（法学专业论文）论我国食品召回制度的完善——以美国法为视角.pdf

i m p r o v e m e n t o ff o o dr e c a lls v s t e minento t0 0r e c ail5 vi c h i n a f r o mt h ep e r s p e c t i v eo fa m e r i c a n l a w 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容 外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成 果。对本文所涉及的研究工作做出重要贡献的个人和集体，均己 在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律责任由本 人承担。 特此声明 学位论文作者签名：葛勉为1 2 年s 月坯e l 学位论文版权使用授权书 本人完全了解对外经济贸易大学关于收集、保存、使用学位论文 的规定，同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷 本和电子版本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采 用影印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提 供目录检索以及提供本学位论文全文或部分的阅览服务；学校有 权按照有关规定向国家有关部门或者机构送交论文；学校可以 采用影印、缩印或者其它方式合理使用学位论文，或将学位论文 的内容编入相关数据库供检索；保密的学位论文在解密后遵守此 规定。 学位论文作者签名：噶加 导师签名： _ 。l ， 。 j 弘、 硇1 2 年s 月话日 沁1 2 年s 月巧e l 摘要 食品召回制度是保障公共食品安全的一项重要制度。我国在2 0 0 9 年颁行的 食品安全法明确提出建立并进一步完善了食品召回制度。在食品安全问题解 决上有了重大进步，但是仍然存在许多问题。美国等发达国家因食品召回起步较 早，无论是在食品召回的法律体系完善方面还是召回管制机构设置等方面，都有 很多地方值得我国借鉴。本文旨在通过对食品安全法颁行以后中美食品召回 制度的比较研究，找出我国存在问题，并借鉴美国等发达国家经验，提出进一步 完善此制度的建议。 关键词：食品安全，食品召回制度，发展，问题，建议 a b s t r a c t f o o dr e c a l ls y s t e mi sa l li m p o r t a n ts y s t e mt og u a r a n t e et h ep u b l i cf o o ds a f e t y f o o ds a f e t yl a ww h i c hw a se n a c t e di n2 0 0 9i t e f i n i t e l ys t i p u l a t e df o o dr e c a l ls y s t e m a l t h o u g ht h e r ea r es i g n i f i c a n tp r o g r e s s ，b u tt h e r ea r em a n yr e a lp r o b l e m s b e c a u s et h e u n i t e ds t a t e sa n do t h e rd e v e l o p e dc o u n t r i e sh a v es t a r t e de a r l i e ri nf o o dr e c a l ls y s t e m ， w h e t h e ri nt h es y s t e mo fl a w sp e r f e c t i o no rr e c a l ls e t t i n go fr e g u l a t o r ya g e n c s ow e h a v et od r a wl e s s o n sf r o mt h e m i nt h i st h e s i s ，t h ew r i t e ra i m st ot h r o u g ht h e c o m p a r a t i v es t u d yo ff o o dr e c a l ls y s t e mb e t w e e nc h i n aa n da m e r i c at of i n dp r o b l e m s o fo u rs y s t e ma n dt h e np u tf o r w a r ds u g g e s t i o n so fi m p r o v e m e n tf o rt h es y s t e m k e y w o r d s ：f o o ds a f e t y , f o o dr e c a l ls y s t e m ，d e v e l o p m e n t ，p r o b l e m s ，s