（经济法学专业论文）我国电子电器废物管理法律制度探究.pdf

摘要 目前我国正处于电子电器产品大量更新换代及大批量生产阶段，电子电器废物不仅 种类繁多，而且成分复杂，含有多种有毒、有害物质，已经成为固体废物中最大的重金 属污染源，如果以传统的“资源一产品一废物”的发展模式，则发展速度越快，付出的环 境代价越大。同时，欧盟颁布了有关法令，对废旧电子产品的再生产、再利用率做出了 规定，并规定回收再利用的费用由生产者负责，这将影响我国电子电器产品的出口，削 弱我国企业的国际竞争力。为此，应该积极应付，尽快制定有关法律文件，在循环经济 立法的大背景下，推进电子电器产品资源环境再利用体系的建立。这是一项复杂的系统 工程，它涉及政府、生产商、进口商、消费者等各方的责任和利益，建立一个由各方分 工协作、责任分摊的管理体制和运行机制至关重要。要在企业中实行“生产者延伸责任 制”，进行产品回收管理，使产品的整个经济链得以闭合，这是将环境外部性内部化的 重要制度。同时，还要建立电子电器产品和废物的规划制度、强制回收制度、电子废物 回收拆解资质制度等各种基本制度，构成电子电器废物管理的制度体系。立法是解决电 子垃圾污染的最重要的一个环节，没有法规就没有有效的监管，立法能够对生产者责任 延伸和消费者社会责任起到引导作用，从而有利子问题的解决。本文通过分析现有立法 的缺陷，结合国内某些企业和行业的实践，以及发达国家电子电器废弃物管理的经验， 立足于我国的实际情况，对我国的电子电器废物管理的法律制度建设提出建议，并提出 进行电子电器废弃物管理专门立法的法律构想。 关键词：电子电器废弃物；立法；生产者责任延伸制度 a b s t r a c t n o wo u rc o u n t r yi si nt h ee l e c t r o n i cp r o d u c t so fr e n e w a la n dm a s sp r o d u c t i o ns t a g e ， e l e c t r o n i cw a s t eo n l yv a r i e t y ，a n dc o m p l i c a t e dc o m p o s i t i o n ，c o n t a i nav a r i e t yo fp o i s o n o u s a n dh a r m f u ls u b s t a n c e s ，h a sb e c o m et h el a r g e s ts o l i dw a s t ep o l l u t i o n ，h e a v ym e t a l si n t r a d i t i o n a li f ”r e s o u r c e s w a s t ep r o d u c t sd e v e l o p m e n tm o d e ，t h ef a s t e rd e v e l o p m e n to ft h e e n v i r o n m e n t a lc o s t a l s o ，t h ee u r o p e a nu n i o ni s s u e dt h er e g u l a t i o n so fe l e c t r o n i cp r o d u c t s ， t h er e p r o d u c t i o no ft h eu t i l i z a t i o nr a t i o ，m a k et h er u l e s ，r e g u l a t i o n sa n dr e c y c l i n gf e e sb yt h e p r o d u c e r s ，w h i c h w i l la f f e c to u re l e c t r o n i cp r o d u c t se x p o r t ，w e a k e nt h ei n t e r n a t i o n a l c o m p e t i t i v e n e s so fe n t e r p r i s e si no u rc o u n t r y t h e r e f o r e ，w e s h o u l da c t i v e l y ，f o r m u l a t e r e l e v a n tl e g a ld o c u m e n t sa ss o o na sp o s s i b l e ，i nt h eb a c k g r o u n do ft h el e g i s l a t i o no fc i r c u l a r e c o n o m y ，p r o m o t er e c y c l i n g e l e c t r o n i c p r o d u c t s t oe s t a b l i s ht h e s y s t e mo fr e s o u r c e e n v i r o n m e n t t h i si sac o m p l i c a t e ds y s t e me n g i n e e r i n g ，i ti