【精品论文】当前城管执法问题及对策研究(可编辑文本格式).pdf

山东师范大学硕士学位论文 摘要 1 9 9 6 年中华人民共和国行政处罚法颁布实施后，各地相继进行相对 集中行政处罚权的试点工作，城管执法由此诞生。进入新世纪，新阶段，随着试 点工作的结束，全国大多数城市( 包括县城、乡镇驻地) 城管执法工作也相继开 展。城管执法工作的有效开展，初步解决了城市管理中多头执法、重复处罚、执 法扰民等体制机制问题，但城管执法中一系列暴力抗法、暴力执法事件的发生， 一次又一次地将城管执法工作推上社会舆论的风口浪尖。笔者作为一名亲身参与 城市管理的工作者，也陷入了深思。城管执法到底有无存在的必要? 城管执法到 底要向何处去? 通过两年多m p a 的学习，我初步运用行政管理学、社会学、行政 法学、公共管理伦理学等学科的相关理论知识，寻找当前城管执法工作中存在的 各种问题，认真分析其内在原因，并积极探寻解决诸多问题的对策，力求从体制 机制上解决问题，为构建和谐城管执法做出贡献。 本文章共分五章： 第一章城管执法基本问题阐述 本章主要界定了城市、城市管理、行政执法、城管执法的定义；阐述了城 管执法的时代背景、发展历程。 第二章：国内外城管执法的现状 本章主要介绍了韩国、美国、德国等国外城市的城市管理与行政执法状况； 我国香港特区的城市管理与行政执法状况；我国大陆地区的城管执法现状 第三章：我国城管执法中存在的问题 本章主要列举了城管执法中存在的各种问题：一是城管执法处罚自由裁量权 过大，执法不严；二是各种消极腐败现象不同程度存在；三是城管执法的执法方 式单一，强制力不足；四是执法形象不良；五是城管执法者素质低；六是城管执 法中群众对弱势群体具有同情心；七是城管执法职责履行缺位，执法覆盖区域过 窄；八是城管执法目标考核制度不合理；九是执法人员培训缺失严重。 第四章我国城管执法中存在问题的原因 本章主要分析了城管执法中存在各种问题的主客观原因：一是城市管理理念 偏颇：二是立法严重缺位；三是城管执法相对人大多属于弱势群体：四是政府公 山东师范大学硕士学位论文 共服务职能欠缺；五是城管执法机构设置、编制、人员录用制度不科学；六是城 管执法的配套监督机制和救济机制不健全；七是城管执法程序不规范、不遵守； 八是城管执法依据混乱、执法地位模糊、权限不明；九是城管执法保障机制不到 位。 第五章城管执法问题的对策 本章主要是根据城管执法的现状提出了一系列标本兼治的对策：一是确定城 管执法体制的外部设置比如机构名称确定、主管部门确定、管理体制确定；二是 改善城管执法机关同新闻媒体的关系；三是切实改善执法条件；四是建立和完善 城管执法人员的培训制度；五是建立城管执法人员的心理辅导机制：六是建立和 完善城管执法人员绩效考核制度；七是从严治局，提升队伍整体素质；八是创新 执法理念；九是建立健全城管执法行政执法责任制；十是调整公安机关在城市管 理综合行政执法中的介入方式；十一是创新管理方法，探索建立科学有效的长效 管理机制；十二是加强政府的公共服务职能，加快基础设施建设；十三是顺应市 场经济规律，改“围堵 为“疏导；十四是加强城管立法工作，确保城管有法 可依；十五是建立健全城管执法监督机制。 i i 关键词：城管执法问题原因对策 山东师范大学硕士学位论文 a b s t r a c t e n a 咖e n ta n di m p l 锄e n t a t i o no ft l l el a wo fp r co na d i n i n i s 咖i v ep e n a l t yi n 19 9 6b r o u 曲ta b o u ts u c c e s s i v ep i l o tp r o j e c t so f r e l a t i v e l y c o n c e n t r a t e da d m i n i s t r a t i v e p e n a l 够m o d ea i l de s t a b l i s h e dm ei n s t i t u t i o no fe n f o r c 锄e n to fa d m i n i s 仃a t i v