（马克思主义基本原理专业论文）我国天然气产业监管制度探析.pdf

摘要 摘要 天然气行业在我国一直被认为是具有较强自然垄断属性的基础性行业而受到政 府的严格监管，从而使这一行业处于一种垄断的状态，且行业链中的各个环节都采 取垄断一体化的组织结构形式进行垄断性经营，多数以国有企业为其载体。2 0 0 3 年 以来，中国出现了能源对外依存度过高的情况和代表能源供给相对短缺的“油荒 、 “气荒等不良现象，这些都严重影响了国家正常的经济秩序，使国家能源安全受 到挑战和威胁。在对上述的能源安全隐患进行研究分析时，国内的学者多是从技术 效率及国际合作的角度展开研究讨论，而天然气行业发展以及相关制度的合理安排 则很少受到关注和质疑。 充分合理的利用我国丰富的天然气资源，需要迫切对天然气行业监管制度进行 改革。目前，我国天然气行业刚刚起步，面临着法律空白缺位、监管不力、市场准 入和价格监管制度不合理等各种严重问题和挑战，亟需立法进行有力监管。 本文以我国的实际存在情况为出发点，借鉴英国和美国的天然气行业监管经验， 对我国天然气行业监管制度改革提出了一些有益建议。总共分为六个部分：第1 章， 绪论，介绍了本文的选题背景、国内研究现状、研究目标与内容等问题。第2 章， 天然气行业竞争结构及监管需求分析，分析了天然气行业各个环节的自然垄断性。 第3 章，英美两国法律监管制度及其经验，详细介绍了英国、美国两国天然气行业 监管法律体系、监管法律机构和监管法律制度，从中比较得出值得我国借鉴的宝贵 经验。第4 章，我国天然气行业法律监管制度的现状与问题，这部分介绍了目前我 国天然气行业立法现状、监管法律机构和监管法律制度，并指出了其中存在的问题， 得出监管的必要性。第5 章，我国天然气行业监管制度的构建，建议我国天然气行 业监管法律制度从建立、完善天然气行业法律法规开始，并且要成立相对独立的天 然气行业监管机构，最后针对天然气行业上、中、下游各环节的实际状况分别制定 不同的进入监管和价格监管政策，区别对待。 总之，我国天然气行业法律监管制度的构建，首先的是选择个天然气行业统 一的立法模式，在许可证法律框架的范围内，健全和完善天然气行业的监管法律体 系；其次是要确立天然气行业法律监管模式，建议采用管理与监督相分离的监管模 式和中央与地方相协调的科学监管体系；最后要构建天然气行业监管制度，主要包 括市场准入制度和价格监管制度对天然气行业进行有效监管。针对天然气行业的上 游、中游和下游，分别制定不同的市场准入制度和价格监管制度，逐步放开上游和 下游市场，并对中游市场进行合理有效的监管。 河北科技大学硕士学位论文 关键词天然气，行业监管，法律制度 a b s t r a c t a b s t r a c t n a t u r a lg a si n d u s t r yi nc h i n ah a s l o n gb e e nc o n s i d e r e dan a t u r a lm o n o p o l y p r o p e r t i e s 、) l ，i t l ls t r o n gb a s i ci n d u s t r i e sa n du n d e rs t r i c tg o v e r n m e n ts u p e r v i s i o n , s ot h a tt h e i n d u s t r yi si nas t a t em o n o p o l y , a n dt h ev a r i o u sl i n k si nt h ec h a i no ft h ei n d u s t r yh a v e a d o p t e d a l l i n t e g r a t e dm o n o p o l ym o n o p o l i s t i c f o r mo fo r g a n i z a t i o n a ls t r u c t u r e m a n a g e m e n t , t h em a j o r i t ys t a t e - o w n e de n t e r p r i s e sf o rt h ec a r r i e r s i n c e2 0 0 3 ，t h e e m e r g e n c eo fas i t u a t i o no fe x c e s s i v ed e p e n d e n c eo nf o r d 印e n e r g ys o u r c e s a n do nb e h a l f o far e l a t i v es h o r t a g eo fe n e r g ys u p p l y , ”o i ls h o r t a g e ”，”g a ss h o r t a g e ”a n do t h e rn e g a t i v e p h e n o m e n a , w h i c ha l es e r i o u s l ya f f e c t i n gt h ec o u n t r y v sn o r m a le c o n o m i co r d e r , t h e n a