n v o l v e sg o v e r n m e n t ，p r o d u c e r s a n dc o n s u m e r s ，e t c a l li m p o r t e r , r e s p o n s i b i l i t ya n di n t e r e s t s ，ad i v i s i o no fr e s p o n s i b i l i t i e sb y t h ep a r t i e so ft h ec o l l a b o r a t i o n ，m a n a g e m e n ts y s t e ma n do p e r a t i o nm e c h a n i s mi sv e r y i m p o r t a n t t oc a r r y o u te n t e r p r i s e ”，”e x t e n d e d p r o d u c e rr e s p o n s i b i l i t y f o r p r o d u c t m a n a g e m e n t ，m a k et h ew h o l ee c o n o m i cc h a i nt oc l o s e ，t h i si st h ei m p o r t a n te n v i r o n m e n t a l e x t e r n a l i t i e si n t e r n a l i z a t i o n a tt h es a m et i m e ，m u s tb u i l de l e c t r o n i cp r o d u c t sa n dw a s t eo ft h e p l a n n i n gs y s t e m ，t h ec o m p u l s o r yr e c y c l i n gs y s t e m ，e l e c t r o n i cw a s t er e c y c l i n gq u a l i f i c a t i o n s y s t e mo fb a s i cd i s a s s e m b l e d ，c o n s t i t u t et h es y s t e mo f e l e c t r o n i cw a s t em a n a g e m e n ts y s t e m l e g i s l a t i o ni st os o l v et h ee l e c t r o n i c sg a r b a g ep o l l u t i o no f o n eo ft h em o s ti m p o r t a n tl i n k ，n o r u l e sw i t h o u te f f e c t i v es u p e r v i s i o n ，t h el e g i s l a t i o no fe x t e n d e dp r o d u c e rr e s p o n s i b i l i t yt o c o n s u m e r sa n ds o c i a lr e s p o n s i b i l i t y ，a n dg u i d i n gf o rp r o b l e ms o l v i n g b ya n a l y z i n gt h e e x i s t i n gl e g i s l a t i o n ，s o m ee n t e r p r i s e sa n dd o m e s t i ci n d u s t r yp r a c t i c e ，a n d t h ed e v e l o p e d c o u n t r i e se l e c t r o n i cw a s t em a n a g e m e n te x p e r i e n c e ，b a s e do nt h ea c t u a l s i t u a t i o ni no u r c o u n t r y ，t oo u re l e c t r o n i cw a s t em a n a g e m e n to ft h ec o n s t r u c t i o no fl e g a ls y s t e m ，a n dp u t s f o r w a r ds o m es u g g e s t i o n so ne l e c t r o n i cw a s t em a n a g e m e n to fs p e c i a ll e g i s l a t i o nl a w k e yw o r d s ：e - w a s t e ；l e g i s l a t e ；t h er e s p o n s i b i l i t ye x t e n d i n gs y s t e mo fp r o d u c e r h 长安大学硕士学位论文 o 1 问题的提出 论 电子电器废物，是指接近或达到生命周期而被使用者废弃的电子电器产品。