强化政府公共服务职能努力建设公共服务型政府.pdf

2 0 0 4 年第7 期总第2 2 9 期 蒸鬻黼 强化政府公共服务职能 努力建设公共服务型政府 唐铁汉 摘要 改革开放以来，我国政府公共服务职能不断得到改善，各级政府公共服务质量有了 显著提高。但是，与人民群众日益增长的社会公共需求相比，我国政府的公共服务职能还较为 薄弱，政府公共服务职能不到位的问题仍然很突出，亟待进一步强化。在落实科学发展观和全 面建设小康社会的新形势下，强化政府公共服务职能是政府职能转变的重要内容，建设公共服 务型政府是我国深化行政管理体制改革的目标。 关键词】政府职能转变；政府公共服务职能；公共服务型政府 当前，中国正处于经济转轨和社会转型的关 键时期，也是加快现代化建设的重要历史阶段。 完善社会主义市场经济体制、实现全面建设小康 社会的战略目标，对深化行政管理体制改革、强化 政府公共服务职能提出了新的要求。强化政府公 共服务职能、建设公共服务型政府既是当前深化 行政管理体制改革的重要任务，也是人民群众的 迫切要求。 一、改革开放以来我国政府公共服务的进展 与成就 改革开放以来，在党中央和国务院的领导下， 我国一共进行了五次行政管理体制和机构改革。 特别是1 9 9 8 年以来的5 年时间的改革，坚持以适 应社会主义市场经济体制为改革目标，把转变政 府职能作为改革的关键，取得了很大的成效。从 2 0 0 3 年开始的新一轮改革，是在过去5 年改革的 基础上进行的，这次改革是按照完善社会主义市 场经济体制和推进政治体制改革的要求，坚持政 企分开，精简、统一、效能和依法行政的原则，进一 步转变政府职能。应当指出，随着行政管理体制 改革的不断深化，在转变政府职能的过程中，政府 的经济调节、市场监管的职能逐步强化，社会管理 和公共服务的职能也不断得到改善，各级政府的 管理水平和公共服务的质量有了显著的提高。 1 努力增加公共产品。不断满足人民群众日 益增长的社会公共需求 改革开放以来，各级政府越来越重视人民群 众的公共需求，努力增加公共产品的数量，提高公 共服务的水平。特别是按照“三个代表”重要思 想的要求，通过加强物质文明、精神文明和政治文 明建设，不断满足人民群众日益增长的物质文化 需求，重点发展科技教育、公共卫生、社会保障等 公共服务，初步形成了文化、教育、科技、卫生、社 会保障、农村公共服务等全方位公共服务体系，公 共服务总量有较大的增长。如国家财政的社会文 教费支出由1 9 7 8 年的1 4 6 9 6 亿元上升为2 0 0 2 年的5 9 2 4 5 8 亿元，增长了4 0 3 倍。 我国不断加强社会保障体系建设，以国有企 业职工基本养老保险、失业保险、城市居民最低生 活保障制度等“三条保障线”和职工基本医疗保 障制度为重点的社会保障体系初步形成，覆盖范 围逐步扩大。据中国的劳动和社会保障状况 白皮书公布的数字，基本养老保险的参保职工已 由1 9 9 7 年末的8 6 7 1 万人增加到2 0 0 1 年末的 1 0 8 0 2 万人，到2 0 0 3 年为1 5 5 0 6 万人；1 9 9 8 年至 2 0 0 1 年，仅中央财政对基本养老保险补贴支出就 达8 6 1 亿元。到2 0 0 1 年底，全国9 7 的地市启动 了基本医疗保险改革，参加基本医疗保险的职工 达7 6 2 9 万人，到2 0 0 3 年为1 0 9 0 2 万人。从1 9 9 8 年到2 0 0 3 年，我国失业保险参保人数由7 9 2 8 万 人扩大到1 0 3 7 3 万人。我国社会保障体系不断完 善，体现在城镇居民家庭转移性收入占家庭收入 9 一 万方数据 2 0 0 4 年第7 期总第2 2 9 期 的比重指标上，即转移性收入占家庭可支配收入 的比重不断上升，由1 9 8 5 年的8 9 1 上升到 2 0 0 2 年的2 6 0 1 ( 见表1 ) 。 