el a w n o wi nt h e21 s t c e n 呻； f o l l o w i n gs u c c e s so ft h ep r e v i o u sp i l o tw o r k ， l a w e n f o r c e i i l e n ti sc 孤1 r i e do u ti i lm o s to ft l l ec i t i e si 1 1 c h i n 如i n c l u d i n gs e a t so fv 撕o u s c o u l l t i e sa n dt o w n s t h ee f j f e c t i v el a we l l f o r c e m e i l th a ss o l v e d i n i t i a l l y s u c h m e c h a l l i s mp r o b l 锄sa sm u l t i p l ea d m i i l i s 仃 l t i o n s ，r 印e a t e dp e n a l t y 趾dh a r a s s m e n tt o 也ec i t i z e n si ne x e c 嘶n gt h el a w h o w e v c a s e so fv i 0 1 e n te 1 1 f o r o e n l e i l to f l e o 伍c e r sa j l dv i 0 1 e n tr e s i s t a n c e 丘o mt h ep e d d l e r sk e e pe m e 画n ga n d c i t ym 跹a g e m e n t b e c o m e sah o ti s s u eo fs o c i a ld i s p u t ea n d p u b l i co p i n i o n h lm et h e s i s ，1w i l lp r o b e i n t ot h el ( n o t t ) ，p r o b l e m si n1 a we i l f o r c e m e i l t ，a i l a l y z et l l ei n t 耐o rr e a s o n sa i l de x p l o r e s o l u t i o n st ot h e s ep r o b l 锄sw i t hm eh o p et 0o v 即c o m ed e f i c i e i l c i e si i lt h ee x i s t i n g s y s t e ma n dm e c h a l l i s m ， a n dc o n t r i b u t et ot l l e b u i l d i n g o fh 锄o n i o u s c i t y m 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e yw 打d s ：既f o r c e l 】d e n to f a d m i l l i s 饥l t i v el a w ；p r o b l 锄s ；r c a s o n s ；s o l u t i o n s i v 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得( 注：如 没有其他需要特别声明的，本栏可空) 或其他教育机构的学位或证书使用过的材 料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明 并表示谢意。 学位论文作者签名：刍昆 导师签字： 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解堂撞有关保留、使用学位论文的规定，有权保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。 