主要包 括：家用电器、电脑、通讯工具、电池、复印机、传真机、精密电子仪器设备等遭遇淘 汰的电子产品以及生产过程中产生的不合格设备和零部件。电子电器废物不仅种类繁 多，而且成分复杂，含有多种有毒、有害物质，已成为固体废物中最大的重金属污染源。 长期以来，由于对电子电器废弃物缺乏足够认识和有效管理，电子电器废物对人体健康 及生活环境可能构成的危害常常被忽视。在我国，随着家电及电子产品普及率迸一步上 升，电子电器废物带来的压力越发凸显，主要表现在国内电子电器废物污染、海外电子 电器废物转嫁危机和电子电器产品废物资源浪费问题三个方面。 另外，我国近四分之一的家电产品出口的欧盟，2 0 0 3 年，中国对欧盟的出口中涉及 到的两个相关指令的电子电器类产品金额约为3 0 0 亿美元。两个指令曾在国内家电生产 企业引起强烈反响，首先是部分产品因不能满足指令要求而使出口直接受阻。我国绝大 多数企业出口所涉及产品目前尚不能满足指令的要求，其产品零部件含有的几种有害物 质大都超标。其次是增加了我国产品进入欧盟市场的成本。企业必须为进入欧盟市场投 入更多的资金，并且因产品成本的增加而失去原有的竞争力。企业必须承担的额外成本 主要存在于以下两个方面：一是设计绿色产品的成本；二是建立并完善回收体系的成本。 o 2 选题意义 目前我国正处于电子电器产品大量更新换代及大批量生产阶段，电子电器废物不仅 种类繁多，而且成分复杂，含有多种有毒、有害物质，已经成为固体废物中最大的重金 属污染源，如果以传统的“资源一产品一废物”的发展模式，则发展速度越快，付出的环 境代价越大。同时，欧盟颁布了有关法令，对废旧电子产品的再生产、再利用率做出了 规定，并规定回收再利用的费用由生产者负责，这将影响我国电子电器产品的出口，削 弱我国企业的国际竞争力。为此，应该积极应付，尽快制定有关法律文件，在循环经济 立法的大背景下，推进电子电器产品资源环境再利用体系的建立。这是一项复杂的系统 工程，它涉及政府、生产商、进口商、消费者等各方的责任和利益，建立一个由各方分 工协作、责任分摊的管理体制和运行机制至关重要。要在企业中实行“生产者延伸责任 绪论 制”，进行产品回收管理，使产品的整个经济链得以闭合，这是将环境外部性内部化的 重要制度。同时，还要建立电子电器产品和废物的规划制度、强制回收制度、电子废物 回收拆解资质制度等各种基本制度，构成电子电器废物管理的制度体系。 在电子电器产品废物管理的法律制度方面，我国立法明显滞后，虽然我国目前已经 颁布了近十部固体废物污染治理方面的法律法规，但到目前为止我国尚无一部专门规范 电子电器产品的法律。行政法规存在缺陷，与之相关的主管部委各自为政，只顾埋头制 定各种法规和政令，只顾出台法令的数量，缺少对整体质量的协调把握，政出多门，使 得正在或即将接受这些法规管理的企业颇有些无所适从。 立法是解决电子垃圾污染的最重要的一个环节，没有法规就没有有效的监管，立法 能够对生产者责任延伸和消费者社会责任起到引导作用，从而有利于问题的解决。由此 可见，我国急需制定一部专门针对电子电器废弃物管理方面的立法，从整体上规划和协 调电子电器废物的管理和各法律文件的适用，促进我国电子电器产业的技术绿色更新， 促成我国电子电器垃圾回收体系的建立，与国际接轨，加快资源循环利用的步伐，降低 电子电器产品废弃物对环境的污染，保护我们的生存空间。 本文通过分析现有立法的缺陷，结合国内某些企业和行业的实践，以及发达国家电 子电器废弃物管理的经验，立足于我国的实际情况，对我国的电子电器废物管理的法律 制度建设提出建议，并提出进行电子电器废弃物管理专门立法的法律构想。 o 3 国内外研究现状 国外方面 上个世纪五六十年代，国外就已经遇到了相关的电子电器废物方面的严重问题。 经过多年的摸索和总结，对于电子电器废物立法方面的研究已日趋丰富，并已经积累了 一定的研究成果。这些成果主要体现在相关大量法律法规的制定和颁行上。关于电子 电器废物立法最早的是奥地利，1 9 9 0 年其颁布了灯具及白色家电回收利用法规；意 大利1 9 9 6 年颁布了家电回收利用法；比利时1 9 9 8 年颁布了白色和褐色家电的法 规；日本1 9 9 8 年颁布、2 0 0 1 年4 月生效的家用电器资源回收法；中国台湾1 9 9 8 年3 月生效的废家用电器再利用法；瑞士1 9 9 8 年6 月1 日生效的电子电气产品返 还收集和处置法；荷兰1 9 9 9 年1 月1 日生效的电子电气产品废弃物令；韩国2 0 0 3 年1 月1 日实行的生产者负责回收利用制度；欧盟出台报废电子电气设备指令 ( w e e e ) ，以及关于在电子电气设备中限制使用某些有害物质指令( r o h s ) ；瑞典政府 2 长安大学硕士学位论文 颁布了三项有关处置废旧家电的法规：包括2 0 0 0 年4 月发布的电子电器产品制造商 责任法、废旧电器和电子垃圾预处理条例及指导原则以及包括电炉设备的废旧电 子电器处理法。 在欧盟，生产者责任延伸制度的制订在解决电子电器废物的问题方面处于领先地 位。