表1中国城镇居民家庭收入情况( 2 0 0 2 年) 平均每人全部平均每人全部转移性收入占 年份年可支配收入年转移性收入可支配收入比重 ( 元)( 元)( ) 1 9 8 57 3 9 0 86 5 8 88 9 l 1 9 9 01 5 1 0 1 63 2 8 4 12 1 7 5 1 9 9 54 2 8 2 9 57 2 5 7 61 6 9 5 2 0 0 06 2 7 9 9 81 4 4 0 7 82 2 9 4 2 0 0 l6 8 5 9 5 81 6 3 0 3 62 3 7 7 2 0 0 27 7 0 2 8 02 0 0 3 1 62 6 0 1 数据资料来源：根据国家统计局编：中国统计年鉴 一2 0 0 3 ) ) ，中国统计出版社2 0 0 3 年版，第3 4 5 页相关数据 计算。 2 各级政府加大了对公共服务的投入，政府 公共服务水平显著提高 随着经济的发展和行政管理体制改革的深 化，我国政府不断加大了公共服务投入的力度，为 改革开放提供了有力的公共支持与保障。总体来 看，我国政府公共服务的水平处于下中等收入国 家行列，与我国人民生活达到小康水平这一经济 社会发展阶段基本相适应。其主要的标志就是我 国政府公共服务的许多重要指标都从低收入国家 的行列跃升到了下中等收入国家的行列。 我国财政教育经费及占g d p 的比重逐 年增加。1 9 9 1 年，国家财政性教育经费6 1 7 8 3 亿 元；到2 0 0 1 年，增加到3 0 5 7 0 1 亿元，占国内生产 总值的3 1 9 ，2 0 0 3 年提升到3 4 1 。( 见表2 ) 表2 我国财政教育经费增长及占g d p 比重 国家财政性教育经费 财政教育经费占g d p 年份 ( 亿元)比重( ) 1 9 9 51 4 1 1 5 22 4 1 1 9 9 61 6 7 1 7 02 4 6 1 9 9 71 8 6 2 5 42 5 0 1 9 9 82 0 3 2 4 52 5 9 1 9 9 92 2 8 7 1 82 7 9 2 0 0 02 5 6 2 6 12 8 7 2 0 0 l3 0 5 7 0 13 1 9 2 0 0 23 4 5 8 0 93 3 2 0 0 33 9 7 9 2 73 4 1 资料来源：中国统计年鉴( 2 0 0 2 年) 坚持实施科教兴国战略，科技投入逐年 增加，科技实力不断增强。我国科学研究与试验 发展经费( r & d ) 支出占g d p 的比重连续9 年保 持增长，从1 9 9 5 年的0 6 0 上升到2 0 0 3 年的 1 3 。2 0 0 3 年，我国科学研究与试验发展经费支 出达到1 5 2 0 1 亿元，比2 0 0 2 年增长1 8 1 ，占国 内生产总值的1 3 。( 见表3 ) 表3 我国r & d 支出及占g d p 的比重 年度 1 9 9 5 1 9 9 6 1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 92 0 0 02 0 0 1 2 0 0 2 2 0 0 3 r & d 支出 3 鹩74 0 4 5 5 0 9 2 5 5 1 1研8 98 9 5 71 0 4 2 51 2 8 7 6 1 5 2 0 1 ( 亿元) 占g g p 能 o 6 0o 6 00 6 40 6 90 8 31 0 01 0 91 2 31 3 比重( ) 我国公共医疗卫生的投入取得重大进 展。我国卫生总费用从1 9 9 6 年的2 8 5 7 2 亿元， 增加到2 0 0 1 年的5 1 5 0 3 亿元，其中政府预算卫 生支出从1 9 9 6 年的4 6 1 亿元，增加到2 0 0 1 年的 8 0 0 6 亿元。2 0 0 3 年发生“非典”之后，党中央、国 务院高度重视，采取了一系列措施，加强公共卫生 应急机制，增加公共卫生投入，取得了显著效果。 3 各级政府管理创新取得新进展，为全面建 设服务型政府提供了有益经验 从中央政府来看，国务院高度重视、积极推进 行政管理体制和机构改革，作出了一系列部署，把 转变政府职能作为政府管理创新的关键，特别强 调强化政府公共服务职能。