（财政学专业论文）论我国财政支出结构的优化调整.pdf

中 文 摘 要 财政支出反映了政府经济活动的范围。 财政支出结构是财政支出中的核心内 容， 它关系到支出目 标的实现、 支出原则的贯彻等问题。 在我国市场化改革进程 中， 政府与市场职能的重新划分， 客观上要求现有的财政支出结构做出相应的调 整。 我国目 前的财政支出结构是在计划经济基础上演变而来的， 还保留者许多旧 体制的痕迹，与今天市场经济发展及政府职能转变的要求相比，存在很多问题。 随着社会主义市场经济体制的确立和建立公共财政体制框架的提出， 我国财政改 革进入了以 财政支出管理改革为重点的新阶段， 优化财政支出结构、 提高财政支 出效率己成为我国目前财政改革中一项重要而紧迫的任务。 因此， 对我国财政支 出结构的优化调整进行研究， 对于构建公共财政体制框架、 促进国民经济健康协 调发展具有重大的理论和现实意义。 全文共分四章，其结构和主要内容如下: 第一章，财政支出结构的一般理论分析。分别介绍了财政支出结构的概念、 分类、 影响因素，以及财政支出结构优化的内涵和判断标准， 为下文分析奠定理 论基础. 第二章， 我国财政支出结构演变的历史渊源及发展现状分析。 通过历史数据， 实证分析我国财政支出结构若干年来的演变过程， 并与其他国家的财政支出结构 作简单比 较。 第三章， 我国财政支出结构存在的主要问题及成因分析。 在第二章的基础上 详细分析、归纳我国财政支出结构中存在的主要问题以及产生这些问题的原因。 第四章， 在第二、 三章分析的基础上， 借鉴理论与实践，结合现状， 从几个 方面提出优化调整我国财政支出结构的对策。 关键词:财政支出结构优化调整 分类号:f 8 1 2 .4 a b s t r a c t f i s c a l e x p e n d i t u re r e fl e c t s t h e s c o p e o f g o v e rn m e n t s e c o n o m i c a c t i v i t i e s . t h e e x p e n d i t u r e s t r u c t u r e i s t h e c o r e o f f i s c a l e x p e n d i t u re . i t d i r e c t l y r e l a t e s t o s u c h m a tt e r s a s r e a l i z a t i o n o f e x p e n d i t u r e t a r g e t a n d i m p l e m e n t a t i o n o f e x p e n d i t u r e p r in c i p l e s . i n t h e c o u r s e o f re f o r m fr o m p la n n i n g e c o n o m y t o m a r k e t e c o n o m y , t h e c h a n g e o f g o v e r n m e n t f u n c t i o n , b r o u g h t a b o u t fr o m t h e r e d i s t r i b u t i o n o f g o v e rn m e n t a n d m a r k e t fu n c t i o n , d e m a n d s o b j e c t i v e l y c o r r e s p o n d i n g a d j u s t m e n t o f t h e c u r re n t f i s c a l e x p e n d i t u r e s t r u c t u re i n o u r c o u n t ry . 丁 h e f i s c a l e x p e n d i t u r e s t r u c t u re o f o u r c o u n t ry a t p r e s e n t i s a r e s u l t o f p l a n n i n g e c o n o m y , b y a n d l a r g e s t i l l k e e p s t h e f e a t u r e s o f o l d e c o n o m i c m o d e l . wi t h t h e e s t a b l i s h m e n t o f s o c i a l i s t m a r k e t e c o n o m y s y s t e m , a n d t h e d e t e r m i n a t i o n o f s e tt i n g u p p u b l i c f i n a n c e , c h i n a s f i s c a l r e f o r m h a s e n t e r e d i n t o a n e w s t a g e o f p u tt i n g f i s c a l e x p e n d it u r e m a