电子废弃物污染现象不同程度的出现引起了欧盟政府的重视，2 0 0 1 年5 月，欧盟议 会通过了要求生产者从资金等方面对回收和再生利用电子废物负责的指令，为了更全面 的对电子废弃物进行管理，2 0 0 3 年2 月，欧盟发布了关于报废电气电子设备指令 ( w e e e ) 和关于在电气电子设备中限制使用某些有害物质指令( r o h s ) ，由此构建 了每一个成员国都必须遵守的法律框架，正式确定了生产责任延伸制的产生。这两项指 令的核心除了法律规定的机构设置外，还阐明了一些政府义务、生产者责任、消费者责 任三者之间的关系，即政府承担使用市政垃圾收集储备设施的费用或由e p r 机构补贴， 消费者应支付处理费，退还时保证电子废弃物的完整性，生产者应直接负责收集与处理、 征收费用等等。这些立法对电子废弃物的回收是一个有力的激励，在欧盟各国中，最有 成效的当属瑞典。 国内方面 为着手解决电子废弃物对环境造成的严重污染问题，我国已经于2 0 0 3 年1 2 月将浙 江省、青岛市作为国家废旧电子电气回收处理试点省市，随之与电子电器废物有关的立 法工作也相继展开。目前我国与防治电子废弃物污染环境有关的法律法规主要包括固 体废物污染环境防治法和中华人民共和国循环经济促进法两个基本法律、电子 信息产品污染控制管理办法、电子废物污染环境防治管理办法两个部门规章以及 2 0 0 8 年8 月2 0 日刚刚通过但尚未实施的废弃电器电子产品回收处理管理条例。我 国关于电子垃圾污染防治问题的研究却不是很多。关于电子电器废物的文章，主要见于 期刊网内一些小论文和极个别的硕士论文，还没有出现关于电子电器废物污染防治立法 的专著和博士论文。而且现有研究从广度和深度上并不能满足电子垃圾回收处理的实践 需要。 o 4 研究内容及研究方法 为了客观、全面、准确地掌握电子电器废物的法律制度中存在的问题并结合实际 情况提出科学、合理、有针对性的立法建议，本文采用实际调研的方式，掌握第一手资 料。通过书籍、网络等手段全面掌握各类与电子垃圾回收处理有关的最新信息。通过比 3 绪论 较分析国外电子垃圾回收处理法律制度，为建立我国电子垃圾回收处理法律制度提供理 论支持。 文章的创新点在于通过对我国电子垃圾回收处理的社会现状及背后原因考察，分析 得出制定专门的电子垃圾污染立法是实现社会可持续发展的要求、发展循环经济和生态 经济学的要求。并且针对我国电子垃圾回收利用专门立法缺失的现实，依据立法学的一 般理论，参照相关的环境法、污染防治法、资源法，并借鉴已有的国内外研究成果，重 点对我国电子垃圾回收利用立法的指导思想、原则和具体制度设计进行了探讨，试图为 推动电子垃圾的立法做出一些有益的探索。 在电子电器废弃物管理的立法中，首先应该明确的就是生产者责任延伸制度，即将 产品生产者的责任延伸到其产品的整个生命周期，特别是产品消费后的回收处理和再生 利用阶段，使生产者承担废弃产品的回收、处置等有关的法律义务，促进改善产品全部 生命周期内的环境影响状况的一种环境保护制度。该制度是由瑞典环境经济学家 t h o m a sl i n d h q v i s t 在1 9 9 0 年在给瑞典环境署提交的一份报告中首次正式提出，当今在 美国、日本和欧盟等许多发达国家的立法和实践领域内己经得到了广泛的运用。 生产者责任延伸制度在发达国家的成功实践给我国提供了经验和借鉴，但是我国却 不能照搬，因为我国发展循环经济、建立和实施生产者责任延伸制度，存在着许多障碍 和需要解决的问题，比如我国的环保意识不够，对于增加环境成本，使得环境外部性内 部化，企业的支持度不高；再者我国的环保技术不够发达，缺乏相关的环保产业给以配 合；还有就是我国的电子电器废弃物分布不均，主要是由沿海地区向内陆扩散等。这些 原因制约了生产者责任制体系在我国的设立，同时也提醒立法部门需要结合我国的实际 情况，建立和实施适合我国国情的生产者责任延伸制度。 实行生产者责任延伸制度，首先要有针对性的选择实施的对象；而后要确定责任主 体和责任的分配。应该说，产品生命周期中的每个受益者都应对废旧产品负有相应的责 任，关键的问题就是如何对每个角色的责任进行分配。因此生产者、零售商、消费者和 政府因角色的不同承担着各自的责任和义务。 电子电器产品和废物的循环利用最终将落实在回收利用体系的建立上。目前，我国 还没有建立规范的废旧家电回收利用体系，大量的家电超期服役，废旧家电转入二手市 场和农村市场的现象较为普遍。因此，建立废旧家电回收利用体系势在必行。但是，由 于我国经济水平相对比较低，对于普通民众来说，从废旧家电可以卖钱到丢弃废旧家电 须付处置费也是一个巨大的转变，因此，在短期内通过立法等方式改变我国的废旧电子 4 长安大学硕士学位论文 电器产品回收现状有些难度，要从各方面做好长期工作的思想准备，制定明确的回收目 标和确定回收费用的支付方式都要符合我国国情。有规划的逐步改善我国的现有回收体 系。 此外，在电子电器产品和废物的管理上，政府还需在政策上加强扶持力度，加强产 业化管理；要加强对于进口电子废弃物的规制；鼓励企业开发先进技术；以及加强宣 传工作的开展等。 电子电器废物管理的立法工作应该在循环经济的大视野下进行，电子电器产品的清 洁生产、废弃物的回收处理是发展循环经济的重要组成部分，循环经济中“减量化、再 利用、资源化”的原则也是指导电子电器废弃物管理的重要准则。