（行政管理专业论文）国家与社会分权视角下的中央—地方关系探讨.pdf

国家与社会分权视角下的中央一地方关系探讨 摘要 在中国改革进程中，中央政府与地方政府的关系问题随着社会主义市场经济 体制的确立而凸现出来，同时，它关系到整个国家的宪政结构和体制安排，关系 到整个国家的政治稳定和社会的协调发展。因此，研究中央与地方政府关系的调 整与建构，在当前不仅是一个重要的理论问题，更是一个十分紧迫的现实问题。 本文采用了“应然 与“实然”相结合的研究方法。一方面，以西方市民社 会理论为指导，对调整与建构我国中央与地方关系的自仃提基础国家与社会分 权进行了应然的研究；另一方面，从我国的实际情况出发，对处理中央j 地方关 系的传统思路进行了研究和反思。然后将应然的模式与实然的状况加以对比，提 出了实现目标模式的具体思路。 在全文论述过程中，笔者的思路大致经历了四个阶段。 第一个阶段是寻找理论基础。中央与地方关系始终无法处理好的根本原因在 于国家权力缺乏必要的约束，过度扩张，渗透到社会的各个领域。具体来讲，在 国家与社会不分的情况下，政府既介入微观经济领域，又介入社会公共领域；政 府除了具有本身的职能外，还兼有某些企业和社会中介组织的职能。在这种情况 下，围绕着政府形成了很多错综复杂的关系，这些关系最终导致政府履行了很多 多余的职责，同时政府必要的一些职责却被忽略了。 在这种现实状况下，对中央与地方关系的调整只能是行政性分权，而不可能 是政府职能转变而带来的体制变革和创新。因此，要想处理好中央与地方的关系， 就必须对国家权力进行必要的约束和限制。故笔者通过对国家权力与市民社会问 相互关系的考察，认为国家与社会分离背景下的市民社会是对国家权力最有效的 制约和监督。这一结论成为了联结国家一社会分权与中央一地方分权的关键，为 论证国家一社会分权对中央一地方分权的基础性作用提供了理论依据。 第二个阶段是要论证在中国提出国家与社会分权这一解决中央与地方分权 问题的新视角的可能性。新视角是从对处理中央与地方关系的传统思路的反思以 及对新视角提出的背景的分析这两个方面提出的。笔者认为，对新视角提出的背 景的分析过程，实际上就是在为“国家与社会分权是中央与地方分权的前提和基 础”这一命题寻找论据的过程。笔者各这里找到了四个论据，分别为西方国家的 成功经验、中国社会权力与利益分化的现实、公共行政的本质以及对处理中央与 地方关系的前提和基础性作用。 第三个阶段是要论证两次分权之间的关系。第一阶段的论证虽然也体现出了 国家一社会分权对于中央一地方分权的前提性作用，但是并没有集中地探讨国家 与社会分权究竟解决了纵向权力配置中的哪些关键环节。在这里，笔者将两次分 权间的关系归纳总结为辩证统一的关系。国家与社会分权是中央与地方分权的前 提和基础，而中央与地方分权对国家与社会分权又具有反作用。 第四个阶段实际上是对论证过程中的个别有争议的观点进行补充地说，也是 对整个论证过程进行个总结。 通过四个阶段的分析论证，得出如下结论：国家与社会分权是中央与地方分 权的前提和基础。从宏观视角- 束看，国家与社会分离背景下，市民社会构成了对 国家权力最有效的制约与监督。市民社会将囤家权力限定在管理社会公共弓 务这 一有限的范围内，从作用方式和程度上限制国家权力介入非政治的社会! l 三活领 域。这样一来，国家权力关系就比较简单，也使其在纵向政府问的配置比较容易。 从微观视角来看，国家与社会分权理顺了中央与地方分权中最重要的制约因素 经济关系，促进了中央与地方分权中最关键的实现途径政府职能转变， 在理顺中央与地方关系上起到了基础性作用。 因此，要理顺中央与地方政府的关系就不能将思路局限于政府机构内部，只 是对权力在纵向上进行简单的量的分割，而是要在国家与社会分权的大背景之下 来处理中央与地方政府之间的关系。只有在国家与社会合理分权的前提之下，才 能理顺制约中央与地方分权的各项关系，法治化的手段才能对解决中央与地方关 系起到直接的、实质性的作用，也才能使我国中央与地方政府的关系从根本上得 以理顺，进而构建起稳定、合理的纵向权力配置机制。 本文的创造性成果主要在于：第一，笔者没有沿袭局限在政府机构内部对纵 向权力配置进行研究的传统思路，而是通过分析国家与社会分权对中央与地方分 权的基础性作用，从国家与社会分权这一更为广阔的视角来考察中央与地方关 系。第二，笔者在理论分析的基础之上，总结出了国家一社会分权与中央一地方 分权之问的辩证关系。 关键词：市民社会，国家，中央，地方，分权 d i s c u s s i o no ft h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ec e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n ti nt h e v i e wo fd e c e n t r a l i z a t i o no ft h es t a t ea n ds o c i e t y a b s t r a c t i nt h ep r o c e s so fc h i n a sr e f o r m ，t h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ec e n t r a lg o v e r n m e n t a n dt h el o c a lg o v e r n m e n th a sb e c o m eo u t s t a n d i n gw i t ht h ee s t a b l i s h m e n to ft h e s o c i a l i s mm a r k e t i n ge c o n o m i cs y s t e m a tt h es a m et i m e ，i tc o n c e r n sn o to n l yt h e c o u n t r y sc o n s t i t u t i o n a ls t r u c t u r ea n di n s t i t u t i o n a la r r a n g