n a g e m e n t re f o r m a s t h e f o c u s . o p t i m i z i n g f i s c a l e x p e n d i t u r e s t r u c t u re a n d i m p r o v i n g f i s c a l e x p e n d i t u r e e ff i c i e n c y h a v e b e c o m e a n i m p o r t a n t a n d u r g e n t t a s k f o r c h i n a s f i s c a l m a n a g e m e n t s y s t e m r e f o r m . t h e r e f o r e , i n o r d e r t o s e t u p t h e p u b l i c f i s c a l fr a m e w o r k t h a t s u i t e d t o t h e re q u i r e m e n t s o f s o c i a l i s t m a r k e t e c o n o m y d e v e l o p m e n t , e x e rt t h e fu n c t i o n o f g o v e rn m e n t i n d e v e l o p i n g m a r k e t e c o n o m y , a n d a c c e l e r a t e t h e e c o n o m y g r o w t h , t h e s t u d y o n a d j u s t i n g a n d o p t im i z i n g f i s c a l e x p e n d i t u re s t r u c t u r e i s r e a l l y m e a n i n g f u l b o t h t h e o r e t i c a l l y a n d re a l i s t i c a l l y . t h i s t h e s i s h a s f o u r p a r t s : p a rt o n e e l a b o r a t e s t h e c o n c e p t a n d c l a s s i fi c a t i o n o f f i s c a l e x p e n d i t u r e s t r u c t u r e , a n d i n fl u e n c i n g f a c t o r s f ro m f o u r a s p e c t s . a l s o , i t i n t r o d u c e s t h e m e a n i n g o f o p t i m i z i n g f i s c a l e x p e n d i t u r e a n d t h e c r it e r i o n f o r j u d g e . t h u s p a r t o n e l a y s a fi r m f o u n d a t i o n f o r f u rt h e r a n a ly s i s . p a r t t w o d e m o n s t r a t e s t h e s i t u a t i o n o f c h in a s fi s c a l e x p e n d i t u r e s tr u c t u r e b y u s i n g h i s t o r i c a l d a t a a n d m a k e s a c o m p a r i s o n w i t h o t h e r c o u n t r i e s . p a rt t h r e e s y s t e m a t ic a l l y a n a l y z e s t h e p r o b l e m s t h a t e x i s t i n p r e s e n t f i s c a l e x p e n d i t u r e s t ru c t u re . b a s e d o n a n a l y s i s , i t p o i n t s o u t t h e r e a l r e a s o n s t h a t p r o d u c e t h e p r o b l e ms . p a rt f o u r , re f e r e n c e t o t h e o r y a n d e x p e r i e n c e , c o n s i d e r i n g p re s e n t c o n d i t i o n , a f t e r c a r e fu l l y a n a l y z i n g e x i s t i n g p r o b l e m , p u t f o r w a r d s o m e m e a s u re s t h a t m u s t b e t a k e n t o o p t i m i z e f i s c a l e x p e n d i t u re s t ruc t u r e . k e y w o r d : f i s c a l e x p e n d i t u r e s t ru c t u r eo p t i m i z a t i o n i v 引言 财政支出， 是社会资源配置的一个重要方面， 是政府实现经济职能的重要手 段。 