循环经济促进法会 规定出循环经济的基本目标、指导思想、基本原则、具体的法律制度和法律责任，以及 规范促进循环经济发展的政策手段等，这一基础性的法规将为电子电器废弃物立法提供 理论原则，可以成为统领电子电器废弃物管理各个环节的根本性法律，能够解决电子电 器废弃物管理中存在的诸多问题，促进资源节约和环境保护。 电子电器废物管理立法中的主要制度有规划制度、生产者责任延伸制度、电子电器 废物回收拆解资质制度、押金返还制度、环境认证制度、电子电器废物进出境管理制度、 绿色采购制度、经济激励制度、基金制度、公众参与制度等。 5 第一章我国电子电器废物的相关问题概况 第一章我国电子电器废物的相关问题概况 1 1 电子电器废物的概念及危害 电子电器废物( e w a s t e 或w a s t ef r o me l e c t r o n i c sa n de l e c t r o n i ce q u i p m e n t ，w e e e ) ， 是指接近或达到生命周期而被使用者废弃的电子电器产品。主要包括：家用电器、电脑、 通讯工具、电池、复印机、传真机、精密电子仪器设备等遭遇淘汰的电子产品以及生产 过程中产生的不合格设备和零部件。 电子电器废物不仅种类繁多，而且成分复杂、危害严重。特别是电视、电脑、手机、 音响等产品，有大量有毒有害物质。比如废弃的家用电器、通讯工具、电池等电子产品 中含有铅、水银、溴化阻燃剂等有毒有害物质。电视机的显像管含有易爆性废物，阴极 射线管、印刷电路板上的焊锡和塑料外壳等都是有毒物质。而电脑更厉害，制造一台电 脑需要7 0 0 多种化学原料，其中5 0 以上对人体有害。据专家介绍，一台电脑显示器中 仅铅含量平均就达到1 公斤多，铅是不能被生物代谢所分解的，它是一种持久性污染物， 会破坏人的神经系统、血液系统以及肾脏；同时电脑中的电池和开关含有汞和铬化物， 铬化物会透过皮肤，经细胞渗透，微量便会造成严重过敏，更可能引起哮喘，破坏d n a ， 汞则会破坏脑部神经【l 】。如果对电子电器废物简单采用传统的填埋或焚烧方式处理，电 子电器废物中的有害有毒物质便会进入土壤污染水源，燃烧后化成有毒物质飘散在空气 中，最终危害到人类、植物和微生物的生存，对环境、土壤的破坏难以估量。尤其令人 担忧的是，电子电器废物造成的环境污染还会对儿童的大脑发育产生严重影响。现实生 活中，电子电器废物回收利用的技术难度大，费用昂贵；处理得当，可以收回许多有用 的资源，处理不当，则后患无穷。 1 2 我国电子电器废物引发的社会问题 我国人口多，而且随着生活水平的提高，家电等电子产品普及率会进一步上升，更 新换代速度也会逐步加快，今后电子电器废物带来的压力会非常突出。根据我国统计局 的相关统计，目前我国社会上的电视机保有量已经达到3 5 亿台，洗衣机、冰箱也已经 分别达到了1 3 亿和1 7 亿台。这一部分电器大多数都是在2 0 世纪8 0 年代中后期进入 我国普通市民家庭的，按照普通电器l 旺1 5 年的使用寿命来计算，从2 0 0 3 年起，我国 1 1 1 查建宁电子废弃物的环境污染及防治对策【】污染防治技术，2 0 0 2 ( 3 ) 6 长安大学硕士学位论文 每年将至少有5 0 0 万台电视机、4 0 0 万台冰箱、5 0 0 万台洗衣机要报废。此外，近年来 我国家用电脑和个人手机的消费量激增猛进。目前全社会电脑保有量近2 0 0 0 万台，手 机约1 9 亿部。而电脑和手机的更新速度远快于家电产品，目前约有5 0 0 万台电脑上千 万部手机已进入淘汰期。由于我国对于电子电器废物的管理缺少统一的法律规范，大量 报废电子电器产品的出路成为信息时代我国人民生活的安全的根本隐患，同时也给资源 的循环利用提供了契机和挑战。 1 2 1 国内电子电器废物污染问题 电子电器废物既然产生出来，就必须要有其去处，在我国还没有专门的规范的电子 电器废物回收处理机构的情况下，报废产品主要是被收垃圾的小贩和非法拆解的手工作 坊收走。小贩对于收来的废品主要有两种处理方式：能用的改头换面，卖到农村；不能 用的，把电器中有废铁、玻璃可以卖钱的卖了，不可以卖钱的直接当垃圾扔掉。这些包 括大量有害物质的电子电器废物最终会被当作普通垃圾填埋或焚烧。 我们再来看看拆解作坊。小贩只知道塑料、玻璃可以卖钱，殊不知电子垃圾虽然有 百害，但里面也不乏宝贝。其中贵重金属就有：金、银、铜、锡、铬、铂、钯等。据丹 麦研究人员分析的结果显示，一吨随意搜集的电子板卡中，可以分离出2 8 6 磅铜、1 磅 黄金、4 4 磅锡。仅一磅黄金的价值就是6 0 0 0 美元【l 】。于是，浙江、福建、广东等沿海 一些“聪明”的农民开始在电子垃圾里淘金。在国外，电子产品的拆解是专业性很强、技 术含量很高的工作，而我们这些农民则用手工分解、露天焚烧、烘烤、酸洗等1 9 世纪 原始的方式解决了2 1 世纪的高科技产品，把其他成分腐蚀掉而留下贵金属，于是钞票 源源不断进入非法拆解者的腰包，而酸液等大量有害物质也源源不断被排入河流、渗入 地下，有毒物体更是大规模的扩散。 以拆解电子电器废物而闻名的“垃圾之城”广东贵屿为例，绝大部分河流及地下水都 已经被污染，导致方圆几十里上百里找不到可以饮用的水，这两年经过治理，河水虽然 从墨黑色变成了深绿色，但居民的饮水问题仍然没有解决，大多数居民都要买水喝。同 时由于城市常年黑烟笼罩，空气刺鼻，当地居民的身心健康倍受威胁。 