（经济法学专业论文）我国商业银行破产存款人利益保护的法律研究.pdf

摘 要 我国商业银行破产存款人利益保护的法律研究 摘 要 我国银行业在全面开放之前，将银行信用视同于国家信用，对存 款人在问题银行的存款，政府的一贯做法是大包大揽。然而，随着我国 金融体制改革的深入并于 2006 年全面放开对外资银行进入中国市场的限制，我 国计划经济时期对银行存款人利益保护的方式越来越不能适应时代发 展的要求。当前在世界经济一体化的趋势下，我国银行业已开始站在 国际的舞台，逐渐向统一的市场化运行规则转变， “优胜劣汰”这一铁 律将促使我们在银行破产和存款人利益的保护问题上要迅速转变旧的 思维和理念。建立并不断完善我国商业银行破产情况下存款人利益市 场化保护的法律制度，在维系银行体系稳健、高效运行与保护存款人 利益之间寻求一个最佳的平衡点，提高整个银行破产程序的效率，进 而促使我国银行业不断增强国际竞争力。所以，在此情况下，使得存 款人利益保护问题成为人们再次关注的焦点。 全文由引言、正文和结论三部分组成，正文主要分为三章进行论 述： 第一章主要站在国际层面，首先从巴塞尔新资本协议的第三支柱 市场约束为切入点，分析了在巴塞尔委员会倡导的全面风险监管 的理念中存款人所发挥的市场作用， 得出对存款人保护的市场化原则； 第二在比较了美国、德国和印度等国家在银行破产存款人保护的不同 制度后，笔者认为，各国取得成功的关键是立足国情并制定法制化的 存款人保护制度，注重发挥存款人市场主体的作用，同时辅以完善的 配套措施。第三分析了我国改革开放条件下银行业发展趋势，可以看 出我国应当转变计划经济时期存款人保护理念，建立符合市场要求、 兼顾效率和公平的存款人保护机制。 第二章主要对我国在金融机构市场退出及存款人利益保护方面的 1 中国政法大学硕士学位论文 我国商业银行破产存款人利益保护的法律研究 实际做法、 立法现状和存在的主要问题进行了详细的分析， 可以看出， 我国现行法律制度不健全且立法理念滞后，行政干预成为处置问题金 融机构的主要手段，致使存款人利益保护具有很大不确定性，存款人 难以形成合理的市场预期， 造成我国金融业发展效率极其低下。 因此， 现在已经到了亟待改变现状的地步，特别是存款人保护理念的转变。 第三章对我国银行面临破产时，就如何保护存款人利益提出了改 进建议及立法完善的思路，主要包括完善信息披露制度、银行接管制 度、最后贷款人制度，建立存款保险制度以及破产责任追求制度等， 通过建构合理和完善的制度体系来实现银行存款人市场化保护的目 的，促进我国的金融业更快更好的发展。 最后一部分是本文的结论部分， 笔者概括了本文论述的主要内容， 并再次点明了本文的主要观点。 关键词：关键词：商业银行 破产 存款人利益保护 2 abctract study of the depositor interest protection when china commercial bank is insolvency in legal aspect abstract china banking industry regards the bank credit as the state credit before it has opened the whole banking up to the outside world, and government usually takes responsibility on oneself to the deposit in the question bank. however, as the growing of chinese monetary system reform and comprehensively open to the foreign capital bank enter the chinese market in 2006，the way of depositor interest-protection in china planned-economy time gradually cant adapt the development of modern time. under current of the world economy-incorporate, china banking already have began to stand in the international stage and gradually to change to unified market-oriented rules, this iron rule of survival of the fittest will urge us to promptly change the old thought and ideal in the question how to protect the interest of depositor when bank is insolvency, to build and unceasingly improve the market-oriented