（诉讼法学专业论文）我国民事公益诉讼原告资格研究.pdf

； ； 7 ； 原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究 成果，也不包含为获得凼墓直太堂及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 。 学位论文作者签名：奎叁猹指导教师签名：弛 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有 权将学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和 磁盘，允许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇 编学位论文。为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古 大学。作者今后使用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期 间导师的同意；若用于发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名：查盔盗 指导教师签名： 日期：日 、 汗 前 3 灸易 摘要 研究 随着社会的进步与经济的飞速发展，现代诉讼所涉及的纠纷带有传统型诉 讼不能容忍的新内容，相对于以调整个人之间利害关系冲突为基本对象的传统 民事诉讼来说，以往直线型的双向民事法律关系被打破，诸多主体广泛而不特 定的民事纠纷涌现，涉及多数人或集团间错综复杂的利益关系为特征的新型案 件大大拓展了诉讼的功能。但是，在现有的法律框架中，这些主体对置身其中 的民事法律行为或事实都没有权利主动干预。公共利益的重要性与现实状况的 严峻性正被逐步认识，允许公共力量适当介入私法领域己经势在必行，公益诉 讼由此应运而生。传统的当事人适格理论成为我国公益诉讼发展和完善的制度 瓶颈，因此要完善公益诉讼制度，首先应该改革传统当事人适格理论，对当事 人资格予以扩张并且赋予其法定效力，这便显得尤为重要与迫切。 本文从外国法律制度中的公益诉讼原告资格比较入手，以诉权理论作为民 事公益诉讼原告资格多元化的理论依据，通过分析中西方国家不同的公益诉讼 当事人制度，来讨论不同公益诉讼案件类型中所应赋予不同主体的诉权，如在 消费者权益保护案件、环境公益诉讼案件、反垄断案件和国有资产流失案件、 雇佣劳动案件等公益诉讼案件中，应赋予公民个人、社会团体以及检察机关相 应的起诉权，从而探寻和思考我国公益诉讼制度之构建。另外通过对民事公益 诉讼保障机制的分析，探讨了如何防止公益诉讼中所存在的原告滥诉的问题。 关键词：民事公益诉讼，原告资格，诉权理论，多元化构建，保障机制 i nc i 、厂i lp u b l i c i n t e r e s tl i t i g a t i o ni nc h i n a a b s t r a c t w i t ht h ef a s t d e v e l o p m e n to fs o c i e t ya n dt e c h n o l o g y , d i s p u t e si nm o d e m l i t i g a t i o ne n e r g ew i t hn e we l e m e n t si n t o l e r a b l ef o rt r a d i t i o n a ll i t i g a t i o n s w h i l e t r a d i t i o nc i v i l p r o c e d u r e s a r e m a i n l y e n p l o y e dt oa d j u s t c o n f l i c t s a m o n g i n d i v i d u a l s ，t h ef u n c t i o n a l i t yo fl i t i g a t i o nh a v eb e e ng r e a t l ye x t e n d e db e c a u s eo ft h e e m e r g e n c eo fn e wc a s e sc h a r a c t e r i z e db yc o m p l i c a t e ds t a k e sa m o n gap l u r a l i t yo f p e o p l eo rg r o u p s t h et r a d i t i o n a ll i n e a rb i d i r e c t i o n a lc i v i ll e g a ln e x u sh a sb e e n d i s s o l v e d ，a n dal a r g ea m o u n to fc i v i ld i s p u t e si n v o l v i n ge x t e n s i