eb a s i ci n d i c a t o r si no r d e r t oe s t a b l i s hap r o g r a mf r a m e w o r kf o rm o d e le v a l u a t i o ni n d i c a t o r s y s t e mo f e n v i r o n m e n t a l i m p a c t ，a n dt h r o u g h a c c e s st od o c u m e n t sa n da n a l y s i so ft h e q u a n t i t a t i v ei n d i c a t o r so ft h ea s s i g n m e n t ，a n df i n a l l yt h eu s eo fa n a l y t i c a lh i e r a r c h y p r o c e s s ，r e s p e c t i v e l y , i np e i ai n d i c a t o r ss y s t e mo fw e i g h t i n go fi n d i c a t o r s ，s e l e c t e d c o r ei n d i c a t o r s ，t o d i s t i n g u i s h b e t w e e n p r i m a r ya n ds e c o n d a r y f i n a l l y , t h es t u d y s u m m e d u pt h es h o r t a g eo fp r o p o s a l sp u tf o r w a r d i nt h i s p a p e r , c a r r i e do u tb yt h e p e i ai n d i c a t o r s y s t e mo fr e s e a r c ha n d a p p l i c a t i o n ，c a np r o v i d et h et h e o r e t i c a ls u p p o r tf o rt h er i v e rb a s i nh y d r o p o w e rp e 忪o r o t h e rs e a k e y w o r d s ：p e i a i n d i c a t o rs y s t e ms h u l e h eb a s i ci n d i c a t o rm o d e a h p 原创性声明 本人郑重声明：本人所呈交的学位论文，是在导师的指导下 独立进行研究所取得的成果。学位论文中凡引用他人已经发表或 未发表的成果、数据、观点等，均己明确注明出处。除文中已经 注明引用的内容外，不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写 过的科研成果。对本文的研究成果做出重要贡献的个人和集体， 均已在文中以明确方式标明。 本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：毕日期：牡 关于学位论文使用授权的声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归 属兰州大学。本人完全了解兰州大学有关保存、使用学位论文的规定， 同意学校保存或向国家有关部门或机构送交论文的纸质版和电子版， 允许论文被查阅和借阅；本人授权兰州大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用任何复制手段保存和 汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学位论文或与该论文直接相 关的学术论文或成果时，第一署名单位仍然为兰州大学。 保密论文在解密后应遵守此规定。 