（经济法学专业论文）关于我国农业保险的立法研究.pdf

南京航空航天大学硕士学位论文 i 摘要 农业保险作为市场经济条件下现代农业可持续发展的三大支柱 （农业科技、 金融、保险）之一，是 wto 规则允许的“绿箱政策” ，受到很多国家的青睐。 我国并没有充分利用这一“绿箱”政策，农业保险在我国的发展并不理想，其 重要的原因之一就是我国现有立法存在问题，相关配套政策没有落实到位。在 国外，如美国、加拿大、日本等经营农业保险比较好的国家，农业保险的开展 都遵循了“立法先行”的原则，农业保险有完善的法律制度为其保驾护航，各 国根据自己的国情设计出了符合本国经济发展要求的农业保险法律制度体系。 相反，在我国，从 82 年恢复农业保险以来，还没有建立起一套专门的农业保险 法律法规体系，这严重影响了农业保险的发展。我国农业保险立法，要在吸收 国外先进经验的基础上，立足于我国的国情，建立统一、多层次、多种类的立 法体制，注意立法的协调性，不仅上位法和下位法之间、部门法之间要和谐， 立法还要与我国各地经济发展水平、与其他社会保障制度的完善保持一致。立 法要遵循政府扶持、基本保障等原则，同时，要明确各主体之间的的权利、义 务和责任关系，规范市场秩序，加强法律监管。在具体制度设计上，要符合我 国宏观产业政策目标，探索适合我国国情的经营模式，建立农业保险的利益诱 导机制和再保险机制，提高农民参加和经营者经营农业保险的能力，以此广泛 分散风险，解决农业保险市场失灵、供求关系失衡的问题。 关键词：农业保险，立法，立法协调，立法模式，制度设计 关于我国农业保险的立法研究 ii abstract the agricultural insurance is one of the three great props (agricultural science and technology, finance, insurance) which support the sustainable development of agriculture in a market economy. it is also “ the green policy” that the wto permits and attracts the attention of many countries. but our country does not make full use of it and it develops very slowly, one of the most important reasons is the question of the legislation and related policy. in abroad, countries like america, canada, japan which manage agricultural insurance successfully, all follow the principle of “ legislation comes first” , and own complete legal system to protect the agricultural insurance. they also design the legal system of agricultural insurance in accordance with the demands of the economic development of their own countries. on the contrary, our country has not established a set of specific agricultural insurance legal system since we restored the agricultural insurance in 1982. this has seriously affected the development of agricultural insurance. we should absorb the advanced experience of other countries, base on our actual national condition, establish a unified, multi- level and multi- typed legal system, and pay attention to the coordination not only between the high law and the low law but also among the laws of departments and keep pace with the levels of economic development and social security system in each place. the