历史文化名城的政府保护机制研究——以广州市为例.pdf

华南理工大学 硕士学位论文 历史文化名城的政府保护机制研究以广州市为例 姓名：李伟 申请学位级别：硕士 专业：行政管理 指导教师：侯力 20080508 摘要 自“历史文化名城 的概念正式提出后，经过二十多年的理论研究和探索，目前己 经建立了比较完整的历史文化名城保护框架体系，对名城保护内容、保护要求、保护界 限的划定等保护规划技术层面上的问题已经有了很多研究成果，出台了历史文化名城 保护规划规范。但总体而言，名城保护研究思路比较窄；政府的保护机制建设尚处于 探索阶段，没有从公共管理角度进行过系统、深入的研究。在城市化、现代化建设快速 推进的背景下，完善历史文化名城的政府保护机制，解决历史文化名城保护面临的法律 滞后、经费匮乏、动力不足、公众参与度不高、行政管理不力等现实问题，促进历史文 化名城可持续发展，正是本论文写作的出发点。 论文从政府公共管理的角度出发，综合公共管理学、城市规划学等学科的理论内容， 分析了我国历史文化名城的政府保护机制建立、发展、特点和不足，通过总结和借鉴国 内外的先进经验，提出新时期构建历史文化名城的政府保护机制的原则，并在制度的设 计和管理过程上，提出了具有针对性的意见和建议，特别是参考公共选择理论的研究成 果对如何完善历史文化名城保护的公众参与机制作了详细的阐述。 同时，针对广州市当前历史文化名城的政府保护机制中保护与建设矛盾突出、法律、 法规不完善、公众参与能力不高等方面的不足，提出了在机构建设、法律完善、人才培 养、公众参与等方面具有可实践、操作性的建议。 关键词：历史文化名城；政府保护机制；广州市 a b s t r a c t ： t h ec o n c e p t “h i s t o r ya n dc u l t u r ec i t y ”h a sb e e np u tf o r w a r df o r m a l l ys i n c e 19 8 2 。a f t e r m o r et h a nt w e n t yy e a r so ft h e o r e t i cs t u d ya n de x p l o r a t i o no nt h ei d e a , am o r ec o m p l e t e p r o t e c t i o n 丘a m e w o r ks y s t e mo fh i s t o r ya n d c u l t u r ec i t yh a sb e e ne s t a b l i s h e d i th a sr e a c h e d a na g r e e m e n to nt h et e c h n i c a li s s u e sr e l a t e dt oc o n s e r v a t i o nc o n t e n t s ，r e q u i r e m e n ta n dt h es e t u po fc o n s e r v a t i o nz o n eb o u n d a r ye t e g o v e r n m e n tp u b l i s h e d h o w e v e r , i ng e n e r a l , t h ei d e a so fc i t yc o n s e r v a t i o na r er e l a t i v e l y n a r r o w ；m o r e o v e r , t h e r ei so n l yo n ec o n s e r v a t i o nm o d e l ；c o n s e r v a t i o ns y s t e mi ss t i l lb e i n g e x p l o r e da n dl a c ko f i nd e p t ha n ds y s t e m i cs t u d y a sw ef a c et h ef a s tp a c eo ft h eu r b a n i z a t i o n a n dm o d e r n i z a t i o n , m a n yp r o b l e m sh a sa r i s e d t h e s ep r o b l e m si n c l u d e st h ei m p r o v e m e n to f h i s t o r ya n dc u l t u r ec i t y sp r o t e c t i o nm e c h a n i s m , s l o wp r o g r e s so nt h es e t u po fl e g i s l a t i v ec o d e o nt h ec o n s e r v a t i o n ,s h o r t a g eo fc o n s e r v a t i o nf u n d ， i n s u f f i c i e n tm o t i v a t i o n , t o wp u b l i c p a r t i c i p a t i o n , u n c o n t r o l l e da d m i n i s t r a t i o na n dh o w t op r o m o t et h ep e r