本人授权堂蕉可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可 以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。( 保密的学位论文在 解密后适用本授权书) 学位论文作者签名： 签字日期2 。c 1 7 年髟月p 日 导师签字： 签字日期2 0 。7 靴刖蛔 、彘 厂_ 移 山东师范大学硕士学位论文 引言 自建国以来，特别是十一届三中全会以来，我国城市迅速发展，城市管理 队伍应运而生。随着城市化进程的不断加快，城市管理中的矛盾也目益突出。 1 9 9 6 年中华人民共和国行政处罚法颁布实施后，各地相继进行相对集中行 政处罚权的试点工作，城管执法由此诞生。进入新世纪，新阶段，随着试点工 作的结束，全国大多数城市( 包括县城、乡镇驻地) 城管执法工作也相继开展。 城管执法工作的有效开展，一方面初步解决了城市管理中多头执法、重复处罚、 执法扰民等问题，提高了行政执法的效率和力度：在一定范围内进行了管理权、 审批权与监督权、处罚权适当分离的探索，为改革现行行政管理模式初步积累 了一些经验：初步形成了新的行政执法机制，树立了崭新的行政执法形象，但另 一方面，城管执法也引发了很大的争议，一方面要进行城市市容和环境卫生的 管理，但另一方面进城务工和下岗失业人员为了生存而摆摊设点，到底要怎样 管理已经成为社会各界关注的焦点问题。特别是2 0 0 6 年8 月1 1 日，北京市海 淀区城管执法队员李志强在执法中被小商贩崔英杰刺死事件的发生：2 0 0 8 年1 月7 日湖北省天门市发生的城管执法队员暴力打死魏文华事件。这一系列暴力 抗法、暴力执法事件的发生，一次又一次地将城管执法工作推上社会舆论的风 口浪尖。笔者作为一名亲身参与城市管理的工作者，也陷入了深思。城管执法 到底有无存在的必要? 城管执法到底要向何处去? 通过两年多m p a 的学习，我 初步运用行政管理学、社会学、行政法学、公共管理伦理学等学科的相关理论 知识，寻找当前城管执法工作中存在的各种问题，认真分析其内在原因，并积 极探寻解决诸多问题的对策，力求从体制机制上解决问题，为构建和谐城管执 法做出贡献。 1 、理论意义 2 0 0 6 年8 月1 1 日，北京市海淀区城管执法队员李志强在执法中被小商 贩崔英杰刺死：2 0 0 8 年1 月7 日湖北省天门市的城管执法队员暴力打死魏文华 前者是城管执法人员被刺死，后者是城管执法人员打死人。城市管理综合执法 山东师范大学硕士学位论文 制度缘何与暴力纠缠在了一起? 这些“血的教训”一次次拷问着我国当前的城 市管理综合执法制度。城市的发展离不开城市管理，我国实施城市管理综合执 法以来取得了一定的成效，如精简执法机构、降低执法成本、避免交叉执法、 克服扰民问题，但这个制度同时也存在着许多问题，其设立是否合法，职权是 否合法? 城市管理人员该如何和小商贩和谐相处? 国家该采取哪些措施来保障 执法人员和小商贩的人身安全，让生命的代价不再重演? 因此，研究城市管理 综合执法的问题具有极强的理论意义。 2 、现实意义 胡锦涛总书记在党的十七大会议上指出：加快行政管理体制改革，建设 服务型政府。城市管理综合执法是深化行政管理体制改革的重要法律途径之一， 最终目的是要建立符合建立社会主义市场经济发展要求的行政执法体制。城市 管理综合执法制度是为了解决城市管理领域行政处罚“软 “乱 的问题而产生 的，是行政处罚权的重新配置形式。虽然该制度在实施过程中还存在许多问题， 但是，我们必须明确改革本身就是一场革命。我们对此制度应该有信心和耐心， 尤其是在许多问题凸显时，学术界更应该加以重视。应松年教授曾呼吁：“理论 界应加强对行政综合执法的回应”。相对集中行政处罚权制度在北京市从开始启 动到全面推行，短短几年时间，取得了明显的成效，初步解决了城市管理某些 领域中多头执法、重复处罚、执法扰民等问题，明显地提高了行政执法的效率 和力度：在一定范围内进行了管理权、审批权与监督权、处罚权适当分离的探索， 为改革现行行政管理模式初步积累了一些经验：初步形成了新的行政执法机制， 树立了崭新的行政执法形象。城管执法是一个较新的事物，是一个需要在不断 探索、不断地实践中一步一步完善的事物。 