改革开放以来，一些 地方政府适应经济体制改革的要求，在深化行政 管理体制改革的过程中，提出了“服务行政”和建 设“服务型政府”的概念，并且进行了积极的探 索。我国加入世界贸易组织之后，地方政府开始 自觉推进服务型政府建设，努力适应世界贸易组 织规则，深化行政审批制度改革、严格实行国民待 遇、完善投资软环境等等。党的十六届三中全会 提出“五个统筹”的科学发展观之后，各地方政府 特别是省级政府都提出建设服务型政府的施政目 标。这一阶段服务型政府建设的主要内容是实现 经济与社会协调发展，完善政府公共服务职能，建 设公共服务型政府。上述政府管理创新的做法和 经验，对于进一步转变政府职能和提高公共服务 的水平都是很有意义的。 二、我国政府公共服务存在的主要问题和表现 对当前我国政府公共服务的状况，我们应该 一1 0 万方数据 2 0 0 4 年第7 期总第2 2 9 期重匾瑟墨疃翟日盈 有一个基本的估计。这就是一方面经过这些年的 行政管理体制改革，各级政府公共服务水平与质 量有了很大提高；一方面由于种种原因，与人民群 众日益增长的社会公共需求相比，与我国全面建 设小康社会的战略目标要求相比，与国际上公共 服务水平较高的其它国家相比，我国政府的公共 服务职能还较为薄弱，政府公共服务职能不到位 的问题仍然很突出，亟待进一步强化。 1 由于经济与社会发展的不平衡，造成了我 国公共服务水平的地区失衡与城乡失衡 长期以来，在计划经济体制的束缚下，政府充 当了经济建设主体和投资主体的角色，在实践中 造成了政企不分、忽视社会公共事业发展、发展失 衡等问题，也积累了一些经济社会的矛盾和风险。 尤其是在新时期，我国社会结构的调整，如人口结 构、就业结构、城乡结构、地区结构、阶级阶层结构 的调整相对滞后于经济结构的调整，教育、科技、 文化、医疗卫生、环境保护等社会公共事业的发展 落后于经济的发展，造成了社会发展与经济发展 的失衡。同时，由于我国的特殊国情，存在着东部 地区与西部地区发展的不平衡，由此形成了我国 公共服务水平的地区失衡与城乡失衡。 我国公共服务水平存在着较为严重的地区失 衡。如上海市2 0 0 2 年人均教育、科学与卫生财政 支出为9 6 0 8 0 元，人均社会保障与救济财政支出 为2 0 4 2 8 元；而贵州省同年这两个指标分别为 1 8 7 1 9 元、7 9 9 元，仅分别为上海市的1 9 4 8 与3 9 1 1 。( 见表4 ) 政府公共服务存在着严重的城乡失衡，其突 出表现是对农村和弱势群体的公共服务不到位。 对农民的公共服务水平大大低于对城市居民的公 共服务水平，体现在家庭转移性收人占纯收入的 比重上，即农村居民转移性收入的比重比城镇居 民转移性收入的比重低。2 0 0 1 年，全国城镇居民 平均每人全年家庭可支配收入为6 8 5 9 5 8 元，其 中，转移性收入1 6 3 0 3 6 元，占全年家庭可支配收 入的比重为2 3 7 7 ；而同年全国农村居民家庭 纯收入2 3 6 6 4 0 元，转移性收入8 7 9 0 元，转移性 收入占全年家庭可支配收入的比重仅为3 7 1 。 2 公共服务职能不适应人民群众日益增长的 社会公共需求，主要体现在我国的公共服务体系 和机制不健全 目前，我国正处于城市化的高峰、人口总量的 高峰、就业人口总量的高峰与老龄化的高峰迭加 的时期，人民群众的社会公共需求呈快速增长之 势，对我国政府的公共服务职能提出了很高的要 求。按照2 0 5 0 年中国达到中等发达国家水平，初 步实现现代化的目标要求，中国的城市化率到 2 0 5 0 年必须达到7 0 一8 0 ，这意味着在今后 5 0 年的时间内，中国的城市化率要以每年0 7 8 一1 的速度增长，每年约1 0 0 0 万一1 2 0 0 万人从 乡村转移到城市，这对政府公共服务水平的提升 提出了极为迫切的要求。 