v ea n dn o n - s p e c i f i c s u b j e c t s e m e r g ep r o m i n e n t l y h o w e v e r , w i t h i nt h e c u r r e n tl e g a lf r a m e w o r k ，t h e s u b j e c t si n v o l v e di nt h ec i v i lj u r i s t i ca c t sh a v en or i g h t so fa c t i v ei n t e r v e n t i o n a t p r e s e n t ，t h ei m p o r t a n c eo f t h ep u b l i ci n t e r e s ta n dt h eg r i mr e a l i t yo ft h es i t u a t i o na r e b e i n gg r a d u a l l yr e a l i z e d ，a l l o w i n ga p p r o p r i a t ep u b l i ci n t e r v e n t i o nf o r c ef i e l do f p r i v a t e l a wh a sb e e ni n e v i t a b l e t h e p u b l i c i n t e r e s t l i t i g a t i o n c a m ei n t o b e i n g h o w e v e r , t h et r a d i t i o n a lp a r t i e s s u i t a b l eq u a l i f i c a t i o nt h e o r yh a sb e c o m et h e s y s t e m b o t t l e n e c ko f p u b l i c i n t e r e s t l i t i g a t i o nd e v e l o p m e n t a n d p e r f e c t i o n ，t h e r e f o r e ，i t i s n e c e s s a r y t o i m p r o v ep u b l i c i n t e r e s t l i t i g a t i o n s y s t e m f i r s to fa l l ，p a r t i e ss h o u l db er e f o r m e dt r a d i t i o n a ls u i t a b l eq u a l i f i c a t i o n t h e o r y , a n dt h ep a r t i e ss u i t a b l eq u a l i f i c a t i o ns h o u l db ee x p a n d e da n dg i v e ns t a t u t o r y e f f e c t i ta p p e a r st ob ep a r t i c u l a r l yi m p o r t a n ta n d u r g e n t 1 1 r i g h to fi n d i c t m e n ti nd i f f e r e n tt y p e so fp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ns u c ha st h e p r o t e c t i o n o fc o n s u m e r f i g h t s ，e n v i r o n m e n t a lp u b l i c i n t e r e s t l i t i g a t i o n c a s e s ，a n t i t r u s tc a s e sa n dt h el o s so fs t a t ea s s e t sc a s e s ，l a b o rc a s e so fp u b l i ci n t e r e s t l i t i g a t i o nc a s e sa n ds oo n l a ws h o u l dg i v ei n d i v i d u a lc i t i z e n s ，s o c i a lg r o u p sa n d p r o c u r a t o ro r g a n sc o r r e s p o n d i n gf i g h tt os u e b ya n a l y z i n gt h ep r o b l e m so ft h e i n p r o p e rd e f e n d a n t ，t h et e x td i s c u s s e sh o w t op r e v