天津市政府投资项目管理研究.pdfVIP

天津大学 硕士学位论文 天津市政府投资项目管理研究 姓名：孙强 申请学位级别：硕士 专业：工商管理 指导教师：刘应宗 20021201 摘要 政府投资项目管理改革是天津市新形势下适应跨越式发展要求的一项重要 任务。计划经济时期，天津市主要以基础分析和技术分析作为政府投资项目管理 的理论依据，从项目建设的各个阶段进行投资控制。市场经济环境下，传统的基 础分析和技术分析方法己不能适应天津市工程建设领域市场改革的需要，如何把 现代投资管理理论应用于天津市政府投资项目实践，并与国际惯例接轨是当前亟 待研究的课题。 本文针对以上问题和政府投资项目的特点，结合天津市的实际情况和实践探 索，以现代工程项目管理全过程投资控制理论为理论基础，从天津市政府项目决 策、工程采购、实施管理和支付制度全过程控制角度，探索政府投资项目投资运 动的规律，初步提出了一套旨在加强天津市财政性基本建设项目管理的投资管理 体系。通过分析天津市政府投资项目管理模式现状，提出改革分“三步走”的目 标。通过对政府采购现行标底制定的分析，提出政府投资项目应实行最低报价中 标原则。为实现政府投资项目投资、质量、工期“三赢”目标，提出了引入例、 p f i 等先进建设方式。从减少资金流动环节的角度，提出改革天津市基本建设资 金集中支付体系的意见。论文最后提出了一套天津市政府投资项目管理信息系统 方案。 关键词：政府投资项目管理模式政府采购资金支付信息管理 a b s t r a c t i ti sak e ym i s s i o nf o rl o c a lg o v e r n m e n tt or e f o i t uo ng o v e m m e n ti n v e s t e d p r o j e c t sm a n a g e m e n tu n d e rac h a n g e dc i r c u m s t a n c e d u r i n gt h ep l a n n i n ge c o n o m y p e r i o d ，t i a n j i nm a i n l y m a d et h ei n v e s t m e n tc o n t r o la te a c hs t 印o f ap r o j e c tb a s e do n p r i n c i r ，a la n dt e c h n i c a la n a l y s i s h lt h em a r k e t i n ge c o n o m y ，血et r a d i t i o n a lm e t h o d s c a n n o tm e e t 恤en e wd e m a n df o rt h er e f o l n lo f c o n s t r u c t i o np r o j e c tm a r k e t t h e r e f o r e ， i ti sn e g e s s a r yt os t u d yt h en e w t h e o r ya n df o r r nan e ws y s t e mi na c c o r d a l i c e w i t ht h e i n v e s t i n gp r a c t i c ea n d m e e tt h ei n t e r n a t i o n a ln o r mi nt h ea r e a c o n c e r n i n gt i a n j i n s c o n c r c t es i t u a t i o na n dp r a c t i c e ，f o c u s i n go nt h ei s s u e s a b o v ea n dt h ec h a r a c t e r i s t i co f g o v e r n m e n ti n v e s t e dp r e j e c t s ，a c c o r d i n gt ot h em o d e r n e n g i n e e r i n gm a n a g e m e n tt h e o r y ，t h i s p a p e r r e s e a r c h e so nt h e d y n a m i c l a wo f g o v e r n m e n t i n v e s t e dp r o j e c t sf r o mt h ev i e w p o i n to ft o t a lp r o c e s sc o n t r o l s u c ha s d e c i s i o n m a k i n g ，p r o c u r e m e n t ，i m p l e m e n t a t i o n a n d p a y m e n t ，e x p e r i m e n t a l l yp r o p o s e s as e to fi n v e s t m e n ta d m i n i s t r a t i o ns y s t e mt oe n f o r c et h em m a a g e m e n to f t i