论文作者签名：导师签名： 牛孕彤 兰州大掌研究生掌位论文水电规划环境最；响评价指标体系研究 1 、绪论 1 1 战略环评的研究与实践 1 1 1 战略环境评价的提出 规划环境影响评价( e n v i r o n m e n t a li m p a c ta s s e s s m e n tf o rp r o g r a m ，p e i a ) 即是针对规划的战略环境评价( s t r a t e g i ce n v i r o n m e n t a la s s e s s m e n t ，s e a ) 。 战略环境评价的概念最早出现在1 9 6 9 年美国国家环境政策法( n e p a ) 中。 这个法案明确要求“所有的联邦政府和机构对那些可能显著影响人类环境质量的 法规和其他主要联邦行动的建议都必须准备一份详细的关于环境影响的报告 ( e i s ) ”，其中就有对政策、规划等进行环境评价的要求。作为一个完整的定义， 战略环境评价是由英国战略环境评价的概念最初由英国的n l e e 、c w o o d 和 f w a l s h 等几位学者提出，规划坏评是较低层次的战略环评【2 1 。s a d l e r 等【3 】将战略 环评定义为“战略环评是在决策的早期阶段，与经济、社会因素同等程度地评价 拟议战略的环境影响的系统化过程”。规划环评是应用战略环评思想对规划或计 划的环境影响进行评价的手段，欧盟关于特定计划或规划的环境影响评价指令 一1 ( t h ee u r o p e a ns e ad i r e c t i v e2 0 0 1 4 2 ) 中认为“规划或计划环评是在对可能对环 境造成重大影响的规划或计划进行决策时考虑环境因素的重要手段”。香港策略 性环境评估手册f 5 】将策略性环评定义为“一个系统化、涉及多类人士的过程。目 的是分析及评估建议中的政策、计划及活动的环境影响，协助策略上或规划上的 决策；和跟进策略性或规划性的决定”。中华人民共和国环境影响评价法中将 规划环评定义为“( 规划) 的环评是指对规划实施后可能造成的环境影响进行分析、 预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方 法和制度”【6 】。 1 1 2 国外战略环境影响评价进展 ( 1 ) 国外战略环境影响评价的研究进展 自美联邦政府于1 9 6 9 年颁布了国家环境政策法，首次在世界上建立了环 境影响评价制度。该法案中的1 0 2 条款规定：任何对人类环境产生重要影响的立 法建设政策及联邦机构所要确定的重要行动都要进行环境影响评价【7 1 ，该法案的 颁布标志着战略环境影响评价在美国以制度的形式确定下来了。但是当时学术界 兰州大掌研究生掌位论文水电规划环境影响评价指标体系研究 还没有正式提出战略环境影响评价的概念，如美国称其为计划环境影响评价 ( p r o g n n a r l l a t l c e i a ) ，欧洲国家称之为政策、计划和规划环境影响评价( p p s e i a ) ； 另外，还有的称之区域环境影响评价、累积环境影响评价、总体环境影响评价【8 1 。 到了2 0 世纪8 0 年代，s e a 这一概念才由英国的n l e e ，c w o d o 和e w a l h s 等人 真正地提出【9 1 。 t h e r i v e l ，w i s l n o 和t h o m p o s n 等人在其合著的战略环境评价( s t r a t e g i c e n v i r o m t a la s s e s m e n t ) ( 1 9 9 2 ) - - 书中正式给出了s e a 的定义，即s e a 可以看成是 环境影响评价在政策、计划和规划层次上的应用。具体来说，s e a 是对一项政 策计划或规划及其替代方案的环境影响进行正式的、系统的和综合的评价过程， 同时还包括就评价的结论准备一份书面报告并将评价结论用于由政府负责的决 策中。 葡萄牙学者m a r i ar o s a r i op a r t i d a r i o 将s e a 定义为：它是一个环境评价中系 统的、同步的评价过程，是在决策制定的早期阶段评价与政策、计划、规划或拟 建项目有关的开发活动及替代方案所带来的环境后果与环境质量变化，以确保充 分考虑相关的自然、经济、社会和政治等因素1 0 】。 