e m 6 n t s ，b u ta l s ot h ec o u n t r y s p o l i t i c a l s t a b i l i t ya n dt h es o c i a ld e v e l o p m e n t t h e r e f o r e ，t h es t u d yi na d j u s t m e n ta n d c o n s t r u c t i o no ft h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nc e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n ti sn o to n l ya n i m p o r t a n tt h e o r e t i c a li s s u e ，b u ta l s oav e r yu r g e n t l yr e a l i s t i co n ea tp r e s e n t t h em e t h o do fc o m b i n i n g w h a ti ts h o u l db e a n d “w h a ti ti s i s a d o p t e di nt h e t h e s i s o nt h eo n eh a n d ，a sw e s t e r nc i v i ls o c i e t yt h e o r ya sag u i d e ，as t u d yo f “w h a ti ts h o u l db e ”i nd e c e n t r a l i z a t i o no fs t a t ea n ds o c i e t y ，w h i c hi st h ep r e m i s ea n d b a s i sf o ra d j u s t i n ga n dc o n s t r u c t i n gt h e r e l a t i o n s h i p b e t w e e nc e n t r a la n dl o c a l g o v e r n m e n t ，h a sb e e nm a d e o nt h eo t h e rh a n d ，w i t ha ne y et ot h ep r a c t i c a lc o n d i t i o n o fo u rc o u n t r y ，t h er e s e a r c ha n dr e t h i n ko ft h et r a d i t i o n a lw a y so fd e a l i n gw i t ht h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e nc e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n th a sb e e nm a d e a n dt h e n ，t h e c o n t r a s to fc o n d i t i o n so f “w h a ti ts h o u l db e ”a n d “w h a ti tj s ”h a sb e e nm a d ea n dt h e c o n c r e t ep l a nt or e a l i z e t a r g e tm o d e lh a sb e e np u tf o r w a r d i nt h ep r o c e s so fe x p o s i t i o n s ，t h ei d e ao ft h ea u t h o rg e n e r a l l ye x p e r i e n c e sf o u r s t a g e s t h ef i r s t s t a g e i st of i n dt h e o r e t i c a lb a s i s t h ef u n d a m e n t a lr e a s o n w h y r e l a t i o n s h i pb e t w e e nc e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n th a sn e v e rb e e na b l et od e a lw i t h v e r yw e l l l i e s i nt h es t a t e p o w e ri s l a c ko fn e c e s s a r yr e s t r a i n t ，a n de x p a n d s e x c e s s i v e l y ，a n di n f i l t r a t e si n t oa l ls p h e r e so fs o c i e t y s p e c i f i c a l l y ，w h e nt h e r ei sn o d i s t i n c t i o nb e t w e e ns t a t ea n d s o c i e t y ，t h eg o v e r n m e n ti n t e r v e n e s i nt h e m i c r o e c o n o m i ca r e a sa n ds o c i a la n dp u b l i ca r e a s a n dt h eg o v e r n m e n tn o to n l yh a s i t so w nf u n c t i o n s ，b u ta l s oh a sf u n c t i o n so fo t h e rc o m p a n i e sa n ds o c i a li n t e r m e d i a r y o r g a n i z a t i o n s i ns u