正确把握财政支出规模及其结构， 对保障社会资源总体配置的优化， 推动国 民经济持续、健康、协调发展，具有重要的意义和作用。 改革开放以来， 随着我国经济的快速发展， 国家财政收入有了很大增长， 有 力地支持了 经济建设和各项社会事业的发展. 但从中央到地方财政困难问题一直 存在， 尤其是近几年，中央财政赤字居高不下， 债务规模不断扩大， 地方财政收 支矛盾突出。 这些问 题的存在固然与财政收入不足、 财政收入占国民生产总值比 重过低有关， 但不可否认的是， 财政支出范围及结构的不合理也是一个重要的原 因。 随着社会主义市场经济体制的确立和建立公共财政体制框架的提出， 中国的 财政改革已 经进入了以财政支出管理改革为重点的新阶段， 调整和优化财政支出 结构、 提高 财政支出 效率已 经成为中国 财政管理改革一项重要而紧迫的 任务. 因 此， 研究财政支出结构的调整和优化问题， 对于深化财政改革、 构筑符合社会主 义市场经济体制要求的公共财政体制框架具有重要的理论意义和现实意义。 本文 在对财政支出结构进行理论分析与实证分析的基础上， 针对中国财政支出结构的 现状， 吸收借鉴西方财政支出结构的理论和成功经验， 探讨市场经济条件下中国 财政支出结构的发展方向， 并试图对当前调整和优化中国财政支出结构改革提出 一些有益的意见和建议。 第1 章:财政支出结构的一般理论分析 1 . 1 财政支出结构的概念 财政支出是财政活动的一个重要方面， 财政对经济的影响作用主要表现在财 政支出上， 政府干预、 调节经济的职能也主要是通过财政支出来实现的。 财政支 出的数额反映着政府介入经济生活和社会生活的规模和深度， 也反映着财政在经 济生活和社会生活中的地位。 财政支出结构是指财政自 身各种支出量在总支出中的比重。 财政支出结构就 其现象看， 表现为各类支出的集合， 表现为一定的数量关系; 从内 容和实质上看， 它是财政职能状态和政府政策的体现。在财政资金的数量和质量一定的前提下， 财政资金在不同用途、 不同产业部门和不同地区之间的配置结构不同， 财政支出 的 总体效率、 效益也就不同。 财政支出 结构在一定程度上反映了 政府及其财政的 功能组合状况并影响财政资金的使用效率、效益。 财政支出是政府把集中起来的社会资源按照一定的政治经济原则， 分配、 运 用于满足社会公共需要的各种用途的过程。 而财政支出结构是财政支出中要研究 的核心内容， 它的合理与否不仅对保障社会资源总体配置的优化， 推动国民经济 持续、 健康、协调发展， 提升国民福利水平是至关重要的， 而且在一定程度上反 映着社会经济所处的发展阶段， 反映一个国家的基本政治制度状况。 由于各国所 处的社会经济条件不同， 并且每个国家在不同的发展阶段上， 所要实现的社会经 济战略目 标不同， 相应的财政支出 结构或重点就不同。 但不论财政支出结构及其 重点如何不同， 根据国民经济发展的 客观需要， 合乎比 例地安排资金乃是 任何社 会条件下所要求的，这是财政支出的一般规律。 对财政支出结构进行分析， 必须从动态和静态两方面着手。 财政支出结构是 稳定性和变动性的统一， 就是说结构的稳定性是相对的， 变动性是绝对的。 因为 一定的财政支出结构总是在一定的时间和条件下形成的， 它会随着时间、 地点和 条件的变动而变动。 在一种特定的条件下， 财政支出结构是合理的， 但在另一种 条件下也许就是不合理的， 或者合理的成份已经降低; 而在某一时点上， 支出结 构又是一定的。因此我们要在静态与动态的统一中来研究财政支出结构。 1 . 2 财政支出 结构的分类 财政支出的分类标准不是单一的， 而是多元的。 事实上， 财政支出的分类至 今没有形成统一的标准， 各派学者的观点也各不相同。 现实经济生活中， 各国政 府都是根据本国当时的具体社会经济环境来确定财政支出分类标准。 综合起来 看， 常见的 分类方法有三种: 即按支出性质分类、 按政府职能分类和按支出用途 分类。 1 . 2 . 1 按性质分类 依据财政支出的性质， 可以 将其分为购买性支出 和转移性支出。 购买性支出 直接表现为政府在市场上购买商品和劳务， 包括购买进行日 常活动所需的或用于 进行国家投资所需的商品或劳务的支出。 前者如政府各部门的行政管理费， 后者 如政府各部门的投资拨款，它由这些商品或劳务的数量与它们的价格相乘来计 算。 这些支出项目的目的和用途虽说有所不同， 但却具有一个共同点:即政府一 手付出了资金， 另一手相应获得了物品或劳务， 并运用这些商品或劳务来履行政 府的各项职能。 转移性支出直接表现为资金的无偿的、 单方面的转移， 这类支出 主要包括政府部门用于养老金、补贴、 债务利息、 失业救济金等方面的支出。