protection legal system in how to protect the interest of depositor when bank is insolvency. seek a best balance point in that maintains the bank system to be steady, operates effectively the banking industry and protects the interest of depositor, and enhances the efficiency of entire bank bankruptcy procedure, then strengthens capacity of international competition. therefore, in the situation, the question of depositor-interest protection becomes the focus to which the people pay attention once more. the article is composed of the introduction, the main text and the 3 中国政法大学硕士学位论文 我国商业银行破产存款人利益保护的法律研究 conclusion and the main text divides into three chapters: chapter 1 from the international aspect, firstly from the third-pillars of the new basel capital accordmarket restraint analyze the market role of depositor in the ideal of overall risk management that be advocated by basel committee. secondly after comparing the different system of usa, germany and india in how to protect the interest of depositor when bank insolvency, the author consider that the system of depositor-interest protection is suitable to there national conditions and is legalization; the country above pay attention to the depositor role in market function and establish auxiliary measure simultaneously. that all is the successful key of those countries above-mentioned, taking this as the background, the author immediately analyze the development tendency of china banking industry, then educe the opinion that we should change the ideal in planned-economy time, we should establish the system of depositor interest-protection accords with market demandsbalance efficiency and equity. chapter ii mainly analyze the actual practice, the present legislation and the existent main question in detail, then we know the reason of inefficient china finance industry is that: the legal system is unsound and legislation idea lags, administrative intervention becomes main methods dealing with a problem financial institution, all of this causes uncertain depositor benefit-protection and depositor difficult to form the reasonable market anticipation. therefore, now we have to change the present