1 2 2 海外电子电器废物转嫁危机 绿色和平组织翻译并出版了巴塞尔行动网络( b a n ) 和硅谷防止有毒物质联盟 【l 】冉永平电子垃圾污染环境，谁负责【n 】人民日报，2 0 0 2 - 8 2 7 ( 0 8 ) 7 第一章我国电子电器废物的相关问题概况 ( s v t c ) 联合撰写的长篇报告输出危害：流向亚洲的高科技垃圾。在这篇引起巨大 反响、旨在揭示“美国正在向包括中国在内的许多亚洲国家转移高科技垃圾，并在当地 造成难以逆转的环境灾难”问题的报告中，指出美国是世界上最大的电子电器产品生产 国和消费国，同时也是电子灾害和电子污染的最大制造国，美国目前每年产生电子电器 废物高达7 0 亿一8 0 亿吨，其中仅淘汰的旧电脑就有约3 亿台，但是美国居然不顾巴 塞尔公约的规定，把这些高度危险的电子垃圾输往亚洲国家，其中8 0 偷运到了印度、 中国和巴基斯坦。此外，统计还显示，全世界的电子垃圾中，8 0 被运到亚洲，而其中 的9 0 运往我国，这就意味着全世界7 0 的电子垃圾涌入我国【l 】。由此可见我国已经成 为发达国家的电子垃圾场，更可怕的是，这种洋电子垃圾进入我国的地域还正呈现日益 扩大的趋势，越来越多的地区都开始登入电子垃圾，从广东省地区蔓延到湖南省、浙江 省温州一带、上海、厦门、天津、福建省、山东省等地区。中国的电子废物处理技术相 对落后，污染转嫁，无疑给本来已严峻的污染现状雪上加霜。 1 2 3 电子电器产品废物资源浪费问题 彻底报废的电子电器产品是资源的富集体，资源性和污染性并存是电子电器废物的 一个重要特征。废旧电子电器产品资源浪费严重：电子垃圾主要为金属、玻璃和塑料构 成，还包含很多有毒有害的化学品，进行填埋和焚烧不仅污染环境，而且浪费资源。电 子电器废弃物一般拆分成电路板、电缆电线、显像管等几类，根据各自的组成特点分别 进行处理，处理流程类似。电子电器废弃物具有的潜在环境污染性与回收利用、处理处 置技术直接相关。铜、铝、钢铁、塑料等占用电脑的9 0 以上，这些材料的回收，如果 是以手工方式拆解和分拣，不涉及化学过程，对环境不造成污染。电脑、手机等追求微 型化的电器产品中，黄金是必不可少的材料。据估计，平均i t 电脑板部件要用约0 9 k g 黄金、2 7 0 k g 塑料、1 2 8 7 k g 铜、l k g 铁、5 8 5 k g 铅、3 9 6 k g 锡、3 6 k g 金自木、3 9 8 k g 锑、还有钯、铂等贵重金属【2 】。因而，电子电器废弃物不仅是环境问题，对于我国这样 一个人均资源占有量仅为世界人均5 8 的资源相对贫乏的国家，更是一个资源问题。 开发和推广电子垃圾资源化的先进设备和工艺，从不能继续利用的废旧电子电器垃 圾中，低成本、低污染、高效率地回收金属、塑料、玻璃等原料投入再生产，将废旧电 子电器垃圾资源转化发展成为一个规范的现代化产业，是现代社会发展的趋势。 新华社电子垃圾正成社会灾害美国是最大制造国【d b o l 】，h t t p ：w w w c f e j n e t n e w s c e n t e r a s p 【2 j 钟韵江电脑变成垃圾何去何从【j 】大众电脑，2 0 0 2 ( 5 ) 8 长安大学硕士学位论文 第二章我国电子电器废物立法的必要性 2 1 有关电子电器产品管理的相关立法情况 2 1 1 电子电器废物相关法律制度建设的现状及存在的问题 目前我国关于电子电器废物的法律有固体废物污染环境防治法、清洁生产促进 法、循环经济法；行政法规有废旧家电及电子产品回收利用管理条例；部门规章 有电子信息产品污染控制管理办法、废弃家用电器与电子产品污染防治技术政策。 固体废物污染环境防治法是由全国人大常委会2 0 0 5 年修订的，该法主要对生 活垃圾、工业固体废物、危险废物污染环境的防治等方面作了原则性的规定。电子电器 废弃物属于固体废物的范围，但是通篇来看，固体废物污染环境防治法并没有明确 的提及“电子电器废物”处置的相关规定，虽然该法的第3 7 条“拆解、利用、处置废弃电 器产品和废弃机动车船，应当遵守有关法律、法规的规定，采取措施，防止污染环境。” 对电子垃圾的处置有所涉及，但是也仅仅限于电器产品废弃物的处置问题，同时规定过 于原则和笼统，可操作性不强，因此此条的规定就显得苍白无力；第5 条规定了使用者 ( 消费者) 对固体废物依法承担污染防治责任，但并没有规定具体、配套的回收措施； 第6 条规定防治设施建设的经费投入包括在政府的环境保护规划中，不利于保障设施有 效运行的资金投入，法律对设施的建设作了简单要求，而对如何实现这一要求并没有相 应的措施作保障。另外，按照固体废物污染环境防治法的规定，这里面面临根本无 法解决的问题有两个。一是现有有关危险废物的规定都没有关于大量家庭或个人生活产 生的电子废物的管理范畴，相反只涉及单位；二是电子废物是否都可以作为危险废物来 管理呢? 也不明确。这样一来，可以预见的是绝大多数电子废物一定会和普通生活垃圾 相结合在一起而被简单焚烧或者是填埋从而处理掉。这样既浪费了大量可再生资源，又 遗留下了危险的环境和安全隐患【l j 。 