c hc i r c u m s t a n c e s ，t h e r ea r es om a n yc o m p l e xr e l a t i o n sf o r m e d i a r o u n dg o v e r n m e n t ，w h i c he v e n t u a l l yl e a dt ot h eg o v e r n m e n tp e r f o r m sal o to f u n n e c e s s a r yd u t i e s ，b u ts o m eo ft h en e c e s s a r yr e s p o n s i b i l i t i e so ft h eg o v e r n m e n ta r e o v e r l o o k e da tt h es a m et i m e i nt h i sk i n do fc a s e ，t h ea d j u s t m e n to fr e l a t i o n s h i pb e t w e e nc e n t r a la n dl o c a l g o v e r n m e n tc a no n l yb ea d m i n i s t r a t i v ed e c e n t r a l i z a t i o n ，a n dc a nn o tb ei n s t i t u t i o n a l i n n o v a t i o nw h i c hi sf o l l o w i n gt h et r a n s m a t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o n t h e r e f o r e ，t h e s t a t ep o w e rm u s tb er e s t r i c t e d n e c e s s a r i l y ，i fw ew a n tt o h a n d l et h er e l a t i o n s h i p b e t w e e nc e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n tp r o p e r l y s ot h ea u t h o rt h i n k st h a tc i v i l s o c i e t y ，u n d e rt h eb a c k g r o u n do ft h es e p a r a t i o no fs t a t ea n ds o c i e t y ，i st h em o s t e f f e c t i v er e s t r i c t i o na n d s u p e r v i s i o n o fs t a t e p o w e r ，t h r o u g hr e s e a r c h i n g t h e i n t e r a c t i o no fs t a t ep o w e ra n dc i v i ls o c i e t y t h i sc o n c l u s i o nb e c o m e st h ek e yp a r to f s t u d y i n gt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ed e c e n t r a l i z a t i o no fs t a t ea n ds o c i e t ya n dt h e d e c e n t r a l i z a t i o no fc e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t ，a n dp r o v i d e st h e o r e t i c a lb a s i st o d e m o n s t r a t et h eb a s i cr o l eo ft h ed e c e n t r a l i z a t i o no fs t a t ea n ds o c i e t y t h es e c o n ds t a g ei st od e m o n s t r a t et h ep o s s i b i l i t yo ft h ed e c e n t r a l i z a t i o no f s t a t ea n d s o c i e t y ，w h i c h i st h en e w p e r s p e c t i v e t os o l v et h e p r o b l e m o f d e c e n t r a l i z a t i o no fc e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n ti nc h i n a n e wp e r s p e c t i v ei s p r o p o s e df r o mt w oa s p e c t s ：o n ei st h et h i n k i n ga n dr e f l e c t i o no ft h et r a d i t i o n a lw a yo f d e a l i n gw i t ht h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nc e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t ，t h eo t h e ri st h e a n a l y s i so ft h eb a c k g r o u n do ft h en e wp e r s p e c t i v e t h ea u t h o rb e l i e v