（人文地理学专业论文）我国土地租税费体系存在问题与对策研究.pdf

1 导言 1 1 研究的目的和意义 我国十地租税费体系存在问题与对策研究 随着我国经济管理体制改革的逐步深入，社会主义市场经济运行机制的建立，我 国的房地产市场日益发展壮大。但是，我国土地交易中出现了种种问题，国有土地资 产收益大量流失，都暴露出我国土地租税费体系的滞后。目前，一方面，完熬的土地 租税费体系尚未完全建立，各种调节房地产的经济手段还没有到位；另一方面，普遍 存在着以税代租、以费代税、租税费混乱的情况。在国家将房地产业作为国民经济的 基础性、先导性和支柱性产业的宏观背景之下，土地租税费体系的改革显得更为必要， 也更有意义。对促进土地资源的合理配置，完善土地市场，实现土地的高效、合理与 可持续利用也起到了基础性的重要作用。本文从土地的租税费的基本概念出发，通过 分析我国土地租税费的现实格局及存在问题，借鉴国外土地租税费体系的经验，通过 比较和借鉴，研究我国土地租税费体系存在的问题，进而提出解决问题的对策，以期 能加快土地租税费体系改革的进程。 1 2 研究内容及论文结构 本文在研究内容上分为四部分。第一部分从土地租税费的基本概念出发，分析了 我国土地租税费之间的相互关系及其对房地产市场的作用；第二部分介绍了我国土地 租税费体系的现状，对其存在的问题及原因进行重点的分析；第三部分介绍了国外土 地租税费设置状况、主要特点及管理经验：第四部分在总结前面三部分的基础上，提 出了我国土地租税费体系的构建原则和设想方案。 1 3 研究方法 本文在研究思路上，采用理论与实际相结合的方法展丌探讨。在理论方面，主要 采用文献研究法进行理论探讨，在大量文献研究的基础上完成，其中遵循了马克思地 租理论、产权理论及可持续发展理论，使得理论部分的探讨更具学术价值。在实证研 究方面，运用实地调查、专家咨询等方法，以我国大陆主要城市为例，结合国内外相 我国土地租税费体系存存问题与对策研究 租的第二种形态(级差地租ii)。就城市土地来讲，级差地租是与企业在城市的位鬣、 交通通达度、环境条件、基础设施完善程度、繁华程度及建设什么样性质的建筑物有级差地租产生的原因是土地面积的有限和士地的经营垄断。对于城市土地，土地 的位景条件对级差地租i 的形成有决定性的作用。由于土地位罱的差别，不论是工业 还是商业，都会使流通过程中发生运输费用和资会流动的差别，会为不同企业带来不 城市级差地租i的典型形态。另外，城市基础设施的完善度和城市繁华度，是由于社 会经济的发展，和政府的大量投入而逐步形成的。因此，从理论上讲，级差地租i的 收入应归土地所有者即国家所有。 级差地租1 i 主要是由于对土地的连续投入及劳动生产率的差别所产生的。对城市 会产生不同的经济效益。级差地租1i，完全是由于土地使用者的投入和提高经营管理 水平所导致的结果。追加投资所带来的超额利润，是级差地租ii的实体。这种利润是 否转化和依何种程度转化为级差地租ii，则取决于土地经营者和土地所有者之间的协 议。一般来说，这部分超额利润产生在租约订立之后，所以在租约有效期内归土地经营者占有。 级差地租两种形态，尽管都是由于投放在土地上的等量资本具有不同生产率而产 的生产率的不同形成的，级差地租ii是因追加投资不同而带来的生产率不同形成的； 二是级差地租i在租约订立之时已全部把超额利润加在真正的地租上，即从土地出租 起，超额利润已顺利转化为地租；级差地租ii则是租约期满后，续订租约或订立新约 时，土地所有者才有可能通过加租的形式将超额利润转化为地租。两种形态的级差地 租之间也存在着密切的联系。从历史上看，级差地租i是级差地租ii的基础和出发点， 从一定时期内级差地租量的变化来看，级差地租ii也是以级差地租i为基础的。级差 地租的来源是劳动者所创造超过平均利润的剩余价值。 ( 3 ) 垄断地租 垄断地租是垄断自然条件或地理条件位置优越的土地而获得的地租，它是由某一 特殊地块的产品的垄断价格所带来的垄断利润所形成的一种个别的、特殊形式的地 4 我圈七地租税费体系存在河题与对策 f 究 力从土地所有者或土地使用者手中无偿地、强制地、固定地取得部分土地收益的一种 税收。有广义与狭义两种不同的范畴。广义的土地税不仅针对土地课税，还包括对地 上建筑物或其他附属物的课税；而狭义的土地税仅针对土地课税。 土地税的本质是国家为了满足公共需要，弥补社会费用，优化土地配置，调节经济生产，按法律规定的对象和比例占有、支配土地价值的一种特定的分配关系。马克 思在税收理论分析中指出，土地税实质上燃罐| 甚呦浇懋斧瓮 f 并7 ：1 壬嫦旱垒坦摆 措怒。错彭蒜譬驯掣晶裂判銎掣受掣霎9 日雕静翟投嚣障羁；力霞罪菲旅酣醛篾翮西 “；竿燕嚣禁拦援；鹾骝篱隧8 掣赤措骝器按翥洲，撵兰商蔗薯浦辫凇澎嚏嗜淫4 ； 勘磋赫筝割搿甜。9 ；型露型动湛堰：磬府的笼删管理；咎雄耸娑鄹硝璎土地租税费的设置在理论上和实践上都存在着诸 多问题。 3 1 我国土地租税费总体设置状况 3 1 1 地租的设置状况 我国土地使用制度实行的是在坚持社会主义土地公有制的前提下，实行土地所有 权和使用权的两权分离，故目前所研究的主要是土地使用权的价格。