a n j i nr i s e a l c o n s t r u c t i o np r o j c c t s 叮 h l c e - s t e p s r e f o m t i n gg o a l sa r eg i v e i lo u tb ya n a l y z i n gt h e i n v e s t m e n tp r o j e c t sm a n a g e m e n tm o d e l so ft i a n j i ng o v e r n m e n t i ta l s os u g g e s t st h a t g o v e r n m e n ti n v e s t e dp r o j e c t sa d o p tt h ep r i n c i p l eo fa c c e p t i n gt h el o w e s t b i dt h r o u g h t h ea n a l y s i so fc u r r e n tm a n a g e m e n tm o d e l s t oa c h i e v et h e w i n - w i n ”g o a lo fh i g h q u m i t ya n ds h o r tp e r i o d i ta d v i s e st oa d o p tt h ea d v a n c e dc o n s t r u c t i o n ，s u c ha sc m a n dp f i f r o mt h e 口o i mo f c a p i t a lf l o w i n ge f f i c i e n c y ，t h i sp a p e rs u g g e s t si m p r o v i n g t h e p r e s e n tc o n c e n t r a t e dp a y i n gs y s t e m a tl a s t ，i tp r o p o s e sap r o g r a mo f m a n a g e m e n t i n f o r m a t i o ns y s t e mf o rt i a n j i n sg o v e r n m e n ti n v e s t e dp r o j e c t s 、 k e y w o r d s ：g o v e r n m e n t i n v e s t e dp r o j e c t ，m a n a g e m e n tm o d e l ，p r o c u r e m e n t ，p a y m e n t ， m a n a g e m e n t i n f o r m a t i o ns y s t e m ( m s ) 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作 和取得的研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包 含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得云鎏太堂或 其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本 研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：签字日期：年月日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解丞鎏太堂有关保留、使用学位论文的规定。 特授权丢洼太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和倍阅。同意 学校向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：导师签名： 签字日期：年月e t签字日期：年 月日 第一章绪论 1 1 政府投资项目 第一章绪论 1 1 1 定义 1 1 1 1 由来 政府投资项目是一个在我国改革开放中出现的新的概念。在国外，般叫做 “政府工程”( g o v e r n m e n tp r o j e c t ) ，如美国：也有的国家和地区叫“公共工程” ( p u b l i cp r o j e c t ) ，如日本和我国的香港等。 深圳市政府首次在政府文件中提出政府投资项目这一概念，即：政府投资项 日是指利用市本级预算内资金、土地开发基金以及其他财政性资金所进行的固定 资产投资建设项目。对于政府投资项目的概念的认识是一个渐进加深认识的过 程，应该看到，政府投资项目无疑比财政性基本建设资金投资项目的内容更宽， 除了财政性资金外，还应包括财政担保的国内外金融组织的贷款，外国政府赠款 以及国际援助资金等等。鉴于此，1 9 9 9 年下半年，由财政部牵头，组织有关专 家学者多次专题讨论，最后于2 0 0 0 年初出版了政府投资项目标底审查实务 一书，并在该书中正式提出了政府投资项目的定义。 