由全国人大常委会2 0 0 2 年发布的清洁生产促进法，该法第十九条规定，企业在 进行技术改造过程中，应当采用无毒、无害或者低毒、低害的原料，替代毒性大、危害 严重的原料：第二十七条规定，生产、销售被列入强制回收目录的产品和包装物的企业， 必须在产品报废和包装物使用后对该产品和包装物进行回收；第二十八条规定，使用有 毒、有害原料进行生产或者在生产中排放有毒、有害物质的企业，应当定期实施清洁生 i i i 李广兵电子废物管理立法研究【j 】i 四) l l 师范大学学报，2 0 0 6 ( 3 ) 9 第二章我国电子电器废物立法的必要性 产审核，并将审核结果报告所在地的县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门和经 济贸易行政主管部门。第三十五条规定，对利用废物生产产品的和从废物中回收原料的， 税务机关按照国家有关规定，减征或者免征增值税。以上规定显然都是可以适用于电子 产品的生产及其废物管理的。但是，问题也并不是没有，在研究了其中的规定后不难发 现，其中问题也非常明显的凸显了出现，具体的问题如：第十九条的规定是非强制性的， 目前也没有适当的市场激励机制为其保驾护航，试问会有哪个企业在市场竞争十分激烈 的目前状况下会主动率先行动而相应该规定呢? 第二十七条规定的强制回收产品的目 录一直没有出台，其涵盖范围确实无法预料其中包括哪些电子废物。清洁生产审核暂 行办法( 国家发改委，国家环保总局，2 0 0 4 ) 虽然已经颁布，但现实中并未发现电子 废物处理企业实施清洁生产审核的相关报道。第三十五条规定或许是现实的，但是，如 果前几条条款都未能落实到位的话，如果单单实施这一条是十分可能对非法处置电子废 物的企业获得不当的税收优惠，导致该条的规定与其目的背道而驰。 信息产业部根据清洁生产促进法、固体废物污染环境防治法等有关规定，制 定了电子信息产品污染防治管理办法，并于2 0 0 5 年1 月1 日起施行。作为一个部门 规章，管理办法主要针对的是电子信息产品的制造企业，为的是从生产源头就开始 抓好电子废弃物的污染防治工作。它对产品安全使用期限、造成污染的主要行为、电子 信息产品的分类等概念进行了定义，并明确了各级信息产业主管部门在电子信息产品污 染防治工作中的职责。电子信息产品污染防治管理办法提出，信息产业部对积极开 发、研制新型环保电子信息产品的单位，可以给与相关必要的政策支持。电子信息产 品污染防治管理办法从产品说明、产品设计、产品包装、生产制造等各个环节都作出 了详细的规定。所有规定不仅适用于国内企业和个人，也同样适用于进口电子信息产品 的生产者和进口者。电子信息产品污染防治管理办法提出，自2 0 0 6 年7 月1 日起， 列入电子信息产品污染重点防治目录的电子信息产品中不得含有铅、汞、铜、六价铬、 聚合溴化联苯( p b b ) 、聚合溴化联苯乙醚( p b d e ) 及其它有毒有害物质；对于含有的 有毒有害物质不能完全替代的，其有毒有害物质含量不得超过电子信息产品污染防治国 家标准的有关规定。但是，由于电子信息产品污染防治管理办法中不包括家用电器 产品，这种局部的、部门的法规，人为的把电子电器分开，引发全局管理上的混乱，是 不正常的，与国际上的立法和标准化制定也不协调。 为了从源头控制家用电器与电子产品的废弃量，控制其在回收利用过程中的环境污 染，2 0 0 6 年8 月，国家环保总局、科技部、信息产业部、商务部联合发布了废弃家用 l o 长安大学硕上学位论文 电器与电子产品污染防治技术政策( 以下简称技术政策) 。该技术政策属于指导性 技术文件，适用于家用电器与电子产品的环境设计、废弃产品的收集、运输与贮存、再 利用和处置全过程的环境污染防治，为废弃家用电器与电子产品再利用和处置设施的规 划、立项、设计、建设、运行和管理提供技术指导。该技术政策的主要内容包括：提出 了推行电子废物减量化、资源化和无害化的“三化”原则以及实行“污染者负责”的原则， 由产品生产者、销售者和消费者依法分担废弃产品污染防治的责任；从源头减少和控制 电子产品中有毒有害物质的使用，提高电子产品的回收率和资源化利用率，规范电子废 物在资源化利用过程中的环境污染；产品环境友好设计的要求，即减少有毒有害物质的 使用、延长产品使用寿命、提高产品的再使用和再利用特性、提高产品零( 部) 件的互 换性、合理使用包装材料；有毒有害物质的信息标识制度等。 2 0 0 4 年公示的废旧家电及电子产品回收管理条例通过并强制实施，该条例对回 收处理体系建设的总体思路为：以资源循环利用和环境保护为目的，推行生产者责任制， 建立多元化的废旧家电回收体系和集中处理体系，实行分散回收，集中处理，回收处理 企业实行市场化运作。对于生产者责任制的原则具体如何进行定位、怎样操作，产业界 十分关注。 除此之外，现行的与电子废物有较密切关联的行政法规、规章及其他规范性文件还 有危险废物经营许可证管理办法( 国务院，2 0 0 4 ) ，废物进口环境保护管理暂行规 定( 国家环保局等，1 9 9 6 ) ，关于废物进口环境保护管理暂行规定的补充规定( 国家 环保局等，1 9 9 6 ) ，危险废物转移联单管理办法( 国家环保总局，1 9 9 9 ) ，危险废物 污染防治技术政策( 国家环保总局等，2 0 0 1 ) ，废电池污染防治技术政策( 国家环保 总局等，2 0 0 3 ) ，关于加强废气电子设备环境管理的公告( 国家环保总局等，2 0 0 3 ) 等。