e n tt h ep l a i n t i f f a b u s i n gl i t i g a t i o n f i g h ti nt h ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o nc a s e s k e y w o r d s ：c i v i lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n ，t h ep l a i n t i f f sq u a l i f i c a t i o n s ， t h ef i g h tt oa p p e a lt h e o r y ，m u l t i p l es t r u c t u r e g u a r a n t e es y s t e m i i i 弓l 言1 一、公益诉讼和民事公益诉讼原告资格概述2 ( 一) 民事公益诉讼的涵义。2 ( - - ) 公益诉讼的历史渊源及研究现状3 ( - - ) 民事公益诉讼原告资格的定义。4 ( 四) 我国现行民事公益诉讼制度不健全引发的问题5 1 公共利益受损现象日益严重5 2 公共利益保护手段缺乏：6 3 民事公益诉讼不易启动6 二、两大法系公益诉讼原告资格的比较及对我国的启示8 ( 一) 英美法系国家。8 ( - - ) 大陆法系国家9 ( 三) 两大法系民事公益诉讼原告资格制度的比较分析及对我国的启示1 0 三、构建我国公益诉讼的理论基础1 3 ( 一) 正当当事人理论的发展1 3 ( - - ) 诉权理论的新发展1 4 ( 三) 既判力理论的合理解释14 ( 四) 权力监控理论15 四、分析我国典型民事公益诉讼中的原告资格问题1 7 ( 一) 典型案例17 ( 二) 问题分析l8 ( 三) 公益诉讼的适用范围1 9 1 消费者权益保护案件中的原告制度1 9 2 环境公益诉讼案件中的原告制度2 0 3 反垄断案件2 0 4 国有资产流失案件2 1 i v ：1 1 ：! ：i ( 一) 检察机关。2 3 ( 二) 社会团体2 3 ( 三) 社会公民2 4 六、我国民事公益诉讼中原告资格问题的程序保障2 5 ( 一) 积极行使权利奖励制度2 5 ( 二) 建立公益法律援助制度2 6 ( 三) 防止原告滥用诉权的措施2 6 结论2 8 参考文献2 9 致谢3 3 v 引言 公益诉讼具有悠久的历史渊源，许多国家有关民事公益诉讼制度的理论与实践在其民 事诉讼法或相关的法律中均有所体现。虽然我国有许多关于民事公益的法律，如环境保护 法、未成年人和妇女权益保障法、婚姻法、消费者权益保护法等单行法都涉及民事公益问 题，但是现实中仍然存在着有人违反这些法律却不被确认违法和追究法律责任的社会现象。 实践中，环境公害、国有资产流失、侵犯消费者权益等公共性违法行为大量存在着，但是 往往因为当事人主体缺位，使得有关权利得不到救济，其主要原因是目前对公益诉讼问题 尚缺乏程序法律规范的规定，特别是缺乏关于原告的资格的规定。所以，建立民事公益诉 讼制度己成为我国民事诉讼发展的必然，确立民事公益诉讼原告资格制度在理论上和实践 上都具有迫切性。 。 近年来，伴随着我国市场经济的发展，改革的深化以及社会关系的日益复杂，民事、 经济、行政领域中的个人利益、集团利益与国家利益、公共利益的冲突正逐步凸现，国有 资产在某些民事活动遮掩下被层层蚕剥，公共利益在个人权益追逐中只剩下断壁颓垣，意 思自治向公序良俗公然挑战。面对现实需要，世界上不少国家先后建立了公益诉讼制度， 并不断在修改完善，以求从制度层面上解决上述多方位的公益受损问题。然而，在公益诉 讼制度的构建与完善过程中，遇到了当事人适格这一最大的理论障碍，使得公益诉讼提起 者的范围受到很大的局限，而且难以合法化，同时还导致法律适用的不统一，威胁着司法 权威。传统的当事人适格理论成为公益诉讼发展和完善的制度瓶颈。要完善公益诉讼制度， 首先应该改革传统当事人适格理论，对当事人资格予以扩张并且赋予其法定效力。 总之，对公益诉讼尤其对公益诉讼原告资格的进一步研究具有重要的理论价值和现实 意义。因此本论文从比较法的角度对民事公益诉讼原告资格进行了较为系统的研究，在借 鉴国外民事公益诉讼原告资格有关立法的基础上，对如何确立我国民事公益诉讼原告资格 提出了一些粗浅的建议和设想，以期对我国民事公益诉讼制度的建立有所帮助。 一、公益诉讼和民事公益诉讼原告资格概述 研究公益诉讼的当事人的问题，首先应明确公益诉讼及公益诉讼原告资格的概念，历 史发展及现状等问题。 ( 一) 民事公益诉讼的涵义 公益诉讼是有关公共利益的诉讼，要明确“公益诉讼 的概念，首先必须界定“公共 利益的概念和范围。一般认为，公共利益是指一般的、普遍的、具有共性的不确定人的 利益，此处的“不确定 是因为它有时是大部分人的利益，有时指某一群体的利益，即不 特定个人的利益，通常包括社会公共利益，如环境污染即损害了社会公共利益和国家利益， 如国有资产的流失即损害了国家利益。1 而对于什么是公益诉讼，我国法学界存在着不同观 点。