3 、研究现状 从西方国家来看，行政执法的任务主要由警察来担纲，尤其是在复杂的环境 下，警察执法也减少了广大市民的认知成本，警察的职能也越来越宽泛，不再局 限于社会治安，而是拓展到为市民服务的更多领域。目前国内台港澳地区经济比 2 山东师范大学硕士学位论文 较发达，城市管理理念比较先进，行政违法案件大多由警察处理，与大陆的体 制也有根本的不同；我国大陆地区城管综合执法的实践也只不过十来年的时间， 关于此问题的研究近几年开始逐步增多，但理论的探讨与研究远远落后于实践 的发展。 “理论来源于实践又要指导实践 。目前我国城管综合执法在实践中暴露 了许多问题，不一而足。但国内的专家学者对这些问题认真细致的进行梳理， 分析其中的原因并探寻解决这些问题的对策，并能够进一步上升到理论高度， 科学的回答这些问题，从而在理论上找到解决这些问题的根本方法的可谓凤毛 麟角。 4 、研究思路 本人经过两年多公共管理硕士的学习，在理论上有了一定程度的提高。因 此本文运用自己所学的行政管理学、行政法学、公共管理伦理学、社会学等理 论知识，并结合自己的亲身工作实践，系统的分析了城管执法中存在的各种问 题，以及出现这些问题的各种主客观原因，并积极探寻解决这些问题标本兼治 的对策。本人认为该论文的创新之处；一是在于从主客观两方面分析城管执法 存在问题的原因以及提出标本兼治，探寻解决问题的对策。二是可操作性、实 用性比较强，许多对策在现实工作中具有可行性。论文的不足之处在于作者的 理论水平有限，理论研究的深度与广度不够 3 山东师范大学硕士学位论文 第1 章城管执法基本问题阐述 1 1 基本概念界定 1 1 1 城市 城市是一个历史范畴，它是生产力发展的必然结果。正是由于生产力的不 断发展，劳动分工不断加深和生产关系不断变革，才使农业生产、工业生产以及 服务业取得很大发展，促使大量的农业人口向城市集中，众多的经济要素在城市 集聚，使得城市规模不断地扩张和空间结构多元化。城市是现代文明的标志，是 经济、政治、科技、文化、教育的中心。城市发展水平集中体现了国家的综合 国力、政府管理能力和国际竞争力。 城市化是指工业化过程中随着社会生产力的发展而引起的在空间上城市 数量的增加和城市规模的扩大，人口向城市集中，城市基础设施的改造与物质文 化生活水平的不断提高，逐步将部分农业用地变为城镇用地的过程。 我国的城市化自建国以来特别是改革开放以来取得了很大的进展，但从世 界整个城市化总体水平来看，中国城市化发展明显滞后。近年我国的城市化发展 速度很快，但城市化整体水平仍属于落后状态。，随着我国经济的持续快速健康 发展，我国的城市建设和发展近年来也取得了举世瞩目的成就，城市在国家经济 建设中的地位越来越重要，在国民经济社会发展中发挥着主导作用。目前，中国 工业产值和国内生产总值的7 0 ，税收的8 0 都来自城市，城镇居民收入稳步增 长。城镇化水平不断提高。我国的城镇化水平从1 9 4 9 年的1 0 6 提高到1 9 7 8 年的1 7 9 2 ，又迅速提高到2 0 0 2 年的3 9 1 。目前我国的城市、镇的数量分别 为6 6 2 个、2 0 3 5 8 个，城镇人口近5 亿人。我国的城市化进程将进入一个快速的 发展期，己踏上了市场化、工业化和全球化轨道，今后将逐步达到世界平均城市 化水平。 4 1 1 2 城市管理 城市管理，即城管，有广义和狭义之分。广义的城管是对城市经济、文化、 山东师范大学硕士学位论文 体育、教育等社会各方面内容进行计划、决策、组织、协调和控制等诸多活动 之总和。狭义的城管，是指对与城市公共基础设施相关的以及与城市建设直接 联系的日常管理工作，本文中的城管是指狭义的城管。城市管理是城市发展的 客观要求，从城市社会学的角度看，城市管理与城市化是相辅相成，遵循城市 管理的客观规律，有利于提高城市化的质量，营造良好的城市环境，确保城市 生活和经济正常发展。但是，由于城市化过程中存在着许多矛盾，如大量的农 村剩余劳动力涌入城市与下岗职工一起，为谋生存构成了流动的无证商贩。这 种失业人口摊贩化、摊贩群体弱势化；无证经营非法化等问题不断出现，无证 摊贩管理、弱势群体生存等问题成为城市管理的一个难题。 