从全面建设小康社会的目标以及完善社会主 表4 中国公共服务水平的地区差异( 2 0 0 2 年) 人均国内生产总值教育、科学与卫生事业社会保障与救济人均教育、科学与人均社会保障与 省份 人口( 万人) ( 元人民币人)经费财政支出( 万元)财政支出( 万元)卫生财政支出( 元)救济财政支出( 元) 4 0 6 4 6 上海1 6 2 51 5 6 1 2 9 83 3 1 9 4 99 6 0 8 02 0 4 2 8 ( 约4 9 1 0 7 美元) 1 4 3 9 1 江苏7 3 8 12 0 9 3 9 8 77 5 0 5 7 92 8 3 7 01 0 1 6 9 ( 约1 7 3 8 7 美元) 1 5 0 3 0 广东7 8 5 9 3 1 1 6 0 1 0 1 3 3 1 7 5 53 9 6 4 9 1 6 9 4 6 ( 约1 8 1 5 9 美元、 3 1 5 3 贵州3 8 3 77 1 8 2 6 73 0 6 5 7 31 8 7 1 9 7 9 9 0 ( 约3 8 0 9 美元) 5 5 2 3 陕西 3 6 7 47 7 2 1 6 06 9 4 7 3 52 1 0 1 71 8 9 0 9 ( 约6 6 7 3 美元) 4 4 9 3 甘肃 2 5 9 35 4 4 4 5 13 9 8 0 5 42 0 9 9 71 5 3 5 1 f 皇钉5 4 2 8 姜元1 说明：教育、科学与卫生事业经费财政支出为全国分地区财政支出项目中教育事业费、科学事业费、卫生经费的总 和。社会保障与救济财政支出为全国分地区财政支出项目中抚恤和社会福利救济费、行政事业单位离退休经费、社会 保障补助支出的总和。人均国内生产总值换算美元按人民币对美元2 0 0 2 年年平均汇价1 0 0 美元兑8 2 7 7 0 元人民币 计算。本表根据国家统计局编：中国统计年鉴一2 0 0 3 ) ) ，中国统计出版社2 0 0 3 年版第9 8 页、第6 5 页、第6 5 4 页、第 2 9 8 2 9 9 页相关数据计算。 万方数据 2 0 0 4 年第7 期总第2 2 9 期 义市场经济体制的要求来看，从我国人民群众日 益增长的社会公共需求来看，我国的公共服务体 系和机制还不健全。 一是公共服务的体系不健全。构建中国特色 的政府公共服务体系，既是一项复杂的系统工程， 又是一个渐进的过程。现在我国的公共服务状况 存在着四个不适应：一是与健全和完善社会主义 市场经济体制的要求不适应；二是与全面实现小 康社会的目标的要求不适应；三是与满足人民群 众日益增长的物质文化要求及解决涉及切身利益 的实际问题的要求不适应；四是与深化政治体制 改革、加快民主政治建设进程的要求不适应。另 外，构建中国特色公共服务体系，既要从我国的国 情出发，又要借鉴国外的经验，需要我们从公共服 务的指导思想、基本原则、制度建设、社会保障、长 远目标与阶段性目标、中央与地方政府之间的职 责与分工、应对各种突发事件的预案以及保证措 施、运行机制等方面，进行系统的研究和实践经验 的总结。 二是公共服务的投入机制不健全。尽管近年 来我们在公共服务和公共产品的投入上有了较大 幅度的增加，但还没有完全纳入制度化和法制化 的轨道，缺乏硬约束，常常由于领导者的重视程度 不同而上下浮动。同时，由于城乡、地区之间存在 差异，对于西部和贫困地区，国家在财政转移支付 的机制方面应该进一步健全和完善，并与建设公 共财政体制相结合。 三是公共服务的应急机制和保障机制不健 全。当前，国际形势继续发生复杂、深刻的变化， 国内随着改革的深化，体制转换、经济转型过程中 的摩擦加大，经济社会发展的深层次矛盾显现。 所有这些，对提高政府公共服务的水平和质量提 出了新的更高的要求，特别在发生公共突发事件 时的公共服务应急机制还不健全。另外，解决关 系人民群众利益的一些重大问题，如加强农村教 育、卫生医疗机构建设、解决就业再就业问题、加 强对社会弱势群体的服务等，需要切实加强社会 保障体系的建设。 四是公共服务的运行和监督机制不健全。公 共服务虽然是政府的职能，但公共服务的运行又 不只是政府的行为，它涉及方方面面，需要调动全 社会的力量和发挥政府部门、社会组织的作用，如 何形成一个以政府为主导、政府部门和非政府组 织相协调、社会各方面力量积极支持的公共服务 运行机制，是我们亟待解决的问题。