e st h a tt h e p r o c e s so fa n a l y z i n gt h eb a c k g r o u n do ft h en e wp e r s p e c t i v e ，i nf e c t ，i st h ep r o c e s so f r e s e a r c h i n ga r g u m e n t a t i o n st ot h ep r o p o s i t i o n ，w h i c hm e a n st h a t “t h ed e c e n t r a l i z a t i o n o fs t a t ea n ds o c i e t yi st h ep r e m i s ea n db a s i st ot h ed e c e n t r a l i z a t i o no fc e n t r a la n dl o c a l g o v e r n m e n t ”a u t h o rf i n d sf o u ra r g u m e n t a t i o n sh e r e ：t h es u c c e s s f u le x p e r i e n c eo f w e s t e r nc o u n t r i e s ，t h er e a l i t yo ft h ed i f f e r e n t i a t i o no fp o w e ra n di n t e r e s t si nc h i n a ，t h e n a t u a lo fp u b l i c ，a d m i n i s t r a t i o na n dt h ef u n d a m e n t a lr o l eo f d e a l i n gw i t ht h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e nc e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t t h et h i r ds t a g ei st od e m o n s t r a t et h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h et w ot y p e so f d e c e n t r a l i z a t i o n t h ed e m o n s t r a t i o ni nt h ef i r s ts t a g ed o e s n td i s c u s sw h a tk e yp o i n t s i v o fv e r t i c a ld i s t r i b u t i o no fp o w e ra r er e s o l v e db yt h ed e c e n t r a l i z a t i o no fs t a t ea n d s o c i e t y ，e v e n i ft h ef u n d a m e n t a lr o l ei sd i s c u s s e di nt h ef i r s t s t a g e h e r e ，t h e r e l a t i o n s h i po ft h et w ot y p e so fd e c e n t r a l i z a t i o ni ss u m m a r i z e da sar e l a t i o n s h i po f d i a l e c t i c a lu n i t y t h ed e c e n t r a l i z a t i o no fs t a t ea n ds o c i e t yi st h ep r e m i s ea n db a s i st o t h ed e c e n t r a l i z a t i o no fc e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t ，a n dt h el a t e rh a sr e a c t i o nt ot h e f o m e r t h ef o u r t hs t a g ei sa c t u a l l ym a k i n gs u p p l e m e n t a r ye x p l a n a t i o n st ot h ed i s p u t e d v i e w p o i n t s ，a n di sa l s om a k i n gas u m m a r yt ot h ew h o l ep r o c e s so fd e m o n s t r a t i o n i na c c o r d a n c ew i t ht h ea b o v ev i e w s ，t h ef o l l o w i n gc o n c l u s i o n sa r ee d u c e d ：t h e d e c e n t r a l i z a t i o no fs t a t ea n ds o c i e t yi st h ep r e m i s ea n db a s i st ot h ed e c e n t r a l i z a t i o no f c e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t f r o mt h em a c r o s c o p i c a la n g l eo fv i e w ，c i v i ls o c i e t y ， u n d e rt h eb a c k g r o u n do ft h es e p a r a t i o no fs t a t ea n ds o c i e t y ，i st