具体地说，政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展， 为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通 过财政投资，发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的 国内外金融组织的贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目。 1 1 1 2 概念 作者认为按照资金来源划分政府投资项目与非政府投资项目是符合中国国 情的。 推荐政府投资项目的定义：为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为 了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过 财政投资，发行国债或地方财政债券，向证券市场或资本市场融资，利用外国政 府赠款，国家财政担保的国内外金融组织贷款以及行政事业性收入等方式独资或 合资兴建的固定资产投资项目。 1 1 2 分类及特点 1 1 2 1 分类 第一章绪论 ( 1 ) 项目分类 按照项目产品自身的特点及其市场环境，投资项目可分为：竞争性投资项目、 基础性投资项目和公益性投资项目。 a 竞争性投资项目。竞争性投资项目主要指投资收益比较高、产品垄断程度 低，市场调节比较灵敏、竞争性比较强的一般项目。这类项目一般由企业担当投 资主体。 b 基础性投资项目。基础性投资项目主要指那些具有自然垄断性、建设周期 长、投资额大而收益低的基础设施和需要政府重点扶植的一部分基础工业投资项 目，以及直接增强国力的符合经济规模的支柱产业投资项目。这类项目多数属于 政策性投融资范围，它主要由政府集中必要的财力、物力，通过经济实体担当投 资主体。另外还吸收地方、企业参与投资，鼓励大型骨干企业参与投资，有时还 可吸收外商直接投资。 c 公益性投资项目。公益性投资项目是指那些不为赢利，而为实现一定的社 会职能或满足社会的公共需要及人民福利而进行的投资项目，包括科技、文教、 卫生、体育和环保等事业的投资，公、检、法等政权机关的建设投资，以及政府 机关、社会团体办公设施、国防建设等投资。这类投资项目主要由政府财政资金 安排，理应由政府直接担当投资主体。 ( 2 ) 政府投资项目的分类 如果按照项目产品自身的特点及其市场环境，政府投资项目是指上述后两类 投资项目，即基础性投资项目和公益性投资项目。如果按照项目投资的目的，政 府投资项目可以分为赢利性的政府投资项目和非赢利性的政府投资项目。如果按 照资金来源，政府投资项目又可分为财政性投资项目、财政担保银行贷款建设项 目和国际援助建设项目。 1 1 2 2 特点 政府投资项目的主要特点为： ( 1 ) 政府投资项目大多数集中在为社会发展服务，非盈利的公益性项目。 ( 2 ) 超大型政府投资项目比一般项目投资大、风险大、影响面大。 ( 3 ) 政府投资项目具有比一般项目更严格的管理程序。包括严格的立项审 批制度，严格的政府采购制度，严格的项目评审程序，严格的项目管理制度。 ( 4 ) 政府投资项目更容易受到社会各界舆论的关注。 1 2 投资项目管理 1 2 1 全过程控制 第一章绪论 如果把政府投资项目看作一个系统，它又是由四个子系统管理主体、项 目决策、工程采购( 包括实施过程) 和支付制度等组成，那么我们便可通过设法 控制这四大子系统的投资额，进而最终达到控制整个总体系统投资额的目的。如 果把政府投资项目管理看作一个控制过程，它包括项目决策、工程采购( 包括实 施过程) 和资金支付，管理主体贯穿整个过程。如图卜l 所示： 图卜1 政府投资项目控制体系 1 2 1 1 管理主体 政府投资项目的管理主体在上述四大子系统中处于核心地位。它把其它三个 子系统有机地联系在一起。决策、采购、支付三大子系统在时间维上是先后关系， 而管理主体则在空间维上把它们结合起来，共同构成总体系统。 政府投资项目的管理主体实质上就是项目业主，即通常我们所说的建设单 位。由于目前我国政府投资项目的管理主体不明确，即项目建设过程中的“业主” 虚位，l 习此整个项目的投资失控在所难免。因为业主制是项目投资控制与风险约 束机制的基石，业主可以利用其有利的市场地位使承包商沦为“中间投资者”， 进而将项目管理风险最大限度地转移给承包商。 1 2 1 2 项目决策 项目决策是整个政府投资项目投资控制过程的首要环节。从项目决策与评估 理论的发展来看，决策理论相对评估理论要缺乏得多，对政府投资项目的决策与 评价理论更是少见。其实评估理论仅仅是对项目投资决策的支持，目前的评估理 论局限于对成本和效益的测算，以便在这两者的比较中进行方案优化和选择。而 项目决策还应该考虑投资者的个人偏好。对政府投资项目来说，投资者一般为纳 税人，但项目受益者与投资者往往是分离的，有的受益者可能出资过多，有的受 益者可能出资过少，还有的受益者可能并没有出资，纯粹是个免费搭车者( f r e e r i d e r ) 。过去我们过分强调项目的成本与效益的测算，并据此作为投资控制的目 标，忽略了投资者的个人偏好，往往扭曲了他们进行投资的初衷。 政府投资项目的投资控制的目标应该是为纳税人省钱，但这有双层含义。一 方面是在获得预期效益的前提下尽量节省投资；另一方面就是一定投资要获得尽 第一章绪论 可能大的效益。这两个方面对不同的纳税人来说都有不同的态度，即不同的风险 偏好。