u g g e s t i o n s i i 目录 第l 章引言1 第2 章食品召回制度的源起及法律框架3 2 1 食品召回制度溯源3 2 1 1 食品召回制度的概念3 2 1 2 美国食品召回制度的起源3 2 1 3 我国食品召回制度的起源3 2 2 食品召回制度的基本框架4 2 2 1 召回的条件4 2 2 2 召回的程序4 2 2 3 召回的方式5 2 2 4 召回的法律责任5 第3 章美国食品召回制度的特点和实践经验一6 3 1 美国食品召回制度相关法律体系6 3 2 美国食品召回制度监管机构设置6 3 3 美国食品召回制度召回类型多样化6 3 4 美国食品召回制度召回程序7 第4 章我国食品召回制度发展状况及存在的问题8 4 1 我国食品召回制度的发展状况8 4 2 我国食品召回制度存在的问题8 第5 章完善我国食品召回制度的若干建议13 5 1 健全食品召回制度的相关法律体系1 3 5 2 完善食品召回程序并确保其有效应用1 4 5 2 1 统一召回的主管机构并加大执法力度1 4 5 2 2 完善食品召回步骤1 4 5 2 3 完善召回食品的后续配套措施1 5 5 3 明确加大对拒绝召回食品的生产经营者的处罚力度1 5 第6 章结束语1 7 参考文献1 9 致谢2 1 个人简历在读期间发表的学术论文与研究成果2 2 i i i 第1 章引言 “国以民为本，民以食为天，食以安为先。”食品的安全性是政府和公众共 同一直在关注的焦点问题。只有保障食品安全，公众的生命财产才能得到切实保 障，国家才能稳定，社会才能和谐。温家宝总理在2 0 1 0 年2 月接受专访时曾说 过，“一个三鹿奶粉，让我们付出了很大的代价。我们普查的受到奶粉影响的儿 童达3 0 0 0 万名，国家为此花了2 0 亿。同时，给受到奶粉影响的儿童上了为期 2 0 年的保险。这个教训应该说是很深刻的，不是一个企业，也不是一个地方， 是我们整个民族应该汲取的。 1 2 0 1 1 年的食品领域是极不平静的，食品安全事件 频频出现，瘦肉精事件、上海染色馒头事件、牛肉膏猪肉变牛肉事件、毒豆芽事 件、塑化剂风波不断出现的食品安全事件造成的社会公众的恐慌，对国家各 项发展极为不利。2 2 0 0 9 年2 月2 8 日，中华人民共和国食品安全法在第十一届全国人大常 委会第七次会议上通过，并于6 月1 开日起始实施。而中华人民共和国食品安 全法实施条例也7 月2 0 日随之颁布实施。食品安全相关法律法规的出台和实 施，为食品安全执法提供了切实的法律保障，确保食品安全执法有法可依。 2 0 1 1 年5 月1 日，刑法修正案( 八) 的施行对食品安全犯罪的打击力度进一 步加强。刑法修正案( 八) 将“生产、销售不符合卫生标准的食品罪”更名为“生 产、销售不符合安全标准的食品罪”，对这两种犯罪进一步完善；对生产、销售 不符合安全标准的食品未造成严重后果的，既要判处罚金，又必须对责任人判处 有期徒刑或拘役刑；取消了判处罚金的最高限制；为了加重打击滥用食品添加犯 罪，规定即使没有对人体健康造成严重危害，但只要有“严重情节”，也可判五 年以上有期徒刑；将食品监管方面的渎职犯罪单独列出来，加大对食品监管渎职 犯罪的打击力度，规定了比滥用职权罪、玩忽职守罪更重的法定刑，将最高法定 刑从七年有期徒刑提高到了十年，加大了对食品安全犯罪的处罚力度，进一步弥 补了食品安全法律责任不够全面和严厉的不足。3 食品召回制度是食品安全监管的补救措施，是食品安全事故的时候救济手段 之一，能够促使缺陷食品被及时召回，避免不安全食品投入市场流通环节，导致 公众受害的范围和程度扩大，防止食品安全事件的不良影响蔓延，减轻食品安全 问题给消费者带来的损害。在食品安全事故中，消费者处于相对弱势地位，单靠 消费者自身，往往很难赢得相应的正当权利，完善的食品召回制度能够在一定程 1 温家宝：“三鹿奶粉教训是我们整个民族应汲取的”，h t t p ：w w w s i n a t o m e n ，2 0 1 0 年0 2 月2 7 日。 2 人民网：“2 0 1 1 年1 5 件重大食品安全事件”，h t t p ：s h i p i n p e o p l e c o r n c n g b 1 6 8 3 4 8 0 9 h t m l ，2 0 1 2 年月1 0 日。 3 人民网：“保障食品安全法治在行动打响餐桌保卫战”，h t t p ：s h i p i n p e o p l e c o r n c n g b 1 6 7 3 6 2 0 5 h t m ， 2 0 1 1 年1 2 月2 8 日。 度上保障商家和消费者权利处于相对平等的位置上。对于企业来说，质量声誉是 企业的第一生命，食品安全事故会造成消费者对企业的信任危机，会使相当多的 消费者远离企业产品，食品召回制度虽然暂时有损企业盈利，但是能够帮助企业 挽回因某一起食品安全事故带来的声誉损失。因此这一制度就某一方面来说，能 够带来企业和消费者双赢的局面。 