t h e r i v e 和p a r t l d a r i o 在1 9 9 6 年合作的战略环境影响评价实践一书中重 点研究了1 9 9 2 年以后s e a 在欧美国家及某些发展中国家的实施情况，并结合实 践分析了s e a 方法。同时，还介绍了各国s e a 立法情况及政府对于s e a 做出 的种种努力，最后总结了s e a 实践中出现的一些问题并展望了s e a 的发展趋势 】。欧洲第4 届e i a 研究会将s e a 在欧盟及北美各国的实施与研究作为大会的 主题，讨论了s e a 在各国的实施经验、面临问题及今后发展的方面，并在1 9 9 7 年5 月出版了会议论文集战略环境影响评价在欧洲一书【1 2 】，就实施、类型、 指标体系等进行了详细的研究，为s e a 的实施提供了具体可行的行动指南。 除了以上系统性的s e a 研究外，国外其他一些学者也开展了s e a 的理论与 实践的研究。 1 9 7 5 年，w a l t e r 提出e i a 应包括对政策的意外影响分析，h i l b o m 把上述概 念用到渔业发展中政策失败的后果分析中【1 3 】。 t h o m a sb f i s c h e r 对西英格兰北部、荷兰和柏林的3 6 项运输基础设施相关 政策、规划和计划环境评价中环境与社会经济评价进行了对比分析，发现荷兰交 兰州大掌研究生掌位论文水电规划环境影响评价指标体系研究 通战略环境评价中的社会经济评价的比重大于环境评价，而其他两个地区正相 反，德国实例中定量评价的比例要大于英格兰，从而得出结论：s e a 中社会经 济评价和环境评价重视程度的差异取决于战略的类型和实施的地区、国家【1 4 1 。另 外，还对上述地区s e a 实施的效益以打分的形式进行了对比分析【l 5 1 。 m a r i ar o s a r i op a r t i d a r i o 指出s e a 的作用应体现在其对战略决策的影响，而 提高s e a 有效性的简单而有效的途径就是将其纳入现行的政策和规划决策过程 的概念框架，这一概念框架的核心内容是将s e a 贯彻于政策和规划制定与实施 的整个过程中；衡量s e a 成功与否的关键在于最终决策的质量和s e a 对决策的 影响程度，s e a 将通过对决策方式的影响以有助于可持续发展目标的实现【1 6 】。 d o l o r e sh e d o 等研究s e a 在西班牙卡斯蒂利亚地区水利和灌溉规划中的应 用，指出s e a 的实施有助于提高对环境、自然资源和重要发展领域间相互关系 的意识和理解，这不仅可以避免目标的冲突而且可以提供更可体现可持续发展目 标的决策选择，并以经济、社会和环境系统为对象研究了评价指标的筛选【 】。 d i m i t r id e v u y s t 等研究佛兰德斯地区公众在s e a 方面的关注内容，指出适 应性是s e a 方法学的必备特征，可将s e a 引入规划过程或独立于现行规划过程 h a u k ev o ns e h t 研究了s e a 的优势、法律基础、应进行评价的规划筛选、影响识 别，提出建立综合s e a 系统以便为s e a 的实施提供保障【1 8 】 r o s aa r c e 等研究了s e a 的实施必要性、概念、对可持续发展的作用、实施 程序，并研究了强调指出s e a 指标的来源包括e i a 指标、决策相关目标指标和 可持续发展评价指标【1 9 】。 b r a mfn o b l e 研究了加拿大s e a 实施的经验，指出加强s e a 过程实用性的 原则和特性，并强调在保证s e a 的实用性和有效性前提下，应注意加强这些原 则和特性的可操作性；为指导s e a 在决策的各个层次的应用，应建立起具有多 种方法和技术支持的结构化、系统化的评价框架；s e a 在实现可持续发展目标 方面的有效性取决于结构化和系统化的方法学评价框架的采用，并尝试在加拿大 能源政策s e a 中建立和应用了该评价框架【2 0 1 。 