所以应该把项目决策权交给纳税人，按照他们的意愿来决定是否进行投资。 我国各级人民代表大会的代表是纳税人选出来的，因此应该通过人大对政府投资 项目进行决策。 1 2 1 3 工程采购 政府投资项目的工程采购应该在政府采购市场中进行。由于政府是惟一的买 家，因此政府成为买方市场的垄断者，即买方垄断者( m o n o p o l i z e r ) 。这种有利 的市场地位来源于政府投资项目本身的特点，但要充分发挥这些优势，还必须为 政府投资项目的管理主体公共部门提供激励。如果公共部门的激励难题不能 有效解决，在市场失灵时，即使发挥政府的微观经济职能，资源也仍然得不到有 效配置。 低价中标原则是衡量政府投资项目的工程采购市场资源配置有效性的一个 重要指标。因为低价中标原则是按照市场供求关系来决定价格的。公共部门往往 缺乏遵守低价中标原则的内部激励，因此一般采取法律手段给公共部门施加外部 压力。如果能为政府投资项目的管理主体提供自觉遵守低价中标原则的激励，那 么资源就会得到更有效地配置。 1 2 1 4 支付制度 目前我国国内政府投资项目的管理主体纷繁复杂，包括计委、建委、财政局 ( 厅) ，审计以及各专业主管部门等单位，上述各单位的利益错综复杂，在长期 的改革实践中形成了明显的条块分割局面。明确政府投资项目的管理主体后，有 利于打破这种己形成的利益格局，形成畅通、高效、有序的集中支付流程和组织 体系。 政府投资项目的管理主体必须具有支付权。也就是说，承包商只有通过业主 的批准才能获得工程款，并且工程款的支付额必须在业主与承包商签订的工程采 购合同中规定。 为了提高资金使用效率，政府投资项目的支付应该实行集中支付制度。由于 政府投资项目的资金绝大部分来源于财政性资金，因此应由财政部门归口管理政 府投资项目的资金支出。 1 2 2 控制体系构架 1 2 2 1 非经营性项目构架 大部分政府投资项目都是非经营性的公益性项目。对这类政府投资项目而 言，投资者一般为纳税人，并由政府设立专门机构担当政府投资项目的业主，如 图卜2 所示。 第一章绪论 图1 2 非经营性的政府投资项目的投资控制体系构架 这种工程投资行为实际上是政府投资项目的投资者通过政府投资项目的业 主向承包商和供应商购买工程产品的过程。承包商和供应商提供的工程产品通过 业主移交给政府投资项目的受益单位。 1 2 2 2 经营性项目构架 对少数经营性的政府投资项目而言，投资者中除了纳税人以外，可以吸引部 分私人和企业投资者参与，使政府投资与私人和企业投资有机结合起来。这类政 府投资项目的业主一般为项目法人，同时是项目经营者，如图卜3 所示。 图卜3 经营性的政府投资项目的投资控制体系构架 不难看出，在这种投资行为中，投资者投资于工程产品，但以资金收益作为 回报。也就是说，投资者与项目法人之间的交易是货币资产交易，而不是实物交 易。项目法人在政府投资项目建设阶段担当业主角色，向承包商和供应商购买工 程产品；在项目运营阶段担当经营者的角色，并向投资者分配项目的利润。 第一章绪论 1 3 选题背景 随着我国改革开放和现代化建设步伐的不断加快，在工程建设投资领域发生 了巨大的变化，其中投资主体多元化已经成为一种必然趋势。过去政府是工程建 设项目唯一的投资主体，企业是政府的附属物，不具备投资能力，投资的资金来 源采取单一的财政拨款方式。我国投资体制改革以后，特别是近年来私人投资向 工程建设投资领域的渗透不断扩大，政府投资项目在工程建设领域的比重越来越 小( 仅占2 1 左右) ，工程建设项目投资主体多元化格局已经形成。 按照国际惯例，政府投资项目是政府采购的主要对象，应该受政府采购市场 法律法规约束。我国政府采购市场还处于培育阶段，虽然在即将出台的政府采 购法中己把工程采购纳入了政府采购法的约束范围，但在实际操作中仍然把它 排除在外。如何打破这种市场分割的局面，把政府投资项目从一般工程建设项目 中分离出来，从而形成能与国际惯例接轨的政府采购市场，是我国加入w t o 后， 如何加入政府采购协议所面临的主要难题。 在市场经济条件下，加强政府投资项目投资控制有利于缓解国家经济建设对 资金的需求和供给的矛盾，有利于降低国民经济各部门和社会各行业的生产成 本，有利于国家控制和调节固定资产投资总规模。 1 4 论文框架 1 4 1 论文结构 本论文分为六章，主要内容如下 第一章：绪论 第二章：项目管理体制 第三章：管理模式改革 第四章：项目建设管理 第五章：资金支付管理 第六章：信息管理系统 1 4 2 解决问题 本文研究的目的主要解决以下四个问题： ( 1 ) 实现与国际惯例接轨的政府投资项目管理模式。立足于天津市政府投 资工程管理方式现状，对非经营性政府投资工程管理方式的选择提出设想，并将 全部改革过程划分为三个阶段，为最终实现与国际惯例接轨提供可靠的保证。 第一章绪论 ( 2 ) 降低国民经济各部门和社会各行业的生产成本。本文遵循低价中标的 原则，通过市场配置资源的办法提高社会资源的利用效率，从而有效降低生产成 本。 ( 3 ) 完善基本建设资金集中支付体系。本文从减少资金流动环节的角度， 提出改革天津市基本建设资金集中支付体系的意见。为最终建立基本建设资金集 中支付体系提供理论基础。 ( 4 ) 建立天津市政府投资项目管理信息系统。为提高政府投资项目管理的 科学化水平和加大对政府投资项目的管理力度，提出一套天津市政府投资项目管 理信息系统方案。 