situation, specially the transformation of idea of depositor benefit-protection. chapter iii propose the improved suggestion and legislative thought on how to protect the interest of depositor when bank failure, the suggestion is mainly: improve the system of information disclosure, the system of take-over of banks, the system of lender of the last resort; establish the deposit insurance system and a system of assigning 4 abctract responsibility for bank bankruptcy, through constructing the reasonable and the perfect system realizes market-oriented depositor-protection when bank insolvency, promotes the development of china finance industry quickly and better. last of the part is the conclusion, the author summarizes the main content and retells the viewpoint of the article. key words: commercial banks, insolvency, depositor interest-protection 5 引 言 引 言 一、研究背景及意义 众所周知，商业银行是经营金融产品的一种特殊的资产负债性企业，存款是 整个银行信用制度的基础，也是我国资本市场的主要来源，而存款人是金融市场 的基石。我国银行业在全面开放之前，是以公有制为主的垄断性行业，一直处于 相对封闭的状态，不存在市场化破产问题。伴随着市场经济体制的逐步建立，金 融市场化改革也在逐步深化， 自 20 世纪 90 年代以来， 尤其是我国加入 wto 之后， 市场退出已成为国内商业银行面对的现实问题，建立商业银行破产制度，既是市 场经济竞争的要求，也是市场经济条件下资源重新配置有序化和公平化的需要。 而在我国的现实中，对于存款人 1、特别是个人储蓄存款人在问题银行的存款，政 府的一贯做法是大包大揽，对存款人的本金和利息予以 100%的赔付。客观地说， 这种将银行信用视同国家信用的做法，在加入 wto、银行业融入国际竞争之前， 它维持了中国居民对现有银行体系的信心，确保了整个金融体系的稳定，对经济 的稳步增长起到了积极作用。事实证明，我国的这种金融业改革相对滞后于经济 体制改革大局的安排是谨慎的和必要的。 然而， 随着我国金融体制改革的深入并于 2006 年全面放开对外资银行进入中 国市场的限制，金融全球化的趋势更加明显，银行竞争更加激烈，个别竞争力弱 的商业银行破产不可避免。众所周知，银行与一般的工商企业不同，直接涉及包 括存款人在内的公众利益，以前那种以国家信用作为后盾为存款人提供保护的做 法已完全不能适应形势发展的需要，建立高效的商业银行市场退出机制是金融体 系健康运转的客观要求。立法目标上的选择即是多方利益博弈的过程，银行破产 法的建立使人们的各自利益明确化，在维系银行体系稳健、高效运行与保护存款 人利益之间寻求一个最佳的平衡点，增进整个银行破产程序的效率，进而促使我 国银行业不断增强国际竞争力。所以，在此情况下，使得存款人利益保护问题成 为人们再次关注的焦点，相应地，构建基于市场化、法制化的银行存款人利益保 护制度就显得非常紧迫和重要。 1 本文所指的“存款人”并不是指民商法上单个民事主体，而是经济法上有关国家宏观经济制度的一个群体 概念。关于对存款人的保护，有着很多方面的内容，本文所要探讨的存款人利益，主要集中在保护存款人 的存款利益这一最根本的问题上。 1 中国政法大学硕士学位论文 我国商业银行破产存款人利益保护的法律研究 二、研究现状 商业银行破产倒闭时，对存款人利益保护的问题并不是一个新话题，世界各 国历来都是给予了非常高的重视，特别是发达国家研究颇深，而且形成了各具特 色的理论体系。但是，随着世界经济一体化、金融全球化进程的加快，各国商业 银行破产及存款人利益保护的原则和理论也趋向一致，形成了相似、甚至相同的 认识，尤其是以巴塞尔银行监管委员会为代表的国际性组织在这方面的研究取得 了最新的阶段性理论成果。而在我国，由于国情的特殊性决定了对这个问题的理 论研究发展滞后，加之我国目前还未有银行正式进行破产程序的判例或经验，法 学界仅有零星研究，且多从微观角度入手。随着我国改革开放程度的加深，研究 现状有所改观，如对存款人实行“有限赔付”的研究已有了一定成果，以及建立 存款保险制度等也具备比较成熟的理论支撑。