同时，为了保 证公共服务的水平和公共产品的质量，还必须建 立健全纵横连锁的监督制约机制，防止公共服务 的“失常”和“失信”。 3 与国际上公共服务水平较高的其它国家相 比，我国政府的公共服务职能还较为薄弱 由于生产力发展水平与社会发展阶段的制 约，与国际上公共服务水平较高的国家相比，我国 政府公共服务职能还较为薄弱。( 见表5 ) 表5中国政府公共服务水平的国际比较 欧盟高收入中等收低收入 公共服务指标中国 国家国家入国家国家 公共教育支出占 g n i 比重( ) 2 35 35 44 63 2 ( 1 9 9 4 9 7 ) 公共退休金支出 2 7 1 3 37 24 9 ( 法国，( 美国，( 巴西， 占g d p 比重( )( 1 9 9 6 ) 1 9 9 5 )1 9 9 5 )1 9 9 6 ) 公共卫生保健支 出占g n p 比重 2 o6 76 02 51 2 ( ，1 9 9 0 9 8 ) 中央政府财政总 支出占g d p 的 9 34 0 03 0 22 0 51 7 0 比重( ，1 9 9 8 ) 资料来源：世界银行：( 2 0 0 1 年世界发展指标，中国 财政经济出版社2 0 0 2 年版。 上表为中国政府公共服务水平与其它国家相 同或相近年份的国际比较。近年来，中国由于加 大了公共服务投入，其中有些指标也有所上升，如 公共教育支出占g d p 的比重2 0 0 3 年上升为3 4 1 ，但距欧盟国家仍有相当大的差距。 与欧盟公共服务较典型的国家比较，我国政 府公共服务指标偏低。( 见表6 ) 三、强化政府公共服务职能的基本思路和对 策 当前，在我国完善社会主义市场经济体制、全 面建设小康社会的新形势下，强化政府公共服务 职能是政府职能转变的重要问题和紧迫任务，构 建公共服务型政府是深化行政管理体制改革的重 要内容和根本要求。这一点，已经成为各级政府 的共识。2 0 0 4 年2 月2 1 日，国务院总理温家宝 一1 2 一 万方数据 2 0 0 4 年第7 期总第2 2 9 期 在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展 观”专题研究班结业式上的讲话中指出：强化公 共服务的职能，“就是提供公共产品和服务，包括 加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障 服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业， 发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经 济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建 设服务型政府。” 1 强化政府公共服务职能的指导思想和基本 原则 当前，我国加强公共服务、完善公共服务体系 的指导思想是，按照落实科学发展观的要求，“统 筹规划、因地制宜，增加投入、健全体系，改革体 制、整合资源，城乡兼顾、重在农村”。 强化我国政府公共服务职能的基本原则是： 坚持从实际出发，分别不同情况，不搞一刀切；坚 持充分利用现有资源，吸引社会资金，避免盲且投 资和重复建设；坚持把加强基础设施建设、公益事 业建设和公用事业建设同完善运行机制结合起 来；坚持借鉴国外企业化管理、社会化服务等做 法，不断提高服务的质量和水平。 强化政府公共服务职能还要正确处理当前与 长远、局部与全局、需要与可能、重点与一般、履行 政府职能与调动各方面积极性的关系。 2 建立和健全公共财政体制，加大政府对公 共服务的投入 强化政府公共服务职能、建立公共服务型政 府必须处理好经济性公共服务与社会性公共服务 的关系。世界上发达国家的普遍做法是，逐步加 大公共支出结构中社会性支出的比重。从我国的 情况看，政府公共服务结构也应该进行调整。目 前我国的公共支出格局还带有很浓厚的“建设财 政”的特点，公共支出被大量地运用于政府没有 比较优势的用途上，过多地进入了那些本应由市 场机制发挥主要作用的领域，特别是竞争性和盈 利性的经济领域。