自食品安全法颁行施行至今，食品召回制度在应对食品安全事故方面取 得一定成效，但是随着全球化的加深以及经济的发展，出现了新情况新问题，食 品安全事故也是依然频频出现，食品安全也已经超越国界，成为一个世界性的问 题，食品召回制度也显现出新的不足和缺失，为了完善和弥补这些问题，本文就 我国食品召回制度发展现状，借鉴美国等发达国家先进经验，对食品召回制度发 展完善提出个人的建议。 本文采用了多种研究方法对食品召回制度进行研究分析，主要包括以下几 种： 文献研究法。通过研究中外是食品安全法规，找出我国食品召回制度存在的 不足以及美国等发达国家的先进经验，从而全面了解这一制度的历史起源与研究 现状，在头脑中建立一个食品召回制度的系统框架。 交叉研究法，即跨学科研究法。运用经济法、行政法等多学科的理论方法和 成果对食品召回制度进行综合研究，从多个侧面对这一学科进行了解研究。 经验总结法。通过对食品召回制度在我国食品领域的实践活动的了解，尤其 是我国食品安全法颁行后，食品召回制度在食品安全事故中所起作用的缺失 和不足，借鉴美国等西方发达国家在实践中形成的先进经验，以及我国社会各界 人士的优秀研究理论，进行归纳分析，形成系统化的理论或者结论。 比较分析法。通过对我国与美国等发达国家的食品召回度的历史以及现状的 比较研究，找出我国能够从中借鉴的先进经验。 2 第2 章食品召回制度的源起及法律框架 2 1 食品召回制度溯源 2 1 。1 食品召回制度的概念 食品召回是指食品生产经营者按照法律规定的有关程序，对由他们的生产原 因造成的各类的不安全食品，通过换退货、补充修正消费说明等方式，尽快最大 限度减轻食品安全危害的活动。4 食品召回制度是调整这种召回活动的法律规范 的总称。 2 1 2 美国食品召回制度的起源 美国领先其他国家率先建立了食品召回制度。召回制度首先应用于汽车召 回，起源于一则发生在美国的汽车伤人案件。5 2 0 世纪6 0 年代，美国一名叫拉尔 夫的律师通过发起运动，造成影响力，进而呼吁国会建立汽车安全法案，1 9 6 6 年， 美国国会表决通过了国家交通及机动车安全法，该法规定汽车制造商具有以 下义务，公开发表汽车召回的信息、将车辆存在的安全缺陷通知报告给用户以及 国家公路交通安全管理局以及免费修理存在缺陷的汽车，由此明确地确立了机动 车产品召回制度。6 这极大地提高了美国汽车产品的性能安全性，有力控制了频 发的交通安全事故，汽车工业也因此进入了快速发展阶段。随之该项缺陷产品召 回制度在多项产品安全立法中得到利用，并使这项召回制度应用到了可能与大众 生活息息相关的主要产品领域，尤其是在食品领域得到了彻底广泛的应用，并成 为世界上第一个在侵权法中将召回制度作为一种法定义务纳入了产品责任体系 的国家。 食品召回制度在美国等发达国家的实践表明，召回制度能够有力保证产品质 量和消费者权益，有利于提高生产者和销售者的产品质量意识，有利于企业关注 技术改造以及环保问题，有利于建立规范的市场竞争秩序。 2 1 3 我国食品召回制度的起源 我国召回制度的确立晚于发达国家，首部产品召回规定一缺陷汽车产品召 回管理规定于2 0 0 3 年9 月审议通过，是我国以缺陷汽车为试点首次实施的产 品召回制度，其宗旨是为了加强对缺陷汽车产品召回事务的管理，消除缺陷汽车 产品对公众人身和财产安全造成的危险，维护公共安全利益和社会经济秩序。这 标志着中国第一个产品召回制度出现。2 0 0 7 年国家质检总局于颁布食品召回 管理规定，进一步对食品召回进行了规范和调整。 4 汪珊珊：“食品召回制度主体浅析”，哲理论坛版，2 0 1 0 年第3 期，第8 1 页。 5 周小梅、陈利萍、兰萍：食品安全管制长效机制，中国经济出版社，2 0 1 1 年1 月第1 版，第2 2 4 页。 6 苏斐：食品召回法律制度研究，山西财经大学硕士论文，2 0 1 0 年。 3 2 0 0 9 年颁行的食品安全法以法律的形式正式确定了食品召回制度，首 次为食品召回制度赋予了法定根据，规定了我国建立食品召回制度及食品召回法 律制度的框架。 2 2 食品召回制度的基本框架 2 2 1 召回的条件 美国食品召回的条件是产品被发现有缺陷。通常，食品召回主要是由食品的 生产者自愿执行的，并在国家有关部门的监督下进行，法院强制执行的情况不常 出现。我国食品召回管理规定明确规定，不安全食品应当召回。食品安全 法则规定，对于不符合食品安全标准的食品，食品的生产者应当立即停止生产， 并及时对已经上市销售的食品进行召回。7 除此之外，还对食品召回行为的主体进行了规定，召回由食品生产者和经营 者进行。食品销售有两种情况，第一种是直接销售给消费者，另一种是由经销商 经过再加工成新的产品，因此进行二次加工的经销商应该涵盖在召回主体之内。 综上所述，召回的主体主要包括生产者和经营者。召回主体具有一定的召回义务， 其内容包括以下几点：首先是食品跟踪调察及召回义务。食品的生产经营者有义 务跟踪由他生产经营的不达标食品，如果发现存在潜在危险，那么应当立即停产、 停售，进行召回，及时掐断缺陷食品的生产流通渠道。其次是生产者的警告义务。 如果发现食品有安全隐患，生产企业则该及时地通知并警告经营者和消费者，阻 止经营者继续销售，阻止消费者继续购买并食用，以便防止食品安全事故的屡次 发生。召回行为的客体主要是不符合食品安全标准的食品。 