但在存款人发挥市场机制作用以及 银行经营信息和监管部门的监管披露、银行破产预防等理论研究方面仍需加强。 三、研究方法 本文是立足于市场经济的背景下，从宏观角度来分析存款人在商业银行出现 破产时的行为规律及影响，探讨存款人市场化保护原则。在文中注意一般分析和 特殊分析相结合，经验归纳、逻辑演绎、相互对比共同运用，既运用理论分析， 又注重实证分析。在研究中，运用经济法的理念，从社会本位的立场，以维护社 会整体利益，确保法律的效率和公平价值的实现等方面进行分析，提出了自己的 观点。由于笔者从边疆西藏到首都北京、从林学本科到法学硕士这一特殊的学习 和生活背景，致使本论文的研究视角、理论深度及方法仍然有待改进， 四、本文的创新点 1. 研究思路的创新： 本文站在市场经济特有的现象商业银行破产的背景 下，从宏观角度对银行存款人利益保护机制进行研究的。文章首先对存款人在市 场经济环境中所应发挥作用的机理进行了分析，由此提出在银行破产情况下对存 款人提供保护的原则；继而对国外制度发展给予对比借鉴，并对我国制度的弊端 进行了反思。在此详细分析的基础上，根据收益与风险相对应的市场化原则，同 时注重效率与正义的法律价值，从而就我国的存款人保护制度提出完善建议。 2 引 言 2. 分析方法的创新： 本文运用了多种分析方法， 尤其是归纳演绎方法的运用， 通过对巴塞尔协议的相关精神进行分析， 归纳出其蕴涵的存款人保护原则。 同时， 从一些国家在银行破产存款人利益保护法律制度的经验中，总结出合理的法律制 度安排的共性，在此基础上，反思我国的存款人保护制度，科学提出与我国市场 经济发展相一致、银行业改革相配套的以完善商业银行破产机制相统一的存款人 利益保护制度的完善建议和思路。 3 中国政法大学硕士学位论文 我国商业银行破产存款人利益保护的法律研究 第一章 银行破产制度中对存款人利益保护的 国际比较 银行业被普遍认为是一项涉及公共利益的行业，任何一家银行的破产倒闭， 都将累及众多存款人的利益。同时，由于银行业固有的风险“传染性” ，如果不能 事先给予存款人稳定的心情预期和利益保护，可能造成恐慌，由此将会产生“多 米诺骨牌”效应，因一家银行的倒闭而殃及到其它相关银行的利益，使整个社会 经济陷入瘫痪，甚至有可能引起社会动荡。所以，保护存款人的利益就是保持金 融稳定。正因为如此，许多国家都将保护公众存款人的利益列为银行监管的首要 目标。 一、巴塞尔委员会相关文件精神 从金融发展历史看， 1974 年德国赫斯塔特银行和美国富兰克林国民银行的破 产倒闭促使监管的国际合作从理论认识上升到了实践层面。 1975年2月成立的 “巴 塞尔银行监管委员会”为适应金融全球化的内在需要，致力于研究和探讨国际银 行业的监管问题，根据银行业特性，提出了众多更具科学性和国际性的银行监管 原则，其中在 1997 年的有效银行监管的核心原则 （简称核心原则 ） 2 和 2001 年的巴塞尔新资本协议等文件中， 3 对商业银行的监管与对存款人的保护给予了 更深的认识，注重在预防银行风险过程中发挥存款人的市场机制作用，以更为积 极和科学的原则来实现存款人利益的保护。下面从具体监管操作层面，以巴塞尔 新资本协议中市场约束和外部监管为切入点来探讨对存款人采取市场化保护的原 则和精神。 2 2006 年对核心原则给予了修订，修订内容主要反映在体例和内容两个方面。而从内容方面来看，一是 新添了一条原则即全面论述银行风险管理原则，同时还通过合并或新增的方式推出了几条新原则，专门论 述银行账户利率风险、流动性风险和操作风险，充分突出了对风险管理的重视，丰富了风险监管的内容； 二是还补充了有关加强监管当局透明度、治理结构及问责制等原则性要求，间接地推出了以风险为本监管 的新理念。 3 巴塞尔新资本协议全面继承了老版本协议的一系列监管原则，继续延续以资本充足率监管为核心，以信用 风险监管为重点的传统。与老协议相比，新协议最大的创新在于，将市场风险和操作风险纳入资本约束和 监管的范围，从而提出全面风险监管的理念。参见张吉光、梁晓编著： 商业银行全面风险管理 ，立信会 计出版社，2006 年 4 月第 1 版，第 28 页。 4 第一章 银行破产制度中对存款人利益保护的国际比较 （一）市场约束的前提信息披露 从发展来看，巴塞尔委员会越来越来注重信息披露，发挥市场约束的作用。 公众充分了解银行的经营现状并作出自己的选择是市场约束机制作用的前提，因 此信息披露是极为必要的。 4作为银行，关键的信息披露应当集中在资本的充足性 以及银行资产的风险，这样对于市场来说更有意义、对于银行来说也更可行，其 他的信息对于监管者和市场人士来说实际意义并不是很大。 5 在新资本协议第三 支柱中提出，根据信息的重要程度，银行在资本协议的适用范围、资本构成、风 险暴露及资本充足率四个方面进行披露，披露的频率一般为一年两次。而其中对 于市场风险，在每次重大事件发生后都要进行披露，尤其是在风险暴露方面，新 协议要求商业银行应披露其风险暴露和风险管理策略方面的定性和定量信息，并 将风险由原来的信贷风险进一步扩展到包括信贷风险、市场风险、操作风险和其 它风险在内的全面风险， 由此可以使银行存款人及时全面地了解银行的风险状况。 