当 然， 这些支出的用途各不相同， 但也有一个共同点:即政府付出了资金，却无任 何资源可得。 在这里， 不存在任何交换的问 题。 这些公共支出并不反映公共部门 占 用社会经济资源的要求， 相反， 转移只是在社会成员之间的资源再分配， 公共 部门只充当中介人的作用。 按照财政支出的性质将全部财政支出分为购买性支出和转移性支出， 有着较 强的经济分析意义， 这是因为影响两类支出的因素不一样，同 样， 这两类支出 对 经济的影响也不一样。 购买性支出 所起的作用， 是通过支出使政府直接以商品或 劳务的 购买者身份出 现在市场上。 因而， 对于社会的生产、 就业和社会总需求有 着直接的影响。 这类支出也会影响到国民收入的分配， 但这种影响是间接的。 转 移性支出所起的作用， 则是通过支出过程使政府所掌握的资金转移到特定的领受 者手中， 它只是资金使用权的转移， 对于国民收入的分配有着直接的影响， 但对 生 产、 就业以 及社会总需求的影响是间接的。 联系到财政的 职能 来看， 在财政支 出总额中， 若购买性支出 所占比重较大， 说明直接通过财政所配置的社会资源的 规模较大， 财政履行资源配置的职能较强。 反之， 在财政支出总额中， 若转移性 支出所占比重较大， 说明公共财政活动对国民 收入分配的直接影响较大， 财政履 行调节收入分配的职能较强。 1 . 2 . 2 按政府职能分类 按政府职能分类，就是以 政府职能作为财政支出分类的标准。在西方国家， 预算支出 项目 的编制通常与政府部门的职能或机构设置结合起来， 即有多少职能 就设置多少支出项目， 有多少机构就设置多少支出项目。国际货币基金组织 政 府财政统计手册 列举了 市场经济国家按职能分类的支出， 主要有: 一般政府服 务、 公共和社会服务、 经济服务、 其他职能等四 类。 各国的情况虽有不同， 但归 纳起来，大体包含下列几项内 容:一般性公共服务和公共秩序支出、国防支出、 教育支出、 经济服务支出、 保健医疗支出、 社会保障及福利支出、 住房与环境支 出、其他支出等等。 我国目 前财政支出按政府职能所做的分类， 与国际货币 基金组织的职能分类 法相似。 依据政府职能的分类， 我国将财政支出区分为经济建设费、 社会文教费、 国防费、 行政管理费和其他支出五大类。 这五大类财政支出的具体内容有:( 1 ) 经济建设费主要包括基本建设投资支出、 国有企业挖潜改造资金、 科学技术三项 费用 ( 新产品试制费、中间试验费、重要科学研究补助费)、地质勘探费、增 拨国有企业流动资金、 支援农村生产支出、 城市维护费支出、 抚恤和社会福利救 济费支出等。 ( 2 )社会文教费。包括用于文化、教育、科学、卫生、出版、通 讯、 广播、 文物、 体育、 地震、 海洋、 计划生育等方面的经费、 研究费和补助费。 ( 3 )国防费。包括各种武器和军事设备支出、军事人员给养支出、有关军事的 科研支出、 对外军事援助支出、民兵建设事业费 支出、 用于实行兵役制的公安、 边防、武警和消防队伍的各种经费、防空经费等。 ( 4 )行政管理费。 包括用于 国家行政机关、事业单位、公安机关、 司法机关、 检察机关、驻外机构的各种经 费、 业务费、干部培训费等。 ( 5 ) 其他支出。 可以看出， 按政府职能对财政支出分类， 能够清楚地揭示出国家执行了怎样 一些职能以及侧重于哪些职能。 在这种分类法的基础上， 动态地观察， 对一个国 家的支出结构作时间序列分析， 能够揭示该国的国家职能发生了怎样的演变; 静 态地观察， 对若干国家在同一时期的支出结构作横向分析， 可以揭示各国国家职 能的差别。 1 . 2 . 3按用途分类 财政支出 结构按其用途的不同 还可分为经济性支出、 社会性支出和维持性支 出。 政府的本质就是提供公共服务， 从性质上讲. 所有这些服务可以划分为三类: 经济性服务、 社会性服务和维持性服务。 相应地， 从分析的角度看， 财政支出可 以 按其使用的不同， 分为经济性支出、 社会性支出和维持性支出三大类， 三者间 的比 例关系构成了 财政支出使用结构， 在每个大类下， 还可以进行更细致的分类。 经济性支出指政府用于经济发展方面的支出， 通常是生产性的， 包括非常具 体的许多类别， 如政府对公共项目 和国有企业的 股本投资， 对产业活动提供的价 格补贴，对应用性研究的资金投入，其中最大的项目 是政府对固定资产的投资。 在各类公共支出中， 经济性支出与产业活动的联系最密切， 对资源配置的影响力 度也最大、 最直接。 社会性支出是指用来提供社会性服务的支出， 典型的项目 有三个: 文化教育、 社会保障 ( 医疗卫生保健和社会保险)以 及福利性收入转移 ( 转移支付) 。 此类 支出的最大特点是具有某种“ 公民权利” 的性质。 随着经济发展和公民权利意识 的 觉醒， 社会服务越来越被公民 看作是其基本权利的 一部分. 维持性支出 用以 提供维持性服务， 以 保证国家机器的 存在和运作。 政府的一 般行政管理、 法律与司法以及国防服务， 是维持性服务中最有代表性的项目 。 与 社会服务不同， 这类服务的需求层次较低， 即使是最贫困的人们， 对此类服务也 有基本的需求。 