第二章项目管理体制 第二章项目管理体制 天津市政府投资项目改革历程和全国大多数地区一样，经历了大致相同的 发展阶段。 计划经济体制下，政府作为固定资产投资的唯主体，政府投资遍及方方 面面，在管理方式上也没有区分不同类型的项目，采取的基本是统一的管理体 制。在这一阶段工程项目的管理方式分别采取过建设单位自营，甲、乙方承发 包、投资包干，工程指挥部方式等管理方式。这些方式是与我国集权的投资模 式相适应的。在这种模式下，投资的方式方法是国家投资财政拨款，各单位之 间的联系呈现出明显的行政性。 随着国民经济的发展，经济体制向社会主义市场经济的转变，天津市固定 资产投资主体出现了多元化，投资体制的改革也不断深入，工程管理方式也出 现了多种形式。在政府投资职能转变的同时，政府投资项目管理方式逐步显露 许多弊端。突出表现为政府投资项目管理方式的分散性、临时性、自营性等与 小生产方式下相应特征，政府项目投资很难有效控制。目前，天津市对政府投 资项目的主要管理方式有以下几种：建设单位自管型，工程指挥部型，代建型 ( 项目公司) ，建设总公司型。同时天津市根据自身的特点也进行了一系列的政 府投资工程管理方式的改革，主要立足于自身情况，着眼于适应市场经济发展 的需要，对现有的政府投资项目区分不同类别进行管理，形成了一些较为实用 管理方式，但还很不成熟。 2 1 体制现状 如上章所述，政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发 展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由 政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，向证券市场或资本市场融资， 利用外国政府赠款，国家财政担保的国内外金融组织贷款以及行政事业性收入 兴建的固定资产投资项目。按照资金来源可以分为财政性投资项目( 包括国债 在内的所有纳入预算管理的资金项目和预算外资金项目) 、财政担保银行贷款建 设项目和国际援助建设项目。其他资金来源项目都属于非政府投资项目，包括 国有企业、集体单位、外商和私人投资等。我国的国家机关和实行预算管理的 事业单位、团体组织履行自己的职能所使用的资金，既有预算内的，也有预算 第二章项目管理体制 外的，这是我国财政性资金的特色，国外财政资金只有预算内资会。另外，财 政性资金还包括国债资金，因为它需要国家财政偿还。 政府投资项目的特点决定了对政府作为投资主体的政府投资项目应该有与 一般项目不同的管理方式。但是目前天津市对不同投资主体的项目管理仍套用 同一模式，没有实行分类管理。其结果是，一方面对政府投资项目的管理不够 严格、规范，失之过宽；另一方面对非政府投资项目又管得过宽、过细，行政 干预过多。目前天津市政府投资项目管理体制的总的特点是“各自为政，多头 管理”。 天津市政府投资项目的管理主体较多，呈多元化现状。计委负责项目建议 书、可行性研究报告、设计文件与概算审批等；财政局负责资金拨付、概、预、 结( 决) 算，包括标底审查与支付审核等；建设行政主管部门( 包括市建委、 铁道、交通、民航等专业项目行政主管部门) 负责监督实施。审计机关负责建 设资金审计，重点检查市、区政府及计划、财政等投资管理部门和项目主管部 门是否按国家投资计划和工程进度拨付、使用资金，资金投向是否符合规定的 用途，专款专用，有无截留、挤占、挪用等问题。对重点基础设施项目审计， 着重检查项目各项制度和工程概算( 预算) 执行情况，深入查处项目建设中各 种腐败和损失浪费问题。 资金使用部门作为建设单位又分为两类，一类是专业性很强的部门行政主 管单位，如铁道、水利和交通部门等，它们往往长年有建设项目；另一类大多 是“一次性业主”的房屋建筑工程的建设单位，如文化、教育等部门，这些建 设单位由于缺少工程建设的专业经验，致使许多业主行为不规范，导致工程质 量低劣、腐败滋生、建筑市场秩序混乱等问题。天津市政府投资项目管理体制 现状如图2 1 所示。 2 2 管理方式 天津市政府投资项目管理方式目前主要有： ( i ) 建设单位自管型。这种方式主要在一些机关、事业单位的建设项目中 采用，如机关办公用房、医院、学校、法庭、监狱、博物馆等，项目主要是依 托这些单位原有的或新设的基建部门来实施全过程的管理。其特点是自建自用， 基建部门代表所在单位的利益，体现的是单位领导的意志。 ( 2 ) 工程指挥部型。该机构一般临时从政府各有关部门抽调人员组成，负 隔堆剐驰匝群取瓤凄餐姆露忙毒怅：匝 幂犟剐扭皿罾料撼 第二二章项目管理体制 责人通常为政府部门的主管领导，当工程项目完成后，即宣布解散。这种方式主 要用在具有极其重要地位的大型重点工程上，如天津市的引滦入津工程、三年煤 气化工程，1 4 万吨乙烯工程和大无缝工程等。这些项目涉及面比较多，因此需 专门成立指挥部现场协调工程建设。该方式的特点是临时性、一次性、目标单一， 常常表现为要按期突击完成某项工程。一些平时没有项目或者是项目很少的单 位，由于没有常设的基建管理机构，在实施项目时也常常会临时组建工程管理班 子，一般称为项目筹建处。管理方式与工程指挥部基本相同。 ( 3 ) 代建型( 项目公司制) 。这种模式主要用在市政道路、桥梁等基础设施 建设管理上。