即是以土地使用 权有限期出让、转让为前提，一次性支付的多年地租的现值和，是土地使用者取得土 地使用权和相应年期内土地收益的购买价格。 目前，在市场经济下。地租的表现形式多种多样。目前我国地产市场中的价格种 类或地价形式至少有以下几种：1 、政府征用土地支付的征地价：2 、政府出让土地的 出让价；3 、政府或土地使用者出租土地的出租价；4 、土地使用者转让土地的转让价； 5、土地所有者或土地使用者的土地入股进行合作开发或企业改造的入股价：6 、政府 征收土地增值税或房产税时征收的税收价；7 、根据城市房地产管理法，政府要定 期行政划拨土地转让时所要补交的地价款等。 x 我国土地租税费体系存在问题与对策研究 2 2 2 税收与地租韵本质区别 在我国的现实实践中，地租与土地税之间更容易搞混，如将具有地租性质的土地 使用费转为土地使用税，因此需要加以特别区分。 1 、两者产生的前提不同。土地税收是随着国家的产生而产生的，因此也将随着 国家的消亡而消亡。地租是随着土地私有制度的发展，土地租佃制度的产生而产生的。 任何社会只要存在土地所有权与使用权的分离，地租就会存在。 2 、两者赖以存在的基础不同。土地税收存在的基础是国家的政治权力。地租是 土地所有权在经济上的体现，其存在基础是土地所有权的垄断。 3 、两者的分配层次不同。土地税收属于国民收入的再分配，地租属于国民收入 的初次分配。 4 、土地税收权利只能由国家独享，地租是凭借财产权即土地所有权获得的利益， 因而凡是土地所有者都可享有这一权利。 5 、土地税收属强制无偿的范畴，地租则是有平等的性质。 6 、土地税收由法律统一规定，当事人不能任意改变；地租则可根据土地资源的 状况和市场情况灵活确定。两者的区别见表l ： 表1 地租与地税的差别 相互关系 经济关系 权利义务关系 垄断性而无强制性强制性 性质 动态性 有偿性 同定性 无偿性 层次 初次分配再分配 转引臼：潭尽魁进一步改革我国土地税制的基本设想 j 中国农村经济2 0 0 0 ( 1 ) ：5 6 6 2 我周士地毓税费体系存在问题与对策研究 2、在土地使用权保有方面，对新增加的建设用地收取新增用地土地有偿使用费， 其3 0 上缴中央财政，7 0 上缴地方财政；对划拨士地上私有房屋收取土地使用费； 与产权持有管理相关的收费主要有：产权登记费、分拆登记费、更名登记费、商品房初始登记费等4 项。 3 、在土地使用权流转方面，主要有买卖登记费、买方交易鉴证手续费、继承登记 费、土地价格评估费、补缴的土地出让金和使用费、房地产抵押登记费等7项。 3 2 我国土地租税费体系存在的问题分析 3 2 1 租税费三者之间存在的问韪 3211租税费概念不清，三者关系混乱 我国现行的土地租税费体系，在调节土地收益关系，优化配黄土地资源，提高土 地使用效率等方面起着重要作用。但是由于该体系尚未完善，弊病很多，不可避免地 费混乱的局面。 地租是土地所有权在经济上借以实现其增值价值的形式，是土地使用者获取土地 所有，所以基本上是租税费合一。但在实践中存在许多不合理现象。 1 、以税费代租。地租与地税、土地费有着本质上的差别，由于历史原因和人们长 期对土地租税费的本质缺乏认识，导致同一类事物有多个名称。例如，土地出让金、 关系尚未理清，导致了以税、费代租的现象普遍存在。首先城镇土地使用税中台有租 的因素。城镇土地使用税作为土地有偿使用的一项措施，混淆了税收与地租的区别， 中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例第一条规定；“为了合理利用城镇土地， 调节土地级差收入，提高土地使用效益，加强土地管理，制订本条例。”显然“土地 使用税”是为了调节“级差收入”，明显具有地租的性质，而且在执行过程中此税的纳 税人是土地使用者，就更能说明此处的“土地使用税”是地租。其次在我国土地使用 我国土地租税费体系存存l 碍题j i 对策硎 而非劳动者私人所有，当然就决定了整个房地产税的税基不可能宽。同样，居民个人 几乎不可能拥有资本性财产，遗产税与赠与税的丌征就没有意义。收入分配制度决定 了个人财产不多，也进而影响土地税收的比重和发展。长期以来，我国个人收入的取 褥，主要是劳动收入，而且强调平均分配，这样使私人财产不会很多，财产课税的税 源也不多。加之人均国民收入较低，私人积累财富不多，速度不快，税源不充裕，直 接影响了财产税的发展。进而影响土地税收的比重和发展，及其在整个税收体系中的 比重。另外传统观念束缚也影响了土地税收的发展。例如长期以来，中国一直奉行“子 承父业、天经地义”的传统思想，认为课征遗产税毫无必要，这就影响了遗产税和赠 与税的开征。 4 、乱收费严重，严重侵蚀土地税收税基 各种行政事业性收费的膨胀，又抑制了土地税作为主体税种的培育和生长。从理 论上讲，各种行政事业性收费应属于地方政府财政的一部分，那么很自然地，出于政 出多门，来自房地产业的诸多收费就演变成为了我国地方的第一财政来源。