legislation must follow the principles of the government s support and the basic security. at the same time, for main bodies, legislation must define the relations of the rights, duties and responsibilities, standardize market order and strengthen legal supervision. the concrete designation must conform to the goal of chinese macroscopic industrial policy, explore the pattern which suits to the actual situation of our country and establish benefit- induced mechanism and reinsurance mechanism. the aim is to disperse the risks, improve the abilities of the farmers and the operators who manage the agricultural insurance, and to solve the problems of the setback of the market and the unbalanced relationship in supply and demand. keywords: agricultural insurance, legislation, legislative coordination, legislative pattern, system design 承诺书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。尽我所知，除文中已经注明引用的内容 外，本学位论文的研究成果不包含任何他人享有著作权的内容。对本 论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集体， 均已在文中以明 确方式标明。 本人授权南京航空航天大学可以有权保留送交论文的复印件，允 许论文被查阅和借阅， 可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数 据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本承诺书) 作者签名： 日 期： 南京航空航天大学硕士学位论文 1 绪 论 农业是一种弱质性产业，其发展面临严重的自然风险和市场风险。 我国作 为农业大国，每年农业因自然灾害所遭受的损失更是难以计算。要减少灾害对 农业的损失，提高农业、农村的社会再生产能力，就必须建立一种社会化的风 险分散和补偿机制，尽可能使损失在更广泛的空间内得以分散，使农业再生产 能力在灾害事故损失中迅速恢复，保证农业生产的稳定发展。农业保险正是适 应农业深入发展的需要产生和发展起来的。农业保险是指农业生产者在从事种 植业、养殖业等生产和初加工过程中，因遭受自然灾害或意外事故造成的物质 损失，有权向保险人要求经济补偿的保险制度。其是对农业生产中的动植物因 遭受风险损失而给予补偿的一种方式，是降低农业风险的有效手段，也是人们 对风险进行防范和处理中的一种制度安排和制度创新。 从政策属性方面来讲，农业保险可分为政策性农业保险和商业性农业保险。 保险标的对国计民生具有重要战略意义，对农林牧渔的生产和生活保障具有重 要影响，保险风险广泛或巨大，而按照商业经营规则无法由市场提供的保险， 例如多风险农作物保险、家畜死亡保险等，是政策性农业保险。商业性农业保 险则是由商业性保险公司以盈利为目的经营，保险责任狭窄，保险标的损失率 低，赔付率低的农业保险。它们代表两种不同性质的农业保险制度模式。政策 性农业保险产品是市场不能提供或是不愿意提供的农业保险产品，例如多风险 农作物保险、家禽畜死亡保险等，具有准公共物品的性质，商业保险公司独立 经营，其收益远小于其成本，所以必须依靠政府的财政补贴和税收优惠等政策 措施才能开展起来。而完全商业性经营的农业保险，从世界农业保险发展史上 来看，基本以失败而告终。 世界上约有 40 多个国家推行或试验农业保险，以美国、加拿大、日本、 菲律宾等经营农业保险比较好的国家为例， 这些国家经营农业保险的时间较长， 经营农业保险的经验也比较丰富。从最初的商业保险公司开办农业保险失败之 后，世界农业保险逐步形成了以政策性农业保险模式为主导、商业性农业保险 发展模式为补充的基本格局，当然商业性农业保险也只是存在于一些单一风险 或保费负担较低的产品上，例如农作物冰雹险、火灾险等，比重很小。