银行如果不能按期进行披露或者披露不真实信息时，监管当局应当做出反应，及 时采取监管措施，反应的力度取决于银行不遵守规定的性质、影响和时间长短。 监管当局采取的措施一般包括： 与银行管理层谈话进行 “道义劝告” 、 批评或罚款。 6 而在确定资产的风险权重方面，委员会认为尽量使用内部评级法，因为商业银 行对自身风险具有更敏感和准确的认识。 按照内部评级结果来披露信用风险信息， 这有助于提高信息披露的质量和透明度。而判断所披露的信息是否重要，新资本 协议要求应由理性的投资者来评判，目的在于使市场参与者对一个机构的风险状 况有所了解，并据此做出相应的市场反应。 7 （二）存款人的市场作用 市场是市场经济中的“最佳风险管理者” 。 8 市场约束是通过要求银行披露信 息，提高市场对银行的约束力。在银行破产法律体系中建立银行信息披露制度的 最直接、最根本的目的就是让包括存款人在内的相关利益主体获得保障交易安全 所必需的信息，使其在交易中能及时决策自己的投资行为并规避风险。存款人把 钱存进银行，最主要的目的是追求资金的保值增值，资金的安全是第一位的。实 际上，存款人为了维护自身的权益必然就会有了解和监督银行经营状况的信息需 4 张为一： 商业银行的信息披露与市场约束 ，载经济法网， 5 巴曙松： 巴塞尔新资本协议研究 ，中国金融出版社，2003 年 6 月第 1 版，第 64 页。 6 巴塞尔银行监管委员会： 巴塞尔银行监管委员会文献汇编（中文版） ，中国金融出版社 2002 年第 1 版， 第 86 页。 7 章彰： 解读巴塞尔新资本协议 ，中国经济出版社，2005 年 1 月第 1 版，第 15 页。 8 何自云： 激励相容：银行监管的发展方向 ，载中国货币网， 2003-6-10。 5 中国政法大学硕士学位论文 我国商业银行破产存款人利益保护的法律研究 求。 巴曙松在研究巴塞尔新资本协议时指出，市场约束的运作机制“主要是依靠 利益相关者的利益驱动，包括存款人、债权人、银行股东等在内的银行利益相关 者出于对自身利益的关注， 会在不同程度上关注其利益所在金融机构的经营情况， 并根据自身掌握的信息和对于这些信息的判断，在必要的时候采取一定的措施。 ” 9 当银行承担更高风险乃至濒临破产时，存款人为维护自身利益，就会撤出存款 或要求更高的利率以补偿风险， 从而通过金融市场对该银行的经营产生约束作用。 大多数存款人是中小存款人，由于力量分散，他们常处于弱势地位。但当大家采 取一致行动时，就会形成对银行的致命打击，这就是挤兑的情况。若存款人观察 到的信息确实正确地反映了银行的经营业绩时， 所产生的挤兑被称为基础性挤兑， 这是一种有效的约束，是市场运行中对银行的一个重要约束机制。这种市场力量 客观上要求银行更加谨慎的经营，这也正是银行监管实行非全面存款保险制度的 理由之一。所以，如果存款人预期自己的存款在任何情况下都绝对安全，也就不 会有监督银行和实施挤兑行动的动力了。但若存款人了解到的信息是对银行经营 业绩的错误反映，由此引起的挤兑称为投机性挤兑。这时由于对银行经营情况缺 乏了解，也可能会使存款人对整个银行业信心发生动摇，引起银行恐慌，从而对 金融体系产生威胁。可见，挤兑是存款人制约的一种方式，也是最猛烈的一种， 一般情况下，银行对这种行为缺乏抵抗力，束手无策。所以，有效的银行信息披 露有利于借助市场力量保护存款人的利益，维护金融体系的健康和稳定。 巴塞尔委员会充分肯定了市场具有迫使银行有效而合理地分配资金和控制 风险的作用，稳健的、经营良好的银行可以以更为有利的价格和条件从存款人那 里获得资金，而风险程度高的银行在市场中则处于不利地位，它们必须支付更高 的风险溢价或采取其他安全措施。这种市场奖惩机制可以促使银行保持充足的资 本水平，并进行更稳健的经营。 （三）信息披露的保障 理论和实践都证明，信息不对称是成为投机性挤兑、形成系统性危机，进而 损害存款人利益的基本原因， 10 提高银行经营和风险信息及监管部门监管信息的 有效披露是形成对银行监督和管理激励的基础，客观公正地向社会充分披露能够 反映金融风险水平及控制风险的成本与绩效的数据资料，避免报喜不报忧式的信 息公开方式，使监督过程中的信息不对称程度和激励冲突降到最低。但实际上， 在与存款人的交易过程中，银行为了吸储的需要，并不能自觉自愿地披露所有真 9 巴曙松： 巴塞尔新资本协议研究 ，中国金融出版社，2003 年 6 月第 1 版，第 168 页。 10 王晓枫、傅佳： 巴塞尔协议与我国银行业信息披露 ，载农村金融研究 ，2003 年第 3 期，第 17 页。 6 第一章 银行破产制度中对存款人利益保护的国际比较 实、有效的相关信息，尤其是在银行机构出现问题时更为严重。因此，监管当局 的监督检查成为重要保障，即新资本协议提出的第二支柱。它对监管机构提出了 更为严格的、也是更为积极性的要求，促使监管当局主动参与银行机构风险管理 体系的建立、完善和评估等过程。