t i o n a le n e r g ys e c u r i t yb yt h ec h a l l e n g e sa n dt h r e a t s i nt h es t u d yo fe n e r g ys e c u r i t yr i s k a n a l y s i s ，t h ed o m e s t i cs c h o l a r sf r o mt h et e c h n i c a lp o i n to fe f f i c i e n c ya n de x p a n d i n t e r n a t i o n a lc o o p e r a t i o ni nr e s e a r c ha n dd i s c u s s i o n , a n dn a t u r a lg a si n d u s t r ya n dr e l a t e d s y s t e m sa r r a n g et h el i t t l ea t t e n t i o n ，a n dq u e s t i o n e d + 1 a d e q u a t ea n dr e a s o n a b l eu s eo fo u ra b u n d a n tn a t u r a lg a sr e s o u r c e s ，t h en a t u r a lg a s i n d u s t r yu r g e n t l yn e e d st or e f o r mr e g u l a t o r ys y s t e m s a tp r e s e n t ，c h i n a sn a t u r a lg a s i n d u s t r yh a sj u s ts t a r t e d ，f a c e dw i t ht h ea b s e n c eo fl e g a lg a p s ，l a c ko fs u p e r v i s i o n ，m a r k e t a c c e s sa n dp r i c er e g u l a t i o ns y s t e mi su n r e a s o n a b l e ，a n do t h e rs e r i o u sp r o b l e m sa n d c h a l l e n g e sn e e ds 仃o n gr e g u l a t o r yl e g i s l a t i o n i nt h i sp a p e r , t h ea c t u a lp r e s e n c eo ft h es t a r t i n gp o i n t ，d r a w i n ga m e r i c a na n db r i t i s h e x p e r i e n c ei nt h en a t u r a lg a si n d u s t r yr e g u l a t o r , c h i n a sn a t u r a lg a si n d u s t r yo nr e g u l a t o r y r e f o r mp u tf o r w a r ds o m eu s e f u l s u g g e s t i o n s i sd i v i d e di n t os i xp a r t s ：c h a p t e r1 ， i n t r o d u c t i o n ，i n t r o d u c e st h er e s e a r c hb a c k g r o u n do ft h i sp a p e r ，t h ed o m e s t i cr e s e a r c h ， r e s e a r c h o b j e c t i v e sa n dc o n t e n ti s s u e s c h a p t e r2 ，c o m p e t i t i v en a t u r a lg a si n d u s t r y s t r u c t u r ea n dr e g u l a t o r yr e q u i r e m e n t sa n a l y s i s ，a n a l y s i so fa l la s p e c t so ft h en a t u r a lg a s i n d u s t r yn a t u r a lm o n o p o l y c h a p t e r3 ，f o r e i g nl e g a la n dr e g u l a t o r ys y s t e ma n di t sg a s i n d u s t r ye x p e r i e n c e ，d e t a i l i n gt h eu s ，t h eu kg a si n d u s t r yr e g u l a t o rt h et w ol e g a l s y s t e m s ，l e g a li n