就城市管理的内容来说，如市容市貌、绿化道路、违章建筑、油烟、噪音扰 民、乱倒垃圾、随地吐痰、大小便、牛皮癣小广告、乱停车、污水乱排放、占 道经营、宠物管理、物业管理等，都与老百姓的吃穿住行等日常生活密切相关。 1 1 3 行政执法 执法即行政执法，可以从广义、较广义、狭义和折中四个方面来理解。一是 广义的概念“行政执法是行政机关实施宪法、法律、行政法规、地方性法规、 自治条例和单行条例、规章等法律规范的行为，包括政府的所有活动，其中有行 政决策行为、行政立法行为以及执行法律和实施国家行政管理的行政执法行 为。 二是较广义行政执法是主管行政机关依法采取的具体的直接影响相对方权 利义务的行为或者对个人、组织的权利义务的行使和履行情况进行监督检查的 行为。 其认为除了行政机关制定行政法规和规章等行政立法行为外，几乎其它 的所有行政管理活动都属于行政执法行为。三是狭义的概念“行政执法是行政 机关及其行政人员为了实现国家行政管理目的，依照法定职权和法定程序，执行 法律法规和规章，直接对特定的行政相对人和特定的行政事务采取措施并影响 其权利义务的行为”。四是折中的理解，强调只有明确了使用者使用该概念的场 合才能比较明确地把握其所使用概念的内涵和外延。通常使用“行政执法”的 场合有以下三种，在每种场合中“行政执法 都被赋予相应的涵义第一种是为说 明现代行政的性质和功能而使用“行政执法”，在这种场合“行政执法”即等于 “行政 第二种是为区别行政的不同内容而使用“行政执法，在这种场合行政 山东师范大学硕士学位论文 执法只是行政行为的一类第三种是作为行政行为的一种特定方式而使用“行政 执法，在这种场合的行政执法只是行政主体采取特定方式实施的部分行政行为， 其范围不仅小于第一种场合使用的行政执法，而且小于第二种场合使用的行政 执法。本文所要探讨的“城市管理综合执法 一般属于第三种场合中“行政执 法”的范畴，是一种在城市管理领域采用特定综合行权方式的行政行为。“城 市管理综合执法”的具体涵义为在城市管理领域，一个行政机关或法律法规授权 的组织或其他依法授权的组织，依据特定的法律程序，综合行使原来多个行政机 关或者法律法规授权的组织或其他依法授权组织的法定职权的行政执法制度， 是对相关行政执法部门原有执法职能和权力的重新配置和调整。 1 1 4 城管执法 要正确把握城市管理综合行政执法的内涵和外延，以克服表面化和片面性。 从内涵上看，城市管理综合行政执法是指行政机关依照法律的规定对行政管理 相对人实施的影响其权利义务的外部具体行政行为。从外延上看，行政执法包括 行政监督、行政检查和行政处罚。从本来意义上来说，行政执法体制是组织行政 执法活动的诸种体系和法律制度，它包括由行政执法主体机构、法定执法职权和 义务、执法程序和运行机制等构成的有机体系及其相关法律制度。从这个角度 我们也可以看到，我们的行政执法体制改革即便是从某一种具体行政执法比如 行政处罚开始进行改革，也是综合性的配套改革，而不是只改革行政处罚中的某 一部分。综上所述，我们所研究的综合行政执法只能是从狭义意义上来说，即综 合行政执法是指行政监督、行政检查和行政处罚交由一个部门行使的执法方式。 从时间的阶段来说，本文所称的城管综合执法，是指从1 9 9 6 年行政处罚法实 施以后，在1 9 9 7 年所进行的相对集中行政处罚权制度，即“城管综合执法”，简 称“城管执法。 6 1 2 城管执法的时代背景 1 2 1 城管执法是我国经济社会发展的必然 山东师范大学硕士学位论文 科技的进步和生产关系的调整带来了社会经济的迅猛发展，这种经济的发 展又必然会导致社会矛盾和问题的产生。为了解决这些社会矛盾和问题，国家 不断增设行政执法机关和人员，以便对国家经济生活和社会生活进行干预，政府 的行政权力大为膨胀，行政职能大为扩张。上世纪末我国正是处于这样一个时期， 经济的迅速发展客观需要行政职能的扩张和完善，但是在这种扩张和完善又缺 乏科学的法律规则，导致扩张后的权力被滥用，行政管理体制改革和政府职能的 转变不适应经济体制改革，部分行政权限在运行中发生了多头执法、重复执法、 内部冲突等消极后果。