我国政府用于经济建设服务的 费用明显偏高，而用于社会服务的费用仍然偏低。 1 9 9 8 年，中等收入国家中央政府支出中用于社会 服务的补贴和其他经常性转移支付占总支出的比 重为3 8 ，而高收入国家这一比重为5 8 ，明显 高于我国社会服务支出的比重。 强化政府公共服务职能，必须建立公共财政 体制，增加政府公共支出。要通过建立公共收入 制度，提高财政收入占国内生产总值的比重。我 国目前财政收入占g d p 的比重不到2 0 ，随着社 会经济的发展，我国财政收入占g d p 的比重应该 不断提高。同时，要调整公共支出的范围，把生产 投资型财政转变为公共服务型财政；财政支出要 以人为本，普遍提高全体人民特别是低收人群体 的社会保障水平，在满足社会公共需要的领域加 大公共财政投入，逐渐从不属于社会公共需要的 领域退出，将财政支出的重点转向公共安全、公共 卫生、公共教育、社会保障和公共基础设施方面。 此外，进一步改革财税体制，合理地界定中央 与地方财权和事权，有效地实行转移支付，认真解 决地方政府债务问题等，也需要引起高度重视，提 表6 英国、法国、德国、瑞典、丹麦与中国公共服务指标比较 公共服务指标英国法国德国瑞典丹麦中国 人类发展指数( h d i ) 0 9 3 00 9 2 50 9 2 10 9 4 1o 9 30 7 2 1 ( 2 0 0 1 年)( 第1 3 )( 第1 7 )( 第1 8 )( 第3 位)( 第1 1 位)( 第1 0 4 位) 公共卫生支出占g d p 百 5 97 28 06 26 8 2 o 分比 公共教育支出占g d p 百 4 55 84 67 88 22 1 分比( 1 9 9 8 2 0 0 0 ) 公共教育支出占政府总支 1 1 41 1 59 71 3 41 5 31 2 8 出百分比( 1 9 9 8 2 0 0 0 ) 研究与开发支出占g d p 1 92 22 53 82 11 0 百分比( 1 9 9 6 2 0 0 0 ) 社会保障总支出占g d p 2 2 83 0 12 9 73 4 73 3 o 3 6 百分比( 1 9 9 6 ) 注：v z t _ e 数据来源于：u n d p ：( ( 2 0 0 3 年人类发展报告；世界银行：( ( 2 0 0 3 年世界发展报告、( ( 2 0 0 1 年世界发展指标； 国际劳工局：( ( 2 0 0 0 年世界劳动报告。 一1 3 万方数据 2 0 0 4 年第7 期总第2 2 9 期 出对策。 3 从中国的国情出发，建立中国特色的公共 服务模式和公共服务体系 从1 6 0 1 年英国颁布伊丽莎白济贫法( 即 旧济贫法) 起，欧洲国家对社会保障与公共服 务体系的探索经历了4 0 0 余年的历史；在长期的 发展过程中，欧洲各国根据本国的国情，形成了各 具特色的公共服务与社会保障制度，著名的有英 国贝弗里奇模式、德国俾斯麦模式、北欧斯堪的纳 维亚模式( 瑞典模式与丹麦模式) 与法国公共服 务模式等等。世界发达国家公共服务与社会保障 发展的经验给我们一个重要的启示：公共服务与 社会保障制度的完善是一个渐进的过程，必须根 据本国的实际形成本国特色的公共服务模式和公 共服务体系。 我国是发展中国家，是在社会主义制度下搞 现代化建设，发展市场经济，这就要求我们既要发 挥社会主义制度的优越性，又要把政府作用与市 场机制紧密结合起来。我国人口众多，又在经济 尚不发达的条件下提前进入了老龄社会，而我国 的社会保障和公共服务职能尚处在逐步发展的阶 段。因而，我们要根据中国国情，努力形成适合我 国特点的公共服务模式和体系，并使之社会化和 法制化。我国的公共服务模式和体系建设要渐进 发展、稳步提高，不能急于求成、一步到位，公共服 务覆盖面的扩大、公共服务水平的提高都要依据 经济和社会发展的水平科学确定。我国公共服务 不能完全照搬西方发达国家高水平的公共服务模 式，而应采取“覆盖面广、水平适度、兼顾公平与 效率”的公共服务模式，在保证最低生活保障、初 级卫生保健、义务教育的基础上，以保护贫弱者为 重点，扩大公共服务的覆盖面，从而实现使人人都 享有基本公共服务的目标。 