并且，鉴于银行失败有可能对公众产生广泛影 响，且银行失败的风险（至少有部分风险）将会转嫁给政府（纳税人）或者存款 保护机构，为了公共利益，在银行真正破产之前，银行监管机构尽早介入就显得 尤为必要，只有这样，才能避免损失的发生。 11 所以说，保障金融稳定和保护存 款人利益是金融管制与监管的基本原则。 12 从总的发展趋势看，在监管机构介入金融机构的风险监管方面提出更高要求 的同时，越来越注重运用市场化的手段和方式，在监管方法中考虑到适当提供对 于金融机构改善风险管理的激励机制。 13 激励相容的金融监管，强调的是不能仅 仅从监管的目标出发设置监管措施，而应当参照金融机构的经营目标，将金融机 构的内部管理和市场约束纳入监管的范畴，引导这两种力量来支持监管目标的实 现。 14 具体来讲，从存款人与监管机构的关系看，就是要使金融监管机构能够真 正代表存款人等社会公众利益，在保持社会公众收益和得到的金融服务水平一定 的条件下将整个金融体系的风险降到最低从而实现社会福利的最大化。从监管机 构与金融机构的关系看，就是在监管机构实施了金融监管的条件下，使金融机构 能够按照监管者的目标有效地将其风险降到最小，即银行有积极性服从金融监管 的要求和标准。而从监管机构的内部关系来看，通过合理的、责权利对等的制度 安排形成监管机构工作人员的激励约束机制，使每个工作人员能够为实现监管机 构的总体目标而努力工作。 15 从金融机构的内部关系来看，就是通过形成合理的 公司治理结构和完善的内部控制机制， 实现金融机构所有者与经营者的激励相容， 使经营者能够从维护存款人利益和金融机构的整体利益相结合的角度出发有效地 控制各项业务风险。简言之，正确的激励机制应遵循两个原则：一方面要使当事 各方能因做得正确而获得回报，另一方面是使当事各方承担做错所导致的成本。 11 see g.n.olson，government intervention：the inadequacy of bank insolvency resolution-lessons from the american experience,in bank failures and bank insolvency in economies in transition 117(rosa maria lastra &henry schiffman eds.，1999)，转引自： 【瑞士】胡普凯斯著；季立刚译： 比较视野中的银行破产法律制 度 ，法律出版社，2006 年 3 月第 1 版，第 11 页。 12 see eva h.g.h pkes: insovencywhat is different aboat banks? financing and refinancing companies in the prospective of insolvency international legal debate, working paper, september17-18,2004, geneva switzerland.p2. 13 巴曙松： 巴塞尔新资本协议研究 ，中国金融出版社，2003 年 6 月版，第 130 页。 14 刘美颜、程志： 政府加快改革步伐 促进民营资本进行银行业 ，载中国经济时报 ， 2007 年 1 月 15 日。 15 张建伟： 从“股东至上主义”到“债权人主义”商业银行的公司治理理念 ，载金融法苑总第 48 期，2002 年 7 月，第 28 页。 7 中国政法大学硕士学位论文 我国商业银行破产存款人利益保护的法律研究 （四）小结 总之，巴塞尔委员会越来越强调通过合理的制度安排使金融监管中各利益主 体的风险控制目标和努力方向达成一致，促使银行能够稳健地运营。而商业银行 破产是一种市场行为，是市场经济发展的必然要求，银行是否通过破产退出金融 市场，应当由市场做出判断。同样，在银行破产情况下，对存款人利益的保护也 应适用市场化原则，对存款人是否保护、保护到何等程度等都应当通过市场手段 来解决。而其中，因为“本质上由于银行经营是相当不透明的，期望普通存款人 获得有关银行经营风险的充分信息并不合情理，大多数人不能对银行要承担的风 险进行恰当的评估。 ” 16 所以，对银行缺乏监督能力和信息分析能力的存款人，无 法更好地实现自我保护，对于他们的利益则应当通过合理、明确的制度安排来给 予保障。如此一来，既实现了法律的效率价值，也兼顾了法律的公平和正义价值。 因此，由巴塞尔协议精神可以看出，随着监管中市场约束重要性的增强，在存款 人利益的保护理念上也发生了向更为积极的、动态的方式转变。 二、商业银行破产制度中对存款人利益保护的国际比较 各国金融法以保护存款人为重要原则，主要原因在于：存款人为金融交易提 供的资金是金融活动发生的最根本原因，所以保护存款人利益是金融活动、金融 市场存在和运转的必然要求。银行存款人、尤其是大多数个人储蓄存款人，由于 高度分散、势单力薄、大多缺乏信息获取渠道、市场判断能力以及风险承担能力 低下，特别是当银行濒临破产时，对众多存款人利益形成较大威胁，保护存款人 利益成为追求实质正义的体现。 因此， 保护存款人利益是银行法的立法目的之一， “盖银行法性质上是公法色彩浓厚的金融管理法规，从而保障存款人权益就成为 制订银行法而对银行业者予以金融监理的最主要原因，因此此一理念皆为各主要 国家银行法所共同遵守的原则” 。 