天津市政工程局为了管理市政府投资和市政局政策融资项目，下设 项目建设管理公司，建成后移交道桥、排管等部门管理。 ( 4 ) 建设总公司模式。这种模式主要在天津市经济技术开发区进行应用， 是天津市较为成功的管理模式。该模式中，建设总公司为企业性质，受开发区管 委会委托，负责开发区内所有非竞争性基础设施和公益设施的建设。这种模式有 利于工期、质量、投资控制，提高了政府投资效率，但应用于大城市政府投资管 理尚缺乏实践检验，当公司规模过大时，可能造成管理效能降低。 2 3 现行弊端 2 3 1 缺乏专业性 2 3 1 1 外行业主 全市许多政府投资工程，如学校、医院、自来水厂、污水处理厂等，都是临 时组建项目班子进行管理。由于工程建设的管理具有很强的专业性、技术性，特 别是政府投资项目多是关系政府形象的重点工程，对工程的质量、工期、造价控 制要求都很高，由临时组建的项目班子进行工程管理，其人员素质参差不齐，有 许多人员不了解国家的有关法律法规和工程建设的标准规范，不熟悉法定建设程 序，甚至缺乏起码的工程建设知识，而且，这些临时项目班子的负责人多由本单 位行政领导担任，在实践中也出现了一些违反工程建设基本规律和客观科学规律 的问题，由这些外行业主进行政府投资工程的管理，会导致工程建设过程中投资 浪费，建设效果差，甚至产生大量的质量、安全问题。 2 3 1 2 机构重复设置 目前，全市大量政府投资项目是由使用单位组建项目管理班子，搞“大而全、 小而全”，造成社会资源的重复配置，浪费了大量的人力、物力、财力。据初步 调查，近年来，津河、卫津河改造工程、和平路改造工程、道路卡口改造工程、 三年景观工程等项目的筹建班子，多则几十人，少则十几人，另有许多社会聘用 第二章项目管理体制 人员，几年来为政府投资工程的管理额外的花费达几百万元。 另外，作为工程项目的管理班子是非专业性的临时性机构，其介入政府投资 项目管理具有偶然性和间断性，项目建成后，管理班子即行解散，使得经验和教 训都是一次性的，难以完成经验的积累工作，更谈不上管理水平的有效提高，还 导致业主的各项责任难以真正落实，而且解散后的项目管理班子人员又很难安 置，产生很多问题。 2 。3 2 同位一体化现象严重 天津市目前大量政府投资项目是由使用单位或由政府职能部门组建项目管 理班子，造成工程参与各方的角色的模糊不清，投资与筹建、筹建与实施、实施 与监督、实施与使用的职能经常集于某一主体。 2 3 2 1 组织实施与工程成果使用单位分不清 直接导致容易产生风险。目前。项目的业主就是今后的使用单位，即由使用 单位充当业主，由于没有有效的制约机制，难以抑制管理单位追求自身利益的行 为，导致“三超”现象发生，投资难以控制。由工程项目建成后的使用者担当 工程项目的建设管理者，实行建、管、用合一，本意是解决责、权、利的统一问 题。但在政府投资项目中，所有者与使用者的利益是分离的，由于是政府承担了 投资风险，使用者为了单位或个人的利益，就有可能放弃所有者或单位的利益， 在工程建设中，擅自扩大规模，提高建设标准，甚至故意搞钓鱼工程。尤其是对 于非经营性政府投资项目，其投资效果难以衡量，很难追究项目管理者的责任， 造成了投资的大量浪费。 2 3 2 2 建设项目的投资管理、组织实施管理和建设监管同位一体 市政府作为投资项目的业主，同时作为行业或地方的主管机构和部门，可能 既负责项目的组织实旌，又行使建设市场监管的职责，这无异于运动员与裁判二 任一身，规则制定的公正性和执行的透明性不能保证。对政府投资项目的业主来 说，会造成监管不力的局面，一些有关建设市场和建设管理的法律法规对政府投 资工程缺乏约束力。业主可能不执行法定建设程序，造成政府投资项目的效果与 质量难以控制，这种现象主要是由于政府的行政管理职能和具体项目的实施管理 职能没有分清造成的。 由于在政府投资项目管理中，责、权、利划分不清楚，有关的监管体系也没 有能够完善起来，造成政府投资项目的业主单位缺乏有效的监督，再加上非经营 性政府投资项目的实施单位又不用承担任何风险，造成有些业主行为的不规范。 以上分析说明，天津市现行的政府投资项目的组织管理方式改革已经势在必 行。 第三章管理模式改革 第三章管理模式改革 天津市政府投资项目管理方式改革的方向是与国际惯例接轨，适应市场经济 要求。按照这一方向，现阶段天津市的改革目标是通过对现有政府投资项目管理 方式的利弊分析与比较，在对现有管理方式改造基础上，形成既适合天津市具体 情况又适应现有经济形势要求的政府投资项目管理模式：远期目标是提高政府投 资项目的投资效率，实现政府投资项目所具有的政府在市场中的社会资源配置职 能。改革的基调应为循序渐进、分步实施。 首先，将政府投资项目与非政府投资项目严格地区分开来，对两类项目实施 不同的管理。前者应遵守政府采购法和招标投标法，实施严格的管理程 序；后者则强调用市场的办法进行调控，政府只管建筑市场秩序，建筑物安全、 施工安全和环境、卫生等。其次，将政府投资项目迸一步区分为非经营性政府投 资项目和经营性政府投资项目，实行不同的管理方式。对经营性政府投资项目坚 持采用项目法人责任制，对非经营性政府投资项目实施相对集中的专业化管理， 并要考虑借助社会中介机构的力量。 项目法人制已经应用于天津现行管理工作中，如上章所提市政建设公司。但 这种应用并非全部意义上的项目法人制，市政建设公司并不负责项目建成后的管 理，这使得它更象是一个代建公司。