一种观点认为，公益诉讼是指同被诉行为无法律上的直接利害关系的公民、法人和其 他组织包括人民检察院都可以根据法律法规的授权，对违反法律侵犯社会公共利益的行为， 有权向人民法院提起诉讼，由法院追究违法者法律责任的诉讼制度。持此种观点的人往往 认为原告必须主观上是为了公共利益才是公益诉讼，如果原告主观上是为了个人利益而起 诉，纵然客观上对其他人也有利，却不能认为是公益诉讼，即主观论。与之不同的是客观 论。客观论并不要求原告与被诉行为无法律上的直接利害关系，而只要结果客观上保护了 公共利益，就可以看作是公益诉讼。2 本人认为，公共利益与个人利益的关系往往相互交织 在一起，很难进行明确的界定，因此如果采用主观论，只是要求原告为了公共利益，而不 能掺杂任何个人利益，其结果可能导致对诉讼条件限制过严而不能很好地保护公共利益。 鉴于此，本文同意客观论，即认为公益诉讼是指特定的国家机关、相关的团体和个人，根 据法律的授权，对侵犯国家利益、社会公共利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉， 请求法院给予司法救济的诉讼活动。 所谓民事公益诉讼则是指特定的国家机关、社会团体和相关公民根据法律规定，针对 侵犯社会公共利益的民事违法行为，向法院提起民事诉讼，由法院通过司法程序追究违法 行为并借此保护和捍卫公共利益的一种法律制度。 l 张芹：公益诉讼中的原告适格问题的研究以国外的公益诉讼制度为参照：【硕士毕业论文】山东：青岛大学，2 0 0 8 。 2 李爱慎，对民事公诉权确立依据及案件范围之探讨( j ) 孙谦检察论丛( 7 ) 北京：法律出版社，2 0 0 4 5 0 1 - - 5 0 2 页。 2 ( 二) 公益诉讼的历史渊源及研究现状 公益诉讼法律制度最早可溯及到古罗马时代。古罗马法经历过三种诉讼程序时期，即 法定诉讼程序、程式诉讼程序和非常诉讼程序。公益诉讼则源于古罗马程式诉讼时期。在 程式诉讼中，罗马法将诉讼区分为私益诉讼与公益诉讼两种。私益诉讼是以私人资格发生 并以保护私人权益为目的的诉讼，仅特定人才可以提起。公益诉讼是以保护公益为目的诉 讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起。古罗马当时的政权机构很不健全，仅仅依 靠官吏的力量来保护公共利益是远远不够的，故授权一般市民代表社会集体来直接起诉， 以补救其不足。在罗马法中，公益诉讼的实质含义是，“原告代表社会集体利益而非个人利 益而起诉 。在古罗马时代，公益诉讼具有如下特征：其一，公益诉讼的原告可以是不特定 的人，既可以是有利害关系的人，也可以是无利害关系的人。如果原告是多数人，则由法 官选择适宜人选作为原告。其二，原告起诉的目的是为维护社会公共利益、维护法律的尊 严及社会公正，而不是为自己的利益。其三，原告可以起诉的违法行为范围较宽泛，既包 括民事侵权行为，也包括其他违法行为、犯罪行为。其四，原告在胜诉后可以受到奖励， 而不是得到赔偿。其五，公益诉讼的作用是对国家机关执法的补充，而不是取代国家机关劳 的执法。3 现代国家的公益诉讼制度以英美国家最为发达，大陆法系国家由于传统的禁锢，相对 英美法系国家来说处于落后的状态，但是也有自己的公益诉讼制度。公益诉讼在不同的国 家里具有不同的名称，美国作为现代公益诉讼制度的创始国一般将公益诉讼称为“公共诉 讼 ，“公益诉讼 和“公法诉讼 ，而德国与法国一般将团体诉讼视为公益诉讼。印度及南 亚等国家一般称之为“公益诉讼。4 日本一般将其称为“现代型诉讼民事公益诉讼制度， 目前，美国建立了比较健全的民事公益诉讼、其他国家对民事公益诉讼制度的规定也相对 完备。 然而，我国的民事公益诉讼制度尚未在立法中规定，我国对民事公益诉讼制度的研究 也尚处于起步阶段。在我国，现在还没有真正意义上的公益诉讼原告资格制度，由于公益 诉讼制度与传统当事人适格理论的矛盾，也因为我国公益诉讼缺乏相应的配套机制和社会 保障体制，因此，无论是在立法上确立公益诉讼原告资格制度，还是在实践中运用公益诉 3 王宁：民事公益诉讼主体之研究：【硕士学位论文】北京：中国政法大学，2 0 0 5 。 4 颜运秋、陈兴华、颜运夏：论公益诉讼的合理性和町行性，载于湘潭工学院学报( 社会科版) 2 0 0 2 年9 月第4 卷第3 期。 3 讼主体制度，我们都将面临着许多困境与障碍。我国现代民事公益诉讼有关原告资格制度 最早产生于2 0 世纪5 0 年代，主要受前苏联检察理论和民事检察立法的影响。从目前的 实践看，由于缺乏法律的明确规定，检察机关提起诉讼或支持起诉的案件绝大多数是侵害 国有资产的案件，其中又多为确认之诉，案件范围单一，法律地位模糊，权利义务不清， 亟需在理论和实践上进行进一步探索和规范。 原告资格标准及其理论的变迁，反映的是原告顺应时代要求和民事公益诉讼发展的总 体趋势和一般情况。在此趋势下，国外各国的具体规定设计并不完全相同，而展现多姿多 彩的一面，不同国家，不同时期的发展，都是对诉的利益的不同阐释和运用，但总体上， 许多国家都很重视公益诉讼制度原告资格标准的研究与构建，特别是英美国家对公益诉讼 主体的研究己经相当成熟，并且建立了一套完整的保护公共利益的诉讼制度。 ( 三) 民事公益诉讼原告资格的定义 根据现代汉语词典的解释，“资格是指从事某种活动所应具备的条件、身份等。 5 因此民事公益诉讼的原告资格是指为了维护公共利益不受不法行为侵害而以自己的名义 向法院提起民事公益诉讼所应具有的身份。民事公益原告资格既是一种权利，也是一种限 制。所谓权利，是指只有在民事诉讼中具备了原告资格，才能向人民法院提起诉讼，至于 限制，即并不是每个人在任何时候任何情况下都能起诉的，否则将造成国家司法资源的浪 费。通过民事公益诉讼原告资格的规定，将有效地防止当事人滥诉现象的发生。6 民事公益 诉讼原告资格应当具备下列条件： 第一，民事主体须具有民事公益的诉讼权利能力。在民事公益诉讼中，如果没有民事 公益诉讼的权利能力，就不具备当事人的法律资格，也不能提起民事公益诉讼。 第二，民事主体须具有民事公益的诉讼行为能力。即在民事公益诉讼中，诉讼主体能 通过自己的行为独立行使民事公益诉讼权利，承担相应的民事公益诉讼义务。只有具备了 民事公益的诉讼行为能力，才能有效地行使诉讼权利和履行诉讼义务。 第三，民事主体须具有与民事公益纠纷有直接的或间接的利害关系。基于对司法资源 利用有效性的思考，为了排除无利害关系人的滥诉，必须是与案件有利害关系的人才能起 诉，这体现了民事公益诉讼对原告资格的限制。民事公益诉讼的原告资格和民事公益诉讼 5 现在汉语词典，商务印书馆，2 0 0 8 年。 6 薛斌：我国民事公益诉讼原告资格探究： 【硕士学位论文】山东：山东大学，2 0 0 9 。 4 结果。民事公益诉讼原告资格 与民事公益诉讼起诉条件也是有区别的，前者包含在后者之中，起诉条件不仅包括原告资 格，还包括其他条件如法定的诉讼期限、法定的起诉形式、法定的管辖范围等等。因此， 准确理解原告资格的内涵和外延对确定民事公益诉讼具有重大意义。7 ( 四) 我国现行民事公益诉讼制度不健全引发的问题 我国现行民事诉讼法第8 条规定，“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他 组织 。由此可见，只有公民、法人和其他组织因自己的合法民事权益受到侵犯时才能以原 告身份向法院提起诉讼，而与案件没有直接利害关系的人或组织则无权提起诉讼。本条规 定过于突出对诉讼资格的限制，忽略了公共利益的存在，关闭了对这些公共利益权利的法 律救济之门。如果按照上述程序和条件来处理目前不断出现的公益诉讼案件，由于实体上 适格受害者的缺位，或者众多受害人一并参加诉讼而在法庭上提供证据进行辩论的不可能 性，或者在损害未发生的情形下，诉讼活动根本无法进行，更难以实现民事诉讼法规定的 “保护公民合法权益、维护社会秩序、经济秩序的任务。因此，我国民诉法奉行的“直 接利害关系人”原则，在维护公共利益领域已不能适应现代社会的发展需求，必须加以修 啷 正，尝试进行新型的当事人资格构建和完善我国民事公益诉讼制度是解决该问题的必然选 择。具体来说，我国现行民事公益诉讼存在以下缺陷：。 1 公共利益受损现象日益严重 随着我国社会主义市场经济体制的确立及完善，各类民事公益违法行为也日益增加， 各种利用非法手段侵害、破坏、浪费公有资产特别是国有资产的事件层出不穷，数额越来 越大。尤其在经济建设的过程中，一些企业为了短期经济利益往往在投资、生产过程中忽 视环境保护，以破坏性手段开发、利用矿产资源和自然资源，使得环境污染和破坏问题日 益恶化。当地政府和环境保护部门尽管采取了相关措施，但出于财政收入等经济因素的考 虑，采取的行政执法力度收效甚微，环境污染和破坏现象屡屡发生，如四川沱江污染事件、 松花江污染事件。与此同时，消费者权益受损现象普遍化，消费者与那些财力雄厚、人力 资源丰富的生产经营实体相比，显然是势单力薄。普通消费者通常只在涉及人身伤亡或较 大数额财产损失的情况下才选择起诉，对于那些为数众多的、标的额非常小的纠纷，大部 分消费者不会选择诉诸法律。这给一些不法商人以可乘之机，造成了我国市场上假冒伪劣 7 薛斌： 我国民事公益诉讼原告资格探究： 【硕士学位论文】山东：山东大学，2 0 0 9 。 5 商品盛行。上述类型的案件严重侵害了公众或群体公共利益以及良好的公共秩序，但由于 缺乏可靠的制度保障，被侵害的公共利益总是得不到有效的救济，同时也淡化了人们维护 公共利益的热情。这种现实状况需要我们建立民事公益诉讼制度，切实保护社会公共利益。 8 2 公共利益保护手段缺乏 我国主要是依靠行政手段来对公共利益予以维护和保障的，行政管理活动对维护公共 利益虽然发挥着不可替代的作用，但由于行政管理职能的局限性，使其未能全面行使对公 共利益保护的管理和监督职能。在市场经济条件下，经济利益的驱使使得一些市场经营主 体见利忘义，同时也使一些行政管理者染上不正之风，甚至管理机关本身也实施侵害公共 利益的行为。9 尽管党和国家积极地对行政机关加强管理，但毕竟地方行政执法部门隶属于 地方政府，地方保护主义和部门保护主义下的政府干预往往会加大执法的力度，严重地影 响了行政管理行为的公正性和及时性。