这些法律文件对电子电器废物的回收、再生及循环利用的问题都没有作出具体的规 定，并且缺乏强制性的规定，显然不足以应对电子电器废物的大量增长所带来的严重环 境问题。 综上来看，虽然我国颁布了近十部固体废物污染治理方面的法律法规，但到目前为 止我国尚无一部专门规范电子电器产品的法律。行政法规存在缺陷，与之相关的主管部 委各自为政，只顾埋头制定各种法规和政令，只顾出台法令的数量，缺少对整体质量的 协调把握，政出多门，使得正在或即将接受这些法规管理的企业颇有些无所适从。像2 0 0 5 年1 月1 日正式执行的电子信息产品污染防治管理办法就只是一个信息产业部的部 颁标准，不能涵盖所有的电子电器产品。它与国家发展和改革委员会正在制定的废旧 第二章我国电子电器废物立法的必要性 家电及电子产品回收管理条例就会有法规内容重复的倾向，管理有交叉，如果不同主 管单位对环保政策理解不同，可能给法规条文带来不同解释，则会给企业带来不必要的 负担，主管部门执行起来也会有难度。同时，废旧家电及电子产品回收管理条例提 出“生产者责任延伸”的概念，它与废旧家用电器与电子产品污染防治技术政策中提 出的“污染者负责制”在目的和要求上可能区别不大，但由于两者分属不同的监管部门， 发改委对于它们的异同也缺乏相关的细则解释，企业执行起来还是心有不安，一旦两套 法规出现对立或冲突，企业将处境尴尬。此外，所有这些相关的法律法规中对电子电器 废物流向的问题规定的很少，为电子电器废物的监管留下了漏洞。 由此可见，我国急需制定一部专门针对电子电器废弃物管理方面的立法，从整体上 规划和协调电子电器废物的管理和各法律文件的适用，各立法部门应该多一些协调呼 应，少一些单打独斗，使立法工作少一些重叠，多一些效率。 2 1 2 欧盟两个指令对我国的影响 历经十年的讨论磋商，2 0 0 3 年2 月，欧盟议会及理事会通过了两项新的环保指令： 关于报废电气电子设备指令( w e e e ) 和关于在电气电子设备中限制使用某些有害 物质指令( r o h s ) 。自2 0 0 3 年2 月1 3 日起，两个“指令”成为欧盟范围内的正式法律。 这两个指令性文件，围绕“电子垃圾”的回收及循环再利用、防止部分有害物质对人类 健康造成危害等问题作出了详细规定和严格限制。 w e e e 指令的主要内容是：自2 0 0 5 年8 月1 3 日起，欧盟市场上流通的电气电子设 备的生产商( 包括其进口商和经销商) 必须在法律意义上承担支付自己报废产品回收费 用的责任；并在2 0 0 5 年8 月1 3 日以后投放市场的电气和电子产品上加贴回收标志。对 2 0 0 5 年8 月1 3 日前投放市场所产生的电气电子废弃物( “历史垃圾”) 的管理费用，将 由市场上所有的生产者按其产品所占市场份额的比例承担。2 0 0 4 年8 月1 3 日前，欧盟 各成员国( 包括新入盟的1 5 国) 将根据两个指令的要求完成各自的立法，各成员国有 义务制定自己的电气电子产品回收计划，并建立相关配套回收设施，以方便电气和电子 产品的最终用户能够方便并且免费处理报废设备。 r o l l s 指令的主要内容是：2 0 0 6 年7 月1 日以后投放欧盟市场的电气和电子产品不 得含有铅、汞、镉、六价铬、多溴联苯和多溴联苯醚等6 种有害物质。 两指令所涉及的产品主要包括十大类：大型家用电器类、小型家用电器类、i t 和通 信设备类、消费产品类、照明设备类、电气电子工具类、玩具休闲及体育设备类、医疗 1 2 长安大学硕士学位论文 设备类、监控仪器类、自动售货机类。据初步分析，以上类别将涵盖我国2 0 0 多个海关 税号项下的产品，大多属于我国强势出口机电产品【1 1 。 随着电子电器废物污染问题越来越严重，各国政府和相关组织开始进行和关注电子 污染防治的立法和标准工作，正是在这一背景下，欧盟出台了两个环保绿色指令。欧盟 是我国电子电器产品出口的重要区域之一，w e e e 指令要求建立废弃电子电器垃圾的分 类回收体系，要求成员国各国建立垃圾回收分类收集站；r o l l s 指令的主要目的在于对 电器与电子设备中有害物质的限制，从而保护人类健康，并保证对废弃物进行合理的回 收与处理，以保护环境。根据国家有关部门的调查统计，实施r o l l s 指令，我国价值1 2 0 亿美元的出口将可能被欧盟拒之门外【2 1 。 目前，我国近四分之一的家电产品出口的欧盟，2 0 0 3 年，中国对欧盟的出口中涉及 这两个指令的电子电器类产品金额约为3 0 0 亿美元。两个指令曾在国内家电生产企业引 起强烈反响，首先是部分产品因不能满足指令要求而使出口直接受阻。我国绝大多数企 业出口所涉及产品目前尚不能满足指令的要求，其产品零部件含有的几种有害物质大都 超标。如不改进，这些产品在2 0 0 6 年7 月1 日之后出口欧盟将直接受阻。事实上，指 令将牵涉到大量电子电器产品的元器件配套商以及原材料供应商，相当一部分企业都在 使用被禁原材料，执行欧盟的指令，对企业最大的挑战是尽快完成6 种禁用物质替代产 品的研究，而开发替代工艺和原材料难度很大，很难在短时间内达到欧盟两个指令中规 定的产品环保指标。比如铅被认为是最经济的焊接材料，替代材料将会使成本增加，同