g o r a nf i n n v e d e n 等研究了风险评价、生命周期评价等多种方法在s e a ，特 别是能源规划s e a 中的应用，指出能源规划s e a 中生态系统和景观影响分析方 法相对于污染物排放分析方法更难寻找，影响分析方法选择的关键因素包括系统 兰州大掌研究生掌位论文水电规划环境影响评价指标体系研究 边界的定义、环境影响的数量和类型、定量化程度、结果的聚合程度和评价者对 信息类型的偏好；s e a 的作用对分析方法的选择同样具有影响；另一个影响因 素是评价者的观点和假设【2 1 1 。 p b e n j a m i nu n d e r w o o d 等指出欧洲议会通过的s e a 导则的目的在于在特定 规划制定和实旋之前即考虑其环境后果，并对美国制定和实施s e a 导则的可行 性和必要性进行了探讨【2 2 】 n a t h a l i er i s s e 等研究了欧盟s e a 导则在其成员国实施的自由度问题，指出 s e a 的有效性取决于成员国对s e a 的选择，导则对s e a 内容的规定为各成员国 根据自身况状进行调整留有足够余地，各成员国在实施方面既有共同点，又有存 在国别差异；导则为在各成员国内建立起综合性s e a 系统起到了重要的促进作 用，使s e a 成为提高规划和计划环境可行性的重要工作2 3 1 。 c l i v eb r i f f e t t 等研究了s e a 在部分亚洲国家实施的现状及趋势，指出尽管 s e a 的形式和范围会因不同的国家而有所差异，但其在亚洲地区的发展潜力是 巨大的，将对环境问题的关注引入到战略层次必将有利于地区内自然和城市环境 的改善f 2 4 1 。 ( 2 ) 国外战略环境影响评价的实践进展 美国的s e a 始于1 9 6 9 年的国家环境政策法案，并于1 9 7 0 年1 月1 日正 式实施。法案要求对联邦机构的所有立法建议和大多数严重影响环境质量的联邦 行为进行详细的环境影响评价。3 0 多年来，美国的环境影响评价方法和程序以 及环境影响报告书的审批过程都有许多修改和发展，环境影响评价制度实施的范 围也从联邦政府机构扩大到各个州的机构和私人公司。其中加利福尼亚州拥有全 世界最先进和最具操作性的s e a 系统。美国实施s e a 的典型实例包括煤炭技术 实施规划、环境恢复、废物管理规划、水资源管理规划、大气质量法规、交通计 划等许多方面。 荷兰在1 9 8 7 年建立了法定的战略环境影响评价制度，要求对废弃物管理、 饮水供应、能源与电力供应、土地利用规划等进行环境影响评价；1 9 8 9 年，荷 兰修改了国家环境政策规划，规定了荷兰到2 0 世纪末的环境战略，要求对所 有可能引起环境变化的政策、规划和计划作战略环境影响评，并对其第二个交通 结构规划进行了战略环境影响评价，包括对规划实施后的环境状况预测、有关规 划内容和环境空问适宜件分析等。 4 兰州大掌研究生学位论文水电规划环境影响评价指标体系研究 英国对于s e a 虽然在法律上没有明确的要求，但也开展了相应的研究 s a c t r a ( s t a n d i n ga d v i s o r yc o m m i t t e e o i lt r u n kr o a da p p r a i s a l ) 在19 9 2 年提出， 传统的环境影响评价程序应该进一步发展，以考虑某些累积效应或长期效应。根 据s a c t r a 的建议，英国环境部与交通部正在共同考虑交通运输与规划的总体 环境效应和累积环境影响。自1 9 9 0 年开始，很多地方政府对城市的发展规划开 展了战略环境影响评价，如赫特福德郡，在对其发展规划进行战略环境影响评价 时，独立于规划人员首先对规划的制订策略进行评估，分析3 个发展替代方案， 进而根据战略环境影响评价报告确定一个最终方案。 原苏联部长会议予1 9 7 2 年底通过了关于加强环境保护和改善自然资源利 用的决议，提出了对建设项目进行系统的环境研究的要求。1 9 8 8 年初又制定 了关于国家环境保护活动的根本重组的决议，要求所有组织和企业拟议经济 活动均应开展环境影响评价，并与公众讨论。俄罗斯成立后，公布了联邦环境 影响评价条例，确定了环境影响评价的范围，环境影响评价的对象不仅包括具 体的建设项目，而目包括规划、计划等经济技术决策。 加拿大、新西兰已经在法律上确认了政策性战略行为的s e a 。其他一些欧 盟成员国，例如德国也正在积极研究某些战略行为的宏观环境影响评价。