但事实上， 大量的收费项目游离于财政管理之外，实际上却成为某些管理部门和垄断性企事业单 位的资金来源，而真难意义上的土地税收则完全沦落为从属地位。现阶段乱收费已经 成为一个严重的行为，不仅扰乱了房地产市场的j 下常发展，而且使得土地税收的税基 受到严重的侵蚀，使得土地税收大量流失。 3 3 3 土地收费存在问题的原因分析 就土地收费制度来说，其所以造成行政事业性收费失控，收费混乱，费大于税的 不正常情况，除了收费不规范等表层原因外，更有以下几个深层的根源。 l 、理论原因 从理论上看，是由于缺乏深刻认识税费本质的系统的、科学的理论，导致税费本 质不清，税费界限不明，引发实践中的混乱。由于税费没有各归其位，导致同类型收 费以各种面目出现；或者没有充分认识费的内涵是体现对劳务或投资的补偿，致使许 多收费项目缺乏理论依据。以与房地产方面有关的城市建设费用为例，现在这方面的 费有：挖掘费、占道费、排污费、绿化费、市政设施配套费、城市公用事业附加及基 建管理费等名目。实际上这些费都是应当属于城市维护建设税的内容，但由于税费不 清，导致同样一个内容的名目太多。 我网土地租税费体系存在问题j 对策研究 扩张的恶性循环机制。5 、“正税”的税源流失严重 “正税”的税源流失严重，导致预算内资金增长乏力，迫使各级政府通过非规范 之策筹集预算外、体制外资金。十余年来，我国的名义税率始终远远高于实际税率， 低于合理标准，因而偷漏税和越权、滥行减免税普遍存在。预算内收入难以随经济发 展同步增长，这也是各部门、地方政府倾向于通过收费和自主政策来筹集资会去缓解 陀缨嘲凑污惴并靠；= ；| 嚼一。 霾錾鍪鎏鬟羹鬟粪薹嚣鬟茎| 囊 萤。? 蔫冀薹羔薰囊鬻遴霎 登蹦嘲堰淆琊鹰一岗渤j 卿甲型憎例濑遁；善黩剽塑引剡其中；塑磐嘲建i 日 懿州瞻。验蛀醚瓣竣鳃黟餮曩擎型。蜂瞧碍碳烯慑乓。滩憎猁赫臻淄堪鞲；基拦j 蠼蹬也j 羹瓣国城道) 地段，解放南路( 黑牛城道珠江道) 地段的现状实地调查， 发 现有2 6 宗行政划拨的部分土地，通过以出租房屋的形式将国有土地使用权进行了非 法出租，面积约1 4 3 6 7 0 平方米。其方式一般是将闲置的厂房、仓库、办公楼作为出 租物，以收取租金的形式获得收益，为承租者提供营业场地。例如，坐落在大沽南路 9 8 5 号的天津毛织厂，将行政划拨的部分用地及厂房擅自改变土地用途，出租给瀚金 佰餐饮娱乐有限公司，占地面积约1 4 5 0 0 平方米；坐落在大沽南路9 2 8 号的天津市轧 一制钢有限公司，利用大沽南路沿街办公楼房擅自用于出租，开办宝轩渔府和宝丽金 洗浴中心，占地面积约2 8 0 0 平方米；坐落在解放南路4 7 5 号的天津市商业对外储运 公司，利用约5 0 0 0 0 平方米的仓储性质用地进行出租，开办了珠江装饰城和珠江茶叶 批发市场。这些隐形出租行为一般设定出租的时间周期短，投入少而出租净值收益高， 造成了国家地租收益的大量流失。对2 6 起土地隐形市场出租行为案例，按天津市2 0 0 3 年6 月1 日出台实施的天津市国有土地有偿使用办法第三十一条“国有土地租赁 的最长期限不得超过5 年，租会标准按照基准地价的4 0 确定最长年限( 5 年)的租金 我园十地租税赞体系存在问题与对策研究 业也自负盈亏经营，在这种背景下，国有土地的所有权和使用权分离，作为土地所有 者的国家向土地使用者收取地租是名正言顺的。运用地租杠杆，能为企业之间创造公 平的竞争环境，提高土地利用率，优化土地资源配置。明确使用地租概念，将土地使 用费等具有地租性质的费归位，避免因理论上的混乱导致的实践上的混乱。 正税，具体包括两层含义。一是要与国家财政税收体制相适应，要考虑土地交易 的全过程，建立一个既能为城市建设筹措一定资盒，又能为发展土地市场、优化土地 配鼹服务的土地税收体系。即税收的各项要素，如计税依据、纳税人、税率、减免、 期限及征管程序等都应有确定的税法规定或税法的专门条款：二是将一些属于税而未 命名为税的费正名，如土地闲置费就是税的内涵。 费是对投资与使用管理的补偿。费的产生起码要具备两个条件：一是政府为改善 土地利用条件，有土地之外的投入；二是只有享受这种投入效益的单位和个人，才是 纳费人。只有两个条件兼备，才能使用“费”的概念，设立收费项目。少费，就是尽 量少设置费、少收取费。包括两个层次的涵义：一是绝对量的减少，即对于一些不合 理的行政事业性收费一律取消；二是相对量的减少，即对于一些必须的但可以合并收 取的项目进行兼并，以降低收费成本和提高收费的规模效益。 基于以上原则，本文认为完善土地租税费的基本思路为：以积极稳妥的精神，在 理清各项税费的税( 费) 基、税( 费) 源、计税( 费) 依据的基础上，按照土地租税费的内 涵、性质、特点及作用使它们各归其位，各司其责。同时考虑到土地租税费改革是一 项涉及面广、内容复杂的系统工程。因此，需要对改革方案进行总体设计，尽量使问 题简单化，并分步到位，依先中央后地方、先清理后规范的顺序逐步在全国推行。 