h em o s te f f e c t i v e r e s t r i c t i o na n ds u p e r v i s i o no fs t a t ep o w e r c i v i ls o c i e t yl i m i t st h es t a t ep o w e rw i t h i n t h es c o p eo ft h em a n a g e m e n to fs o c i a la n dp u b l i ca f f a i r s a sa r e s u l t ，t h er e l a t i o no f s t a t ep o w e ri s q u i t es i m p l e ，a n di t i se a s i e rt od i s t r i b u t es t a t ep o w e ri nv e r t i c a l g o v e r n m e n t s f r o mt h em i c r o s c o p i c a la n g l eo fv i e w ，t h ed e c e n t r a l i z a t i o no fs t a t ea n d s o c i e t yp l a y saf u n d a m e n t a lr o l ei nd e a l i n gw i t ht h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nc e n t r a la n d l o c a lg o v e r n m e n t ，b e c a u s ei tr a t i o n a l i z e st h ee c o n o m i cr e l a t i o n s h i pw h i c hi st h em o s t i m p o r t a n tr e s t r a i n i n gf a c t o r si nt h ed e c e n t r a l i z a t i o no fc e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t ， a n dp r o m o t e st h et r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o n sw h i c hi st h em o s tc r u c i a l w a y t oa c h i e v et h ed e c e n t r a l i z a t i o no fc e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t s o i fw ew a n tt or e t i o n a l i z et h e r e l a t i o n s h i p b e t w e e nc e n t r a la n dl o c a l g o v e r n m e n t ，w em u s td e a lw i t hi tu n d e rt h eb a c k g r o u n do fd e n c e n t r a l i z a t i o no fs t a t e a n ds o c i e t y ，a n dc a nn o tl i m i to u rt h i n k i n gt oi n t e r n a l g o v e r n m e n ta g e n c i e sa n d d i s t r i b u t es t a t ep o w e ro n l yi nv e r t i c a l g o v e r n m e n t s o n l yo nt h eb a s i so fr a t i o n a l d e c e n t r a l i z a t i o no fs t a t ea n ds o c i e t y ，c a ns e v e r a lc o m p l e xr e l a t i o n s h i p sw h i c hr e s t r i c t t h ed e c e n t r a l i z a t i o no fc e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n tb er a t i o n a l i z e d ，c a nt h er u l eo f l a wp l a yad i r e c ta n ds u b s t a n t i a lr o l ei nr e s o l v i n gt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nc e n t r a la n d l o c a lg o v e r n m e n t ，c a nt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nc e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n tb e v r a t i o n a l i z e du l t i m a t e l y ，a n dt h e nc a nas t a b l ea n dr e a s o n a b l em e c h a n i s mf o rt h e v e r t i c a ld i s t r i b u t i o no fs t a t ep o w e rb ec o n s t r u c t e d t h ec r e a t i v er e s u l t so ft h i sp a p e ri sm a i n l yd u et o ：f i