s t i t u t i o n sa n dr e g u l a t o r ys u p e r v i s i o no ft h el e g a ls y s t e m ，c h i n as h o u l d l e a r nf r o mc o m p a r i s o n so fv a l u a b l ee x p e r i e n c e c h a p t e r4 ，c h i n a sn a t u r a lg a si n d u s t r y ， t h el e g a ls t a t u so ft h er e g u l a t o r ys y s t e ma n dp r o b l e m s ，t h i ss e c t i o nd e s c r i b e st h ec u r r e n t s t a t u so fc h i n a sn a t u r a lg a si n d u s t r y ，l e g i s l a t i v e ，r e g u l a t o r ya n dr e g u l a t o r yl e g a ls y s t e m ， l e g a li n s t i t u t i o n s ，a n dp o i n t e do u tt h ee x i s t i n gp r o b l e m s ，c o m et ot h en e e df o rs u p e r v i s i o n c h a p t e r5 ，c h i n a s n a t u r a lg a si n d u s t r y , b u i l d i n gr e g u l a t o r y s y s t e m ，t h ep r o p o s e d i i i 河北科技火学硕士研究生学位论文 r e g u l a t i o no ft h el e g a ls y s t e mf r o mt h en a t u r a lg a si n d u s t r yt oe s t a b l i s ha n dp e r f e c tl a w s a n dr e g u l a t i o n so ft h en a t u r a lg a si n d u s t r yb e g a n ，a n dt ot h ee s t a b l i s h m e n to fi n d e p e n d e n t r e g u l a t o r ya g e n c i e so fn a t u r a lg a si n d u s t r y , t h el a s tf o rt h en a t u r a lg a si n d u s t r y , t h em i d d l e a n d1 0 w e rr e a c h e so ft h ew e r ep a r to ft h ea c t u a ls t a t eo fd e v e l o p m e n to fd i f f e r e n te n t r y r e g u l a t i o na n dp r i c ec o n t r o lp o l i c y , b et r e a t e dd i f f e r e n t l y i ns h o r t , c h i n a sn a t u r a lg a si n d u s t r y , t h ec o n s t r u c t i o no ft h el e g a lr e g u l a t o r ys y s t e m ， t h ef i r s ti st oc h o o s eam o d e lu n i f o r ml e g i s l a t i o ng a si n d u s t r y , i nt h ep e r m i tw i t h i nt h e l e g a lf r a m e w o r k , i m p r o v ea n dp e r f e c tt h el e g a ls y s t e mo fr e g u l a t i o no ft h en a t u r a lg a s i n d u s t r y ；s e c o n di s t oe s t a b l i s ht h el e g a l r e g u l a t i o no fn a t u r a lg a si n d u s t r ym o d e l ， p r o p o s e ds e p a r a t i o no fm a n a g e m e n ta n ds u p e r v i s i o no fr e g u l a t i o na n dc o o r d i n a t i o no f c e n t r a la n dl o c a ls c i e n t i f i cs u p e r v