我国公民长期以来只能通过向行政机关反映情况、 检举、揭发的方式维护公共利益，虽然也发挥了积极的作用，但这种形式缺乏行之有效的 监督和执行力度，在行政机关怠于行使职责的情况下收效甚微。现实中我们可以看到，对 侵害社会不特定多数人利益和国家利益的行为，仅靠有关行政管理部门的管理是远远不够 的。所以应建立民事公益诉讼这一公众广泛参与公共利益维护的保障机制，充分发挥公共 团体、社会组织、非政府机构以及公民个人等社会力量在维护公共利益的作用。 3 民事公益诉讼不易启动 随着社会的进步和发展，人们不再仅仅关注个人利益，而是将更多的视线放到了公共 利益上，因此在民事领域内，私人为了维护公共利益而提起诉讼的情况越来越多。该诉讼 最主要特征是原告在请求司法机关保护涉及自身些许利益的同时，也是通过提出具有普遍 性的问题以维护其他广大公民的利益，但前提条件是现有的法律制度能够为其诉讼提供程 序保障，即具有法的可诉性。法的可诉性是指法所必备的为了判断社会纠纷的是非而使纠 纷主体可诉求于法律公设的判断主体的属性。1 0 从立法层面上看，一方面在实体法上虽然有 对公共利益予以保护的规定，但对涉关公共利益的保护仅仅做出极为概括的规定，缺乏可 操作性的相关法律规定；另一方面在程序法上，更没有明确赋予公民享有通过法律途径保 护公共利益的权利，这使得即使在实体法律上规定的权利也形同虚设，如：我国消费者 8 李海峰：我国民事公益诉讼研究：【硕士学位论文】，北京：中国政法大学，2 0 0 6 。 9 见董伟威：论公益诉讼的范畴来自h t t p w w w r i e l w h u e d u c n s h o w a s p ，2 0 0 5 年2 月1 3 日。 l o 见崔自力：论法的叮诉性，载河南科技大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 4 年1 2 月。 6 权益保护法第6 条规定“国家鼓励、支持一切组织和个人对损害消费者合法权益的行为 进行社会监督。 可是该法没有规定社会监督的操作规程，那么王海作为一个公民要参与打 假，只有先买假，使自己受到经济损失，处于直接受害者的地位，才能够起诉。类似的规 定还有很多，法律只做些原则性却没有赋予民事主体以起诉权。因此，在相关诉讼的司法 实践中，法院多不予受理、驳回起诉或判决原告败诉。 综观我国民事公益诉讼的历史和我国民事公益诉讼的现状，我们发现我国既因民事法 律规范的不健全而无力保护公共利益，也因民事公益诉讼机制自身的缺陷，限制了起诉者 通过法律手段维护公共利益的行动，致使大量损害公共利益的行为得不到及时纠正。因此 出于现实的迫切需要，民事公益诉讼主体的范围有待扩张。要想真正通过法律来保障国家 利益、社会公共利益不受侵犯，建立我国的民事公益诉讼制度势在必行。并且必须首先突 破原告资格这一制度“瓶颈”，让公益诉讼的主体多元化、广泛化，只有这样才能真正为民 事公益诉讼的长远发展铺平道路。 7 二、两大法系公益诉讼原告资格的比较及对我国的启示 ( 一) 英美法系国家 美国是现代公益诉讼发展较早、制度较为完善的国家，对民事公益诉讼的发展具有重 要的引领作用。在原告资格的研究方面也较为先进。在美国，民事公益诉讼被称为“公共 诉讼”、“公民诉讼，它是由政府机构或者私人原告像普通私人诉讼那样在普通法院提起， 寻求追索金钱作为民事惩罚，或寻求一项禁令，命令被告停止继续违反所应适用的规章的 行为。1 1 虽然检察官也可以提起涉及公益的民事诉讼，但是美国的公益诉讼大多是伴随着公 益律师，公益团体而产生的，从一开始，美国民事公益诉讼的主体便定位于私人。民事公 益诉讼的制度和程序是基于如何激发和促进私人提起公益诉讼而设置的。多元化与不信任 是美国社会的典型特征，基于对政府保护人民和社会利益的不信任，美国人相信，以私人、 律师、团体为主体而进行的公益诉讼，应是实现社会利益的最佳方式。美国公益诉讼的范 围非常宽泛，在反欺骗政府法、谢尔曼反托拉斯法案、克莱顿法以及环境保护法 中，都规定了政府投送或者个人提起规制型民事诉讼的情形。1 2 这里特别谈论一下美国的集团诉讼，美国联邦地区民事诉讼规则规定，集团诉讼 以及其司法实践中的实验诉讼制度，都有保护公共利益的功能。1 3 美国绝大多数公益诉讼是 通过集团诉讼的形式进行的。根据现行美国联邦地区民诉规则明文规定集团诉讼须符 合以下条件：1 4 第一，集团人数众多，以致全体成员的合并实际上不可能。第二，争点的共 同性，该集团有共同的法律或事实问题。第三，代表当事人的请求或抗辩在集团的请求或 抗辩中具有典型性。与集团成员相比，代表当事人的请求或抗辩的典型性将导致集团作为 一个整体使其权益能够得到保护。第四，当事人代表能公正和充分地维护集团成员的利益， 这是为了保护集团的整体利益而对代表当事人提出的较高要求。美国的集团诉讼共有三种： 一是必要的集团诉讼。法院必须将其作为集团诉讼对待，而不得分开来审理。二是寻求禁 令的集团诉讼。即集团诉讼所寻求的救济为发出禁令、要求集团的相对方当事人基于普遍 适用于这个集团的理由而作为或不作为，或者寻求的救济为宣告性救济。