再加上在市场经济发展过程中不断出现的新情况新问题， 需要改革我国的行政管理体制，需要进行城市管理综合执法的尝试。 1 2 2 城管执法是行政管理体制改革的必然 “政府的全部力量既然始终就是国家的力量，所以也就丝毫不会有变化。由 此可见，政府愈是把这种力量耗费在自己成员的身上，则它剩下来所能运用在全 体人民上的力量也就愈小。因此，行政官的人数愈多，则政府也就愈弱。因为这 是一条带有根本性的准则 我国一直以来的行政执法体制正好从反面论证 这条根本准则的正确性。机构林立、职权交叉、人浮于事、执法力量分散，缺乏 统一指挥和有效协调，这些都无疑加大了行政机关的行政成本和内耗，加重了行 政的负担，减弱了行政执法的效能。行政执法体制改革是行政法回应这种社会现 实而不得不对行政执法权力在各行政执法主体之间分配与调整的结果，而城管 执法的推行正是这种体制改革的重要一步。 1 3 城管执法的发展历程 我国的城管执法试点工作是根据行政处罚法第1 6 条的规定首先以相对 集中行政处罚权为主要内容，在城市管理领域展开的。按照制度发展的发生启 动、发展完善和普及推进之普遍规律，可以把1 9 9 6 年行政处罚法的颁布作 为城市管理综合执法体制发展的原点，将我国城管执法体制的发展过程分为三 个阶段 第一个阶段是我国城管执法体制的启动阶段。 山东师范大学硕士学位论文 1 9 9 7 年3 月一2 0 0 0 年7 月，这阶段以相对集中行政处罚权的试点为主要内 容。1 9 9 7 年3 月国务院对北京市宣武区开展试点工作的批复正式启动了全国各 地的试点工作，不久国务院以国发【1 9 9 9 】2 3 号文件形式下发了国务院关于 全面推进依法行政的决定，指出“要依照行政处罚法的规定，实行罚款罚 缴分离制度，继续积极推进相对集中行政处罚权的试点工作，并在总结经验的基 础上，扩大试点范围。 在决定的指导下，全国又有近1 0 个城市获得了试点 批准。自1 9 9 7 年开始截至2 0 0 0 年1 0 月，有北京、天津、广东等近1 6 个省、自 治区、直辖市人民政府向国务院提交了有关进行试点的申请，要求在本地区进行 相对集中行政处罚权的试点。在启动阶段城管综合执法体制的制度框架基本构 建完成。 第二阶段是城市管理综合执法体制的制度完善阶段。 2 0 0 0 年9 月8 日到2 0 0 2 年8 月2 2 日，这阶段以相对集中行政处罚权试点 工作的扩大推广为主要内容。2 0 0 0 年9 月8 日国务院办公厅国办发【2 0 0 0 】6 3 号文件形式下发了国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作 的通知，要求各省、自治区、直辖市进一步提高对实行相对集中行政处罚权制 度重大意义的认识继续抓好现有试点城市的试点工作积极稳妥地扩大试点范 围。 第三阶段是城市管理综合执法体制的推进阶段。 2 0 0 2 年8 月2 2 日至今，在本阶段相对集中行政处罚权的试点工作基本结束， 以行政综合执法的制度化和规范化为主要内容。2 0 0 2 年8 月2 2 日，国务院发布 了第1 7 号文件国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定，指 出“实践证明，国务院确定试点工作的阶段性目标已经实现，进一步在全国推进 相对集中行政处罚权工作的时机基本成熟。为此，依照行政处罚法的规定，国务 院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤 地展开相对集中行政处罚权工作。这一规定表明在横向上，我国在城市管理领 域展开的、以相对集中行政处罚权为内容的综合执法体制改革从试点发展到了 全面推行阶段。2 0 0 3 年8 月2 3 日，由全国人大常委会审议通过的行政许可法 第2 5 条规定经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效 能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”这一规定 山东师范大学硕士学位论文 表明在纵向上，我国在城市管理领域展开的综合执法体制改革已经从单一地以 相对集中行政处罚权为内容发展到以相对集中处罚权和许可权为内容的新阶段， 可以推断，不久的将来随着改革的深入，综合执法体制可能会推广到相对集中行 政执行权等领域。 