i s i o ns y s t e m ；f i n a lr e g u l a t o r ys y s t e mt ob u i l dn a t u r a lg a s i n d u s t r y , i n c l u d i n gm a r k e ta c c e s ss y s t e ma n dp r i c em o n i t o r i n gs y s t e mf o re f f e c t i v e m o n i t o r i n go ft h en a t u r a lg a si n d u s t r y f o rt h eg a si n d u s t r yu p s t r e a m , m i d s t r e a ma n d d o w n s t r e a m ，r e s p e c t i v e l y ，f o rd i f f e r e n tm a r k e ta c c e s ss y s t e ma n dp r i c em o n i t o r i n gs y s t e m ， a n dg r a d u a l l yo p e nt h eu p s t r e a ma n dd o w n s t r e a mm a r k e t s ，a n dm i d d l em a r k e tr e a s o n a b l e a n de f f e c t i v er e g u l a t i o n k e yw o r d s n a t u r a lg a s ；i n d u s t r yr e g u l a t i o n ；t h el e g a ls y s t e m i v 河北科技入学硕士研究生学位论文 第1 章绪论 1 1 选题背景 我国石油资源日益短缺，加之对煤炭资源过分依赖而导致的大气污染问题越来 越严重，使得可持续发展道路成为政府的必然选择。在此背景之下，天然气由于其 清洁高效的优点成为国家重点发展的行业，而国家也在天然气勘探开发及管道建设 等方面投入了大量的资金。在大量的市场需求之下，加上政策的引导，天然气行业 得以迅速发展。伴随天然气行业的高速发展，在其改善能源结构、提高能源安全稳 定性作用的同时，也暴露了该行业由于规范不完善和监管不力而导致的众多问题。 这些问题一定程度上影响和制约了天然气行业朝着有利方向发展，因此规范和监管 天然气行业是一个亟待解决的重要课题。规范和监管天然气行业良性发展，可采用 经济、行政和法律等各种手段措施来共同解决。长期以来，我国在传统上过分依赖 国家对能源资源的政策调整，却忽视了法律在调整和规范天然气行业发展中可发挥 的积极作用。而政策调整本身具有易变性和不稳定性的缺点，一方面缺乏强制力作 为其实施的保障，另一方面又不具备最高权威性和公信力。这种状况就使天然气行 业的发展方向处于不确定性之中，也就使投资者、生产者乃至消费者都持有观望的 心态，这对行业的长期发展极为不利。 为了能重新建构和规范能源监管的格局，提高监管的稳定性，自从2 0 0 5 年年底， 我国就开始着手准备积极探讨天然气立法以及能源立法。从现有的专家议稿来看， 能源法的构建目的是：保障能源的安全，提高能源利用效率；积极构建稳定、 经济、清洁的能源供应体系，最大限度的保护生态环境；由此看来，稳定，清洁， 安全的能源结构和统一、稳定的监督管理制度是立法过程中的应有之义。我国发改 委已于2 0 0 9 年对天然气价格实施了一系列改革，积极采取措施来改善目前我国天然 气状况。 要想改变目前的状况，充分合理利用我国蕴含丰富的天然气资源来解决能源领 域内的危机，就要尽快进行天然气行业监管制度进行改革。目前国内学者对天然气 行业监管法律制度的研究还相对较少，尤其缺少从法律角度进行分析的文献。且天 然气行业和其他垄断行业相比，有着自身的特殊性，鲜有学者从这一点出发进行探 讨，大部分学者将天然气行业和其他自然垄断性视为一样提出一些泛泛的建议，这 是一个遗憾。本文将以国外发达国家，以美国、英国的天然气行业监管法律制度的 经验比较为鉴，力图构建起我国天然气科学合理的法律监管制度。 1 2 国内研究现状 天然气行业的发展引起了来自社会各界人士的重视。许多学者和研究机构纷纷 河北科技大学硕士研究生学位论文 提出自己的主张，其中包括了对天然气行业的性质、市场准入制度、价格监管制度 和我国天然气行业监管法律制度改革等方面的研究。经整理，笔者认为研究现状如 下： ( 1 ) 对天然气行业性质的认定。目前，国内学者对天然气行业性质的认定主要有 三种观点：一是竞争论。以王俊豪为代表。他的观点认为天然气行业属于竞争性行 业，依据主要有：从动态的视角来分析，现有的天然气市场发展迅速，已经完全可 以支持众多家公司的运营；天然气行业的很多环节，比如：天然气资源的勘探、开 发、运输、服务以及销售环节，大多可划分为竞争性环节；天然气行业的内部存在 着潜在消费者、替代品和供应企业之间的竞争。根据以上几点，天然气行业应属于 竞争性行业，且政府应该放松对该行业的监管。二是垄断论，持有这种观点的人以 张昕竹最为典型。