在天津市今后的改革中要改变这种现状，将 市政建设公司从市政局独立出来，使其与市政局不发生任何隶属关系和利益关 系，成为一个独立的实体，自己担负起项目法人在项目策划、资金筹措、建设实 施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值等方面的功能。项目的建设方式上， 可以更多地选择“代建制”的方式，实现专业化管理。对于全市其他如供水、供 电、供暖、排污、机场、道路、桥梁、地铁、轻轨等经营性政府投资项目，也要 逐渐设立项目公司，实行项目法人制，并进行专业化管理。 本章立足于天津市政府投资项目管理方式现状，首先，针对非经营性政府 投资项目管理方式提出改革的总体思路，并将全部改革过程划分为三个阶段，最 终达到目标模式，最后提出与改革相适应的有益的配套措旄。 3 1 初期阶段 3 1 1 总体思路 ( 1 ) 政府投资项目管理方式改革必须考虑现有的体制和不同项目的项目管 第三章管理模式改革 理规律，不能搞一刀切。 ( 2 ) 新的政府投资项目管理方式改革必须适应市场经济要求。 在本阶段，将政府投资项目管理分为三级，即“政府政府所属投资公司 工程管理公司”的三级管理模式，这种模式实现了政府投资职能、投资管理 职能、工程( 实施) 管理职能的分离。 图3 1 是本阶段政府投资项目管理模式架构图。 在图3 1 中，政府、投资公司、工程管理公司的权责一致，他们均在界定的 职责范围内行使权力，履行责任，不受纵横向干预。 政府的职责主要包括：项目决策、市场选择、监管、评估、市场管理与培育 等几个方面。与原有的政府职能相比，政府对于项目实施的管理较之以前发生较 大变化，主要借助中介组织( 项目管理公司完成) 实施具体管理，但是对于项目 的具有前瞻性的战略性的重要问题介入比以前深。在此基础上政府决定何时建立 何种项目。监督和评估在以前形同虚设，在图3 一l 中对监督要求更高，主要是对 投资公司、对项目实施过程进行监督管理。项目评估也成为政府一项重要的手段。 投资公司作为业主具有投资主体的地位，主要任务是对项目投资与还贷、设 施经营进行全过程管理。具体包括：项目前期工作，组织编制工程可行性研究报 告、初步设计，并报政府审批；确定项目投融资方式及项目管理方式；采用公开 招标方式选择工程管理公司或总承包公司，并确定财务监理公司；项目实施中进 行监督和控制；竣工验收根据有关规定进行项目内部审计；初审项目财务决算； 组织单项工程验收。除此之外还有资产管理和运作方面的职责。 工程管理公司根据政府或者经政府授权的投资公司的委托，组织开展项目的 可行性研究，初步设计，项目管理、工程监理等工作。具体有：编制项目建议书， 开工报告、初步设计、接受项目评估、组织招投标、前期动拆迁、管理项目建设、 控制项目质量、进度和投资，编制项目竣工报告和财务决算、移交工程档案资料 等。 第三章管理模式改革 图3 1 天津市初期阶段政府投资项目管理模式架构图 3 1 2 设想 大力推行政府投资项目的“代建”方式，组建若干工程项目管理公司。即不 触动目前各个部门在自己行业( 事业) 内的政府投资项目中的业主地位，各个政 府部门把工程管理的具体职能委托工程项目管理公司管理。工程项目管理公司是 一个集设计、招标、造价咨询、监理于一体的单位，具体组建途径可通过对设计 院所、招标代理公司、工程造价咨询公司、监理公司进行资源整合，同时市建委 出台相关资质评审规定来评定其资质等级，约束其承包行为。具体管理模式又分 两种，如图3 2 、图3 3 所示。 在第一种形式中，承包商提出付款申请，工程项目管理公司的建筑师、工程 师等专业人士计量签证后，提出签证意见，各个行政主管部门审查后提交财政部 门，由财政部门直接将工程款拨付到施工企业账户。方式二在支付流程上相对于 方式一的不同之处在于在工程管理公司对施工企业的支付申请进行签证后，财政 局即可直接支付，并且在第二种形式下工程管理公司的角色更像是一个总承包公 司。 第三章管理模式改革 图3 2 初期阶段天津市政府投资项目管理方式之一 图3 - 3 初期阶段天津市政府投资项目管理方式之二 在发包过程中，坚持政府工程采购原则，进行公开招标，坚持最低价中标原 则。监理职能由工程项目管理公司的建筑师、工程师等专业人士负责。 3 1 3 优缺点 按照以上方式设立工程项目管理公司的优点是不打乱原有机构设置，在工程 组织实施管理上解决了分散化管理的问题，实现了专业化管理，同时改革的风险 小，人员流动稳定。缺点就是没有真正把政府投资项目的“裁判”和“教练”两 第三章管理模式改革 种角色区分开来，不可避免会出现“多头管理”的现象。 3 1 4 实施路径 对于这两个模式的运作，在做好更为详尽研究基础上，弄清其使用条件。可 以先选择几个项目进行试运行，区分使用区域( 如市区和郊县) ，总结经验，完 善改革的内容，用2 3 年将工程项目管理公司制建立起来，实现初期阶段目标。 3 2 中期阶段 政府投资工程改革的中期目标如图3 4 所示，它分为三大部分：铁路、基本 工程、公共房屋。其中公共房屋分别由工务局、房屋委员会及房屋署等部门完成。 但是对于有一定盈利的经营性房屋建设，如廉租房屋等由房屋委员会和其下属的 房屋署负责，其管理特征是封闭管理，自我积累与发展。对于非经营性的房屋工 程在工务局下设立单独性机构建筑署管理，实行建、管、用分离。 工务局为政府部门，全系统公务员编制很大，主要为不同专业的技术人员。 