9 山东师范大学硕士学位论文 第2 章国内外城管执法的现状 2 1 西方国家的城市管理与行政执法 从西方国家来看，行政执法的任务主要由警察来担纲，尤其是在复杂的环 境下，警察执法也减少了广大市民的认知成本，警察的职能也越来越宽泛，不再 局限于社会治安，而是拓展到为市民服务的更多领域， 2 1 1 韩国的城管执法 韩国小摊已经从过去的比较单一的小吃摊，发展到花店、寿司店、服装店、 日用品店，可谓种类繁多，难以计数，而这些店又大多装饰得很有个性的移动商 店，人们甚至称之为“道路文化 ，在韩国，小摊一般是没有什么税收的，只要你 加入“小摊业主协会刀，获得批准后就可以出摊了。韩国政府对路边小摊的管理 的办法，总体采用了区域管理的办法。即政府将市区划分为三类第一类为“绝对 禁止区域”，主要包括道路干道、火车站、汽车站、广场、人行道和车道不区分 的辅助干线道路等区域。第二类是“相对禁止区域 ，在这里对摊位的规模、摆 摊的时间和经营的范围有一定的限制，对申请在此摆摊要严加管理。第三类是 “诱导区域 ，一般包括和住宅区分离的城市中心外围的空地，车辆很少通行的 河溪两侧道路，经过长时间形成的传统市场内的道路。政府一般允许在这些地方 摆摊设点，但对营业时间和经营范围也有限制。 2 。1 。2 美国的城管执法 在美国，以纽约为例，目前有一万多名有执照的街头小贩，他们的生意从早 餐、水果、小工艺品，到街头画像，多种多样，主要集中在百老汇、唐人街、炮台 公园等地，他们大多守法经营，为纽约的的繁荣和税收作了不小贡献。在纽约练 摊必须取得营业执照，而且对营业时间和营业方式也有种种规定，一些地区只允 许小贩们晚点后摆摊，美国没有城管人员，也不分交警等那么多警种，警察大都 执勤在街面上，见警率相当高，先进的装备使得警察的效率相当高，由警察对各 1 0 山东师范大学硕士学位论文 类街头小贩管理、处罚，当场不服从者将被移送治安法院处理，而处罚的额度立 法授权给了纽约环境管理委员会调整。 美国政府的行政管理部门很少出现多头执法、重复处罚、职责交叉、执法 扰民、机构膨胀的现象，更鲜见执法妨碍经济发展的情况。究其缘由，初步感到 有以下几点一是，联邦政府和州政府以及州政府和地方政府的事权划分比较清 楚，也就是说条块关系顺畅，上下不重复，机构不要求也不存在对口问题，各级政 府完全可以根据各自的实际情况和需要来构建行政管理部门和相关执法机构， 从而避免了许多问题。二是，行政管理体制比较合理，哪些该管哪些不该管比较 清楚，行政执法体制在主体、程序制度、运行机制、法律规定、财政保障、监督 制约等方面都有比较健全、比较成熟的做法。三是，地方自治的结果之一，是地 方税收直接用于政府建设和运行，并且决定地方政府的规模和管理的水平、质量， 政府部门的管理活动、执法行为直接在当地纳税人的强有力的监督和控制之下， 行政管理、行政执法一旦有问题出现，特别是危害纳税人利益的问题出现，很快 就会得到纠正。四是，执法人员的法制观念和服务意识较强，执法行为规范，执法 程序比较完善，特别是部门和个人行使权力与利益不挂钩，避免行政执法中的不 作为和乱作为。五是，行政机关的内部监督制度和机制比较健全和完善，监督作 用发挥得比较好。特别是设在行政机关内的相对独立运作的行政法官制度，既能 有效地监督行政执法行为，又能比较高效、便捷、公平、公正地解决行政纠纷， 给当事人提供了有效的行政救济，对利用这个法律渠道化解社会矛盾，促进社会 和谐，很有意义。六是，法院对行政执法活动的司法监督制度和机制比较健全完 善，法院的监督既有很大的权威性，也比较客观公正，社会公正的最后防线的作 用体现得比较充分。当然，美国的行政执法体制也有其问题，比如各地法律规定 不一，执法的不平衡性比较突出，执法中也有不规范的情况，不作为乱作为的现 象时有发生，特别是执法中的种族歧视等问题，还是比较突出的。应当指出的是， 美国的行政管理和行政执法体制的背后，是有其自身的历史发展、文化背景、社 会习俗、政治经济基础的因素，也就是说，它是与美国的国情相适应的产物。