由于各 国在农业保险发展背景、具体扶持措施、农业保险组织体系和采用的农业保险 技术等方面有所差异，各国的模式又有所不同：以政府主办、商业保险公司经 关于我国农业保险的立法研究 2 营为特征的美国农业保险模式；以中央和地方政府联合主办、政府直接经营为 特征的加拿大农业保险模式；以政府资助、农业合作组织经营为特征的日本农 业保险模式。但总体来讲，三大模式都以政策性农业保险为基本制度安排，都 体现了财政补贴支持的基本特征，体现了农业行政主管部门在农业保险计划中 的重要作用。在政策性农业保险立法制度建设上，已经形成了一套完善的立法 体系，立法对于农业保险的经营模式、保险标的、保障水平、政府补贴比例、 再保险以及对农业保险的管理等作出了明确的规定。 我国农业保险从上世纪 50 年代试办又停办期， 到 82 年恢复和迅速发展期 和经济体制改革后商业保险公司退出经营的萎缩期，到 2004 年后的新试点期， 几十年的经营历程，我们积累了一定的经验，也领悟到了农业保险经营受挫的 原因。长期以来，我国农业保险市场都是完全采用商业性经营模式，忽视了农 业保险的政策性。实践表明，目前对于农业保险的多数险种来说，纯商业化经 营的路是走不通的。这是我们花了几十年的时间才得出的与国际农业保险界同 行相同的结论。由于农业的高风险性和农户对农业保险的有效需求低，对于大 多数的农业保险险种来说，并不存在着一个完全的农业保险市场。它表现在： 一方面，农户的有效需求不足以支持一个商业化的农业保险市场；另一方面， 农业保险的低收益、甚至负收益无法维持商业保险公司对农业保险的供给。总 之，想仅仅通过商业性农业保险来实现支持和保护农业的政策目标，看来是不 可能的，必须重视发展政策性农业保险。我国现存的保险法是一部适用于 商业性保险的法律，而农业法关于农户自愿参加保险的规定，也不利于当 下政策性农业保险的推行， 政策性农业保险的参保方式必须要有一定的强制性。 政策性农业保险缺少专门性立法，直接导致农业保险市场失灵的局面，鉴于政 策性农业保险的特殊性，必须通过立法尽快建立政策性农业保险制度。本文关 于农业保险立法问题的研究， 也仅仅是限于对政策性农业保险立法问题的思考。 学术研究上，90 年代出版的专著多数从实践的角度回顾我国农业保险发展 状况，介绍一些主要的农业保险险种1，少数著作介绍了国外农业保险的发展及 相关法规情况2。自新试点以来，国内对于农业保险的研究视角也有了进一步的 转变：龙文军从经济学的角度分析农业保险主体之间的互动行为；庹国柱和王 国军认为我国农业保险和农村社会保障之间可以协调和整和； 3冯文丽首次从福 利增进的角度研究农业保险制度供给，指出我国农业保险市场失灵的根本原因 1任素梅、高文平、郭晓航等在其农业保险著作中都有论述 2庹国柱、李军国外农业保险：实践研究和法规m西安：陕西人民出版社，96 年 10 月第 1 版 3庹国柱、王国军中国农业保险与农村社会保障制度研究m北京：首都经济贸易大学出版社 2002 年 第 1 版 南京航空航天大学硕士学位论文 3 在于制度供给不足。4这些文献多数是从保险、经济、社会学角度进行研究的。 目前对农业保险立法方面的研究只散见于一些小的论文，专门介绍农业保险立 法的书籍几乎没有。总体而言，研究主要集中在对国外立法背景、内容的介绍 和借鉴，或是对国内立法的可行性分析上，很少从立法学的角度来思考我国农 业保险立法应注意的问题。农业保险立法应采用什么样的立法体制，如何把立 法和我国地区差异大的实际情况结合起来，如何协调部门法之间以及法和其他 上层建筑之间的关系，应采用什么样的立法技巧等方面的研究尚少。针对农业 保险具体内容的设计，有关农业保险立法模式、相关主体的权利、义务、责任 关系的内容也很少，往往只是提出了一个立法的框架，很少论及具体的细节问 题。 本文基于对立法体制、立法和谐性、立法技术、立法基本原则、立法和国情、 立法和利益的关系等内容的理解，从立法的角度展开对我国政策性农业保险问 题的研究。在分析了我国农业保险的立法现状及存在的问题之后，总结国外先 进立法经验，在此基础上，提出我国农业保险立法的体系安排及具体内容构想。 4冯文丽中国农业保险制度变迁研究m北京：中国金融出版社，2004 第 1 版 关于我国农业保险的立法研究 4 第一章 我国农业保险立法存在的问题及原因分析 1.1 我国农业保险的立法现状 我国从 82 年恢复办理农业保险以来，农业保险经历了 20 多年的跌宕起伏， 没有得到很好的发展，其重要的原因就是缺少专门的政策性农业保险法律或相 关实施条例。最早有关农业保险的法律规则，是 1985 年国务院颁布的保险企 业管理暂行条例 。该条例第五条规定： “国家鼓励保险企业发展农村业务，为 农民提供保险服务。保险企业应支持农民在自愿的基础上集股设立农村互助保 险合作化，其业务范围和管理办法另行规定。 ” 保险法颁布后，该条例废止。 而现行的保险法是一部商业保险法，由于农业保险的特殊性，一般适用于 各种商业保险的保险法并不适用于政策性农业保险。 保险法一百四十九 条规定： “国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法 规另行规定。 ”十几年过去了，农业保险相关法律、行政法规并未出现。 2002 年，我国农业法修订后， 新修订的农业法第四十六条规定： “国 家建立和完善农业保险制度。国家逐步建立和完善政策性农业保险制度。鼓励 和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险 组织，鼓励商业性保险公司开展农业保险业务。农业保险实行自愿原则。任何 组织和个人不得强制农民和农业生产经营组织参加农业保险。 ” 虽然新的农业 法清楚的界定了农业保险应按政策性保险实施，国家鼓励经营农业保险，可 是对于如何建立农业保险组织，如何经营农业保险业务，却并没有新的法律、 法规进行明确规定。 对于农业保险的优惠政策，除了中华人民共和国营业税暂行条例第六条 中规定的免征营业税以外，目前也尚未出台任何有关农业保险的正式规则。 1.2 农业保险立法存在的主要问题 1.2.1 专门的政策性农业保险立法缺位 长期以来，政策在我国农村中起着举足轻重的作用，所谓“一靠政策、二靠 科技、三靠投入” ，政策成了调整社会关系和利益分配的首选。调整农村产业结 构，发展乡镇企业，提倡社会化服务等，都体现在党的一系列农村政策之中。 南京航空航天大学硕士学位论文 5 从近几年的中央 1 号文件我们也可以看出，政策在指导农村改革中充当了相当 重要的角色。相比之下，法律的功效性并不明显。法律对农村改革的介入要少 的多、浅的多，即使是跟进，速度也比较慢，在决定农村经济发展的诸要素中 选择，大都将政策列为首要因素，而将法律置于末位。以农业保险为例，2003 年 10 月 21 日，中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定 指出：要健全农业社会化服务、农产品市场和对农业的支持保护体系，探索建 立政策性农业保险制度。2004 年中央 1 号文件提出：加快建立政策性农业保险 制度，选择部分产品和地区率先试点，有条件的地方可对参加种养业保险的农 户给予一定的保费补贴。2005 年中央 1 号文件又进一步强调：要扩大农业政策 性保险的试点范围，鼓励商业性保险机构开展农业保险业务。06 年和 07 年中 央 1 号文件也都强调：稳步推进政策性农业保险试点工作，加快发展多种形式、 多种渠道的农业保险。对于农业保险来讲，很长时间都是由政策代替法律发挥 作用的，政策频繁出台，立法却是一片空白，政府并没有把农业保险的发展落 实到立法活动中加以保障，而是尽量多的采用了政策支持、政府号召的办法， 掩盖了立法发展的急切。 现行的农业法和保险法只是对农业保险略有提及，并未涉及到具体 的政策性农业保险内容，不是专门的农业保险法律规范，也就难以有效的保证 政策性农业保险的开展。还有一些地方依据中共中央的一些决定或地方政府的 意见来开展农业保险。 例如， 上海就在 2000 年 6 月颁布了上海市政府办公厅 关 于推进农业保险工作若干意见 ， 但它并不是法律，不具有法律上的约束力和权 威性，并不能保证农业保险顺利、有条不紊的进行，农业保险常常随着政府主 管的换界而时断时续。 其实， 法律和政策既存在一定的联系， 又不能相互代替。 法律是政策的基础， 是政策的必要限度，而政策必须在法律框架内产生并发挥作用，是法律实施的 展开。5从公共秩序、经济社会的持续协调发展看， “法律无疑是潜在的最佳调 节器和控制器，是农村社会稳定繁荣的标尺。政策却能指引和规范农民的短期 行为， 激励农民致富奔小康， 成为农民发家致富的内在动力和精神支柱。 ” 因此， “政策在农村社会中起着动态的、明朗的规范和控制作用，而法律则起静态的、 潜在的规范和控制作用。 ”6遗憾的是，我国农村政策和农村法律位序的颠倒， 政策代替法律，法律又往往貌似政策，使得两方面的作用都未能有效的发挥。 5 张德友、翟印礼法与农村社会变迁m北京：人民出版社，2007 年 4 月第 1 版，第 83 页 6 李育全、马雁农民法治观念的误区及其引导m北京：中国农业大学学报社科版，2002 年第 2 版 关于我国农业保险的立法研究 6 1.2.2 农业保险相关主体责任不明确 实施农业保险需要相关主体签定保险合同，具体规定各方的权利、义务和法 律责任。法律责任的明确能够有效的约束各主体的行为，保证相互之间权利义 务的正确执行，有利于良好法律秩序的形成，更好的体现法律公平、公正、秩 序、正义的价值理念。一直以来，保险合同的签定都是以保险法作依据， 主体之间的权利、义务、责任关系完全可以依照商业保险法来规定。然而，农 业保险合同的签定并不能完全沿袭传统商业保险合同的方式，因为我国当今竭 力推行的政策性农业保险不同于商业性保险，它具有很强的政策性特点，涉及 的主体很多，权利、义务、责任关系复杂，立法必须对其进行重新的适当定位， 这直接决定了农业保险能否健康、持续的发展。尽管新时期政策性农业保险的 试点工作正在各地如火如荼的开展，农业保险的运作仍然存在很多问题。