5 2 我国土地租税费体系构建的设想方案 5 2 1 我国的土地租税费体系层次 建立科学合理的土地租、税、费体系，是土地使用制度深化改革的重要内容，也 是建立社会主义市场经济的需要和必然结果。经过前面的分析，按照土地租税费体系 建立所应有的原则，我国科学合理的土地租、税、费体系，可由3 个层次组成：第一 层次，出土地所有者法人代表( 或委托机关) 向土地使用者收取地租，包括批租会与年 租盒( 批租或年租) ；第二层次，科学的土地税收结构，包括土地取得税类、土地保有 我国土地租税赞体系存在问题与对策碜f 咒 业单位也不能例外。这些单位，在不缴土地使用费的情况下，总有一种多占地搞建筑、 扩大用房面积的冲动，不仅浪费资源，而且易生腐败现象。城市土地隐形市场中很大 部分土地来源于城市机关、事业单位用地。不对这些单位征收土地使用费，则不利 于人们节省地使用土地，也不能彻底贯彻十分珍惜和合理利用每寸土地的基本国策， 给城市中的不合理用地留下了缺口。故土地管理中这方面的规定，应当加以修改。然 而，如果按正常标准对这类用地征收土地使用费，显然暂时不可能。因此，建议对这 类用地可按较低标准象征性地收取地租，只对这类用地征收绝对地租，而暂不收取级 差地租，促其节约土地。 如何实现土地两种使用制度并轨的具体方式，可以这样考虑：今后新出让的土地 一律实行有偿使用；对历史上已经划拨出去的无偿使用土地，进行重新丈量，在核实 面积基础上，评估计价之后，对企业则变为国拨资产，以国家投资形式计人企业总资 产；对行政事业单位，已占用的存量土地计价后，则纳入公共财产管理监督体系管理， 成为公共财产的土地，国家财政有权依各单位土地资产实际需要状况，在单位间调剂 使用。当然财政管理这部分土地财产。也只能是以拥有土地使用权者的身份来管理， 财政在管理与使用这些土地时，也依然要受土地所有权的制约，依然要接受国土资源 管理部门的监督管理。实现土地的有偿使用，使土地耗费货币化，可以更具体地比较 考核各用地单位土地利用效率和节省的程度，并且实行有偿使用制度后，把土地使用 状况通过货币形态反映到国家预算中来，也利于接受人民代表大会的监督，从而极大 的强化了国有土地资源管理力度。 其次，要加大出让用地中招标和拍卖所占的比重，尽可能减少人为因素对地租量 的影响，使地租能够准确地反映土地市场的供求状况，便于政府及时掌握和分析土地 市场的有关信息，以便引导土地市场健康、有序的发展。 5 2 2 2 地价方面的改革设想 当前地价方面改革的主要任务：一是加快土地价格形成机制的市场化进程：二是 扩大地价调节的覆盖面，以提高市场机制在土地资源配置中的作用。为此，在近期至 少要进行如下一些改革： 1 、全面实行土地定价市场化改革，严格限制土地出让或转让中采取协商定价方式， 除了国家政策上的某些特殊需要外，一律采取招标、拍卖、挂牌以及其它市场定价方 我匾十地租税费体系存在问题1 j 对策研究 式，即采取通过市场发现价格方式，以防随意减免造成国家土地资产流失和滋生腐败， 保障国有土地资源配置中市场基础作用的充分发挥。 2 、完善地价体系，主要是全面建立基准地价的定期公布和动态监测制度，标定地 价的评定与公布制度和土地交易价格申报制度等，以增强政府运用地价杠杆调控地价 及土地市场的能力。 3 、改革地价收益分配体制，将现行的土地收入全部留归地方的分配办法，改为中 央与地方分成制，以强化国有土地所有权的约束功能。对此可能有不同看法。因为我 们曾经实行过中央与地方按土地出让收入的一定比例分成办法，并且也曾发生过，地 方为回避或减少上缴中央的分成份额，故意压低地价，肢解地价构成，自行界定地价 内涵等不利地价管理的情况。笔者认为克服这种弊端，决不是把地价收入全部交给地 方就能解决的。实践已证明，有效的办法应当是：通过规范地价内涵，在制度上统一 规定士地出让金、生地价、毛地价、熟地价等价格的内涵构成及其标准等来解决。实 施地价收入在中央与地方之间分成制，并不单纯是一个健全财政体制的问题，更是保 卫国家土地所有权，切实保护耕地之必需。因为，国有土地所有权的代表是国务院， 从法理上说，国有土地出让的收益，也就当然属于中央政府所有。收益权乃是所有权 在经济上的集中体现，所有权人丧失了收益权，就会导致所有权的旁落和流失。但我 国是一个幅员辽阔，各地方经济社会发展状况差别很大的大国，国有土地所有权实际 操作又只能交给各个地方政府具体实施，这就不能不考虑地方管理土地所有权必要的 费用，以及为保护和开发利用国土资源所必须的资金投入需要等等，从而也就产生了 把部分土地收入留给地方的必要性。否则就会造成地方管理国有土地的实际困难，也 会影响地方积极性。然而也不能因此而把全部地价收入留归地方。在地方掌握管理土 地出让权的条件下，全部留给地方，中央土地所有权就有被架空，导致国土资源流失 的危险。因此，实行国有土地收入的分成制，乃是管好用好社会主义公有土地的一个 最佳制度安排。 5 2 2 3 完善地租的设想 1 、 明确地租的存在，统一地租的收取方式 首先，过去出于城市地产分配体系不完善，行政划拨土地方式在一定意义上否定 了地租的存在。