她将天然气行业划分为垄断行业的原因如下：天然气为稀缺自然 资源，地理分布不均；在此行业的诸多环节例如管道运输及配送等环节具有突出的 自然垄断特性；天然气行业的范围经济效益性非常突出；该行业的沉淀成本很高， 市场进入有很大难度，有较高的进入壁垒。因此天然气行业应该属于自然垄断性行 业，政府对天然气行业的监管力度应当加大。三是综合分析理论，除了上述两种对 立的观点，很多学者认为应该将天然气行业的各项业务进行剥离，区分对待。持这 种观点的人认为天然气行业既不能被当作纯粹的垄断性行业，亦不适宜被当作纯粹 的竞争性行业来对待。在行业的上游领域例如开采环节和下游领域例如营销环节都 具有明显的竞争性，而在中游的管道运输和配送环节则具有显著的自然垄断特性。 应对这些环节进行区分，然后分别监管。l i j ( 2 ) 天然气行业的市场准入制度( 又称进入监管) 的研究。越来越多的学者意识 到在天然气行业内应该引入竞争来促进行业的发展。天然气行业本身也具备了引进 竞争的实质条件。在行业的上游领域应该鼓励有能力的中国公司充分进行竞争，并 且不应受到地域的限制，最大限度的打破海陆的界限，为竞争提供充分有力的条件， 形成内部有序的竞争环境。有的学者认为应该重新审查修改勘探许可证的发放和延 长，认为营销区块的取得应当通过竞标的方式确保公正。在天然气下游领域最大限 度开放市场引入竞争，重要的一点是要允许和鼓励民间资本积极参与，还要允许国 际石油公司以合资形式参股获利。将行业结构调整的重点放在纵向拆分上，严格制 止经营自然垄断业务企业进入非自然垄断业务领域进行竞争。应尽快制定第三方准 入的相关法律。与众多学者提出放松进入监管的论点相反，有很多学者提出应当形 成一套严格紧密的进入监管制度，以煤炭行业中政府放松监管以后出现的各类问题 为鉴，避免重蹈覆辙。 ( 3 ) 天然气行业的价格监管。价格作为监管手段的一种，说起到的的影响作用可 以说是是重中之重，价格同时也是天然气行业监管体系中的最重要的组成部分，引 2 河北科技大学硕士研究生学位论文 起的重视和讨论也最为广泛，众多学者都对此有属于自己的研究，纷纷提出自己的 意见。学者们都认为我国天然气定价应该遵守一定的原则，例如：完全成本原则、 长期边际成本定价原则、供求平衡原则、平均利润原则、和比价合理原则。还有以 成本和市场混合为基础的定价方法。除此之外，在天然气定价中的运用的定价理论 还包括有的学者们研究的“两部制定价法、特许经营、价格歧视等等。【2 】 ( 4 ) 中国天然气行业监管法律制度改革的研究。学者们认为，独立有效的监管机 构的设立和监管的有效实施须以法律体系的完善为前提条件和重要保证。因此我国 天然气行业监管法律制度的改革，首要的任务是填补立法上的空白，尽快制定一部 天然气法，建立相关法律体系。之后，确定科学的监管模式，建立相对独立的监管 机构，此机构既应当独立于政策部门也应当独立于行业内企业。整理规范行业进入 制度，以许可证形式确保进行有效的进入监管，促进行业内良好有效的竞争环境的 形成。同时形成科学合理的天然气价格监管机制，最大限度的发挥价格监管的重要 作用，来增强天然气行业的竞争力，促进天然气行业的健康发展。 1 3 研究内容和目标 1 3 1 研究内容 本文以我国现存的实际情况为出发点，分析借鉴了英美两国天然气行业监管法 律制度的有益经验，对我国天然气行业法律监管制度的改革提出了一些建议。本文 总共分为五部分：第1 章，绪论，介绍了本文的选题背景、国内研究现状、研究目 标与内容等问题。第2 章，天然气行业竞争结构及监管需求分析，分析了天然气行 业各个环节的自然垄断性。第3 章，国外天然气行业法律监管制度及其经验，详细 介绍了英国、美国两国天然气行业监管法律体系、监管法律机构和监管法律制度， 从中比较得出值得我国借鉴的宝贵经验。第4 章，我国天然气行业法律监管制度的 现状与问题，这部分介绍了目前我国天然气行业立法现状、监管法律机构和监管法 律制度，并指出了其中存在的问题，得出监管的必要性。第5 章，我国天然气行业 监管制度的构建，建议我国天然气行业监管法律制度从建立、完善天然气行业法律 法规开始，并且要成立相对独立的天然气行业监管机构，最后针对天然气行业上、 中、下游各环节的实际状况分别制定不同的进入监管和价格监管政策，区别对待。 1 3 2 研究目标 运用监管经济理论，同时借鉴国外天然气行业监管法律制度改革的经验，分析 我国的实际存在情况，对我国天然气行业监管法律制度的改革提出针对性的建议与 对策。 河北科技大学硕士研究生学位论文 1 4 研究方法 1 、综合分析法。将监管的相关理论与天然气行业的具体实际情况相结合，分析 我国实际情况指出不足，提出我国天然气行业法律监管制度改革的对策与建议。 2 、定性定量相结合法。在天然气行业价格监管的方面，将天然气行业上中下游 各个环节的垄断性与相应的定价方法相结合。 3 、比较分析法。比较我国与美国、英国三国天然气行业的发展情况及行业监管 法律制度改革的不同情况，从而经过分析得出适合我国采取的天然气行业监管法律 制度改革的措施。 河北科技大学硕士研究生学位论文 第2 章天然气行业竞争结构及监管需求分析 2 1 自然垄断 2 1 1 自然垄断及自然垄断行业 古典经济学家约翰穆勒是最早提出自然垄断这个概念的科学家。他提出了“地 租是自然垄断的结果 这一论断。