换句话说， 它们是“ 必需品” ，既然属于缺乏弹性的“ 必需品” ， 在消费者看来， 政府用于维持性服务的开支就必不可少， 但又不必过多， 因为超 过某个临界值的支出很可能成为多余。 1 . 2 . 4其他分类法 根据研究目 的不同， 公共财政支出结构还有许多其他分类方法. 如按财政支 出的用途可以分为经常性支出和资本性支出: 按支出的受益范围可以分为一般利 益支出和特殊利益支出; 按支出可控性为标准可以划分为可控性支出和不可控性 支出等等。 1 . 3 影响财政支出结构的因素 研究财政支出结构的调整和优化问题，必须了 解影响财政支出结构的因素， 才能理解财政支出结构的发展变化， 才能对不同时期不同的财政支出结构有深刻 的认识。 财政支出结构受多种因素的影响， 其中主要有政府职能、 经济发展水平、 财政支出 规模、政府在一定社会发展阶段的经济政策等因素。 1 . 3 . 1政府职能 根据马克思主义基本原理， 财政分配导源于政府职能。 财政是政府履行职能 的重要物质经济基础，从根本上说，“ 政府应做的， 就是财政要干的” 。 在一 定时期、 一定条件下国家财政要千什么， 其支出结构应如何安排， 都取决于这一 时期政府职能的定位。 因此， 有关政府职能的理论， 成为判断财政支出结构是否 有效、 合理的主要参照系。 正确认识和科学界定政府职能成为调整和优化财政支 出结构的基本前提。 传统的观点有两种， 一是新古典正统理论所持的市场主导型观念， 它强调自 由 运作的市场力量在发展中的作用， 认为市场机制本身能够运作得很好， 只是在 一个十分有限的范围和程度上才会出 现失灵。 因此， 只有着眼于促进市场机制运 作效率的政府行为， 才是适当的; 与此相适应， 政府职能被局限在一个狭窄的范 围内， 即除了 提供诸如国防、 法律这类基本的公共服务外， 经济事务中的 干预只 应限于诸如环境保护、 基础教育投资这些具有明 显外在性的 领域。 另一种是许多 经济学家从最近几十年中成功实现了经济增长的东亚国家和地区的经验总结中， 得到的政府主导型观念。 它认为市场失灵是如此地普遍， 以 至于如果没有政府的 强力干预， 就难以实现资源的优化配置、 产业成长和经济的稳定增长。 这两种观 点， 都将政府和市场看作是资源配置的两种可以 相互替代的 机制， 当 市场无力解 决市场失灵时， 就可以 用政府干预来回答， 它们没有根本的区别， 差异只是在市 场失灵的程度和政府成功干预的能力方面。 与上述两种传统看法不同，针对 1 9 9 3 年世界银行发表的 东亚奇迹:经济 增长和公共政策 的研究报告， 经济学家们提出了一种全新的看法市场增进 论， 。根据该理论，政府在经济发展中的适当作用，就在于发展能够促进民间部 门协调能力的制度安排， 这样， 民间部门依靠自 身的协调， 克服市场失效的能力 就能得到极大提高。 市场增进论认为， 解决市场失效应该被看作是民间部门的责 任， 而不是政府的责任; 政府的适当角色是协助而不是代替民间部门 解决市场失 效， 只是在民间部门无力单独克服市场失效时， 政府协助 ( 在必要时代替) 民间 部门克服市场失效才是必不可少的。 由 此可以 看出， 市场增进论改变了把克服市 场失效完全视为政府职能的传统观念。 这两类观点都是在长期的社会经济发展中， 随着人类社会的演进和生产力发 展水平的提高， 人们对政府职能越来越深刻的认识. 传统观点引导我们关注政府 在市场失灵领域中采取行动， 使用包括公共支出 在内的干预手段， 矫正市场失灵， 而市场增进论则更进一步， 它不仅要求分析各种可能的市场失灵， 而且还要求检 验民间部门在克服这些失灵方面的能力， 只有在认定民间部门自 身的协调能力不 足以克服如此严重的市场失灵的前提下，政府采取包括使用公共支出的政策手 段， 才是适当的。 这两类观点对于我们建立社会主义市场经济体制， 科学界定政 府与市场的关系有很大的 启示。 1 . 3 . 2 经济发展水平 国内 外理论和实践表明， 财政支出结构的发展变化不仅决定于政府职能， 而 且与经济发展密切相关. 美国经济学家马斯格雷夫在对不同国家不同发展阶段的 支出情况进行大量比较研究之后， 认为从经济发展的观点看， 在经济发展的早期 阶段， 由于基础设施落后， 直接影响私人部门生产性投资的效益， 从而间接影响 整个经济的发展， 而对基础设施的投资具有较大的外部经济效益; 投资大、 周期 长、收益小，因此需要政府投资， 为经济的发展创造一个良好的投资环境， 克服 基础设施瓶颈效应。此外，在经济发展早期阶段，由于私人资本积累是有限的， 这就使得某些资本品必须公共生产， 即使这些资本品不具有外部经济效益， 也要 求通过政府预算提供。 所以 这一阶段公共资本的作用很大。 当经济进入发展的中 期，私人资本的存量不断扩增，基础设施已基本建成，此时私人资本开始上升， 公共积累支出的增长率就会下降， 从而公共积累支出在整个社会总积累支出中所 占的比重就会下降。 当经济进入成熟期， 公共净投资的份额又会上升， 这是因为 随着人均收入的增长， 人们对生活的质量提出了更多的要求。 因此这一阶段对私 人消费品的补偿性公共投资将处于显著地位， 从而使公共积累支出又出 现较高的 增长率。 总之， 在经济发展的早期阶段， 社会对公共资本比例要求较高， 而在起 飞实现以后暂时有所下降，当经济步入成熟阶段又会上升。 