由于 缺乏相关的权责规定，各主体的行为得不到有效的指导和规范，农业保险的开 展并没有达到有条不紊的效果。对于投保人拖延交纳保险费，在参加农业保险 后出现道德风险的行为应承担什么样的责任并不明确。保险人不按期支付赔偿 款或是任意提高保费的情况和可以免于赔偿的情况，以及对于地方官员随意撤 消农业保险，任意支取保险基金，不给农业保险以补贴和政策支持的行为都没 有具体的法律责任规定。法律责任的模糊会直接导致“公说公有理，婆说婆有 理”的局面，主体之间难以相互配合、相互协调，农业保险就难以操作和有效 的管理。 1.2.3 农业保险监管制度缺失 农业保险监管制度的缺失已经严重阻碍了农业保险的有序发展。 我国对政策 性农业保险缺少专门法律方面的监管，农业保险的开展，只能遵循一般性的原 则和做法。其完全商业化的经营模式，缺少专门的监管，主体行为任意，必然 导致农业保险发展状态无序，效率低下。一方面，保险公司基于利润考虑可以 随便撤消险种，抬高费率，造成市场供给短缺，需求不足。另一方面，政府对 农业保险的支持随意，很多地方政府基于自身财政能力的考虑，对农业保险不 加补贴，甚至有的地方政府反过来任意侵占保险利益，从而加剧了农业保险经 营的不稳定性。没有专门的农业保险立法作为保障，政策性农业保险在实践中 很难打开以往商业性经营的僵局，实现鼎然有序的发展。农业保险主体行为随 意，权利义务关系不明确，必然出现我行我素的局面。最为严重的问题还体现 在保险基金运作无序，保险基金收支、管理和运作存在的欺诈行为较严重，多 南京航空航天大学硕士学位论文 7 头管理，缺少专门的监督，随意挪用资金情况严重，损害了保户的利益，造成 百姓对政府行为的不信任。 1.3 我国农业保险立法缺位的原因 分析产生问题的原因，往往是为了能够找到更好的解决问题的办法。对于农 业保险立法缺位的原因分析，同样是为了摆脱立法空缺对农业保险发展带来的 困境。很多人认为农业保险迟迟得不到专门法律法规的保护，就是因为政府害 怕专门立法对政府责任的明确会加重财政的负担。笔者认为，农业保险立法作 为一种上层建筑，其产生、完善必然与农村经济的发展，与相关制度的完善息 息相关，所以，笔者将从以上几个方面分析农业保险立法制度供给短缺的原因。 1.3.1 农村经济发展水平的约束 对于农户来讲，分散的小规模生产，加上农产品的低效益和面临的高风险， 使得农业生产者很难有足够的资金来扩大再生产。即使近几年农民收入有所增 加，但这种增长根本无法抵消教育、医疗等支出的增加，农民依然处于低收入 状态。而且我国农民长期处于分散的、封闭的小生产状态下，自给自足的观念 根深蒂固，加上文化素质不高，往往比较重视眼前利益，或对农业风险存在侥 幸心理，认为不要发生就多赚，发生了就亏，能躲则躲，能赚则赚，或是过分 依赖政府的灾害救济，宁可期待灾后那些丁点救济，也不为农业浪费一份保额。 此外，家庭联产承包经营以来，土地被分成小块，现行的小规模农业生产，不 利于有效的分散风险，也给保险公司理定费率，评定损失带来了高成本，致使 一些保险公司远离农业保险，即使经营也是抬高投保门槛，使得没有经济能力 的农民无力投保。与此同时，在一些富足的地区，工业发达，农民的收入主要 依靠地方乡镇企业所得，即使遭受灾害损失，也不会对农户农业生产经营和家 庭生活造成严重影响。土地只是用来保障他们最低的生活需求，并不是完全依 靠土地生活。 7农业保险可能给农民带来的补偿灾害损失的预期，对他们而言更 是没有什么吸引力。 7 庹国柱、王国军中国农业保险与农村社会保障制度研究m北京：首都经济贸易大学出版社 2002 年第 1 版，第 347 页 关于我国农业保险的立法研究 8 1.3.2 配套保障制度不健全 一方面，随着市场经济的不断发展，城乡之间的差距日益加大，而农村的 社会保障制度并没有充分发挥其保障农民生活的作用。农民看病难、贵，养老、 失业等问题日益突显，作为收入的底层，农民不可能完全没有后顾之忧的去投 资农业保险，为不确定的风险买单。在他们看来，钱是用来看病，防老的，根 本没有剩余资产去考虑要不要给果树、庄稼，给牲口买保险，因为他们连自己 的保险都没有能力去买，又哪里有能力去应对农业投保的问题。拿农村社会养 老保险来讲，养老保险制度的建立、撤消、资金的筹集、运用和管理等不是按 照法律规定的程序进行的，而是按地方政府部门制定的一些规章实行的，不是 由农民和政府签定一种持久的契约。 8办办停停的事例，使得农民对社会保险 基金的管理者和经营者缺少信任，农民看不到持久的收益，养老保险难以有效 开展。正是各项保障制度在实施上的漏洞，难以做到相互配合，协调发展，整 体上促成了农村社会保障制度总体实施不佳，难以真正达到服务于民的效果。 而相比与农村的老百姓，城市的居民就幸福多了，买了房子有财产保险，看病 有医疗保险，失业了有失业保险，老了还有养老保险，一整套完善的社会保障 体系，使他们的生活完全没有后顾之忧。 另一方面，农村金融信贷优惠政策供给不足。农村金融服务整体上不能满 足“三农”的要求。农村金融基础设施建设滞后，农村金融服务方式、服务手 段落后，电子化、票据化程度较低，支付结算体系落后。