因 此，借鉴任何个国家的经验，都必须从中国的实际情况出发，结合中国的国情 来完善我们的制度 2 。1 3 德国的城管执法 山东师范大学硕士学位论文 在德国，能实施处罚权主要是三个部门：警察局、秩序局、税务局，上街执 法的是警察和秩序局的执法人员。秩序局是主要的行政执法部门，它相对集中的 行使了诸多部门的行政处罚权。例如在汉堡市的各大区下都设了秩序局，市里 没有设秩序局，秩序局没有对口的上级主管部门，但工作受市内政部指导，主要 负责居民身份登记、养老与医疗保险、消防、交通、兽医与食品监督、环保等 方面的有关事务，集中行使规划、卫生、建设、交通、工商等方面的行政处罚。 有关行政、执法部门发现违法行为后，可以调查有关事实，获取相关证据，但是， 最终都应当将案件移送到秩序局，由秩序局统一作出行政处罚决定。由此可见， 德国的相对集中行政处罚权制度的这种主体结构和模式，已经是相当的完备，很 有借鉴意义。 2 2 我国香港地区城市管理 香港环境卫生管理体系较好，审批与监管合一，执法力度大，提高了工作 效率，降低了执法管理成本。食物环境卫生署重视对食物和小商小贩的管理， 对小商小贩采用审批管理和日常监管相结合的办法进行规范管理，效果很好。 香港的公众街市及熟食市场的档位，以及持牌流动小贩等，均由食物环境卫生 署统一审批发牌、统一管理，卫生管理不好的可以进行收牌处理，实现了批、 管合一，监管力度很大。香港的小商小贩对食环署的处罚较认可，管理到位。 香港对环境卫生管理投资较大、机构健全、人员充足，是搞好城市管理的 重要基础条件。香港食环署的管理体制很健全、人员配置强大，政府资金投入 也非常充足，比较符合现代大都市环境卫生管理的实际需要。食环署由食物及 公共卫生部、环境卫生部、行政及发展部三个部组成。其中环境卫生部主要负 责饮食业的发牌和检查、市场和商贩的管理、公共洁净服务、墓地和火葬场的 管理、防治虫害( 即“四害 ) 等方面。整个食环署有公务员1 1 万人，仅小 贩管理工作人员就有2 5 0 0 人，环境管理也有3 0 0 0 人。在资金上，食环署在不 包括市政、路灯等管理的情况下投入达4 2 亿港元，仅小贩管理( 行政执法) 每 年政府投入就达1 0 亿港元，管理1 8 2 7 1 家商贩，对公众街市管理每年政府投入 也有5 亿港元。由于有这么多的人力、物力、财力的投入，香港环境卫生管理 的方方面面都做得很好，卫生好、效果也好。环卫清扫方面，平均每人只负责 1 2 山东师范大学硕上学位论文 3 0 0 0 平方米。另外，香港对公厕管理也很好，干净舒适，2 4 小时开放；小贩管 理也很好，井井有条；对虫鼠消杀的力度也大，投资较多。 行政执法体系比较统一、健全、有力，实行警署、行政执法、法院一体化， 增强了政府管理城市的力度，执法效率非常高。食物环境卫生署对随地吐痰、 乱抛垃圾、非法张贴街招或海报、犬只粪便污染街道四方面有处罚权，还对其 他违反环境卫生管理的事项如空调滴水、楼房有虫鼠为患、店铺6 米内有积存 垃圾、遮阳蓬积聚垃圾、食店占用公共地方等也进行管理。那么大的香港，环 境卫生为何能管理得如此井井有条? 主要是食环署与警署、法院形成有了机的 效率极高的执法体系比如，一旦发现随地吐痰、乱抛垃圾、非法张贴、犬只粪 便污染街道等行为，立即向违例人士发出传票，由法院审理和做出裁决，一经 裁定，最高罚款达5 0 0 0 元2 5 万元不等，最低为1 5 0 0 元。也可判处乱抛垃 圾者监禁，刑期最长为6 个月。从2 0 0 2 年5 月实施此项新制度以来，已发出2 万多张“定额罚款通知书 ( 即罚款1 5 0 0 元) ，有9 5 以上都得到执行，而我 们处罚执行率不到7 0 。香港有那么高的执行率，主要是食环署与警署、法院 紧密配合。当食环署行政执法人员发出传票后，违例当事人出现如争执或异议， 警察接到通知后1 5 分钟内就要到达，对违例人员进行拘役，加上法院再按食环 署行政执法的传票进行严格处理，这样三家紧密配合，使行政执法的效率非常 高，效果非常显著。 香港的行政处罚数额高，力度大、威慑力强，重典治理的经验值得借鉴。 香港对随地吐