工务局下设建筑署就兴建、维修公营及受资助机构的建筑物和设施( 由房屋署具 体管理的公共房屋除外) 提供专业意见和技术支援。 从图3 - 4 中可知，工务局和建筑署的主要职责范围是：就使用方所需提供意 见；确定工程的范围、规模及质量；组织设计和选择方案；管理进度及控制成本： 监督和控制顾问公司：监督和控制承建商；进行各项招标；实施质量管理确保工 程质量：进行建筑合同管理并解决合同执行中出现的问题；监督工程现场管理； 保持和改善安全标准；协调政府有关部门的关系；向顾客、政府有关部门及资助 团体提供专业及技术性的意见；向政府及资助设施提供预防性维修：就设施的维 修及翻新提供意见并进行实施。 建筑署不负责项目决策的责任，不负责投资决策的责任。 3 2 1 总体思路 ( 1 ) 继续深入天津市政府投资项目管理方式改革，对部分政府投资项目实 行统一归口管理，为最终实现全部归口管理创造条件。 ( 2 ) 新的政府投资项目管理方式部分与国际惯例接轨。 引入过渡模式。图3 4 应该是一种比较理想的管理方式，考虑其实现的难度， 我们对图3 - 4 进行修正，形成种“过渡模式”。在过渡模式中坚持“相对集中， 区别对待”原则，对于长年有建设任务，且有相应建设管理能力或特殊要求的专 业部门，如交通、水务等部门的政府投资项目暂由其继续管理外，其余的政府投 第三章管理模式改革 资的市政工程、t r 一次性业主的房屋建筑工程、公益性工程全部由新成立的建 筑工务局集中统一管理。 图3 - 4 工务局组织架构 过渡模式中，建筑工务局在其所管理的项目中，代表政府行使业主职能和工 程项目管理职能。负责工程的组织协调和监督管理工作，对承建的政府投资项目 一律实行“交钥匙工程”。过渡模式实际上是一种局部的改革，具有过渡性。 3 2 2 具体措施 设立政府投资项目管理专门机构。管理政府投资建设的市政项目、“一次性 业主”的房屋建筑项目、公益性项目等，不包括专业项目、特殊项目和长年有建 设项目的业主的项目。 铽牝副拙匝群斌辎偻督任特怅鄙餐躁廿 _ 团 丹一封 蜮 蝥i 率 姆 ， 骚 ， 鞋 u 嚣 班 * ：笋 蚓 抒 副 扭 捌 m ：躺 姿 裂 督 匐 埔 棰 糕 怔 j _ 1茉 罾 l辄 倒 彗掌。 。 艋 联 赛 避 冈 咖 剐 轴 d 皿 臀 躯 辎 凄 餐 斟祭帽辎尉拙料城 第三章管理模式改革 3 2 3 设想 天津市中期阶段政府投资项目管理方式机构设置如图3 5 所示。 从上图可以看出，这种政府投资项目管理专门机构设立方式虽然没有彻底解 决专业分工过细、行业条块分割问题，但是“一次性业主”问题得到了根本解决。 这种政府投资项目管理专门机构的人才来源主要是建设行政主管部门，因此 该机构的组建工作主要由建设行政主管部门即建委负责，并隶属市建委。 3 2 4 管理专门机构下属的各部门职责 3 2 4 1 市政工程建设部门 研究拟定天津市建设和市政公用事业的发展战略、中长期规划、改革措施、 规章：指导城市供水节水、燃气、热力、市政设施、公共客运、园林、市容和环 卫工作；指导城市规划区的绿化工作；负责对国家重点风景名胜区及其规划的审 查报批和保护监督工作；指导城市规划区内生物多样性工作；指导城市规划区内 地下水的开发利用与保护：指导城市市容环境治理和城建监察。 3 2 4 2 房屋建设部门 主管政府各行政主管部门及其直属事业单位的公共住房和建筑设施的建设 工作，包括施工招标投标、建设监理、建筑安全生产、建筑工程质量、合同管理 和工程风险管理的监督执行；组织工程重要质量、安全事故的调查处理；提出建 筑业中长期靓划、改革方案、规章、技术政策；拟定建筑掩工企业、建筑安装企 业、建筑制品企业、建设监理单位资质标准并监督执行；提出施工和监理等专业 技术人员执业资格标准。 3 2 4 3 公益性项目建设部门 公益性项目事业单位的公益性基础设旖的施工招标投标、建设监理、合同及 项目风险管理的监督执行；组织工程重要质量、安全事故的调查处理。 3 2 5 优缺点 这种政府投资项目管理专门机构的优点是突出建设行政主管部门的专业和 人才优势，有利于提高政府投资项目管理水平。缺点是专业化分工过细，难以避 免出现“各自为政”的现象。 3 。2 6 实施路径 对于政府投资项目管理专门机构的设立既要有决心还要细心，在详细研究深 圳市经验的基础上，分步收回市政局、教委、卫生局、文化局、体育局、出版局 等行业行政主管部门对本行业内政府投资项目建设的监督管理权。最终使原来隶 第三章管理模式改革 属于这些行政主管部门的分管政府投资项目建设的部门成为新机构下属的“工务 部门”。这一进程在3 6 年内完成，实现中期阶段目标。 3 3 后期阶段 后期阶段以实现天津市政府投资项目理想管理方式为标志，在该方式中可按 工务局的构架设立政府投资项目管理专门机构。 3 3 1 总体思路 继续深化天津市政府投资项目管理方式改革，对天津市全部政府投资项目实 行统一归口管理，最终实现政府投资项目管理方式完全与国际惯例接轨。 3 3 2 具体措施 进一步完善政府投资项目管理专门机构，仿照工务局的政府投资项目管理专 门机构的设置，收回民航、建设、铁道、交通、水利、经贸等在中期阶段未收回 行业的行政主管部门对本行业内政府投资项目建设的监督管理权。 3 3 3 设想 天津市后期阶段政府投资项目管理方式机构设置如图3 6 所示。 从图中可以看