农村信贷资金也没有 充分发挥作用，农村金融远没有实现成熟运作。随着农业银行在乡镇网点的减 少，农发行业务缩小为粮棉油收购贷款以及农村合作基金会全部撤并，客观上 赋予农村信用社独立支撑农村金融主渠道的职能，但由于各种主客观的原因， 农村信用社根本无法担当农村金融“主力军”的重任，更不要说保障新农村建 设的资金需求。在我国，一种向农户持续提供政策金融的机制还不存在。2 0 0 1 年底以来，虽然农村信用社创新了贷款发放方式，向农户发放小额信用贷款和 联保贷款，大大提高了农户贷款需求的满足程度。但是，由于单笔贷款的额度 小、期限短，加之农村信用社资金实力有限，所以，农户的资金需求满足度仍 然较低。没有资金的支持，仅仅依靠农户自己的实力，很难实现对农业再生产 的投入，遭遇自然灾害情况下，难以在短时间内恢复生产，这在很大的程度上 束缚了农民的生产积极性，对于投资农业保险，由于缺少资金支持而难以从中 8庹国柱、王国军中国农业保险与农村社会保障制度研究m北京：首都经济贸易大学出版社 2002 年 第 1 版，第 385 页 南京航空航天大学硕士学位论文 9 得到实惠。 1.3.3 相关主体利益需求难以协调一致 有学者认为，从人类角度看，法律是一个安排秩序的分类体系，他安排了事 物、行为、意义的秩序。换而言之，法律实质上是一个安排利益秩序的分类体 系，立法则是安排利益秩序的过程，是各个不同的利益主体进行利益博奕的过 程。9 农业保险涉及保险公司、投保农民、还有政府等多个主体。我国从 82 年 恢复办理农业保险，经历了 20 多年起伏跌宕，办办停停，这个过程正是农业保 险主体之间利益博奕的过程，是一个成本和利润的权衡过程。农业保险是政策 性很强的保险，它要与一定时期的国家宏观经济政策目标相适应。基于各个时 期经济发展的需要，政府一方面呼吁建立农业保险，另一方面又亟于可能产生 的财政负担，不给予农业保险立法和财政上的支持，仍然主要依靠旧的灾害救 济体制应对农业灾害损失。保险公司经营农业保险初始热情高涨，而在市场经 济条件下，面对高成本、高赔付率、低收益又没有政府扶持的现状，在追求利 润的最基本原则的指导下，也逐渐选择了远离农业保险这个领域，以致于造成 当今保险市场供给萎缩的现状。同样，保险公司对于农业保险的决策，一定程 度上也影响了农民的投保选择， 高保险费率使得缺乏支付能力的农民望而却步， 一些发达地区的人们，由于得益于乡镇企业的丰厚收入，不愿意花心思参加农 业保险，就这样，整个农业保险市场由于缺少利益运转动力而步步萎缩，举步 维艰。 1.3.4 传统灾害救济体制的阻碍 现存制度往往是新制度安排的阻碍因素。 一直以来，我国政府就依赖于传统 的灾害救济体制来解决每年农业因自然灾害所遭受的损失问题，很少考虑依靠 农业保险来分散农业生产的风险，确保农业生产的持续发展。灾害救济虽然与 农业保险的性质完全不同，但灾害救济所发挥的对受灾农民的经济补偿作用， 却是阻碍我国农业保险制度供给的一个重要因素。我国每年对受灾农民都给予 一定的灾害救济，其中 95 年自然灾害救济占民政事业费支出总额的比例高达 22.7%。10 农业保险和灾害救济都可以使受灾后的农业经营者得到一定的经济补偿。 而 两者的区别也很明显： （1）农业保险是一种经济合同行为，只有交纳了保费的 9 王启梁法律是什么？一个安排秩序的分类体系j现代法学，2004 年第 4 期，第 96 页 10 冯文丽中国农业保险制度变迁研究m北京：中国金融出版社，2004 第 1 版，第 138 页 关于我国农业保险的立法研究 10 农民，才可以得到保险的保障；灾害救济是一种免费的道义行为，任何社会成 员因遭受灾害袭击生活出现困难的时候，都可以享有救济。 （2）农业保险的保 障水平，有赖于农户所交保险费的多少，交的保费多，享受的保障水平就高。 而事后享受灾害救济的对象可以获得的补偿数额是不确定的，往往比较少。 （3） 农业保险的理赔要严格按照事先的合同进行，保险公司要进行准确的厘定以确 定具体的赔偿份额，而灾害救济没有如此严格的程序，补偿多少，什么时候补 要依靠政府财政实力。所以，相对于要依靠政府巨大财力和操作繁琐，权利、 义务关系复杂的农业保险，免费而且简单、灵活的灾害救济体制就更具有吸引 力了。长期以来，我国政府也偏好灾害救济制度，农业保险制度的供给严重短 缺。 农业保险立法制度的缺失已经成为阻碍我国农业保险发展的主要瓶颈， 在分 析了我国农业保险立法方面存在的问题和原因之后，我们还应该深入探究我国 农业保险的立法之道。而立法的完善除了要坚持我国国情之外，更有必要借鉴 国外成功的经验。 南京航空航天大学硕士学位论文 11 第二章 国外农业保险立法现状 制度学派认为，人类的经济活动充满了不确定性，因而也就形成了制度这种 安全和效率的工具，制度可以提供一系列交易规则，界定人们行为的选择边界， 约束人们之间的相互关系，从而减少不确定性，降低交易费用。11在市场经济 条件下，充满了各种纷杂的经济关系，所以市场经济本质上也是法制经济，法 律是市场经济条件下调节经济关系的必备工具。