现在在市场经济条件下，土地所有权与使用权分离，国家是土地的所 我国士地租税赞体系存在问趣与对策研究 年地租。年地租标准由市政府根据土地使用取得方式、土地用途、土地等级等因素制 定。因地租不是市场竞争的产物，而是由政府单方面确定的。因此从制度经济学的角 度来讲，年租制的出现是一种强制性制度变迁，所以推行速度较快。此举进一步扩展 了土地有偿使用的适用范围，使得土地资源的配置更公平，同时也为将来可能的土地 批租制度改革作出了有益的尝试。1 。” 4 、理顺地租与土地税、费的关系，区分地租与税费 将本质属于地税的税、费正名为地租，规范其名称，赋予地租的含义。如：土地 出让金和土地年租金都是土地使用者向土地所有者支付的使用土地的报酬，只不过土 地出让金是一次性支付，而土地年租金是按年支付，两者都属于租的范畴，应都以地 租名义存在。土地出让金本质上是一次性收取若干年的土地租金折现值总和，并非土 地“买卖出让”价值，土地所有权仍然属于国家，因此笔者建议将将“土地出让金” 更名为“土地批租金”更贴切，使其与一次性批租若干年土地使用权的出让行为更为 匹配，并有利于地租的明确化。当然，对于经济承受力有限的土地使用者来说，缴纳 年租金无疑是明智之举。同时，向外资企业收取的土地使用费也同属于租的领域，按 其内涵应更名为租，收取标准应与内资企业相统一。由于目前地使用费用是按年支 付的，因此，可将其纳入土地年租金中，以体现地租体系的公平性和统一性。 笔者认为，要完善我国的农地地租，就必须废除“集体提留”这种不确切的提法， 引入“农地租金”的概念，农户向集体经济组织缴纳的提留，本质上就是地租，也应 将其改为地租称谓。租金的收取也不应再按人口或农地面积均摊，而是以农地定级估 价的结果为基础，根据农地等级和地方农地收益的状况，科学、合理地确定地租量。 这样有利于清除农地地租中暗含的税收，减轻农民负担，从而有利于农户保护农地资 源的自觉性和自愿性的提高，为中国的粮食安全作保障。 通过规范地租的名称，不仅可以明确国有或集体土地使用者的土地租用关系，强 化人们的土地经济意识，而且有助于理顺各种产权和经济关系。 5 、新地租形式的介绍 由于现有地租形式的单调和局限，无法运用它们对全部城市土地地租足额征缴， 目前尚有相当一部分面积的城市土地继续游离于土地市场之外。理论界和实际工作部 门一直在探索新的地租形式。 理论界对现有地租形式涉及的付款方式和受让时间进行中庸式的综合，创造出两 4 7 我国十地租税费体系存相二问题与对策研究 以多种互相协调的地租形式的恰当组合，对我国城镇土地的地租征缴实行“地毯 式”全覆盖，无疑将是土地管理的又一次革命。 5 2 3 土地税收完善的设想 5 2 3 1 土地税制设计原则 依现行的有关土地税制的具体情况和经济社会发展与改革的需要来看，完善现行 土地税制体系，不可孤立的就一个税种论一个税秭的研究改革对策，只有从土地税制 总体上进行综合研究，并与土地方面的“费改税”改革结合起来，综合设计改革方案， 力能达到预期的目的。另外，税收体制结构设计，既要与国际接轨，又要结合我国国 情，适用国际土地税种类设置的发展趋势，补充和完善我国现行土地税种类问题。笔 者认为，改革土地税制需从理论、实践和政策等多方面进行深入探讨。在设计税改方 案时应遵循以下原则： 1 、两个统一、两个结合 两个统一，即统一设计税改方案，统一规划实施步骤。鉴于土地税制改革的内容 复杂性，既有税制技术层面的改革，又有相应的体制制度深层次改革问题，有些环节 的改革不能一步到位，故土地税制改革采取统一制定改革方案，分步实施乃是最佳选 择。两个结合，即与“费改税”结合，及全部税制改革结合。有关土地收费失控，费 大于税的情况是十分严重的。土地方面“费改税”乃是我国“费改税”改革战略布署 的重要侧面，为实现此项改革，一方面要有大量收费项目被废止，也有一些属于税收 性的收费项目，将要改成税收，这就不能不涉及现有的土地税制中的一些税种的变革。 因此，把土地税制改革与“费改税”结合起来，应当说乃是当前完善土地税制应有之 义。丽要把土她税制改革与整个国家税制改革结合起来的必要性，则是因为土地税制 体系只是一个相对独立存在物，构成土地税制体系中的许多税种，都不单纯承担着土 地相关调节功能，同时也是其他调节体系中的一员，也承担着其他调节功能。比如调 节土她收益的所得税，它同时也是调节其他方面分配和收益的税种；同样，营业税既 是调节土地流通的税种，又是调节其他流通方面的税种，因此，土地税制体系的改革 设计中，在考虑土地调节任务的同时，必须考虑其他方面的调节需要，才能顺利的实 现改革，而不至于与其他方面调节需要发生矛盾。 来分类，大体结构如图2 ： 我国士地租税费体系存在问题与对策韧f 究 图2 ：我国现有的土地税制结构图 综合上述原则，对土地利用的每个环节分别进行税制结构设计与税种的完善。 