2 ：2 2 召回的程序 食品召回是由多个部门共同合作进行召回的，主要包括质量监督部门、工商 行政管理部门、食品药品监督管理部门。召回实施的情况则需要及时向有关部门 报告，接收报告的管辖部门是县级以上的质监部门。 依据食品安全法实施条例，如果需要确定某种食品是否存在安全隐患时， 卫生部应组织食品安全的风险评估。我国卫生部已经组织成立了专门的评估委员 会，通过食品安全风险监测或接到的举报，组织进行检验后认为如需要进行评估 的，可以启动风险评估程序。如果评估结果为食品不安全时，有关的监管部门则 应采取相应措施，阻断不安全食品继续经营流通。8 对于被召回食品要进行一系列的后期处理，如果能进行弥补的则由有关部门 责令生产经营者采取有效的措施进行补救，如果是对人体危害极大不能食用的食 7 李永钧：“三大亮点三大缺撼解读汽车产品召回监督管理条例”，汽车与配件，2 0 1 0 年第2 9 期，第 3 页。 8 国家食品安全风险评估中心：食品安全风险评估结果，中国卫生部，2 0 0 9 年+ 1 2 月8 目。 4 品则及时无害化处理，彻底进行销毁，阻断其进入流通环节的渠道。 2 2 3 召回的方式 我国食品召回程序的启动方式分为两种，一种是食品生产者或者经营者主动 进行召回，即如果食品的生产者如果发现自己生产的食品不符合食品安全标准， 那么就应该立即停产并主动召回已进入流通环节的食品，并对经营者和消费者进 行通知警告。如果是食品的经营者自己经营的食品不达标，也应立刻停售，同时 将事实通知给生产者及消费者。另一种是监管部门依据法律授权责令有关企业召 回。如果食品生产经营者不安装法律规定进行召回并采取相应补救措施，县级以 上有关监管部门则可以责令相关企业进行召回或停产。 2 2 4 召回的法律责任 食品安全法对食品召回的责任也进行了规定，主要是违反召回义务而产 生的行政法律责任、民事法律责任以及刑事法律责任，使食品召回的法律责任形 成了一个较为系统完整的法律责任体系。第8 5 条规定第2 款第l o 项明确规定， 如果食品的生产者及经营者在有关部门责令召回或者停售不符合食品安全标准 的食品时，如果拒绝召回或停售的，应该依照第8 5 条的规定承担与其相应的行 政责任，责任形式有多种。第9 8 条规定，如果违反本法规定而构成犯罪的，应 该依法追究其刑事责任。如果召回主体违反了本法规定的义务没有进行召回，进 而构成犯罪的，也要追究相应的刑事法律责任。第9 6 条针对危害食品安全的行 为规定相应的民事法律责任。主要是规定了损害赔偿责任，请求惩罚性赔偿的前 提条件是生产经营者具有恶意销售的主观意图。即如果仅仅是生产经营不符合标 准的食品，消费者只能要求损害赔偿请求权。如果生产经营行为之外，还具有恶 意销售的主观意图，及时没有对消费者造成损害，消费者仍然提出损害赔偿请求 和惩罚性赔偿的要求主张。 第3 章美国食品召回制度的特点和实践经验 3 1 美国食品召回制度相关法律体系 美国有关食品召回制度的法律法规体系配套健全完备且层次级别分明，有 _ 套严格的分级标准和操作程序。召回的法律体系主要包括联邦肉产品检验法 ( 简称f m i a ) 、禽产品检验法( 简称p p i a ) 、联邦食品、药品及化妆品法( 简 称f f d c a ) 及消费者产品安全法( 简称c p s a ) 。，其中，f f d c a 是美国有关食品 药品的基本法，从国家法的角度明确了食品召回制度的地位，已经成为世界上同 类立法中最全面的一部法律j 也是美国食品安全：方面最主要的法律之一。总之， 无论是从美国联邦还是从地方州来看，无论是美国联邦法典还是食品、药品及 化妆品法等单一法，都对食品召回制度进行了详尽的规定，使美国的食品召回 制度有明确的法律依据。 3 2 美国食品召回制度监管机构设置 美国的食品召回是多部门管理与单一部门管理相结合的管理模式。多部门 管理体系是依据食品类型的不同而采用，负责监管食品召回的是美国农业部食品 安全检疫局( f s i s ) 、食品和药品管理局( f d a ) ，法律授权f s i s 和f d a 监管食品 市场，召回缺陷食品。其中，f s i s 主要负责肉、禽以及蛋类产品质量以及存在 缺陷的畜产食品的召回，下设管理部、总务部和室外操作部，室外操作部下设召 回管理办公室，负责召回行动的具体组织、领导、监管协调工作，同时负责其下 设机构一召回委员会的召集工作。f d a 主要负责监督食品安全检疫局管辖以外的 食品的召回，其召回工作由监管事务办公室负责，监管事务办公室下设强制执法 办公室负责开展具体工作。另外，还有管理机构的相关部门承担部分技术支持的 辅助工作。虽然美国采用多部门监管模式，但是就某单一产品种类来说，仍然属 于单一部门监管，即某种产品的整个食品链是由单部门监管的。9 3 3 美国食品召回制度召回类型多样化 不同于我国食品召回制度分两种的召回方式，美国食品召回制度由f d a 分 为三种，即自愿召回、要求召回和指令召回。自愿召回是公司自愿发起的食品召 回，即公司在内部自测或通过其他渠道发现食品存在不安全因素，生产企业自己 决定向大众发起的食品召回形式。要求召回是指f d a 要求召回的食品，通常指因 紧急情况而导致企业召回正常储存的食品，要求召回一般被认为是一级食品召 回。