三是普通的集团 1 1 薛斌：我国民事公益诉讼原告资格探究： 【硕士学位论文】山东：山东大学，2 0 0 9 。 1 2 薛斌：我国民事公益诉讼原告资格探究： 【硕十学位论文】山东：山东大学，2 0 0 9 。 1 3 姜晖：中外公益诉讼制度比较与借鉴：载于商业研究2 0 0 4 年第1 9 期，第1 5 1 页。 1 4 江伟、徐继军将“公益诉讼制度”写入民事诉讼法的若干基本问题的探讨，载中国司法2 0 0 6 年第6 期。 诉讼，即任意的集团诉讼，通常被视为“损害赔偿集团诉讼 。1 5 集团诉讼最大的优点在于 扩大了诉讼的空间容量，减少了相应的诉讼成本而达到诉讼经济之功效而且通过判决效力 的扩张，能够最大范围地维护那些与诉讼代表人有着相同关系的人的权利。1 6 因此，在美国 只要有多数人的利益受到侵害或者将要受到侵害，政府、社会团体、利害关系人等都可以 提起诉讼或者参与诉讼，较为集中地体现了原告多元主义思路。 英国法规定，检察总长是按照法律唯一在法庭上有权代表公众的人，他或者依职权或 者因私人的请求允许告发人提起诉讼检察总长代表国王，有权阻止一切违法行为。检察 总长能够代表公众提起诉讼以提倡公众权利，限制公共性不正当行为，其既可以代表公共 利益主动请求对行政行为实施司法审查，也可以在私人没有起诉资格时帮助私人申请司法 审查，而私人没有提起诉讼的权利，只有在不正当行为已直接使自己的利益受损或很有可 能受损的情况下才可寻求救助。1 7 “检举人诉讼可以针对正在越权行事或有越权行动的危 险的公共机构提起，同样，它也可以针对制造公害或以别的方式触犯法律的私人或私人机 构提起。在此，公民为告发人，检察长是原告。另外，地方政府机关不必得到检察长的同 意，也不必使用告发人诉讼方式，能以自己的名义提起与保护、促进本地区居民利益有关 的诉讼。此外，在英国，根据法律设立的种族平等委员会、平等机会委员会有权代表公众 对性别歧视、种族歧视等损害公共利益的行为提起诉讼，公正交易总局局长有权对垄断、 不正当竞争侵害公众利益特别是消费者利益的行为提起公益诉讼，还有一些组织或机关也 可以在各自的管辖范围内代表公众提起民事公益诉讼。埔 ( 二) 大陆法系国家 德国民事公益诉讼规定的较为保守，相比较英美法系，其民事公益诉讼范围相对较小， 主要是以团体诉讼的形式表现出来的。德国的团体诉讼，是指有权利能力的公益团体，基 于团体法人自己的实体权利，依照法律规定就他人违反特定禁止性规定的行为或无效行为 请求法院命令该他人终止或撤回其行为的特别诉讼制度。1 9 与集团诉讼相比较，德国的团体 诉讼仅仅在下列两个重要领域中才具有存在之价值：一是针对不正当竞争及垄断行为。在 此领域中团体诉讼常常被作为反垄断的措施加以运用；二是针对有危险瑕疵的制造产品、 1 5 颜运秋：公益诉讼理念研究，中国检察出版社2 0 0 2 年版，第2 4 6 页。 1 6 白绿铰：美国民事诉讼法，经济日报 i ；版社，第1 9 3 1 9 6 页。 1 7 ( 英) 威廉韦德：行政法，中国人百科全书出版社，1 9 9 7 年版，第2 5 9 页。 1 8 姜晖：中外公益诉讼制度比较与借鉴：载于商业研究2 0 0 4 年第1 9 期，第1 5 1 页。 1 9 陈荣宗：美国群众诉讼与西德团体诉讼( 上) ，载法学从刊台湾，第1 1 8 期，第2 2 _ 屯3 页。 9 不正当表示、不正当标准契约条款以及不适当涨价损害消费者利益的行为。2 0 具体来说，与 美国的集团诉讼相比，德国的团体诉讼制度具有如下特征：第一，团体诉讼中的团体是根 据法定要件成立的，其诉讼主体资格来源于经济法规的授权。第二，团体诉讼适用的范围 受到严格限制。团体诉讼是通过特定实体法建立的专门性诉讼制度。目前，其适用范围仅 包括反不正当竞争之诉。第三，团体诉讼所提出的主要是停止侵害或撤销之诉，而不是侵 权损害赔偿之诉，其主要功能是制止违法和预防保护，而不是重在对受害者进行救济和违 法者进行制裁。就本质而言，德国的团体诉讼并不是群体性诉讼，其属于诉讼信托之范畴， 但它的确是解决群体性纠纷的一种方式，可以起到群体诉讼所发挥的某些作用。2 1 法国的民事公益诉讼主要由检察官、某些团体提起。法国是现代民事检察制度的发源 地。中世纪的法兰西王国实行封建领主制度。为了加强王权，十二世纪末国王开始在全国 各地设立国王代理人，为维护国王利益参与民事和刑事诉讼。后来的法国国王又先后颁布 敕令，将国王代理人正式改名为检察官，这样就以成文法律正式规定了检察制度。2 2 法国资 产阶级革命后建立了资产阶级政权，检察制度内容得到了更正和完善。检察官在民事活动 和民事诉讼中已经不是国王利益的代表者，而是社会公益的倡导者。接着公布的拿破仑 法典的在人卷中规定检察官可以为了社会公益而对人的身份证明、结婚、离婚收养、 禁治产等民事活动进行干预，以制止不法行为。2 3 法国现行民事诉讼法规定，检察院得 为主当事人于法律特别规定情形依职权进行诉讼。同时，法国还借鉴了德国的团体诉讼制 度，赋予一定团体以团体的名义起诉的权利，法国的团体诉讼仅限于某些法律领域并且必 须要有法律明文规定。