此外， 包括世界银行在内的许多国际组织对s e a 的研究与实践给予了高度重视，并启 动相应的研究计划，开始了相应的探索性实践。 欧盟于1 9 8 5 年6 月颁布8 5 3 3 7 e e c 法令，规定了公共和私营项目进行环境 影响评价的范围、行业和要求。为了预防欧盟各国工业发展的畸形竞争需要协调 欧洲立法，不给日趋流动的欧洲企业转移到立法较松的地方以机会。同时，多数 成员国要求最大限度地保留其自主性。法令中规定除了应进行环境影响评价的项 目外，各成员国还可规定其它类型项目，制定相应的标准和阈值。1 9 9 7 年，欧 盟发布了战略环境评价导则( 草案) ，要求其成员国最迟在1 9 9 9 年底以前开始 执行战略环境评价。 总体来讲，自2 0 世纪7 0 年代起，单个建设项目环评在全世界8 0 多个国家 和地区得到了广泛应用；到2 0 世纪7 0 年代中期，由于认识到单个建设项目环境 影响评价的不足，开始将环境影响评价的应用扩展到政策层次；2 0 世纪8 0 年代 末，战略环境评价应运而生，并开始得到世界范围的广泛接受。s e a 作为环境 兰州大掌研究生掌位论文水电规划环境影响评价指标唪系研究 评价和决策的支持工具，在决策中使用的越早就越有效，目前s e a 已被全球广 泛接受，许多国家和地区制定了相应的法律法规和实施导则【2 5 1 。 1 1 3 国内战略环境影响评价进展 ( 1 ) 国内战略环境影响评价的研究进展 我国学者也在s e a 研究方面进行了大量工作，早期主要工作集中于e l & 制 度存在问题、s e a 与建设项目e i a 、区域环境影响评价、累积环境影响评价和可 持续发展的关系、s e a 的实施必要性、存在的主要问题等方面【2 6 、2 7 2 8 2 9 3 0 1 ，并 在此基础上对s e a 理论与方法进行了深入研究。 彭应登与王华东【3 1 】较早从国外引入s e a 的概念，论述s e a 产生的原因， 通过分析s e a 与e i a 之间的层次关系，说明s e a 在程序和方法上的显著特点， 指出开展s e a 研究和应用的迫切性与重要意义，还对s e a 在规划层次上的应用 进行研究。 尚金城、包存宽等在s e a 理论与应用方面进行了大量创造性研究。对s e a 系统及其工作程序进行了研究，提出s e a 系统由评价者、评价对象、评价目的、 评价标准和评价方法五个要素组成，明确了s e a 工作程序包括确定评价对象、 制定评价方案、评价实施和编写s e a 报告书，指出s e a 指标体系包括环境指标、 经济指标、社会指标和资源指标等四个子层次，每个子层次的指标又可依据结构、 功能、效果划分为更小的指标【3 2 】；分析了s e a 中公众参与实施的关键环节：即 公众参与者界定，公众参与内容，公众参与时机，公众参与方式及公众参与反馈 信息处理，并阐述了s e a 中公众参与的局限性问题【3 3 1 ；系统分析了与战略环境 评价相关的可持续发展理论与方法，并认为可持续发展理论方法是丌展战略环境 评价研究与实施的理论基础和指导思想，将可持续发展评价方法尝试性应用于长 春经济技术开发区战略环境影响综合评价中【3 4 】；系统研究了战略环境评价中的战 略替代方案及环境影响减缓措施问题，提出了战略替代方案特点、制定原则、替 代方案对比内容及方法，分析并提出了5 种类型的战略环境影响减缓措施及其优 先顺序【3 5 】；通过分析战略环境影响发生的2 战略根源和3 类环境影响受体，对环 境影响因子识别、影响范围识别和时间跨度识别等3 个方面的战略环境影响识别 内容进行了研究，并对战略环境影响识别依据进行了分析，给出了可应用于战略 环境评价的识别方法，同时，以上海市能源专项规划为例，进行战略环境影响因 6 兰州大掌研究生掌位论文 水电规划环境影响评价指标体系研究 子与影响范围的识别，从全球可持续性因子、自然资源因子和环境质量因子三方 面选择指标，建立了上海能源专项规划s e a 指标体系【3 6 】；在分析战略环境评价 指标体系建立及分类的基础上，提出了指标筛选原则、筛选过程及权重确定方法， 指出s e a 指标可分为环境行动指标、环境压力指标和环境状态指标，并以中国 能源战略环境评价为例确定了大气、气候、海洋、水资源、土地资源、社会和风 险灾害七个类别的2 2 个评价因子【3 7 】；另外，还对s e a 中战略筛选过程和前后对 比分析法在战略环境评价中的应用等内容进行了研列3 8 、3 9 1 。 