指令召回是指在通常情况下，f d a 是没有权利直接责令企业实施召回的，必 须有充分的证据证明将要采取措施的合法性，但是美国为了加强对食品的安全管 9 王胜利、周海鸥：中美畜产食品召回制度比较，人民出版社，2 0 1 0 年6 月第一版，第1 9 0 页。 6 理，专门对某几种特殊食品作了规定，如果这几种食品出现不安全因素，f d a 就 有权发布强制性命令来要求该食品生产和销售厂商实施食品的召回，仅包括生物 制品、婴儿配方食品和在州际销售的各种牛乳产品。实践出真知，美国的召回制 度主要以主动召回为主，辅之以指令召回，兼用要求召回的召回方式调动了生产 企业的积极性、充分发挥了政府的监督管理职能，进而最大限度的保证了消费者 的合法权益得到维护。 3 。4 美国食品召回制度召回程序 美国食品召回遵循严格的召回程序，以便保证不安全食品能够从市场上快 速召回，最大限度减少缺陷食品可能对消费者利益造成的损害。具体说来，美国 食品召回步骤主要分为五个步骤，即召回启动、召回分级和计划、实施召回计划、 监管审核召回效果及终止召回。 召回类型不同，启动形式也各有差别。首先是生产商或者经销商有可能自 愿启动召回，特定的紧急情况下，f d a 可能要求生产商或者经销商发动召回，即 所谓的f d a 要求召回，也可能发出指令性召回。食品制造商或进口商等如果发现 食品不安全时，应在一天内向f s i s 或者f d a 提交食品问题的书面报告，使其获 知食品安全存在的问题，监管机构也可以通过举报投诉获知。至于提交或举报投 诉的问题食品是否要召回则取决于f d a 及f i s i 的专家委员会评估判断结果。 中心召回办公室负责召回的分级和计划。f s i s 或者f d a 受到企业问题报告 后经初步研究后，会组织召回委员会进行研究评估，如果评估报告认为食品应该 存在缺陷且应该召回，那么企业则应在立即将问题食品停产、停销、通知下架的 同时，据食品缺陷等级、销售地区、销售数量等制定召回计划。1 0 不安全食品经 f s i s 或者f d a 认定后则进入实施阶段，并由f s i s 或者f d a 通过媒体发布政府公 告召回通知报告然后由生产经营者在f s i s 或者f d a 监管下进行召回并采取相应 补救措施。监管和审核召回效果的目的在于证实相关召回经销商都已经收到召回 通知并采取了适当补救措施。如果企业拒不召回，那么f s i s 或者f d a 将强制扣 押应被召回产品，并对企业进行曝光。按照法律规定，生产企业完成召回的三 个月内，在地方召回办公室认定生产企业依法完成召回使，f d a 要进行终止召回。 1 0 张婷婷：中国食品安全规制改革研究，中国物资出版社，2 0 1 0 年9 月第1 版，第1 1 4 页。 “王胜利、周海鸥；中美畜产食品召回制度比较，人民也版社，2 0 1 0 年6 月第一版，第1 9 4 页。 7 第4 章我国食品召回制度发展状况及存在的问题 4 1 我国食品召回制度的发展状况 我国的食品召回制度相对于其他国家建立的比较晚。2 0 0 2 年1 1 月，北京 实行了靠违规食品限期追回制度”，这成为我国食品召回的开端。2 0 0 6 年6 月1 日，上海市颁行了缺陷食品召回管理规定试行，一系列配套措施比如分级召 回，设立缺陷食品鉴定组等使上海市成为全国第一个施行缺陷食品召回制度的城 市。1 2 2 0 0 7 年8 月，食品召回管理规定颁行，共分五章四十五条，并从管理 体制等多个方面进行了明确规定，为我国的食品召回活动提供了制度性的根本保 障。通过规范程序要求，食品生产者必须按照规定的程序，及时对不安全的食品 通过更换、退货、补充或者修正消费说明等方式，减少和消除不安全食品可能导 致的危害。 2 0 0 9 年6 月l 目，我国食品安全法正式施行，该法首次为食品召回制 度确立了法定依据，并且规定了国家建立食品召回制度及食品召回法律制度的框 架。纵观我国食品召回制度的演变过程，食品安全法对我国的食品领域的相 关制度进行了改革性的变动，迎接了我国食品召回制度的新高峰的到来。 当然，一种制度的构建是需要相当长的过程的，不可能期望仅靠一部法律 的支撑就能一蹴而就。因此食品安全法及其相关法律法规颁行后的两三年间， 食品领域依然不是风平浪静，食品安全事故依然频频出现，瘦肉精事件、上海染 色馒头事件、牛肉膏猪肉变牛肉事件、毒豆芽事件、塑化剂风波据报道，。我 国每年因食物中毒而报告的例子仍高达为二至四万人，因为食物不安全给人们造 成的心理恐慌依然在蔓延。食品在人们的第一印象里似乎已经逐渐远离了营养美 味这些因素，而是跟有毒、劣质、危险这样词语联系到了起。食品恐怖一已经 不是一个开玩笑的名词，而是已经变成一个亟待面对的现实困境。食品恐怖这不 亚于传统恐怖主义的危险正在包围着我们每一个人。食品恐怖袭击跟暴力恐怖袭 击一样复杂多变，而食品是公众需求的必需品，这就可能使公众永远面临着食品 恐怖袭击的威胁。一系列层出不穷的食品安全事件用证据确凿的案例说明了食品 安全法及食品召回制度不是完美无缺的，而是随着经济和社会的发展，逐渐显现 出一些新的不足和缺失。 4 2 我国食品召回制度存在的问题 首先，食品召回制度的监管部门监管执法管制低效、执法不严。