r s t ，t h ea u t h o rd o e sn o t f o l l o wt h et r a d i t i o n a lw a yo ft h eg o v e r n m e n t si n t e r n a lr e s e a r c hi d e a s ，b u tr e s e a r c h e s t h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nc e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n tf r o mt h ep e r s p e c t i v eo f d e c e n t r a l i z a t i o no fs t a t ea n ds o c i e t y ，t h r o u g h a n a l y z i n gt h ef u n d a m e n t a lr o l eo f d e c e n t r a l i z a t i o no fs t a t ea n ds o c i e t y s e c o n d ，t h ea u t h o rs u m m a r i e st h ed i a l e c t i c a l u n i t yr e l a t i o n s h i p b e t w e e nt h ed e c e n t r a l i z a t i o no fs t a t ea n d s o c i e t y a n dt h e d e c e n t r a l i z a t i o no fc e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n to nt h eb a s i so ft h e o r e t i c a la n a l y s i s k e y w o r d s ：c i v i ls o c i e t y ，s t a t e ，c e n t r a lg o v e r n m e n t ，l o c a lg o v e r n m e n t ， d e c e n t r a l i z a t i o n 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。 学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。 本人允许论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研 究所等机构将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库或其它 相关数据库。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名： 垒辈 指导教 毒| 勘匆年多月5e l 之 站 i - j j 1 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所星交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，本论文不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所傲的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：杏年 a 0 0 8 年易月j 日 引言 1 研究目的及意义 中央政府与地方政府之间的关系构成了政府内部纵向权力结构，能否f 确处 理这两者之间的关系、合理配置纵向权力结构，直接关系到一个国家的政治稳定 和整个社会的协调发展。因此，如何妥善地处理中央与地方关系是世界各国面临 的重要课题，是一个深受世界各幽政府和学者普遍关注和重视的问题。 2 相关理论及文献综述 中央与地方关系的研究是一个涉及多方面、多因素的复杂的问题，不可能在 一个统一的框架下对此问题进 j ：研究和探讨，因此，中外许多学者都结合自身的 学术背景和所关注的焦点，对此n j j 题进行多角度的探索，形成了大量的研究成果。 笔者选择从微观的角度来归纳惨理中央与地方关系研究过程中形成的主要理论 成果。 2 1 对中央与地方关系内涵的界定 一直以来，学者们对中央与地方关系的内涵的理解不尽一致，始终没有达成 共识。从关系的主体来看，因为“政府”一训具有狭义和广义上的不同含义，而 中央政府与地方政府间的关系是政府间关系的重要组成部分，所以对中央与地方 关系中的“中央”和“地方 内涵的理解也就有狭义和广义之分了。从关系的内 容来看更是众说纷纭，莫衷一是。 首先，从关系主体上再，人们对“中央”与“地方”内涵的理解主要可归纳 为以下几种观点： 第一，狭义沦。绝大多数学者都认为中央与地方的关系应该是狭义的政府问 关系，也就是国务院与各级政府之问的关系。 第二，广义论。林尚立在国内政府问关系( 浙江人民出版社，1 9 9 8 ) 中 指出，“中央与地方的权力关系实际上包含政治权力关系和行政权力关系”。刘小 兵在中央与地方关系的法律思考( 中国法学，1 9 9 5 ，2 ) 一文中指出，“中 央与地方关系是指具有隶属关系或监督指导关系的中央与地方国家机关主体，在 行使国家权力和地方权力时依法形成的权利义务关系”。这里的中央与地方的关 系应该是广义的政府问关系，也就是“中央”与“地方”不再专指国家的行政机 关，而是指包括立法机关、行政机关、司法机关等在内的国家机关。 i l 其次，从关系内容上看，主要的观点可以归纳为以下三个方面： 第一，利益观。认为中央与地方关系是一种利益关系，即中央代表国家的整 体利益和社会的普遍利益，地方代表局部利益和特殊利益。中央与地方关系的实 质是国家利益与地方利益的关系。薄贵利在中央与地方关系研究( 吉林大学 出版社，1 9 9 1 ) 一书中指出，“中央政府与地方政府的关系表现为彼此的权限划 分，但实质上就是国家利益与地方利益的关系”。