5 2 3 3 土地取得环节税收的完善 l 、新增设的税种：遗产与赠与税 目前世界上已经有1 0 0 多个国家在房地产无偿转让环节开征了遗产税或继承税和 赠与税，各国都把遗产税或继承税和赠与税看成是所得税的补充，当作调节和平均社 会财富的一种手段。4 剐而我国当前却缺乏这一环节的课税，随着我国收入差距的逐渐 扩大，有必要对房地产的无偿流转开征遗产与赠与税。可以根据我国的赠与税和遗产 我刚土地租税赞体系存在问题弓对策徊 究 税制度建设的整体进程，适当开征土地遗产与赠与税。可以以取得土地使用权时应支 付的价款或评估值科班姊鞘嬲j 霪屠骈型番懵二鹄矗鳔型瞄蟛。 | 。将洋薰再樟函养；影1 9 8 j 矧盼剃 蟛誊；i 自馑翰塌美! 墨封撞僦就塑喾墨l i 黼毕纛蔼辖努龋移似习柏神蔓蒯糖粒 滔缛“群酷释篱而插谫需，塑鼓鲍比融p一心p翌?鑫罐夺强葚犀耷以上强所遇到的 问题的基础上，针对人们对生态住区建设的认识误区，结合现实典型实例综合 分析，并提出解决办法。力求为建设生态化、可持续的住区提供参考。 研究的意义 营造生态住区，不仅能满足人们追求健康的生理要求，还能满足其回归自然的心里 需求和可持续发展的社会需求，是广大人民的共同愿望。 住区的建设用地占整个城市用地的2 0 以上，数量多、占地广，其形态、景观、功 能在一定程度上决定了城市的整体风貌和形象，它不仅体现了住区的特色和文化内涵， 也是城市生活的具体表现。 综上所述，论文的意义在予：理论上的意义，探索具有现代生态效益的住区的设计 方法和理论。实践中的意义，满足人们对住区优美、舒适的要求，发挥住区的生态微观 调控功能，使住区成为城市的有机组成部分。 研究的内容 目前，我国对住区的研究主要集中在住区服务、住区建设和住区发展上，对生态住 区的建设中所暴露出来的认识误区的研究涉及的并不多。如何提高人们的居住质量，真 正实现人一环境一社会的可持续发展，是一个非常值得研究的问题。 本文的研究对象是住区的外部空间，研究的内容是在生态住区的建设过程中所暴露 出来的误区的基础上加以分析，提出生态住区建设的原则和指标，并以梅江香水园为例 加以佐证，创建真正具有认同感和归属感的生态可持续住区，使其融入自然、融入城市。 研究的方法 实地调研 对典型的住区进行实地调查，通过直接审慎地、系统地观察其外部空间和绿化景观 x 我国士地租税赞体系存在问耀【与对策研究 耕地占用税却停滞不前，使得该税的调控力度和调节作用大受影响，难以形成节约用 地、高效用地的机制。因此，笔者建议将从量计征改为从价计征，以事先评估的农用 地宗地价格作为计税依据。不同地类按不同税率征税。 其次，应大幅度提高税率，以更好的体现和落实切实保护耕地的基本国策。农地 占用税的税率应根据不同地类设置不同的标准，至于提高到什么程度较为合适，这要 专题研究。但笔者认为，至少要达到由于征收农地占用税，使用耕地比使用非耕地成 本更高为宜。只有把税率提到这样高度，才能切实的发挥其保护农用地的应有作用。 且应实行累进税率。具体税率可以考虑不同地区，不同土地类型而有差异。沿海地区 土地资源短缺，税率可高些，内地可低些；耕地、菜地可高些，其它农地可低些，但 总体上建议在现有耕地占用税的基础上提高一倍。同时，其中占用耕地的税率应达到 现有耕地占用税税率的2 二- 5 倍左右为宜。 ( 4 ) 税收专款专用 国家早有规定要建立农业综合开发基金，并规定耕地占用税款作为农业综合开发 基金的一项收入来源，专项用于农业开发。但实际上各地征收的耕地占用税收人除上 交中央和省的部分外，地方留用的部分，并未按规定用于耕地开发。因此，有必要加 强农业综合开发基金的管理，变更后的农地占用税税额必须纳入地方政府预算，专项 用于农地的开发、整理和改良，地方政府不得擅自挤占和挪用。 ( 5 ) 应尽快出台耕地占用税修订条例。同时，要考虑进一步提高征地补偿费的标 准，从源头上控制好耕地占用。 5 2 3 4 土地保有环节税收的完善 1 、取消的税种：农业税 ( 1 ) 取消农业税的背景 根据1 9 5 8 年颁布的中华人民共和国农业税条例，我国的农业税是按土地面积和 土地常年产量的高低进行课税的；其实质是依据农业总收入所课的一种土地税。自1 9 5 3 年、1 9 5 7 年和1 9 6 1 年进行了三次常年产量的核定后，就一成不变地保留到现在，其税 率及计征面积均末随社会条件变化而相应变化，因此，这一税收己失去了调节土地利 用的意义。而随着农业产业在国民经济中比例的下降，农业已成为保护性行业，尤其 是面临入世带来巨大冲击，完成农业保护的任务更为艰巨。因此，放弃征收农业税， 我国土地租税赞体系存枉问题j 对策研究 征收农业特产税，仅向高价值的具有垄断收益的农业经济作物征收，以减少农地耕作 成本，切实增加农民收入，促进民心的安定和社会的稳定，实属明智之举。2 0 0 5 年1 2 月2 9 开，十届全国人大常委会第十九次会议作出了废止农业税条例的决定。”1 自1 9 5 8 年第一届全国人民代表大会常务委员会第9 6 次会议通过，这部我国第一部农业税收法 律制度，在实施4 7 年后被废除。 ( 2 ) 取消农业税的过程 在农村费税改革过程中，农业税是核心问题。