他还对伦敦的一些公共设施进行了分析，认为例 如煤气、电力、自来水等行业不应当实行竞争性经营管理。若这些企业只由一家公 司来经营而在社会上形成了垄断，并非像当时一样，由多家公司进行竞争性经营， 从中能够获得巨大的劳动经济性。特定的公共设施，如果由一家公司单独经营，按 照当时的利润率定价就可以远比现有的降低收费价格要低得多。除此之外，穆勒还 对铁路、公路、运河等具有明显的自然垄断的行业政府监管问题技能型了深入探讨。 穆勒指出：政府应从大众利益着想，使这些领域中的经营活动应该遵守合法合理的 规定，甚至认为必要时可以保留控制这类经营活动的权利，以此来保障公众因享有 垄断利润而给自己生活带来的好处。当然，国家拥有这类自然垄断行业，并不意味 着必须亲自经营管理，也可以委托政府进行经营管理。对于实行委托经营的垄断行 业，国家应对此应该保留将来有必要时收回的权利，还有根据情况自由行使规定最 高收费的权利以及经常变动最高收费的权利。国家对此应有自由裁量权。据此可知， 穆勒旱在1 5 0 多年之前就已经触及并深入到了自然垄断及政府对其监管的基本问题。 【3 】 此后，研究比较深入的还有利卡特亚当斯。1 8 8 7 年，亨利卡特亚当斯 细致的探讨了自然垄断的问题。他把行业分为三种类型：不变的规模效应、下降的 规模效益和上升的规模效益三种情况。对于第一、二种类型的行业，可以适用市场 竞争机制来运行，但是对于第三种类型的行业上升的规模效益行业又被称为规 模效益递增的行业就应该实行政府监管。因为只有政府对行业进行监管，才能最大 限度的维护大规模生产所带来的优势，同时又能制止垄断企业利用本身具有的优势 滥用垄断势力，从而达到保护消费者利益的最终目的。由此可以看出，亚当斯对自 然垄断的界定简单规划为行业的规模经济情况。1 4 】 经考证，维塞尔有可能是区分现代垄断学说和古典垄断学说的第一个人。按照 在其所著社会经济学一书中的相关观点，典型意义的真正的垄断是他所谓的“单 一企业 ， 5 1 这也是和穆勒说定义的自然垄断有着相似之处。 尽管，对自然垄断的内涵并未形成统一的共识，但综合以上种种，可看出所谓 自然垄断需要满足的几个特点： ( 1 ) n 定的网络系统 河北科技大学硕士研究生学位论文 天然气、电力、城市供水等自然垄断行业，必须具备完整统一的网络，此网络 需要从生产设备到用户室内服务一体化，才能为整个社会提供产品和服务。自然垄 断行业的平均成本和边际成本和产量呈反比关系，随着产量增大，平均成本和边际 成本却大幅度降低，由此导致的结果是在一定的市场需求下，一家企业就足以满足 大部分甚至是所有的市场需求。 ( 2 ) 高额的沉没成本 自然垄断行业投入的生产技术固定成本非常巨大。在这些行业的生产、配送、 设备投入的资金巨大，并且有很强的使用周期，设备折旧也需要很长时间。然后从 技术性质上去看，资产本身的专用性导致把该设备转用于其他用途具有很大的难度 性，一旦将资金投入到生产经营领域中，一般很难收回，这也是造成新企业市场进 入困难重重的主要原因。如放任众多企业自由竞争，造成的杀伤力和破坏性是巨大 的，可能造成社会资源的极大浪费，对企业发展而言也是不利的，其后果只有两种： 所有企业元气大伤，或者兼并联合。 ( 3 ) 普遍性的服务 大部分自然垄断行业所生产的产品或提供的服务都是满足公众的基本生活需 求，这就需要特定的监管机构以确保自然垄断企业提供产品和服务的稳定性、可靠 性还有可信赖性等。普遍服务的目的是为了让以绝大多数人承担得起提供基本的产 品或服务的价格，这就要求自然垄断行业的服务质量要普遍一致，收费标准要统一， 不得有任何歧视。 ( 4 ) 不可逆的交易 自然垄断行业的一个重要特点是以固定网络为载体，它是通过固定网络提供产 品或服务最后到达终端用户，所以产品或服务的传达路径是单向的，且一旦对外提 供了就无法收退换和回收。前面讲过，由于这类商品和服务是满足人们基本生活所 需，因此有必要对产品或服务实行有效的监管。 ( 5 ) 特许经营 为了保证供给的充足，国家必须赋予特定的企业以一定的垄断经营权。无论是 招标制度还是区域间标尺竞争或者其他种类的特许经营选择，到最后，结果只能是 特定的厂商控制商场，垄断经营。 自然垄断的含义是从开始发展到现在，其内涵基本没有太大变化。但是在现实 生活中，自然垄断行业所包含的具体行业却并非一成不变。自然垄断的认定和特定 生产力发展水平、技术的进步以及需求状况等都有极大的关系，例如电信业就是最 明显的例子。 因此，笔者得出结论：垄断或寡头垄断称为“自然垄断”或“自然寡头垄断”， 是由于技术或者特别的经济理由而成立的。天然气行业明显具有这种自然垄断特征。 6 河北科技大学硕士研究生学位论文 天然气行业的上中下三个环节的特点各有不同，而它们本身自然垄断性质强弱也是 不同的。下面将对天然气行业的各个环节自然垄断性进行分析。 2 1 2 天然气行业各个环节自然垄断性分析 目前，我国的众多学者对天然气行业是否具有自然垄断性的论断有三种不同的 观点，有的人认为天然气行业属于自然垄断行业；有的人认为不属于自然垄断行业 而属于竞争性行业；还有人认为天然气行业既不能被划分为纯粹的自然垄断行业也 适合被划分为于纯粹的竞争性行业。