17 （一）美国 在美国，破产法典 12usc1821（d） （11）规定存款债权属于优先权，并于 1993 年 8 月 10 月美国出台的全国存款清算顺序法规定了在银行破产时，破 产支付顺序如下：清算费用、在保存款、该机构的其它优先负债和一般负债、附 16 see david g mayes:who pays for bank insolvency in transition and emerging economies? ninth dubrovnik economic conference.june26-28,2003. 17【台】李耀崇： 银行法上违法吸金罪之研究以最高法院相关判决为中心 ，载台湾法律网， b_id=68374&article_id=31936，2007-1-10。 8 第一章 银行破产制度中对存款人利益保护的国际比较 属债务、存款机构的一般交叉担保、股东权益。同时，美国为了保护存款人利益， 保证银行体系的稳定，自 20 世纪 30 年代的经济大萧条之后还创建了存款保险制 度，一旦银行被宣告破产，即启动存款保险赔付程序。可以说，美国联邦存款保 险制度的运作基本上是成功的， 从 1933 年到 20 世纪 70 年代末， 存款保险的正面 影响（防止挤兑和保护小存款机构）超过了它的负面影响（道德风险、委托代理 和金融自由化而导致的高风险） 。 18 但是此后，由于金融创新速度较快，市场充满 了变数，加之对出现问题的商业银行监管不力，使得存款保险制度的负面影响日 趋严重。 1、存款人保护制度发展中的缺陷 虽然联邦存款保险设定保额的目的是为了通过让大额存款人承担部分损失， 以提高对银行的选择和监督，迫使银行经营更加谨慎、稳健。但实际上从 20 世纪 60 年代中期开始，联邦存款保险公司（fdic）的常规做法是保护所有存款人，只 要可能，就将失败机构的存款转移至收购机构，这样未受到保险的存款人甚至也 得到保护。 实践中， 较大银行的存款人不仅能够在保额之内享受存款保险的保护， 而且在保额之外还享受隐含的存款保护。这种隐含保护主要体现在两个方面：第 一，中央银行不仅贷款给流动性不足但有清偿力的银行，而且还贷款给那些长期 资不抵债的银行，这使得没有得到明确保险的债权人有时间在银行关闭之前提出 存款。第二，当局不及时对银行清盘、让未投保的存款人和其他债权人承担损失， 而是向极度脆弱的银行提供支持以使其继续营业；或者安排一项购买承担交易， 让承购银行对没有受到保险的存款人的债权承担责任。这一政策适用于资产在 5 亿美元以上的银行，从而使公众相信银行“大而不能倒” 。如：1984 年拯救大陆 伊利诺斯银行时， fdic 没关闭该行而是对银行的所有存款人和持股母公司所有债 权人的债权提供平等保护。可以说，大额存款人如果将资金存入较大银行都会受 到更好地保护，不会担心遭受损失。由于存款保险对小存款人提供全额保护，并 对较大银行未保险的存款部分提供隐含保护， 因此存款人的市场约束作用非常小。 并且，在被保险机构风险增加的同时，fdic 并没有根据风险状况的不同而收取不 同的保险费，而是对所有机构实行固定统一的费率。导致存款机构可能会因此受 到诱惑而承担更大的风险来筹集资金，以充分利用其支付的保费价值。在保费不 增加的情况下，导致存款机构过多地涉足高风险经营，期望的收益率就会越高。 如此一来，使得存款机构的道德风险十分严重，所以这种以短期的金融稳定换取 长期的金融效率的做法，最终会对存款人利益造成损害。 2、存款人保护制度的改进和完善 18 何光辉： 存款保险制度研究 ，中国金融出版社，2003 年 9 月第 1 版，第 254 页。 9 中国政法大学硕士学位论文 我国商业银行破产存款人利益保护的法律研究 正是由于政府存款保险制度本身固有的缺陷和设计上的不足以及金融自由 化过程中监管的放松， 在美国 20 世纪八九十年代严重的银行业危机之后进行了被 称为自 1933 年银行业法案引入联邦存款保险制度以来银行业最重大的改革。 19 美 国联邦存款保险制度一直在根据经济金融形势变化不断进行改革调整，这一政府 保险制度也因此得到进一步完善和发展。为了解决出现的问题，1989 年和 1991 年，美国分别通过了金融机构改革、恢复和加强法 （firrea）和联邦存款保 险公司促进法 （fdicia） 。在存款人的保护上主要进行了如下完善： 第一，坚持成本最小化原则。要求联邦存款保险公司选择支出最少的方法来 处理破产银行。从 1995 年 1 月 1 日起，不再保护破产银行未受保护的存款人，除 非符合“会对经济或金融稳定带来严重不利影响”的条款，并经 2/3 联邦储备委 员会委员和财政部秘书长（与总统协商后）同意通过，而且用于保护未投保存款 的开支必须来自特殊的收费。 第二，给予存款人限类保险。fdicia 要求 fdic 在清理倒闭的成员机构时， 不对所有存款人提供保险，受到联邦担保的种类限于国内存款，包括家庭存款、 同业存款、外汇存款，不包括离岸存款和海外分支机构的存款。