从国际经验看， 在不同国家， 由于经济发展状况不同， 财政支出结构也存在 着差异， 这突出表现在财政投资方面。 从发达国家看，由于其经济发达， 市场机 制完善， 社会筹资能力强，由此决定政府投资主要在于弥补市场缺陷， 提供公共 物品， 政府投资占 社会总投资的比重也相对较低。 在发展中国家， 大多数国家处 于经济起飞阶段， 国民经济的一些重要领域和产业， 基础设施的建设需要政府投 资兴建或扶持， 政府部门是一个主要的投资者， 这决定了发展中国家的政府投资 职能更重要一些，投资比重更高一些， 投资范围更宽一些。 1 . 3 . 3 财政支出 规模 财政支出规模也是影响财政支出结构的一个重要因素。当支出规模过小时， 说明政府提供公共品的力度不够， 将无力解决对社会经济发展和稳定至关重要的 领域投资不足的问 题， 严重制约财政支出结构调整和优化的实现。 财政支出规模 过大时， 说明政府集中的资源过多， 政府配置资源的比重过大， 有可能挤占 应由 市场配置资源的份额， 影响到社会资源配置的合理性， 从而降低整个社会资源的 配置效率， 也将导致财政支出结构的不合理。 因此， 合理的财政支出规模将有助 于政府职能的履行， 有利于促进经济增长和社会进步， 有利于财政支出结构的调 整和优化。 ( 1 ) 1 9 世纪德国经济学家瓦格纳在对许多欧洲国家、日 本和美国的公共支 出 作了 大量的考察和悉心研究之后得出结论， 即随着人均收入的提高， 财政支出 的相对规模也随之提高， 后人称之为“ 瓦格纳法则”。 瓦格纳认为， 现代工业的 发展会引起社会进步的要求， 社会进步必然导致国家活动的增长。 他把导致政府 支出 增长的因素分为政治因素和经济因素。 所谓政治因素， 是指随着经济的工业 化， 正在扩张的市场与这些市场中的当事人之间的关系会更加复杂， 市场关系的 复杂化引 起了 对商业法律和契约的需要， 并要求建立司法组织执行这些法律， 这 样就需要把更多的资源用于提供治安和提高法律设施。 所谓经济因素， 则是指工 业的发展推动了城市化的进程， 人口的居住将密集化， 由此将产生拥挤等外部性 问题， 这样也需要政府进行管理与调节工作。 此外， 瓦格纳把教育、 娱乐、 文化、 保健与福利服务的公共支出的增长归因于需求的收入弹性， 即随着实际收入的上 升，这些项目 的公共支出的增长会快于g d p 的增长， 。 显然， 瓦格纳正确预测了公共支出不断增长的历史性趋势， 为其后的 财政理 论研究奠定了基础。英国经济学家伯尔德在1 9 7 1 年提出了瓦格纳法则的现代模 式，指出财政支出占 g d p 比重上升原因包括三方面内容: ( 1 ) 瓦格纳所说的国家行 政管理职能和保护职能的扩大导致公共支出的增长， 这是因为公共经济对私人经 济的替代作用增强;( 2 ) 瓦格纳认为并直接指出 社会文化福利支出的明显增长， 特别是与教育和收入再分配紧密联系的支出 增长相关;( 3 ) 瓦 格纳认为随着科技 水平的提高， 生产规模会扩大， 私人垄断力量会增强， 政府必须抵消私人垄断力 量对社会造成的不利影响，或者干脆取而代之 。 ( 2 )皮考克与威斯曼的梯度渐进增长理论或时间形态理论。皮考克与威斯 曼的研究资料是英国1 8 9 0 - 1 9 5 5 年间公共支出 情况，其理论的假定前提是:“ 政 府喜欢多花钱，而公民不喜欢多纳税，这就迫使政府更多地注意公民的意愿。” 公民所容忍的税收水平是政府公共支出的约束条件。 尽管政府支出本身具有自 我 膨胀的内在动因， 但公众的“ 税收容忍水平” 将通过投票箱而遏制政府支出膨胀 的势头。皮考克与威斯曼认为政府公共支出增长的原因分为内在原因和外在原 因， 内在原因是指随着经济的发展， 收入水平的上升， 在既定税制和税率水平下 税收收入也会上升，政府支出水平的增长与g n p 的增长成线性关系。因此，在正 常时期， 政府的公共支出也是渐进扩大的。 外在原因是指在社会发展的非常时期 ( 如经济危机、 战争和自 然灾害等) ， 为应付这些突变， 要求政府发挥远比平时 更大的作用， 政府支出 便会急剧增加。 此时， 增税对公民来说是可以 接受的， 皮 考克与威斯曼认为， 社会动荡使公共支出维持在较高的水平上， 而且公共支出占 g n p 的比 重往往危机之后比 危机之前还要高。 “ 1 . 3 . 4 政府特定时期政策 财政支出反映着政府的活动范围和方向，反映着政府的社会经济发展政策。 任何国家的 政府在不同的 历史时期或不同的 发展阶段， 都会制定出与自 己的 经济 发展水平状况相适应的经济发展战略， 要求财力按经济发展战略的 轻重缓急 对各 项事业进行程度不同的支持， 从而财政支出结构也相应地发生变化， 或是支出 项 目 的调整， 或是支出数量的增减。 一定时期内财政资金的流向及比例。 必须同一 定时期政府的工作重心及经济与社会发展目 标相适应， 这样才能保证政府所承担 的任务的完成及发展目 标的实现。 政府发展什么、 控制什么、 支持什么、 限 制什 么， 在财政支出结构中都会反映得十分清楚。 因此， 政府在一定时期的社会经济 发展政策会直接影响到财政支出结构状况。 1 . 4 财政支出结构优化的内 涵、判断标准 财政支出结构优化可以 从静态和动态两个方面予以定义。 