笔者更倾向支持第三种意见，认为天然气行业 的上游环节( 例如勘探、开发环节) ，下游的环节( 例如销售) 都具有更多的竞争性， 而在中游的管输、配送环节则具有显著的自然垄断性。天然气行业上中下游环节具 体特征如下： ( 1 ) 上游开采生产环节 天然气上游领域的业务活动包括对油气气田进行勘探、开发，把天然气从井口 抽取然后收集，还包括之后进行的简单净化处理。我们通常所说的“天然气井口价” 或者“天然气出厂价 是指天然气生产公司将天然气销售给天然气管输公司的价格， 是天然气销售的第一道程序【6 】。 ( 2 ) 中游高压管道运输环节 在整个行业上中下游环节链条中，天然气管道运输环节具有较强较明显的自然 垄断性质。天然气的输送必须依赖管道铺设才能进行，而管道的建设又有巨额的沉 没成本，整个管网若由一家企业经营就会具有明显的规模效应，若交由多个企业共 同经营则会出现管道重复铺设、规格不同而等社会资源极大浪费的问题。由于在该 环节，成本函数具有次可加性，因此在这个环节具有强自然垄断性。需要特别注意 的是，随着天然气市场的日益成熟，同一区域可能会出现相互竞争的两条高压管道， 这意味着高压管道的自然垄断性也会伴随竞争而逐渐减弱。天然气经过高压管道运 输公司被输送到各个城市区域门站，在这里形成的价格被称作“天然气门站价 。 ( 3 ) 下游地方配气环节 天然气输送到各城市门站之后由该地区的地方配气公司通过低压管道把天然气 输送到最终消费者手中，配气公司从事的业务包括配送、储存和读表等活动。下游 配送活动所依赖的管网设施同样具备强自然垄断性质。 依据这种划分方法，在中游高压管道运输以及地方配气环节中，输配业务与销 售业务就被捆绑在一起。随着自然垄断理论对行业内部自然垄断业务与非自然垄断 业务的认识，在天然气行业的具体业务中，气体输配业务被普遍看作自然垄断业务， 气体销售业务则被看作竞争性业务。按照这一思路，天然气行业又可被划分为开采 生产环节、管网输配环节、销售环节。1 7 j 7 河北科技大学硕士研究生学位论文 2 2 监管的相关理论和概念 2 2 1 监管的界定 本文论及的监管，主要是指经济方面的监管，实际情况下通常指在市场经济的 条件下，政府依法对各种市场行为进行有效的监督管理。管理方式主要有：对各类 市场行为实施主体的资格进行认证、对各种交易行为和秩序的规范约束、对消费者 权益的保护等，通过这些方法来规范市场主体之间的交易行为，最终目的是为了维 护公竞争的公平性，维护市场秩序，提高竞争效率。这里需要说明，政府对市场的 监管并非通过直接干预市场行为的方式，而是通过制定相关政策法规，建立监管法 律制度来实现监督管理。 “监管一词源于“r e g u l a t i o n ，本意是指是指运用法律、规章、制度、政策 等手段来控制、制约。国外学者对监管的界定如下：维斯卡西从国家机器的角度明 确指出政府监管具有强制性，史普博认为“监管是由行政机构来制定一般规则或特 殊行为并执行，它直接干预市场的配置机制，可以间接地改变企业或者消费者以及 两者间的供需关系。 植草益和萨缪尔森把政府监管界定在限制行为上，认为监管是 指政府依照一定规则对企业的生产经营活动进行限制。戴维m 纽伯则认为监管主 要是指在竞争不适宜的地方，对具有自然垄断属性的基础设施采取的一定政府监管。 【9 】 国内学者也从不同角度认知和理解监管的含义。余晖从市场失灵的角度为出发 点来诠释监管的定义。他认为监管是指政府的相关行政机构，对微观经济主体进行 的、不完全都是公正的市场交易行为进行直接的干预、规范和控制；谢地( 1 9 9 9 ) 认 为“监管是政府为实现某种公共政策性质的目标，对微观经济主体进行的规范和制 约，主要是通过监管部门对特定行业以及微观经济活动主体的进入、退出、价格、 来确保实现 ；这如史普博所言的：“，一个具有普遍意义上的可以有效运用的 监管的定义仍未出现 。b o 国内学者对于该词的翻译尚未达成一致。有的人建议使用“管制”，有的人建议 使用“监管”。笔者分析认为“管制一词很容易让人感觉有统治经济和命令经济的 色彩，“监管 一词似乎更加贴近英文的原意，感情色彩上更加符合我国的现状，易 于被人接受。因而认为翻译为“监管 ，应该较为适合。但是翻译的不同并不影响我 们对监管的理解。 2 2 2 天然气行业的监管 天然气行业在性质上属于公用事业，具有服务对象普遍性、满足需求基础性、 自然垄断性和对基础设施网络依赖性强等这些特点，这些基本的属性决定了法律监 管对天然气行业的生产和经营活动具有更加重要的意义。 河北科技大学硕士研究生学位论文 从监管制度的角度来讲，对于天然气这种公用事业的进行的法律监管，内容主 要包括市场准入制度、价格监管制度、反垄断制度、产品与服务的质量保障制度等 相关制度，这些法律制度共同构成监管的重要手段。从监管组织形式的角度来看， 天然气行业监管制度主要由天然气行业监管法律体系，天然气行业监管机构的职责， 天然气行业各监管机构之间的相互关系及运行方式等几个方面共同构成。【1 1 】 9 河北科技大学硕士研究生学位论文 第3 章英美两国天然气行业监管制度比较 世界上天然气行业监管法律制度构建比较成功的发达国家当属英国和美国。合 理借鉴英美两国的成功经验对我国有重要的参考意义。