李寿初在中国政府制度( 中 央民族大学出版社，1 9 9 7 ) 一书中认为，“中央和地方的关系，实质上是国家的 整体利益与局部利益，社会普遍利益与地方特殊利益的分配比例关系问题”。“正 确处理好中央和地方关系，实质就是在利益格j ，寻的基础上确定一种权力分割的制 度”。杨小云在近代中国中央与地方关系研究的若干理论问题( 湖南师范大 学社会科学学报，2 0 0 2 ，1 ) 一文中认为，“f 1 央j 地方笑系的实质足一个社会 法定的社会公共利益的分配关系”。汪雷在转型时期中央与地方关系建构的路 径分析( 中国行政管理，2 0 0 3 ，8 ) 一文中指出，“中央与地方关系住实质上 是互动的国家利益与地方利益的关系”。 第二，权力观。认为中央与地方关系是一种权力分配关系。杨小云在论新 中国建立以来中国共产党处理中央与地方关系的历史经验( 政治学研究， 2 0 0 1 ，2 ) 一文中认为，“中央与地方关系的调整和改革的实质是国家权力在国家 机构体系内的纵向分配 。李治安在唐宋元明清中央与地方关系研究( 南开大 学出版社，1 9 9 6 ) 一书中指出，“所谓中央与地方的关系，主要是指定的国家 政权组织形式下的中央政府与地方政府之问的权力分配及统属关系”。 第三，权利义务观。认为中央与地方关系是一种权利义务关系。刘小兵在中 央与地方关系的法律思考( 中国法学，1 9 9 5 ，2 ) 一文中指出，“中央与地方 关系是指具有隶属关系或监督指导关系的中央与地方国家机关主体，在行使国家 权力和地方权力时依法形成的权利义务关系”。杨春堂和崔向宁在论我国中央 与地方关系的改革( 政治学研究，1 9 8 9 ，5 ) 一文中认为，“中央与地方的关 系，是指具有隶属关系的行政主体在行使国家的最高权力和地方权力时各自依法 享有的权利义务关系。它包括中央与地方的经济关系、政治关系和法律关系”。 2 2 中央与地方的关系状态定位 首先，静态观。静态观强调通过法律保障使中央与地方关系处于一种稳定的 状态。何颖在论我国行政改革中的政府权力重构( 学术交流，1 9 9 7 ，2 ) 一 文中提出了政府权力上下分化这一概念，认为“中央与地方权力的这种分化必须 有法律的保障，即将中央与地方的各自权力及中央与地方共有权力以法律的形式 界定下来”，从而“使中央与地方政府的行政权力关系处于一种较为科学的、合 理的、稳定的、规范化的格局之中”。 其次，动态平衡观。相对于静态观，中央与地方之间的关系状态更多地表现 出一种动态平衡。潘小娟在中央与地方关系的若干思考( 政治学研究，1 9 9 7 ， 3 ) 一文中指出，“中央政府与地方政府职责权限的划分是一个动态的发展变化过 程，不可能一劳永逸。这是因为，首先，各级政府的地位和作用以及各自职权范 围受到经济和政治体制改革进程、经济和社会发展水平、中央的调控能力等许多 可变因素的影响和制约。冈此，中央与地方的职权划分必须随着这些因素的变化 适时地调整。任何超前和滞后都会带来管理 ：的混乱，影响整个幽家的发展。其 次，中央与地方职权的调祭涉及权力和利益的再分配，必然会遭到一定的困难和 阻力，很难一步到位，必须随着条件和时机的成熟逐步推进。再者，随着政府职 能的不断扩大，各级政府管理的事务越来越多，面对这千头万绪的事务，作原则 性的抽象的划分容易，作典体细致的划分就很繁杂困难，而要想一蹴而就就更困 难了。因此，中央与地方的职权划分必然会有。个反复实践摸索、从粗到细，从 抽象到具体的调整变化过程”。 薄贵利在中央与地方权限划分的理论误区( 政治学研究，1 9 9 9 ，2 ) 一 文中指出，“中央与地方关系的调整不是一蹴而就的事，如何科学、合理地划分 中央与地方的管理权限，也需要有一个不断探索的过程。即使经过研究和探索， 寻找到了中央与地方权限划分的某种平衡点，但经过一段时间，随着经济、政治、 社会、文化等的发展变化，这一平衡点也会被打破，需要寻找新的平衡点。也就 是说，中央与地方的权限划分，虽然在一定的历史时期需要相对稳定，但毕竟不 是一成不变的。它要随着经济、政治、社会、文化的发展而不断有所变化。这是 一个很自然的过程”。金太军在当代中国中央政府与地方政府关系现状及对策 ( 中国行政管理，1 9 9 9 ，7 ) 一文中认为，在完善中央与地方关系的过程中， “既在地方政府分权的基础上实行中央集权，又在中央集权的领导下实行地方政 府分权，进而达到两者之间的动态统一和平衡”。此外，王玉明在转型时期中 x 央与地方关系论纲( 南京社会科学，1 9 9 9 ，7 ) 一文中指出，“要实现中央集 权与地方分权在政治秩序中的动态平衡，两者必须互相制约”。 此外，还有一种综合性的观点，既强调稳定的法律保障，又强调动态平衡的 过程。金太军在当代中国中央政府与地方政府关系现状及对策( 中国行政管 理，1 9 9 9 ，7 ) 一文中认为，处理中央与地方政府的关系，关键是要有比较符合 实际、能为各方所接受而又具有可操作性的利益分析和协调机制，“这种机制既 处于动态的调整和发展中，又要有规范化的、相对稳定的法律依据和制度保障”。 2 3 中央与地方关系模式的总结 中央与地方关系模式的形成侧重于权力的划分依据及标准。从目前对中央与 地方关系模式研究成果来看，影响较大的主要有四种模式。 第一，拉焦尔模式。法国学者拉焦尔在行政部门的机构一书中，概括了 中央与地方关系分权的三种类型：( 1 ) 中央与地方政治性分权。即一般是在联邦 之下分权，足中央当局与地方政治共同体之间的权限分离。地方政府与中央政府 的关系是对等的，地方相对于中央是独立的政治实体；( 2 ) 中央与地方行政性分 权。即地方政府与中央政府不存在对等关系，地方拥有一定程度的自治，在财政 上享有部分自治权，地方政府有时必须服从中央政府；( 3 ) 中央与地方行政权转 让。即中央向从属于中央政府的地方转让部分权限，地方政府是中央政府的派生 机构，完全服从中央政府。 第二，罗斯构想。英国政治学家罗斯在从中心政府到民族范围的政府一 书中认为，中央与地方关系过去一直被当作一个中央与一个地方关系来论述，但 事实并非如此。认为不是一个中央与一个地方的关系，