李巍从理论上研究了s e a 的方法学、实用程序、专家系统和公众参与等内 容【4 0 1 ，对综合经济政策( 跨部门经济政策) 、部门经济政策和区域经济政策或发展 战略等重大经济政策环境影响评价进行了研究，建立了综合集成政策环境影响评 价方法学框架，根据重大经济政策潜在环境影响的特征，建立由3 个子指标体系 构成的重大经济政策e i a 指标体系，包括常规环境影响的评价子指标体系、与 可持续性相关环境影响的评价子指标体系和社会一经济影响评价子指标体系，并 结合中国汽车产业政策进行了重大经济政策s e a 研究【4 l 】；提出概要性战略环境 评价的概念，指出所谓概要性战略环境评价，就是针对较高层次s e a 特别是政 策环境评价所具有的评价范围广、时间跨度大、对象复杂且不确定性程度较高等 特点，在全面分析受评政策( 或战略) 环境影响的基础上，筛选出比较重要的环境 影响因子，进行尽可能深入的分析和评价，并创造性地提出各种政策替代方案和 环境管理对策。结合西部大开发进行了概要性战略环境评价大纲研究，对评价目 标、内容、程序进行了探讨，提出在全球、国家、大区域、省区尺度上筛选评价 指标【4 2 1 。 徐鹤、朱坦等结合我国国情研究了区域环境影响评价、s e a 与可持续发展 等内容【4 3 、4 4 1 。提出s e a 的评价程序包括目标的确定、方案的优选、划定范围及 建立指标体系、影响预测与评估和减缓措施及战略实施监控【4 5 1 。 在2 0 0 3 年中华人民共和国环境影响评价法正式实施以后，规划环境影 响评价纳入环境影响评价体系，国内对于战略环境影响评价的理论、方法研究正 在不断深入进行中。 ( 2 ) 国外战略环境影向评价的实践进展 2 0 世纪9 0 年代以来，我国也逐渐认识到丌展战略环境影响评价的重要性和 紧迫性，并在中国2 1 世纪议程、国家关于环境保护若干问题的规定及国 7 兰州大掌研究生掌位论文水电规划环境影响评价指标体系研究 家环保局“三定”方案等各文件中明确提出丌展对现有政策和法规的战略环境影 响评价，我国政府1 9 9 4 年的中国2 l 世纪议程一中国2 l 世纪人口、环境与发 展白皮书第3 章中明确指出，有关立法需规定建立“可持续发展环境影响评价 制度”，要求政府部门在制定规划和企业立项时，评估其对可持续发展可能造成 的影响，强调了在政策与规划层次上进行e i a 的重要性，这就为s e a 奠定了政 策基础【4 6 】。 1 9 9 4 年1 2 月国务院颁布的建设项目环境保护管理条例中明确提出：“流 域开发、开发区建设、城市新区建设和旧城区改造等区域性开发编制建设规划时， 应当进行环境影响评价。”这是我国第一次以法规的形式对区域环境影响评价做 出明确的规定。2 0 0 3 年9 月实施的中华人民共和国环境影响评价法中将s e a 正式列于其中【4 7 1 ，该法律明确规定：国务院有关部门、设区的市级以上地方人 民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域 的建设、开发利用规划，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该 规划有关环境影响的篇章或者说明”，表明我国在战略环境影响评价领域迈出的 可喜一步，说明我国在环境影响评价制度方面的立法己融入国际环境影响评价立 法的潮流【4 引。 自环评法颁布实施以来，为了更好地促进s e a 的有效实施，国家环境 保护部( 原国家环境保护总局) 先后从配套法规的制定、技术的准备及人才的培养 等方面做了不懈努力，见表1 1 1 【4 叭。 