财政支出 结构的静 态定义是， 政府在按照一定原则进行资 源配置、 安排转移支出以及其他财政支出 时， 使财政支出的现有组合 达到了 这样一种状态: 在这种状态下， 现有财政支出 组合的任何变动都将使提供等量公共产品的成本增加， 或在既定成本下公共产品 的 产出 减少， 那么这种状态就是政府财政支出结构的效率状态， 也就是财政支出 结构的 优化。 财政支出结构优化的动态定 义是， 通过对财政支出 项目 组合的 不断 调整使财政支出结构达到效率状态的过程。” 必须指出， 财政支出结构优化是静态和动态定义的统一，因为我们不能设想 没有优化过程就出现效率状态的“ 优化”， 也不能设想只有优化过程而根本无法 实现效率状态的 “ 优化”尽管这种效率状态很难实现。 判断一国财政支出结构是否合理， 至少应从三个方面来分析: 一是该国所处 的经济发展阶段以及在该阶段政府所追求的主要经济政策目 标， 如果一国的财政 支出方向和政府所追求的经济目 标背道而驰，或者在一定程度上阻碍经济的增 长， 那么这种财政支出结构肯定不是优化的。 二是财政支出各项目 之间的相对增 长速度。 财政支出各项目 之间比例和增长速度是相互制约、 相互联系的， 如果一 个支出项目的增长速度过快， 必然会影响到其它支出项目， 从而会影响到整个支 出结构效益的发挥。 三是财政资源在政府各项职能之间的配置是否能够满足一定 时期政府实现有效管理社会共同事务的目 的。 结果合理地满足了这个目 的， 达到 财政资金分配使用的最佳效率， 财政支出结构就是优化的，否则， 财政支出结构 就是不尽合理的。 第2 章:我国财政支出结构的实证分析 2 . 1 改革开放以 来我国财政支出结构的演变 随着社会主义市场经济的确立， 政府职能的逐步转变， 我国财政支出结构发 生了很大变化。经过2 0 年的努力，财政支出结构己经基本突破了传统的、偏重 于经济建设的供给模式， 迈出了向公共服务和宏观调控为主要内容的新模式转换 的步伐。 这与世界范围内的支出结构变化总趋势基本是一致的: 经济性支出比重 逐渐下降， 社会服务性支出比重逐渐上升。 但是， 我国财政支出结构在向有效化 和合理化逐步迈进的同时， 还存在许多不合理的因素， 制约了经济的进一步发展。 2 . 1 . 1从国家职能看财政支出结构的演变 年份经济建t 烫 费社会文毒 发 费国防费 行政管玉 里 费 占g d p 占总支 出 占g d p占总支 出 占g d p 占总支 出 占g d p 占总支 出 一五 4 9 . 9 01 4 . 2 0 2 3 . 1 08 . 3 0 二五6 5 . 2 0 1 3 . 2 01 1 . 9 05 . 8 0 三五 5 5 . 9 01 1 . 2 0 2 1 . 8 05 . 4 0 四五 5 7 . 5 01 0 . 9 0 1 9 . 1 05 . 0 0 五五 5 9 . 1 01 4 . 5 0 1 6 . 5 05 . 3 0 六五 4 8 . 9 0 2 1 . 3 01 2 . 9 0 8 . 4 0 1 9 8 11 3 . 0 05 5 . 4 1 4 . 5 31 8 . 5 83 . 4 5 1 4 . 7 51 . 6 97 . 2 6 1 9 8 21 2 . 7 65 4 . 9 1 4 . 5 91 9 . 7 53 . 3 3 1 4 . 3 41 . 7 27 . 9 3 1 9 8 31 3 . 3 95 6 . 3 84 . 7 6 2 0 . 0 42 . 9 81 2 . 5 71 . 7 4 7 . 3 1 1 9 8 41 3 . 5 05 6 . 9 2 4 . 3 61 9 . 5 22 . 5 2 1 0 . 6 31 . 9 58 . 2 2 1 9 8 51 2 . 5 85 6 . 2 6 4 . 5 62 0 . 3 8 2 . 1 49 . 5 61 . 9 18 . 5 3 1 9 8 61 1 . 3 65 2 . 5 6 4 . 7 52 2 . 0 01 . 9 7 9 . 1 02 . 1 69 . 9 8 1 9 8 79 . 6 45 0 . 9 9 4 . 2 32 2 . 3 6 1 . 7 59 . 2 71 . 9 1 1 0 . 0 9 1 9 8 88 . 4 35 0 . 5 1 3 . 8 92 3 . 3 3 1 . 4 6 8 . 7 51 . 8 21 0 . 9 0 1 9 8 97 . 6 44 5 . 7 3 3 . 9 52 3 . 6 71 . 4 9 8 . 9 12 . 2 81 3 . 6 8 1 9 9 07 . 3 84 6 . 3 63 . 9 8 2 3 . 9 2 1 . 5 79 . 4 12 . 2 4 1 3 . 4 4 1 9 9 16 . 6 14 2 . 1 83 . 9 3 2 5 . 0 91 . 5 39 . 7 5 1 . 9 21 2 . 2 2 1 9 9 26 . 0 54 3 . 1 0 3 . 6 42 5 . 9 2 1 . 4 21 0 . 1 01 . 7 41 2 . 3 8 1 9 9 35 . 2 63 9 . 5 23 . 4 0 2 5 . 3 81 . 