虽然食品 安全法规定了主动召回和责令召回两种召回方式，但是在现实监管执法过程中 监管部门却本着如果曝光出来就查，不曝光出来就放过的态度，而这种马后炮式 1 2 百度百科：“产品召回”，h t t p ：f o a i k e b a i d u c o r n v i e w 1 0 5 0 9 1 4 h l m 。 8 的监管却大大助涨了不法食品生产者经营者的嚣张气焰。据权威部门的调查数据 显示，仅2 0 1 0 年一年，我国有关的监管部门对3 5 5 3 万户次的食用农产品、食品 以及相关生产经营单位进行了检查，其中查处了违法违规行为高达十三万起，查 获犯罪嫌疑人二百四十八人，取缔并责令停产的企业单位有十万余家。1 3 食品安 全事故依然频繁出现与监管执法部门的执法有很大关系，食品安全法废除了 食品的免检制度，并建立了食品检验机构和检验人负责制。这有助于防止食品安 全事故的发生，有助于及时启动食品召回程序，从而减少缺陷食品对社会造成的 危害，但是监管机构的被动态度却让不法食品生产者经营者始终能抱着一丝侥幸 心理，置食品召回制度和公众的生命健康于不顾。 近年来频发的食品安全危机折射出了我国食品法规及制度监管方面的漏洞 和不足，各监管部门权责不清，有利就争夺监管权，无利就相互推诿监管责任， 重复监管和监管盲区并存的局面一直存在。管制机构繁多，各自为政，政出多门， 部门之间缺乏统筹协调，监管难以形成合力，效率及其低下。2 0 0 9 年颁行的食 品安全法虽然对此进行了调整，但是调整幅度有限，且只是对既有框架的微调， 局部上基本保持了原有的管制状况。 以“上海染色馒头事件”为例，2 0 1 1 年4 月，经媒体报道，上海市的华联、 迪亚天天等多家超市销售染色馒头，并添加防腐剂预防发霉，回收过期馒头重新 投入市场销售。这种染色馒头使用的色素对儿童的身体健康危害极大，并被英国 食品标准局建议停用。随着这一事件的曝光，虽然有关部门迅速采取相关措施进 行了查处，但是人们对这一事件的疑虑却并未消除。我们不禁要阀，个馒头要 经过企业内、质监部门、工商部门等的重重关卡才能到达公众的餐桌，上海的染 色馒头是如何穿越这重重监管防线的昵? 这不仅让我们反思之前的“牛肉膏事 件”、“瘦肉精事件”等食品安全事件，可见马后炮式的被动监管方式屡见不鲜。 2 0 1 0 年底，在河北的昌黎葡萄酒造假事件中，造假葡萄酒业多年前就业已 存在，并俨然成为当地龙头企业，将昌黎的酒精、食品添加剂以及假冒名牌葡萄 酒标签厂家都带的火了起来，当地监管执法部门对此毫无所觉。然而这一事件被 曝光后，监管执法部门则“迅即”介入。我们不禁发问一句，有关部门曝光前干 什么去了? 而回想起当年的三鹿奶粉事件，据报道，从当年的3 月份就相继有消 费者向有关监管执法部门反映举报问题，然后一直到9 月份，这一事件被广大媒 体曝光，当地监管执法部门才开始对这一事件进行彻查，在3 月至9 月问，监管 检测机构的检查结果皆是“均未发现问题”。执法严不严由此可见一斑。 其次，规定食品召回制度的相关法律法规不完备且各规定之问存在某些冲 突和不一致。食品召回制度的相关规定分布于众多的法律法规以及规章之中，而 ”周佳佳：“食品安全，一个老生常谈的沉重话题”，发展，2 0 1 1 年0 5 期，第1 5 页。 9 这些规定之间也存在着冲突和不一致，致使食品召回制度在现实生活中的实施不 畅。无论是先颁行的食品召回管理规定还是后来颁行的食品安全法，都 只是从整体上对食品召回制度进行了总的规定，食品安全法第一百零一条规 定，食品、转基因食品、生猪屠宰、酒类和食盐的食品安全管理适用本法。但是 这种规定过于笼统，对于现实的监管执法来说，却是不够详细和完备，缺乏各种 指导实施的单一法律和细则。当前我国有关食品安全以食品召回制度的法律中， 对食品概念的界定稍显狭隘，仅规定了食品生产以及经营阶段发生的食品安全问 题，并没包括种植、养殖、储存等环节中的食品及与食品相关的食品添加剂、饲 料以及饲料添加剂的生产经营或使用。食品召回制度应该抓紧这个食品链条，涵 盖从田间到餐桌的全过程，避免出现规制盲区。另外，食品召回制度中的相关制 度也缺乏具体性。有待进一步完善，在实践中，一些食品生产者经营者作为召回 责任的第一责任人的意识仍然不强，一些食品生产经营着没有按照法律的规定落 实食品召回责任，这就需要将食品召回制度的相关制度通过完善使之具体化，具 有可操作性。1 4 法规之间存在某些冲突，比如食品召回管理规定规定的召回范围是不 安全食品。不安全食品指的是有证据能证明对人体健康已经或者可能造成危害的 食品，包括：已经诱发食品污染、食源性疾病或对人体健康造成危害甚至死亡的 食品；可能引发食品污染、食源性疾病或对人体健康造成危害的食品；含有对特 定人群可能引发健康危害的成份而在食品标签和说明书上未予以标识，或标识不 全、不明确的食品：有关法律、法规规定的其他不安全食品。然而食品安全法 规定的召回范围则是不符合食品安全标准的食品。相比之下，我们不难看出，不 安全食品的范围与不符合食品安全标准的食品相比，明显不一致，不安全食品的 范围更加宽泛一些。例如，在三鹿奶粉案中，三聚氰胺限值并不在当时的乳制品 标准中，因此如果乳制品中添加了三聚氰胺，是符合食品安全标准的，但却是危 害公众身体健康的不安全食品。