首先，两国都是天然气生产 大国，对天然气的消费量也排在世界众多国家之首列，这点与我国的情形很相像； 其次两个国家都是市场经济体制国家，其天然气市场的竞争已经很充分，这也是我 国天然气行业监管制度改革的总方向；这两个国家经过长达百年的实践，已经形成 较为完善的天然气行业监管法律体制，因而这两国的天然气行业监管法律制度对我 国天然气行业监管法律制度改革更加具有借鉴意义。 3 1 英国天然气监管法律制度 英国天然气市场的形成历史不是很长，直上个世纪八十年代才开始采取措施致 力引入竞争机制，打破国家垄断。英国天然气市场经过2 0 余年的监管法律制度建设， 已俨然成为自由化竞争的市场，是天然气监管法律制度改革成功的典范，很值得我 国从中借鉴。本节从英国天然气行业监管法律体系、监管监管机构和监管制度三个 方面展开分析和介绍。 3 1 1 英国天然气行业监管法律体系 天然气法1 9 8 6 ) ) 的颁布是英国的天然气法律体系的明显界限。在此之前，英 国的天然气行业一直以来处于国家的垄断之下，天然气行业立法较为单一，发展进 程缓慢，对行业的发展不利；在1 9 8 6 年之后，英国天然气行业市场自由化的逐渐深 入，立法条件成熟，天然气行业的立法也一夕之间如雨后春笋般大量涌现，从中体 现了英国天然气市场自由化的形成历程。 纵观英国天然气行业法律体系，主要由以下法律构成：天然气法1 9 4 8 ) ) 、石油 和天然气法1 9 8 2 ) ) 、天然气法1 9 8 6 ) ) 第一次运输协定1 9 9 0 ) ) 、天然气法1 9 9 5 ) ) 、新 天然气贸易协定和公用事业法1 2 0 。其中，根据天然气法1 9 4 8 ) ) 英国建立了 天然气公司( 简称b g ) ，其结果是实现了天然气行业的国有化，国家垄断了天然气市 场，垄断使得天然气基础设施的建设步伐大大加快，极大促进天然气行业的发展。石 油和天然气法1 9 8 2 ) ) 则取消了b g 的优先购买权，首次将国家垄断格局有所松动。 一直到天然气法1 9 8 6 ) ) 的颁布，才真正打破了国家垄断的格局，推动英国天然气 公司实现私有化，将英国天然气行业由国家掌握推向市场竞争。随后一系列的立法 加上垄断与兼并委员会( m m c ) 的三份报告，则彻底地实现了英国天然气公司的业 务的拆分，真j 下得形成了自由竞争的市场。天然气法1 9 8 6 ) ) 的重大贡献在于它开辟 了“法律许可合同”的三级立法框架，这是创造性的划时代创举。“法律许可合同 河北科技大学硕士研究生学位论文 三级立法框架具体是指：第一层次是法律。国家根据法律的规定来设置天然气行业 监管机构，并赋予该机构法定的权利，制定监管的基本型的程序和规则。第二层次 是许可证，监管机构依职权和法律的规定向符合要求的企业发放许可证，企业获得 批准以后按照许可证的要求来从事天然气经营活动。第三个层次是合同，企业之间 则根据市场的调节和合同法的规定自由自主地订立合同1 2 1 1 。 3 1 2 英国天然气行业监管机构 在对天然气市场开放的同时，英国政府也加强了对天然气行业的法律监管，监 管体系是在立法的指导下构建的一个综合性体系。英国的监管机构并没有像下节讲 到的美国一样，将管理与监督显著分离，而是在设置监管机构上采用了监督管理一 体化的方式。 英国天然气行业监管机构的核心是天然气与电力办公室，其他部门包括工业与 贸易部的天然气供应委员会，公平贸易局，天然气消费者协会，垄断与兼并委员会 共同构成了英国天然气行业综合监管体系。天然气与电力办公室具体负责：制定天 然气公司向小型用户出售天然气的价格，落实市场的准入政策，向符合条件的企业 发放经营许可证，实现安全监管；工业与贸易部天然气供应委员会属于天然气行业 的政府管理部门，最终决定权掌握在工贸大臣的手中；公平贸易局则负责着监督天 然气公司的贸易政策，确保天然气贸易的公正公平；天然气消费者协会是保护消费 者利益的组织，负责向政府和各监管部门反映消费者意见的职责；垄断和兼并委员 会监督国天然气公司的行为是否损害公共利益，对其损害公共利益的行为进行处罚。 【2 2 】 o 3 1 3 英国天然气行业监管制度的主要内容 3 1 3 1 英国的天然气行业的市场准入制度 英国天然气行业的上中下游均适用同一种市场准入制度，即许可证制度。英国 许可证制度具体包括了天然气生产许可证制度( 石油和天然气法1 9 8 2 ) 中规定) 和 运输商许可证制度( 天然气法1 9 9 5 ) 中规定) 、承运商许可证制度和供应商许可证 制度。其中每一种许可证制度的标准与合同内容都是公开统一的，天然气企业只要 具备许可证的相关要求，向监管机构进行申请即可获得相关的许可证。英国天然 气法1 9 9 5 ) 中规定的许可证制度，和一般意义上的行政许可有很大差别。这旱的许 可证不仅仅意味着获得天然气行业的经营权，同时还是监管部门和许可证持有者之 间的合同。许可证的持有者在该合同规定的内容下从事生产经营活动，并要接受天 然气行业监督管理机构的监管。许可证制度的合同内容也具有灵活性，优点是能够 在不同的历史发展时期根据发展创造不同的监管条件。 英国下游领域的三种许可证制度，为了避免相互重叠和冲突，在市场准入的规 河北科技大学硕士研究生学位论文 定上各有一定限制：运输商许可证持有者不能同时经营供应业务，也不能够同时取 得供应商许可证；承运商许可证持有者可以同时取得供应商许可证和承商许可证； 供应商许可证