用法律调整市场经济各主体的 行为，确定他们的行为边界，理顺各主体之间的经济关系，才可以保障市场经 济的健康发展。农业保险制度也是由于农业经济活动的不确定性产生的，农业 保险通过把个体小农户集中起来，利用大数法则，分散局部的农业风险，以此 降低农民灾害的损失负担，及时恢复灾后的农业再生产能力，提高了农户生产 收益的预期，保证农业稳定的发展。所以，农业保险具有明显的社会效益，特 别关系到农民的切身利益， 关系到农业稳定发展的大局和整个产业的稳定发展。 然而，农业保险的发展已经不仅需要保险行业自身的努力，更需要一个良好的 社会环境，它不仅需要一个好的市场环境和经济环境，更需要国家提供一个规 范的法制环境。农业保险要想走上人们期望的路子上去， “立法先行”就成了解 决问题的关键。12说到立法，我们就不得不考察国外农业保险的立法状况。美 国、加拿大、日本都是经营农业保险的成功典范，这些国家在农业保险立法的 目的选择、立法原则、立法模式、具体的制度设计等方面都有突破性的成绩， 而菲律宾等发展中国家的经历也是值得我国进行立法参考的。 2.1 美国农业保险立法现状 美国农业保险立法起步较早，早在 1922 年就开始将农作物保险作为政府政 策工具的一种，并且成立了农业灾害保险部，组成专门委员会进行调查研究农 业灾害保险。为了应付严重的经济危机，政府任命农作物保险执行委员会 （ecci）对农作物歉收的保险保障问题进行了多次研究，于 1938 年通过了联 邦农作物保险法 ，以此成立了专门的农作物保险公司（fcci） ，规定了综合农 作物保险的范围和条件，并允许私人保险公司经营这项业务。经过长期实践， 从 1939 年起，美国又开始对小麦生长期一切险的保险试验。 联邦农作物保险 11 庹国柱、李军、王国军美、加、日农业保险立法的比较与借鉴j法学杂志，2000 年第 6 期 12 李萌农业保险：立法先行成为解决问题的关键j中国经济周刊，2005 年 3 月 29 日 关于我国农业保险的立法研究 12 法自 1939 年颁布后，到 1980 年一共修改了 12 次。经第十一次修定颁布后， 结束了农作物保险长达 42 年的试验，从 1980 年正式在全国推行。1994 年美国 国会根据 13 年实施联邦农作物保险法存在的问题，特别是连年赔付率过高 的问题再次对该法进行大刀阔斧的修订，产生了克林顿农作物保险改革法 ， 1996 年再次进行了修订。法律确定农业保险采用政府主导型模式，鼓励私营保 险公司经营农业保险业务，政府成立联邦农业保险公司，从原来的直接经营农 业保险原业务中逐渐退出，负责对私营保险公司提供再保险和补贴业务并进行 监督。 从农业保险立法的背景和目的考察， 美国最初立法着眼于农业资源的合理分 配、利用和提高农业部门的收入，随着时间的推移和社会经济的发展，宏观经 济政策不断变化，促使政府不断调整立法，转变立法目标。国内财政实力的增 强，社会保障制度的日趋完善，也为农业保险立法目标的转变提供了坚实的后 盾。美国农业保险逐渐成为农业保护政策和农民社会福利政策的组成部分，立 法目标主要是为了推进农村社会福利，兼顾农业发展。 立法体制上，美国属于两级立法体制，即中央、地方都享有立法权。在农业 保险的立法问题上，综观整个农业保险立法发展的过程可知，美国着重采用的 是由政府统一立法以推行农业保险的模式。通过地方性的试点考察，总结农业 保险经营中存在的问题，在此基础上，由国会针对问题制定统一的适合宏观经 济发展需要的农业保险立法，并不断的根据实际情况的变化进行适时的调整。 联邦农作物保险法十几次的修订历程就证明了这一点。 在立法原则上，重点体现政府扶持原则。美国政府拨款建立农作物保险基金 和巨灾保险基金，对投保者和保险经营者都给予一定比例的保费补贴和经营管 理费用补贴，2000 年美国平均补贴额为纯保费的 53%（保费补贴额平均每英亩 为 6.6 美元） ，其中巨灾保险补贴全部保费。同时，法律也明确规定了农业保险 原则上实行自愿保险，但也有促使农民投保的强制条件，例如保费补贴、价格 补贴、农户信贷等都与是否参加保险有关系。农户必须购买巨灾保险，然后才 可以追加购买其他的保险。 2.2 加拿大农业保险立法现状 加拿大农业保险是通过先试点过渡， 后正式出台农业保险法的。由于农业在 加拿大的重要地位，加拿大极为重视农作物保险立法，将农作物保险纳入法制 轨道，以法律保障农作物保险顺利开展。从 20 世纪 30 年代起，政府就开始进 南京航空航天大学硕士学位论文 13 行举办农作物保险的可行性研究。此间，虽未对农作物保险进行试验，但却有 一些与农作物保险功能相似的为农场提供损失补偿的法律或政策计划，较重要 的一项就是“平原地区农场援助法” ，1959 年，联邦政府颁布了联邦农作物 保险法 ，此法在 1966 年、1970 年、1990 年经多次修改，对再保险、政府补贴、 保险责任等进行了合乎实际的修改，更加适应了经济发展的需要。 考察加拿大农业保险立法的背景，很重要的一点就是 20 世纪 50 年代，全国 社会保障事业迅速发展，社会各界普遍关注经济和社会生活的安全保障。