因此食品安全法虽然作为新法、上位法，但 是范围比旧法、下位法狭窄，在实施过程中易造成对大众有害的食品进入市场。 如果认为某种食品是不安全食品，需要启动召回程序，那么首先要进行食品安全 风险评估，但是对于由哪个机关进行评估却存在冲突，依据食品召回管理规定， 生产者所在地的省级省级质监部门有权组织专家委员会进行调查评估；依据食 品安全法实施条例，卫生部则有权组织国家食品安全风险评估专家委员会进行 评估认定。因此如果发现可能危害人体健康的某种食品时，该由哪一机关组织进 行调查评估则是一个难题，而如果由两个机关同时进行的话，因为风险调查评估 的不确定性，极有可能得出不同的结论，那以哪个机关的结论为准则是另一个难 樊永祥等、李晓瑜：“中国食品卫生标准体系现状与面临的挑战”，中国食品卫生杂志， 2 0 0 7 年第6 期，第5 0 5 页。 1 0 题。 第三，食品安全标准有待提高，体系不健全。食品安全标准的前身就是食 品卫生标准，是政府管理部门为保证食品安全，防止疾病的发生，对食品中安全、 营养等与健康相关标准的科学规定。标准体系是我国食品安全法律法规体系的重 要组成部分，是食品生产企业生产卫生、安全食品所必须遵从的技术法规，是食 品召回制度的召回条件，只有不符合食品安全标准的食品，才能启动召回程序， 因此食品安全标准门槛的高低对食品召回制度起着举足轻重的把关作用。目前， 我国食品安全标准体系由国家标准、行业标准、地方标准、企业标准等组成，各 类食品安全标准分散在农业、质监、卫生等多个部门，不尽统一，而且还给食品安 全监管增加了难度。迄今为止，除6 6 项乳制品国家安全标准外，大部分食品安全 统一标准尚未出台。1 5 综上所述，我国现有的食品安全标准体系在取得显著进步 的同时，也存在着我们不能忽视的缺陷：有些食品标准明显滞后于出现的新产品、 新技术。虽然从理论上来说，任何标准的制定都会一直滞后于技术的发展进步， 但是食品工业的快速发展带来的标准落后于市场的问题尤为突出。采用新技术生 产的产品不断投向市场，与此同时，我国的食品安全标准体系的某些部分却不能 满足生产监管的需要。生产者制定的企业标准不能及时反映生产过程中可能存在 的污染危害因素，给公众的食品安全带来了潜在的不安全因素。国际食品法典委 员会( 简称c a c ) ，是唯一的一个经w t o 认可的国际食品法典标准组织，并向世 界各国和政府推荐，其有关食品中农药、兽药等有害物质的标准高达八千余项， 美国、欧盟等发达国家和地区也都有数以千项，且其采标率也在百分之八十以上， 然而我国的食品标准采标率仅百分之四十，以已经采标的食品安全标准也与国际 标准存在不小的差距，有的指标在国际标准中认为没有必要规定的，我国标准却 做出了规定。此外，还存在一些其他的缺陷和不足，例如标准总体水平低；某些 标准的限量指标水平偏低；部分标准之间不协调，存在交叉，甚至相互矛盾；某 些重要的指标短缺；标准的前期研究薄弱；标准老化，企业标准备案管理松懈， 检测标准与国际标准仍存在差距等。 第四，食品召回后的后续配套处理措施不完善。正在公众几乎忘却”三鹿事 件”之际，曾经骇人听闻的三聚氰胺卷土重来。2 0 0 9 年2 月，上海的熊猫乳业公 司使用了召回的三聚氰胺超标的乳制品批量生产炼奶酱并进行销售，直到2 0 0 9 年4 月才案发。依照食品安全法第五十三条的规定，被召回的食品，食品生 产者应当进行无害化处理或者予以销毁，防止其再次流入市场。对因标签、标识 或者说明书不符合食品安全标准而被召回的食品，食品生产者在采取补救措施且 能保证食品安全的情况下可以继续销售；销售时应当向消费者明示补救措施。1 6 我 1 5 食品伙伴网：“完善食品安全法配套法规建设”，h t t p ：w w w f o o d m a t e n e t n e w s g u o n e i 2 0 1i 0 6 1 8 3 4 0 3 h t m l 1 6 林立波：“我国不安全食品召回管理体系初探”，中国检验检疫，2 0 0 9 年第1 l 期，第1 4 页。 1 l 国食品召回制度将食品召回分为两种，主动召回是从大局出发，为企业着想，调 动生产企业的积极性，促使其主动召回不安全食品，从而不至于让其企业的声誉 受到过大的影响，也避免政府过早介入导致的执法资源浪费。同时规定责令召回， 赋予有关部门责令召回的权力，避免生产企业置消费者生命健康利益于不顾，唯 利是图，任意摆布消费者的生命健康权利。上海熊猫乳品违法将三聚氰胺超标的 回收炼乳回炉生产、全国查处多起乳品三聚氰胺超标案件，这些案件都是使用 2 0 0 8 年未被销毁的问题奶粉作为原料生产乳制品，性质非常恶劣，这也显现出了 了食品召回制度在召回食品的后续处理措施上存在的问题。 第五，对不依法履行食品召回制度要求的生产经营者处罚不当。食品安全 法第九十六条规定，违反本法规定，造成人身、财产或者其他损害的，依法承 担赔偿责任。生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标 准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款 十倍的赔偿金。