4 将就业促进工作放在政府工作的重要位 置。强化政府就业公共服务职能 就业是民生之本，是人民改善生活的基本前 提和基本途径，解决这个问题也是政府公共服务 职能的重要内容。近年来，我国政府从国情出发， 通过实践探索并借鉴国际经验，制定和实施了一 系列积极的就业政策，总体上保持了就业形势的 基本稳定。2 l 世纪前2 0 年，由于受人口基数、人 口年龄结构、人口迁移以及社会经济发展进程等 诸多因素的影响，我国仍然面临较大的就业压力。 基于这种情况，各级政府必须采取有力的措施加 强就业公共服务工作。我们要继续保持经济较快 增长，把就业和再就业工作放在更加突出的位置； 经济结构调整与就业结构改善协调推进，扩大就 业容量；坚持城乡经济社会协调发展，统筹城乡就 业；坚持“劳动者自主择业、政府促进就业、市场 调节就业”的方针；提高教育水平，加强职业培 训，使人力资源能力建设水平与经济发展的要求 相适应；合理安排社会保障与就业，对困难群体实 行基本生活保障和就业援助；提高对外开放水平， 发挥中国劳动力资源优势。 5 加大农村公共服务建设的力度，切实解决 城乡失衡问题 我国农村有9 亿人口，加大农村公共服务建 设的力度，解决“三农”问题，是政府公共服务的 重要内容和着眼点。我们要认真贯彻落实中央确 定的“多予、少取、放活”的方针，从政策上、法律 上、制度上、投入上采取坚决措施，增加农村公共 产品供给，调整供求结构，保护农业的基础地位， 保护农民的利益和合法权益。要继续保护和提高 粮食综合生产能力，实行最严格的耕地保护制度， 加强对粮食主产区和种粮农民的支持；推进农业 和农村经济结构战略性调整，大力发展农村第二、 三产业，改善农民进城就业环境；进一步推进农村 税费改革，推进乡镇机构改革，转变基层政府职 能，精简乡镇机构，压缩财政供养人员；深化粮食 流通体制改革，建立直接补贴机制，保护种粮农民 的积极性；加大对农业和农村投人力度，落实好新 增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村的政 策规定，建立健全财政支农资金的稳定增长机制； 加快农业科技进步，较大幅度地增加预算内农业 科研投入。 另外，政府要为农村提供有效的公共服务，加 大对农田水利及基础设施的建设。要改变我国农 产品的补贴环节，逐渐把对消费者的补贴改为对 生产者的补贴。要建立规范的财政转移支付制 度，为农村人口提供基本的公共服务，如基础教 育、公共卫生和基本医疗服务、根治流行病与地方 病、提供清洁水源、提供计划生育服务、提供农业 科技知识和技能培训。同时，投资建设农村基础 设施，改善农村生产、生活的基础设施，为农民创 一1 4 万方数据 2 0 0 4 年第7 期总第2 2 9 期 造更多的就业机会，如建设乡村自来水网、乡村电 网、乡村广播电视网、乡村公共电话网、乡村公共 互联网等等。 6 针对我国当前突出的公共卫生体制薄弱的 问题，加强公共卫生体系建设 为全体人口提供基本卫生服务是加强公共卫 生体系建设的目标，我们要从这个目标出发，改革 公共卫生投资机制、医疗卫生服务体制和医疗保 障制度，强化政府公共卫生服务职能。要以为全 体人口提供基本卫生公共服务为目标，不断缩小 各地区之间人口的基本公共卫生服务的相对差 距，实现全体人口基本公共卫生服务的均等化；各 级政府要为贫困地区、少数民族地区提供基本公 共卫生服务，以便达到全国最低标准，使人人享有 初级卫生保健。要改革公共卫生投资机制，将公 共卫生开支从高级专科医院转移到提供基本医疗 保健服务的初级社区医院，把更多的资金投入到 社会效益很大的、能大大改善广大群众健康状况 的公共卫生服务以及基本医疗服务，从而真正逐 步改变原来的“重城市、轻乡村，重治疗、轻预防” 的卫生投资格局。要改革医疗卫生服务体制，深 化医疗保障制度改革，建立覆盖全体劳动者的基 本医疗保险制度，实行社会统筹与个人账户相结 合，逐步形成包括基本医疗保险、商业医疗保险、 社会医疗