表1 1 1 中国s e a 实施配套措施 措施内容 规划环境影响评价技术导则( 试行) ( 2 0 0 3 年施行) 环境影响评价审查专家库管理办法( 2 0 0 3 年施行) 配套法规 专项规划环境影响报告书审查办法( 2 0 0 3 年施行) 编制环境影响报告书的规划的具体范同( 试行) ( 2 0 0 4 年颁布) 技术准备 组织开展“十五”国家科技攻关计划专题之一的规划环境影响 评价技术方法研究的研究计划：开展环境影响评价基础数据库的建设上作 人才培养国家环境保护部举办定期规划环评培训班 2 0 0 8 年3 月2 8 日，为了进一步增强政府立法工作的透明度，进一步规范规 划环评的工作，国务院法制办公室将规划环境影响评价条例( 征求意见稿) 全文公布，征求社会各界意见。 环评法等一系列法规实施后，促进了规划环评的发展，为了保障理论和 兰州大掌研究生掌位论文水电规划环境影响评价指标体系研究 实践进一步有效结合，2 0 0 6 年国家环保部在内蒙古自治区、大连市和武汉市等 第1 批试点地区进行了规划环评，取得了成功经验【5 0 1 。此后，又陆续批准江苏省、 湖北省、宁波市、芜湖市、广州市为规划环评试点省份和城市，河北省、山东省、 吉林省、上海市、天津市、杭州市等许多省市也相继配套出台了多项地方性规章 制度，有力推动了规划环评的实施，从国家到地方，s e a 已经逐渐开展。 1 2 规划环境影响评价概述 1 2 1 规划环境影响评价内涵 所谓规划，就是人们对未来较长时期内的社会行为做出的有目标的决策和整 体安排，是人们有目的的改造自然和利用自然与建造人为环境的具体行动，是一 种重要的决策活动。在“规划环境影响评价”中，有以下含义 ( 1 ) 规划是指政府机关为特定目的而指定的一组相互协调并排定优先顺序 的未来行动方案和实现的措施，目的是在未来一定时段内贯彻既定的政策，也包 括在未一定时段内拟具体执行的一组行动或许多项目。在时段长度上，我国一般 指超过5 年。规划通常有以下特点： 命名的形式。除以“规划”命名者外，还包含属于规划范畴的有“ 计划( 纲要) 9 9 、“行动计划”及“发展战略”等。 根据规划的内涵，可将规划分为2 种形式：政策导向性规划，其内容是提 出政策性原则或纲领，常以预测性、参考性指标和内容要求予以表达；项目导向 性规划，其内容包含为实现目标而设置的一系列项目或工程建议( 包存宽、陆雍 森，2 0 0 4 ) 。 ( 2 ) 规划是为了实施既定方针所必需的目标、政策、程序、规则、任务分 配、执行步骤、资源使用等制定的综合性计划。规划按内容分为综合性规划和专 项舰划。综合性规范着重解决国民经济和社会发展的总体目标、战略决策和战略 方针，例如国民经济和社会发展规划。专项规划是为了解决国民经济和社会发展 中的某些薄弱环节、突出矛盾和重点任务，如国土规划、城市规划以及环境规划 等。按时间可分为长期规划、中期规划和短期规划，如我国国民经济发展的五年 计划等。 p e i a 目前在国内有许多定义，不过多数源自于国外的有关理论思想，具有 代表的观点有以下几种： 9 兰州大掌研究生掌位论文水电规划环境影响评价指标体系研究 1 ) 规划环境影响评价是e 从在规划层次的应用，是一种在规划层次及早协 调环境与发展关系的决策手段与规划手段，属s e a 范畴。其实质是发展规划阶 段对建设项目的环境影响进行前瞻性预测，通过考虑多个设项目的累积环境影响 和各种影响因素之间的协同效应，将环境、社会和经济作为一个整体进行系统的 综合评价，并在高层次决策之前提供广泛的可选方案和环境措施【5 2 1 。 2 ) 规划的环境影响评价就是分析、预测和评估规划实施后可能造成的环境 影响，其前提是要有规划草案作为评价对象，至少也要有规划的初步方案，脱离 规划草案所进行的环境方面的工作都属于规划过程中对环境问题的考虑而不是 真正意义上的规划环境影响评价【5 3 】。 2 ) 环境影响评价法第一章“总则”的第二条规定“本法所称环境影响评价 法，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估， 提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度”。 第二章“规划的环境影响评价”第七条规定：“国务院有关部门、设区的市级以上 地方人们政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、 海域的建设、开发利用规划，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编 写改规划有关环境影响的篇章或者说明。”