只有把农业税问题解决了，其他的 乱收费、乱摊派才可得到解决。免征农业税是分步骤一年一年的、一个省一个省地从 实际出发实现的( 免征按每亩常年产量大约6 左右税率的农业税) 。截止到2 0 0 5 年1 2 月，全国就有2 8 个省市免征了农业税，除个别省市外，全国基本上实现了免征农业 税，说明了对免征农业税不是一刀切，而是从实际出发分步骤完成的。同时取消了除 烟叶以外的农业特产税、全部免征牧业税对种粮农民实行直接补贴、对部分地区农 民实行良种补贴和农机具购罱补贴。 另外，值得注意的是，这次人大常委会审议通过废止农业税条例，表明全国人大 常委会不但注意实体法的建设，而且也重视程序法的建设。全国人大常委会对自己所 制定的法律，当与实际情况不符合而失效时，也会按程序进行自我撤销与废止。所以 “废止农业税条例”是指1 9 5 8 年制定和实施的以每亩农作物的常年产量为征税对象 的这种税收制度，一去不复返了。但这并不是说以后农民、农业、农村就没有税收了， 只是对1 9 5 8 年这种农业税不再征了，不是暂时不征收了，而是被撤销了、被废止了， 将可能用其他的税收来代替，那则是以后的事了。 ( 3 ) 取消农业税的意义和影响 取消农业税是我国新一轮税制改革的重要内容。其意义就在于，一方面是对农 民曾经以交公粮的形式在民主革命和社会主义建设中所作的巨大贡献的一种“补 偿”；另一方面又是对农民在全面建设小康和完善社会主义市场经济条件下的一种 “让渡”。这种“补偿”和“让渡”具有重大的政治、经济和历史意义。 体现税负公平。农民缴纳的农业税高于一般城镇居民缴纳的个人所得税。如按 修改后的个人所得税法规定，从2 0 0 6 年起城镇居民月收入不足1 6 0 0 元人民币的，可 以不缴纳个人所得税；但农民月收入不足1 6 0 0 元的，按照现行农业税法的规定却要 无条件地缴纳农业税，客观上形成农民与非农民在税负上的严重不公平。取消农业税， 我国十地 | f l 税费体系存在问题1 j 对策研究 间接地增加了农民收入，在一定程度上消除城乡差别。 解决农村乱收税、乱收费的问题。取消农业税可以从根本上解决农村地方政府 和社会乱收税、乱收费的问题。很多地方政府并没有根据国家规定的农业税标准征收， 有的按人口征收，有的按土地面积征收，还有一些地方为扩大税源，随意扩大税种征 收范围、提高税率，或者借征收农业税“搭车”收费，严重侵害了农民利益。现在虽 然农业税已经被取消，但是许多涉农收费项目仍需加强监管，应严厉处理涉农乱收费 行为。否则“税免费兴”的现象可能卷土重来，税费改革“越改越重”的定律还将继 续发挥作用。因此不能以为取消农业税农民负担就没有了，监督管理就可有可无了； 也不能混淆增收减负的关系，用增收替代减负。 有利于提高中国农业竞争力。随着我国加入世贸组织过渡期结束和市场化改革 的深入，我国农业面临严峻挑战。取消农业税，有利于进一步加强农业基础地位，增 强农业竞争力，提高农业综合生产能力和农产品的国际竞争力，促进农村经济健康发 展。此外，取消农业税，有利于加快公共财政覆盖农村的步伐，逐步实现基层政府运 转、农村义务教育等供给由农民提供为主向政府投入为主的根本性转变，有利于推进 工业反哺农业、城市支持农村，有利于统筹城乡发展，加快解决三农问题。废止农 业税条例意味着政府对于初级产品生产者征税的时代一去不复返。也是发达国家对 农业扶持、向经济全球化和w t o 接轨的一种做法。 对财政的影响。新中国成立最初几年，农业收入一度占国家财政收入的4 0 。 从1 9 4 9 年到2 0 0 3 年，全国累计征收农业税达3 9 4 5 6 6 亿元。正是依靠农业“乳汁” 豹哺育，新中国从“一穷二自”的起点上，建立起 e 较完整的工业体系。据有关部门 不完全统计，从1 9 5 3 年开始到1 9 8 3 年取消统购统销政策，通过工农产品“剪刀差”， 农民对工业化的贞献超过6 0 0 0 亿元。但经过2 0 多年的改革开放，我国的国民经济和 社会事业获得了巨大发展，国家财政实力不断增强，财政收入稳定增长的机制已经基 本形成，农业税占国家财政收入的比重不断下降，2 0 0 4 年农业税占各项税收的比例仅 为1 。随着减免农业税进程的加快，2 0 0 5 年全国剩下的农业税及附加税约1 5 亿元。 因此，取消农业税对财政减收的影响不大。“。 对农民的影响。由于目前农业税在整个税收收入中所占的比例已经非常小，所 以对于国家来说，取消这一税种所带来的影响并不是很大。而对农民而言，每人每年 3 0 元的农业税也并不会给他们生活带来更大影响。另外，现在农监的含义已经发生了 我丽十地租税费体系存在问题一j 对策研究 变化，农民可以从事非农产业，从事非农产业所获得的收入，要缴纳相应的税收。因 此，解决农民负担过重的问题，最重要的就是要调整产业结构，加强农业加工产业收 入，而不能只靠种地维持收入。综合来看，征收农业税并不会影响到农民的实际收入， 取消农业税也并不会给农民减负带来根本性变化。 2 、新增设的税种：空地税 空地税属于不当行为税类。