2 4 其相关的法律规定主要体现在消费者权益保护、环境保护等专门的 法律法规中。此外，某些社团在法国也享有诉权。法国的团体诉讼可以提出损害赔偿救济 请求，这一点规定与德国不同，德国的团体行使起诉权仅限于不作为之诉。 ( 三) 两大法系民事公益诉讼原告资格制度的比较分析及对我国的启示 、 比较法律制度发达的两大法系国家，公益诉讼制度表现的各有千秋，通过对它们民事 公益诉讼原告资格的分析，我们得出以下结论：2 5 2 0 张卫平：诉讼构架与程式民事诉讼的法律分析清华人学出版社，2 0 0 0 年版，第3 5 9 3 6 0 页。 2 l 范愉集团诉讼问题研究，北京大学出版社，2 0 0 5 年版，第2 3 2 2 3 3 页。 2 2 张穿、谭世贵：检察制度比较研究，中国检察；| 版社，1 9 9 0 年版，第l 页 2 3 马育民译法国民法典，北京大学 版社，1 9 8 2 年版，第2 l l 页。 2 4 【意】莫诺卡佩莱蒂编，刘俊祥等译：福利国家与接近i f 义，法律出版社，2 0 0 0 年版，第9 l 9 2 页。 2 5 薛斌：我国民事公益诉讼原告资格探究： 【硕士学位论文】山东：山东大学，2 0 0 9 。 l o 第一，国外民事诉讼原告资格的共同特征。通过分析，国外民事诉讼原告资格具有以 下特征：法律本质和建立公益诉讼制度的根本目的都是相同的，并具有相互吸收和融合的 走势。两大法系国家在公益诉讼制度上，其法律本质和藉以实现的根本目的是相同的，即 都被作为处理现代型群体纷争的一种法律手段，都是因社会结构变化而不断相伴而生的社 会新型权利纠纷而产生的一种司法程序性救济。事实上它们正变得愈来愈相似。这种趋势 也影响了公益诉讼制度的走向，原告起诉资格不断放宽。传统民事诉讼以有无“直接利害 关系作为起诉资格的条件已经不再具有现实意义。目前，各国纷纷打破了传统的原告适 格理论，当事人的起诉资格不断得到拓宽，任何个体都具有权利为维护社会利益、代表国 家起诉违法行为人。个人为了维护公共利益而提起公益诉讼己成为各国诉讼法发展的必然 趋势。受案范围不断拓宽。以最初主要应对环境公害、消费者权益等大规模群体纠纷为起 源的公益诉讼，发展到几乎所有诉讼领域都对公益诉讼敞开了大门。因此民事裁判的功能 从追求个体纠纷解决、个体利益维护转向于寻求一定程度的政策形成机能。即便是规定较 为保守的大陆法系国家，法院也从司法消极主义慢慢倾向于司法能动主义。 。 第二，国外民事诉讼原告资格的差异性。国外民事诉讼对原告资格的规定在具有共同 特征的同时，也存在差异：对公益诉讼审判机能的认识。对司法功能的宽泛认识是英美法毫 系国家公益诉讼蓬勃发展的主要原因。英美法系国家认为，审判不仅是主要的解决纠纷方。 式，还是涉及公共政策的主要组成部分，诉讼也不仅是解决纠纷方式，还是以公共政策的 再形成为目标的政策行为的重要方式，正是法官积极开放的姿态使得公益诉讼发挥出了最 大的功能。而在大陆法系，审判活动受到严格限制，严格适用成文法条文，法官只是法律 操作的“机器 ，司法消极主义占据主流。至于对公益诉讼原告资格的规定方面，各国立法 授权能够代表公共利益提起诉讼的原告的范围非常广泛，总的来说主要有四种类型：个人， 民间团体和集体，国家机关、专门的政府机关。而各国公益诉讼代表资格规定方面也宽窄 各异，侧重有所不同。英美法系国家更多的倾向于发挥个人在维护公共利益中的积极性， 最大可能地为私人提供维护公共利益的制度保障和救济平台，其中美国范围最为宽泛，强 调允许私人和民间团体提起公益诉讼，而大陆法系国家则只是规定特殊团体或者特定的国 家机关才有权提起民事公益诉讼。2 6 综观各国民事公益诉讼的规定，美国的模式称得上影响最大，近年来，德国和法国的 许多提案也大胆地提出因地制宜地借鉴美国的经验，赋予个人和社会团体以起诉权。由此 2 6 张艳蕊：民事公益诉讼制度研究一兼论民事诉讼机能的扩大，北京大学出版社，2 0 0 7 年版。 l l 可以看出，强调社会公众的任何成员都可以作为公共利益的代表提起诉讼，已成为公益诉 讼最主要的发展趋势。通过考察世界主要法制发达国家的有关公益诉讼的立法和实践，可 以为我国关于民事公益诉讼制度的设计提供蓝本，藉以吸收两大法系的优点，使得该制度 更加科学。 1 2 三、构建我国公益诉讼的理论基础 ( 一) 正当当事人理论的发展 当事人适格这一概念起源于德国。所谓当事人适格，又称正当当事人，是指在具体的 诉讼中，对于作为诉讼标的民事权利或法律关系有实施诉讼的权能，即能够以自己的名义 起诉或应诉的资格。这种资格又称诉讼实施权。2 7 研究当事人适格具有如下意义：首先，排 除不适格的当事人j 避免无意义的诉讼程序，防止当事人滥用诉权使对方当事入无端陷入 诉讼。其次，扩大司法解决纠纷的功能。通过对当事人适格的识别使民事审判的效力只及 于真正的当事人，即适格的当事人，从而使民事审判能够真正为与实体法律关系有直接利 害关系的当事人提供公力救济。2 8 由于现代社会的群体纠纷增多，就产生了解决多数人纠纷 的群体性诉讼制度。群体性