各种 养老金计划，医疗保险计划，家庭津贴计划，失业保险计划等先后通过立法实 施，而这些计划很少考虑到农民所遭受的生产和市场风险，农民强烈要求政府 建立农作物保险计划，提高农民的经济和社会福利待遇。在此背景影响下，联 邦通过立法确立了政府主导型经营模式，并明确了对农业保险提供很高水平的 保费补贴和管理费用补贴，以此促进农村社会福利的健康发展。 所以总体上讲， 加拿大农业保险立法目标也是基于提高农业社会福利兼顾农业经济的发展。 加拿大农业保险立法采用的也是两级立法体制。 先由联邦政府根据实际需要 统一的联邦农作物保险法 ，因为联邦政府不直接经营农业保险业务，所以此 项立法内容相对简单，规定了联邦和省级政府对保险费用的分担方式和比例， 以及提供再保险和贷款，对各省农作物保险的管理等原则性问题。根据联邦农 作物保险法，各省自主决定是否参加农业保险计划和再保险计划。决定开展农 业保险的地方各省级政府，可根据地区实际情况具体制定地方性农业保险法律 规范和实施条例，以此保障各地方农业保险的开展。 立法一开始就确定了经营农作物保险的 5 项原则：第一，普遍参加。农作物 保险计划建立时，希望各省内的所有农民都能参加。投保是自愿的，但保障责 任应该尽可能广泛，以便减少农民对政府其他援助计划的需求。第二，公正而 平等的保险。这一原则要求农作物保险的保障责任应该是平等的，赔款应该反 映与产量损失相关的价值损失。第三，自我财务平衡。即农作物保险计划要在 可靠的精算基础上开展和运行，要尽量做到赔偿额与保费收入的平衡。第四， 农民买得起。农作物的保障水平应该与正常生产条件下的预期产量相联系，并 让农民能负担得起保险费，同时必须尽力维护保障水平和保险费率的稳定性。 第五，与其他农业收入保障政策间的互补性。设计农业保险是为了解决农作物 的生产因灾害事故造成的损失，而不是价格下降所招致的损失，因此，其他稳 定农民收入的举措和农作物保险的存在应该相互补充。 关于我国农业保险的立法研究 14 2.3 日本农业保险立法情况 日本现行的保险制度开始于 1948 年，但通过立法建立农业保险制度始于 20 世纪 20 年代。第一次世界大战之后，日本佃农和地主矛盾尖锐化。为了缓和矛 盾，稳定农业生产，日本政府于 1927 年开始组织力量，对农业特别是农作物灾 害与损失评估问题进行了长达 10 年的研究， 并在 1929 年颁布了 家畜保险法 。 20 世纪 30 年代，日本积极准备第二次世界大战，需要利用农业保险缓和地主 和佃农的矛盾，同时保护小农利益，以稳定农业的发展和农村的稳定，于是在 1938 年颁布了农业保险法 ，并于 1939 年开始正式实行。1947 年 12 月，日 本政府将以上两部法律经过修订合并成为农业灾害补偿法 ， 该法对农业保险 的组织机构、政府责任、参保方式、费率厘定等作了明确具体的规定，以后又 经过了多次调整修改，使整个农业保险法律制度具有了一个长期连续性且富有 生命的运行体系。 日本农业保险立法上最突出的两点在于： 1、 由非营利性的互助组织经营原保险。 日本农业保险的组织架构分为三个 层次：村一级农业共济组合，府、县一级农业共济组合联合会，设在农林省的 农业共济再保险特别会计处。除此之外，还建立了农业共济基金会，作为联合 会贷款的机构。村一级农业共济组合是有最低层农民组成，只要当地农民的种 植可保农作物的面积超过法定最低面积，就自动成为组合的成员，也就是说这 种保险是强制性的。农业共济组合负责经营农业保险，与参加投保的农民签定 农业保险合同，收取保费，评定损失，进行理赔等，还要向上级的农业共济组 合联合会分保。府、县一级的农业共济组合联合会拥有该府或县内所有的农业 共济组合成员，接受其成员的分保，并向其提供防灾防损方面的指导。农业共 济组合再保险特别会计处主要经营农业保险的再保险，只接受联合会的分保业 务，如果联合会承保的保险标的的损失超过一定水平的，超过部分就可以有再 保险特别会计处给予补偿。农业共济基金是由中央政府和联合会共同投资组成 的，以应对大部分正常灾害损失的赔偿问题，负责在严重灾害之年，对联合会 提供贷款，解决不足赔付问题。 2、明确自愿和法定相结合的立法原则。日本法律明确规定，凡对国计民生 有重要意义的稻、麦等粮食作物，春蚕茧及牛、马等牲畜列为法定保险范围， 实行强制保险；对果树、园艺作物、旱田作物、家禽等，实行自愿保险，这对 于像日本这样农场规模很小的国家开展农作物保险是很有必要的。当然，为了 减少强制农民参加保险产生的摩擦，改变农民对农作物保险的保守态度，日本 南京航空航天大学硕士学位论文 15 政府尽可能的通过设计合理的保费，并且提供高水平的保费补贴，使农民获得 的利益得以扩大和改进计划组织方式来减少由此而带来的负面效应。 2.4 菲律宾农业保险立法情况 菲律宾、印度等发展中国家也十分重视发展农业保险，通过制定农业保险法 规，从法律制度上确保农业保险的合法地位。菲律宾在 1978 年 9 月，由总统签 发了关于成立菲律宾农作物保险公司的总统令 ，亦即农作物保险法 ，并 依法于 1980 年 6