这虽然加大了食品生产经营者的处罚力度，对不法的生产经营着 起到了一定的威慑作用，但是却没有明确规定，如果食品生产者经营者违反食 品安全法规定，生产销售了不符合食品安全标准的食品，被有关部门责令召回， 却拒不召回或者不依照食品召回制度规定的标准召回，应该如何进行处罚。如果 按照第九十六条进行处罚，则对仅不法生产经营但却依法及时召回不符合安全标 准食品的生产经营者明显不公平。 1 2 第5 章完善我国食品召回制度的若干建议 5 1 健全食品召回制度的相关法律体系 虽然我国食品安全法、食品召回管理规定等法律法规都有食品召回制 度的相关规定，但是这些法律法规都不是食品召回制度的专门法，没能对食品召 回的某些特殊问题做出明确规定，也没能将食品召回制度上升到国家法律的地 位，对不法生产经营着的震慑必然不够。为了使食品召回的每个步骤都有法可依， 当务之急是应该抓紧建立与健全与食品召回相关的法律法规，构建一个合理有效 的食品安全法律体系，并在食品安全法、食品召回管理制度的基础上早日 出台专门的食品召回法，对食品召回的主体、监管机关、法律责任等以法律 的形式进行系统的调整和明确的规定，建立多层次、分门类的食品召回有机法律 法规体系，涵盖立法、执法、法律监督、行政处罚及刑罚等综合法律法规。 另外，食品安全问题的发生的特殊性与复杂性，不同地方也有各自不同的特 殊情况，食品安全法并不能涵盖我们食品安全的全部问题，尤其是在我国食 品生产的小作坊以及小摊贩繁多的现实情况下，食品安全的地方立法也具有紧迫 性。要大力加强食品安全地方立法，进步完善监管体制、机制，明确各部门职责， 要把小作坊、食品摊贩的管理制度，纳入到地方性法规中来。1 7 综上所述，我国应 当在完善国家层面食品召回法律体系的基础上，制定可操作性强的部门规章，制 定食品召回法实施条例，让各地方根据本地区的实际情况制定适合本地的食 品召回法的地方实施细则。借鉴美国的先进经验，针对某些高风险且重要的食 品，比如肉禽蛋类，依据食品召回关键环节、关键领域确保安全的需要，制定专 门的单一食品召回的法规或具体细则。食品安全问题的复杂性导致很难用一部单 一的食品召回法律包涵所有问题，多部单行法的出台可能带来监管执法的交叉重 复，因此在制定各种单一法律时，要注意各法之间的相互衔接。 最后，应该提高食品安全标准，完善食品安全标准立法，并将食品安全监测 和风险评估的条件、程序等以专门法律的形式加以严格规定，把好食品召回关口。 提高食品安全标准，首先要全面吸收和借鉴国际食品法典等先进食品安全标准法 典的高标准，争取真正与欧美等发达国家和地区的标准接轨。食品安全标准是食 品召回制度的必要召回条件，因此提高食品安全标准门槛能够尽量避免不法生产 经营者投机取巧成为食品召回的漏网之鱼。我国许多正在使用的食品安全标准已 经太低，不适应快速社会经济发展对食品安全的需求，食品安全标准有待提高和 完善。1 8 随着经济和工业技术的发展，针对我国食品安全面临的新问题，我国需 ”人民网：“聚焦食品安全法执法检查系列报道之二”，h t t p ：n p c p e o p l e c o b l c n g b 1 4 9 0 0 2 5 5 h t m l 。 姻周小梅等：食品安全管制长效机制：经济分析与经验借鉴，中国经济出版社，2 0 11 年第l 版，第1 8 4 页。 1 3 要建立一批技术上与国际接轨、经过权威机构认证的重点研究和检测机构。有选 择性的研究部分高精尖检测方法，开发先进的仪器设备。将监管中急需的有关安 全限量标准中对应的食品添加剂、饲料添加剂等的检测技术和相关设备作为重点 进行开发。 5 2 完善食品召回程序并确保其有效应用 5 2 1 统一召回的主管机构并加大执法力度 食品召回可以由多家机构共同监管，但是主管机构的统一之举势在必行。我 国食品安全监管以及食品召回中存在着交叉管理、权限分工不清及标准混乱等问 题，食品召回从立法到召回实施的全过程并非是由家机构主管负责，卫生部门、 质检部门、工商部门等都有一定的权限进行监督管理，各部门的职权不可避免存 在交叉重叠，这种情况造成了监管不力、国家资源浪费的不良结果。另外监管执 法部门要加强执法的主动性，执法必严，违法必究，同时也要加强对监管部门的 监督，通过公众、媒体以及上级机关的督促改变马后炮式的监管执法态度，主动 出击，不给不法食品生产者经营者心存侥幸的机会。当然我们也承认我国当前食 品相关生产企业和作坊较多，监管力度比较大，但是这并不能成为监管执法不公、 不严的挡箭牌。古语说的好，千里之行始于足下，九层之台起于累土。监管执法 部门作为老百姓食品安全的守关大将，不能抱着得过且过的态度，应该化被动为 主动，从一次执法开始，从一个作坊查起，将食品召回制度中的责令召回等真正 发挥到实处，主动执法，执法必严1 5 2 2 完善食品召回步骤 我国应该更加严格的规范食品召回的步骤，并严格按照程序办事，首要的是 扩大召回食品的范围。当前我国的食品召回范围应该借鉴欧美标准，进行相应扩 大。正在施行的食品安全法规定，不符合食品安全标准的食品，食品生产者 应当立即停止生产，召回已经上市销售的食品。根据食品召回管理规定