是对造成城镇和农村用地闲置或荒芜的当事人所课征 的重税。 空地税主要分为两种情况，因此包括两种税：土地闲置税和农地荒芜税。 首先，土地管理法规定，对闲置一年以上末满两年的建设用地按土地出让金的 2 0 收取土地闲置费。显然该费是属于税的内涵，因此，有必要对现行的“土地闲置费” 实旌“费改税”，对占而不用一年以上的土地按土地基准价课征土地闲置税。对闲置土 地应根据土地面积和闲置时间而采用高额累进税率，从而杜绝“晒地”现象的发尘。 其次，我国加入w t o 后，部分农产品市场的萎靡必将带来大量的农地撂荒现象。因 此，有必要增设农地荒芜税，对抛荒农地1 年以上的行为开征荒芜税。旨在制约农地尤 其是耕地的闲置浪费现象的发生，以促进农地资源的有效利用。具体为对荒芜农民集 体所有土地者( 包括农村集体经济组织) 课征农地荒芜税，根据土地用途、面积和荒芜 时间而采用高额累进税率。 3 、需要完善的税种：城镇土地使用税、房产税、城市房地产税 ( 1 ) 统一内外房地产税。城市房地产税是对房屋课征的，涉外企业和外籍个人与 国内单位和个人同样应缴纳房产税和地使用税。因此应将它从土地税体系中删除。 ( 2 ) 将城镇土地使用税全面改革，开征土地使用权保有税 保有税不同于出让金，前者是从使用方而言，出让金是从出让方而言。从国外经 验看，保有税分两种，一种是财政型房地产保有税，另一种是政策型房地产保有税。 前者的目的是保证地方政府的财政收入，与房地产政策无关，具有代表性的国家是美 国、加拿大等国。而政策型房地产保有税的目的是想通过征收保有税，提高不动产占 有成本，从而促进不动产的流动和更有效地利用，提高不动产的供给量。如我国台湾 地区的保有税具有明显的政策意义。 土地使用权保有税具体设置情况： 课税目的：是为了促进土地合理、高效的利用( 而非调节土地级差收入) 。 我国十地租税赞体系存在问题与对策研究 纳税人：国有土地由用地单位和个人缴纳，农民集体所有土地则由法律规定的农 村土地承包人缴纳。即由土地使用人缴纳。 征收范围：扩大到所有由国家和集体拥有并控制的土地。为了不增加农民负担， 对种植业、养殖业用地和农村个人自用的非经营性住房占地继续免税。 计税依据：以土地的市场评估值或评估价为计税依据。这样计税依据的好处是， 有利于解决能力与负担关系问题。不动产价值是受外部环境变化而不断变化的，如果 采取以固定的标的为计税依据，很难正确反映纳税人实际收益状况，并且不同的不动 产、以及新与旧不动产之间价值是不同的，采取原值这样固定标的计税，必然要失去 公平。另外因为土地市场价格是不断发生变化的，而如果每年都做评估则工作量较大， 同时时效性也未必好。因此考虑计税依据可以每隔5 年或1 0 年做一次调整。 税率：可采取差别税率，并适当提高其税率，以增强其调节财富分配和促进土地 高效利用的作用。基于“谁受益，谁支付”的原则，税率应拉开档次，如市区的税率 应高于郊区、乡村，中心城市的税率应高于小城镇等等。 现有城镇土地使用税作为土地保有阶段的税收，征收标准过低，使土地保有成本 过小，不利于低效利用的存罴土地入市。因此，可将扩展后的土地使用权保有税的税 额标准的上限额较大幅度提高。如大城市，可将土地使用权保有税每平方米年税额的 上限额，由原来的1 0 元提高到l o o 元，各省级政府根据本地实际情况确定适用税额幅度， 从而促进其在士地资源配置中作用的积极发挥。另外对高消费、豪华型建筑，诸如别 墅、高尔夫球场等，可征收高额累进税，以加大个人收入分配调节力度和切实促进土 地合理利用。 ( 3 ) 房产税的完善 首先，房产税的征收范围应既包括城市房产又包括农村房产。 其次，计税依据，统一于土地使用权保有税，改按房产实际价值征收。 5 2 3 5 土地流转环节税收的完善 1 、应合并的税种：外商投资企业和外国企业所得税与企业所得税 在所得税方面，应将企业所得税，外商投资企业和外国企业所得税合并，修订和 完善个人所得税：归并课税项目、提高扣除基数、降低税负、普遍征收。加强所得税 体系的建设。 我国十地租税费体系存4 问题与对策研究 自用住房征税，待条件成熟时将物业税的征收范围扩大到农村；三是对套厩翟缫茌t 黟裾錾礴弹；源的利用和对生态环境的作用方式 i 彰鬻班嚣驻揠型里型簇怒张菅罄 箍塑犁鼷缀售挥鼻挞箸忑歇讼辚按犄籀捌埋惰济爆冶! 嵌崩摧毽镯澎燃：璀螺球我嚣 轱习描群d 期；萑芊鑫溺济啸i 璀噬睦蘧揠刈鄢则耵：鱼垒蛳| ；| j = 圳争整到j 强盈罐醒 喧4 球 生态环境影响举足轻重。 在精神环境上，美国著名的人本主义心理学家马斯洛曾经指出人类的需求有高低之 分，低层次的需求获得满足之后，会追求更高层次的需求。随着社会经济的发展，我国 的城市住区已经摆脱了“平方米饥饿”的状况，在“有房住”这一基本生理需求获得满 足之后，人们开始追求良好、舒适的居住环境带来的安全感、归属感和人情味以及生活 情趣等精神需求。尤其是，面对着城市住区设计中乡土特色的急速流失、文脉的继承与 发展的问题，精神环境上的可持续也不容忽视。 笔者以为，人类在安