2 39 . 1 7 1 . 8 31 3 . 6 6 1 9 9 45 . 1 24 1 . 3 2 3 . 2 12 5 . 9 21 . 1 8 9 . 5 11 . 8 11 4 . 6 3 1 9 9 54 . 8 84 1 . 8 5 3 . 0 02 5 . 7 4 1 . 0 99 . 3 3 1 . 7 01 4 . 6 0 1 9 9 64 . 7 64 0 . 7 4 3 . 0 62 6 . 2 1 1 . 0 69 . 0 71 . 7 5 1 4 . 9 3 1 9 9 7 4 . 9 03 9 . 5 03 . 3 2 2 6 . 7 41 . 0 98 . 8 0 1 . 8 2 1 4 . 7 2 1 9 9 85 . 4 33 8 . 7 0 3 . 8 12 7 . 1 41 . 2 1 8 . 6 62 . 0 8 1 4 . 8 2 1 9 9 96 . 2 9 3 8 . 3 84 . 5 22 7 . 5 9 1 . 3 48 . 1 62 . 5 1 1 5 . 3 2 2 0 0 06 . 4 33 6 . 1 8 4 . 9 02 7 . 6 01 . 3 5 7 . 6 0 3 . 0 9 1 7 . 4 2 2 0 0 16 . 7 5 3 4 . 2 45 . 4 3 2 7 . 5 81 . 5 07 . 6 33 . 6 6 1 8 . 5 8 资 料来源 中国财政年鉴2 0 0 2 ) 1 .经济建设支出比重逐渐下降 从表2 . 1 中可看出我国在“ 一五” 到“ 五五” 时期， 经济建设费支出占 财政 支出总额的比重一直保持在 5 0 % 以 上，平均为5 7 . 1 2 % 0 1 9 7 8年改革开放以 来， 呈逐年下滑态势，至2 0 0 1 年，已下降为3 4 . 2 4 % ，下降了2 2 . 8 8 % . 经济建设费所占财政支出总额的比 重一直在下降， 这说明我国财政支出结构 是朝着合理的方向发展的， 表明了经济体制改革过程中我国政府职能的转变。 政 府作为经济建设主体的角色有所改观， 正逐步让位于竟争性领域， 市场在资源配 置中的基础性调节作用逐步加强， 反映了市场化改革的客观要求和进程。 经济建 设支出下降，主要有两方面的原因:第一，流动资金支出下降。 从 1 9 8 3 年7 月 开始， 除了核工业部、 航空航天工业部所属的少数国有企业外， 其余绝大多数国 有企业的流动资金供应从拨款改为由银行贷款， 从而使流动资金支出占总财政支 出的比重大幅度下降。 这种支出的改变是符合市场经济运行的要求的。 第二， 基 本建设支出下降。 政府职能的转变， 带来投资主体的多元化以及投资主体的资金 来源多 元化， 使得基本建设支出比 重迅速下降， 从1 9 7 0 年占总支出的4 5 . 9 4 % , 1 9 7 8 年的4 0 . 2 7 % ， 即改革开放前平均约4 0 % 的比重急剧下降到1 9 9 8 年的1 2 . 8 5 % , 尽管基本建设支出下降有其合理的一面， 但其下降的速度和幅度都在很大程度上 制约了财政对重点产业、基础设施发展的支持力度，是不利于我国经济发展的。 2 . 社会文教支出稳步上升 在 “ 一五”至 “ 五五”时期的财政总支出中， 仅有不超过2 0 % 的份额用于社 会事业等消耗性支出方面。随着我们对 “ 科学技术是第一生产力” 认识的提高， 政府不断加大对教育、科学等领域的投入，“ 六五”尤其是 ，/又 五”时期以来， 社会文教支出增长比较明显，并且该项目占总支出的比重近年来一直呈上升趋 势， 尤其是近几年来， 用于社会文教方面的 财政支出占g d p 的比 重也呈逐年上升 趋势。 但应当注意的是， 改革开放后相当长一段时期， 我国 财政支出占g d p 的比 重一直下降， 这导致八十年代末九十年代初， 尽管社会文教支出占总支出比重变 化不大， 但占g d p 的比重却呈下降趋势。 3 .国防支出维持在较低水平 从表1 中可以 看出，国防费占 总支出的比 重除了 在2 0 世纪8 0 年代末9 0 年代初 略有上升外，总的 趋势是下降的。仅仅是近几年， 这一比 例才出 现恢复性上升。 2 0 0 1 年占 财政支出总额的7 . 6 3 % ，占 g d p 的1 . 5 0 % 。国防费的大幅度下降，腾出了 更多财政资金用于其他方面， 有力地支援了社会主义建设。 尽管从数字上看，国 防费支出总量占财政支出总量的8 % 左右与世界上一些国家相比， 并不算太低， 但 在中国财政宏观规模大大低于世界各国的情况下， 如果按照正常必要的财政宏观 规模来看，则比其他国家低得多。 根据国务院新闻办的数据. ，1 9 9 9 年，中国国 防费占 g d p 的比 重， 只有1 . 3 4 % ， 而同 期美国 是3 % ， 英国是2 . 6 % ， 印 度是2 . 7 % 。 全 军 人均占 有军费，1 9 9 6 年，中国 不足0 . 3 万美元， 美国1 7 . 8 3 万美元，日 本1 8 . 8 万美元，韩国2 . 2 6 万美元，印度0 . 7 1 万美元， 。 特别是考虑到中国是一个幅员辽 阔的大国， 这些军费确实不多。同时随着国内外形势变化， 军事科技的进步， 军 费的不