股票、债券、国 库券、共同基金和其它类似的投资产品不在保险之列；失败银行或储贷机构的非 存款债权人和股东不受联邦存款保险保护。存款人是任一个人或实体，可以是美 国公民、甚至不是美国居民，全美国约有 97%的银行存款人的存款接受 fdic 的保 险。 20 被保险机构一旦失败破产，其存款人在法律上可获得优先偿付。 第三，对存款人设定保险限额。在保险额度上规定为：在银行不能清偿债务 时，任何存款人在不同被保险机构持有的 10 万美元（包括利息）以内的账户，以 及在任何一家机构中与他人联名持有的 10 万美元以内的账户都会获得充分保险。 如果一个存款机构有一个以上的分支机构，则分支机构和母公司合在一起被视为 同一机构。由同一持股公司所有的金融机构，如果具有独立的法人资格，可作为 不同的机构获得保险。 也就是说存款保险的赔付是按照破产倒闭银行存款人赔付， 而不是按每个账户赔付，一个存款人在同一倒闭机构有多个账户时合并计算。这 种做法的目的在于提醒未保险的存款人应对银行的经营多加关注，督促其加大对 银行的监督力度，有效防止存款人的道德风险。 第四，增强监管当局处置问题银行的主动性。fdicia 用规范的制度取代了监 管当局的相机决策，建立了给予监管人员以适当激励的机制，促进其积极、主动 地对问题银行进行处置，使其成为最终委托人公众的更好代理人：一旦存款机构 资本恶化，立即采取矫正措施，即在其资本耗尽之前就逐步采取一系列更强烈、 19 何光辉： 存款保险制度研究 ，中国金融出版社，2003 年 9 月第 1 版，第 267 页。 20 曹晓晶： 美国存款保险制度的启示 ，载中国经济周刊 ，2005 年第 5 期。 10 第一章 银行破产制度中对存款人利益保护的国际比较 更具强制性的措施对经营恶化的机构进行惩罚，避免存款人利益遭受进一步的损 失。 在实践中，对濒临破产的银行是采取挽救措施或宣告破产，由银行监管当局 对各方利弊进行权衡后决定。如果挽救费用大于银行破产后的清偿费用，或者分 析结果表明公众对该银行的依赖和需求不强，银行倒闭的影响不大，监管当局则 作出破产的决定。目前，实际上在具体处置问题银行时，为了保护存款人利益和 减少社会成本，联邦存款保险公司有权采取接管问题银行，寻求银行兼并以及对 陷入困境的银行提供资金支持措施。具体包括： (1) 存款债务转移：即联邦存款保险公司通常会选择一家实力较强的银行接 管破产银行的存款，倒闭银行的存款人成为接受行的客户，业务照常进行。由于 现存客户关系得到维持，不额外增加保险基金成本，所以联邦存款保险公司推崇 运用银行购买和接管的方式。这样，存款人利益得以最大限度的维护。 (2) 联邦存款保险公司的财务资助：联邦存款保险公司可对社会影响很大的 濒临倒闭的银行提供财务资助，也可支持一些银行对破产银行的收购或合并，并 对收购银行提供收购贷款。1986 年，联邦存款保险公司宣布，目前一般要避免使 用支付存款方法，多采用银行合并方法，以便保护所有的存款。 21 另外，为了抑制存款机构的道德风险， 联邦存款保险公司改进法 （fdicia） 要求 fdic 改变单一费率制， 而实行以风险为基础的差别费率制， 具体费率依据资 本五级分类法和其它相关的监督指标来对投保机构进行分类后确定，这样，可以 减少商业银行过度倾向从事高风险经营，从而降低了对存款人利益带来的威胁。 3、小结 通过美国在商业银行出现危机对存款人保护的发展变革可以看出，建立完善 的存款保险制度及配套制度建设是完全必要的。第一，在保护范围上由对所有存 款人发展至部分存款人，保险额度上由全额赔付发展至限额赔付，这很大程度上 降低了存款人的道德风险，增强了市场约束作用。第二，对于存款机构实行强制 性保险，并以风险为基础的差别费率，基本上成功地降低了存款机构的道德风险 和逆向选择的影响。第三，在处置问题银行方面，增强监管机构的主动性和积极 性，最大限度地使存款人利益得以维护。由此，在 20 世纪 90 年代中期之后，严 重的银行业问题得到了解决，成员机构的失败率和保险损失均大大减少，银行危 机所造成的保险损失得到了恢复，银行业一直处于稳健运营的良好状态。 21 郭玉军： 美国保护存款人和稳定金融的法律制度 ，载合肥市图书馆网站， 11 中国政法大学硕士学位论文 我国商业银行破产存款人利益保护的法律研究 （二）德国 1、存款人保护制度的运作 在德国，银行被宣告破产，银行存款人享有及时获取与其利益密切相关信息 的知情权，这些信息主要包括宣告银行关闭及破产的决定，在一定期限内申报权 利等。 对清算人影响权利人权益所作的任何裁决和决定， 上述主体均享有异议权， 请求法院或监管当局的重新审查。 德国在对存款人保护的制度设计上与美国完全不同，商业银行所建立的非官 方存款保险制度完全依赖于行业自律和市场约束进行运作。 22 存款保险没有公共 资金介入，联邦银行法不允许联邦银行对存款保险体系实施最后贷款人功能。对 于一般银行破产政府是不进行干预的， 但如果发生系统性银行危机或大银行破产， 在非官方存款保险制度可能没有能力应付系统性危机，没有足够资金用以偿付存 款的情况下，也只有在这种情况下政府才会干预，其他情况政府是不过问的。 据德国银行法的规定，非官方自愿保险体系中的银行必须向其存款