“规划有关环境影响的篇章或者说明， 应当对规划实施后可能造成的环境影响做出分析、预测和评估，提出预防或者减 轻不良环境影响的对策和措施，作为规划草案的组成部分一并报送规划审批机 关。”第八条规定“国务院有关部门、设区的市级以上地方人们政府及其有关部门， 对其组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅 游和自然资源开发的有关专项规划( 以下称专项规划) ，应当在该专项规划草案上 报审批前，组织进行环境影响评价，并向审批该专项规划的机关提交环境影响报 告书。”据此，规划环境影响评价( e n v i r o n m e n t a li m p a c t a s s e s s m e n tf o r p r o g r a m ， p e i a ) 的定义为：在规划编制阶段，对规划实施后可能造成的环境影响进行分析、 预测和评价，并提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的 方法和制度【6 j 。 由上述观点可知，目前对于p e i a 的认识以2 0 0 2 年颁布的中华人民共和 国环境影响评价法为主要观点，本文也采用该定义。 l o 兰州大掌研究生学位论文水电规划环境影呼平价指标体j 匪研究 1 2 2 进行规划环境影响评价的意义 规划环境影响评价其评价对象是在政策法规制定之后至项目实施之前这一 时段的资源环境的可承载性。有了规划环评这项法律制度，环境因素就可以介入 到国民经济与社会发展的综合决策之中，按照环境资源的承载力和容量要求，对 区域、流域、海域的重大开发活动，对生产力布局和资源配置提出更加科学合理 的建议。规划环境影响评价是环境影响评价在规划层次的应用，是一种在规划层 次及早协调环境与发展关系的决策手段，属于战略环境影响评价范畴。规划环境 影响评价可以克服项目环境影响评价的一些不足，并促进环境影响评价工作的发 展和完善。规划环境影响评价的实质是发展规划阶段对建设项目的环境影响进行 前瞻性预测，通过考虑多个建设项目的累积环境影响和各种影响因素之间的协同 效应，将经济、社会和环境作为一个整体进行系统的综合评价，并在高层次决策 之前提供广泛的可选方案。规划环境影响评价为发展规划的初步方案及其修订提 供东基础。它产生的信息在这个重复过程中，以整体形式被用来修订提出的政策、 规划及计划。因此，开展规划环境影响评价是实现可持续发展的中心环节m5 5 1 。 1 2 3 规划环评与战略环评、项目环评之间的关系 目前，国际上将战略环评定义为在政策( p o l i c y ) 、规划( p r o g r a m ) 和计划( p l a n ) 三个层次上的应用。战略环评是环境影响评价的一部分，它与项目环境影响评价 共同构成了环境影响评价的四层体系，自上而下为政策、规划、计划、项目。但 在中文中，“规划”和“计划”没有明确的界限，并且与环境影响评价中的决策层次 的概念完全不同，因此单从字面上区别这两个词很困难，于是，现在比较公认的 办法就是把它们统称为“规划环境影响评价”，也就是说，我国环境影响评价法 中的“规划环境影响评价”实际上包括了“规划”和“计划”这两个层次【5 6 1 。战略环评 和项目环评构成了完整的环境影响评价体系，是环境影响评价在行动计划全过程 ( 政策规划一计划一项目) 的应用。战略环评为项目环评提供依据，项目环评则 促进战略环评的深化和完善，两者相辅相成，互相促进，无论缺少了哪部分，环 境影响评价体系都将不完整。中华人民共和国环境影响评价法颁布后，我国 就建立了一个环境影响评价循环管理模式。规划环评从中观层次上预防可能出现 的环境影响，并为项目环评提供依据和指导；项目环评则从微观上预防和控制环 境污染。 兰州大掌研究生掌位论文水电规划环境影响评价指标体系研究 中华人民共和国环境影响评价法( 2 0 0 2 ) 实施前，我国的环境影响评价 只针对建设项目，没有把对环境有重大影响的规划纳入环境影响的评价对象，虽 然在建设项目环境影响审批中，规定了“符合规划”的原则，但对规划本身却