s i s t e n td e v e l o p m e n t t h e s ei s s u e sf o r m e dt h es t a r t i n gp o i n to f t h i st h e s i s t h ep a p e ra n a l y s e sc h i n a sh i s t o r ya n dc u l t u r ec i t yp r o t e c t i o nm e c h a n i s mf r o mt h ep u b l i c a d m i n i s t r a t i o np o i n to fv i e w , a n dc o n s o l i d a t et h et h e o r yo fp u b l i cm a n a g e m e n t ，u r b a n p l a n n i n ge t c l e a r n i n gf r o mt h ea d v a n c e de x p e r i e n c e ，p r o p o s et h ei d e a so fc o n s t r u c t i n g g o v e r n m e n tp r o t e c t i o nm e c h a n i s mo fh i s t o r ya n dc u l t u r ec i t y s u c ha st h ep r i n c i p l eo f t h e p r o t e c t i o nm e c h a n i s m ，s o m er e c o m m e n d a t i o n sa b o u ts y s t e md e s i g na n dm a n a g e m e n tp r o c e s s p a r t i c u l a r l y , u s i n gt h er e s e a r c hr e s u l t so fp u b l i cc h o i c et h e o r yo nh o w t oi m p r o v ep u b l i c p a r t i c i p a t i o no fh i s t o r ya n dc u l t u r ec i t yp r o t e c t i o nw e r ed e t a i l e d al o to fd e f e c t se x i s ti nc u r r e n th i s t o r ya n dc u l t u r ec i t yp r o t e c t i o nm e c h a n i s m so f g u a n g z h o uc i t y s u c ha st h eo b v i o u sc o n t r a d i c t i o ni nt h ep r o t e c t i o na n dc o n s t r u c t i o n ；t h e l a w sa n dr e g u l a t i o n sa r ei m p e r f e c t ；t o wp u b l i cp a r t i c i p a t i o ne t c t h ep a p e rh a ss o m ep r a c t i c e a n do p e r a t i o n a lr e c o m m e n d a t i o n so nh o wt oi m p r o v et h ei n s t i t u t i o n b u i l d i n g ，t h el e g a l s y s t e m ，p e r s o n n e lt r a i n i n ga n dp u b l i cp a r t i c i p a t i o ne t c k e y w o r d s ：h i s t o r i c a la n dc u l t u r a lc i t y 、g o v e r n m e n tm e c h a n i s m 、g u a n g z h o uc i t y i i 华南理工大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 作者签名夕尝牵眵日期：o ! 前年占月罗日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即： 研究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属华南理工大学。学校 有权保存并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许学位 论文被查阅( 除在保密期内的保密论文外) ；学校可以公布学位论文的全 部或部分内容，可以允许采用影印、缩印或其它复制手段保存、汇编学位 论文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。 本学位论文属于： 口保密，在年解密后适用本授权书。 团不保密。 学位论文全文电子版提交后： 日同意在校园网上发布，供校内师生和与学校有共享协议的单位浏 览。 ( 请在以上相应方框内打“”) 鞴嘉碧岛弋 黧鬟 第一章绪论 第一章绪论1 帚一早三百了匕 1 1 研究背景和意义 在利益多元化的城市语境中，我国历史文化名城保护的顺利实施正经历着严峻的考 验，急需对其进行理论上和实践操作上的深入研究。传统的研究思路主要着重于物质技 术层面，而忽略了在这背后具有更深影响作用的政府管理机制。因为一方面，历史名城 保护属于政府主导的公共政策性质，左右着各种利益分配的公平和效率；另一方面以往 潜藏在政府、市场和社会公众众多主体之间的博弈关系开始浮出水面，深刻影响着历史 文化名城保护实施的成败，这些都对传统的历史文化名城的保护机制的科学性与合理性 提出了新的挑战。 对于解决历史文化名城保护中所出现的诸多困境，以往从技术角度入手分析的研究 思路事实证明收效并不明显。因此本论文在研究视角上与传统相异，着重于进行政府的 历史文化名城保护机制研究，探讨政府在历史文化名城保护中的更大责任。因此笔者认 为本论文具有如下研究意义： 1 1 1 理论意义 第一、本论文从政府公共管理角度研究历史文化名城保护，延伸了公共管理的研究 领域。 第二、本论文综合了公共管理学、城市规划学、文化学等多学科的研究内容，拓展 了研究历史文化名城保护的学科范围。 第三、本论文重点从政府综合管理角度研究历史文化名城的保护，摒弃以往重技术， 轻管理的做法，对历史文化名城的政府保护机制进行系统研究。将静态的制度层面和动 态管理两方面有机结合起来，弥补了目前对历史文化名城的政府保护机制研究在这方面 的不足。 第四、本论文通过对广州市历史文化名城的政府保护机制进行系统研究，为进一步 完善和发展广州市历史文化名城的政府保护机制提供了理论支撑。 华南理t 大学硕士学位论文 1 1 2 实践意义 第一、本论文通过系统地研究中外历史文化名城的政府保护机制，对新时期国家构 建历史文化名城的政府保护机制提供了实践参考。 第二、本论文通过对广州市历史文化名城的政府保护机制的个案研究，为进一步完 善和发展广州市历史文化名城的政府保护机制提供了整体研究的实证参考。 1 2 研究综述 城市规划主要是政府行为，是政府管理的一项重要内容，对城市的建设与发展有至 关重要的作用，历史文化名城保护又是城市规划的重要组成部分。中国是一个具有5 0 0 0 年历史的文明古国，城市是社会文明的集中体现，历史城市以其深厚的历史渊源反映了 社会发展的脉络，是人类的宝贵财富。从1 9 8 2 年起，我国已先后公布了三批共1 0 9 座 历史文化名城，这是中华民族悠久历史、灿烂文化和光荣革命历程的辉煌印迹。她对于 我们继承悠久的文化遗产，发扬光荣传统，进行爱国主义教育，建设社会主义精神文明， 扩大我国的国际影响产生了极其重要的作用。 我国当前正处于现代化建设的快速发展时期，政府要在城市规划中处理好城市的现 代化建设与历史文化遗产保护的关系，留住城市发展的文脉。国外历史文化遗产丰富， 有着众多的历史文化名城，而且在名城保护上起步最早，积累了丰富的经验和研究成果， 值得中国各级政府尤其是历史文化名城的政府学习、借鉴，也给国内学者进行这方面的 研究提供了参考。 1 2 1 国内外历史文化名城保护的研究现状 1 2 1 1 国外古城保护研究现状 国外并没有历史文化名城这一说法，在对历史文化遗产保护的研究和实践上也偏重 于古建筑和历史文化保护区。因此，在大多数的城市规划和历史遗产保护的文献中有关 这方面的保护基本统称为古城保护。佛罗伦萨大学的教授介绍古城本身应该是特征明 显，是城市最具特色的地区。古城保护有三条原则：一是限定原则，即确定保护目标和 保护范围；二是特征原则，即古城特色的保护；三是归属原则，即保护社区的特征。城 市各部分之间根据地形构成不同场所，互有不同又紧密关联，构成丰富而又统一的城市 2 第一章绪论 空间。 最早的有关城市规划的国际宪章中并没有关于整体城市保护的规定。1 9 3 3 年，国际 现代建筑协会制定的雅典宪章，是第一个获国际公认的城市规划纲领性文件。雅 典宪章专门论述了“有历史价值的建筑和地区 保护的意义与基本原则。1 9 6 4 年5 月，联合国教科文组织在威尼斯召开了第二届历史古迹建筑师及技师国际会议，并通过 了著名的国际古迹保护与修复宪章，即通常所称的威尼斯宪章，进一步论述了 文物古迹保护的基本概念、基本原则与方法。威尼斯宪章是关于保护文物建筑的第 一个国际宪章，它的制定是国际历史文化遗产保护发展中一个重要的里程碑。1 9 7 6 年 1 1 月，联合国教科文组织大会，通过了关于历史地区的保护及其当代作用的建议( 内 罗毕建议) 。文件进一步阐述了历史文化遗产保护的意义，并提出了在历史街区保护 工作的立法及行政，技术、经济和社会等方面应采取的措施。1 9 7 7 年1 2 月建筑师及城 市规划师国际会议发表马丘比丘宪章，提出“考虑再生和更新历史地区的过程中， 应把优秀设计质量的当代建筑物包括在内”，同时指出“不仅要保存和维护好城市的历 史遗址和古迹，而且还要继承一般的文化传统”。这意味着历史文化遗产保护的范围 进一步扩大。1 9 8 7 年l o 月，国际古迹遗址理事会通过保护历史文化名城与城区宪章， 简称华盛顿宪章。这是继威尼斯宪章之后的第二个关于历史文化遗产保护的 重要国际性法规文件。文件阐述了历史地段以及更大范围的历史文化名城、城区的保护 意义与作用、保护原则与方法等。 1 2 1 2 我国历史文化名城保护研究现状 我国历史文化名城保护的概念是在1 9 8 2 年公布的中华人民共和国文物保护法 中提出的。该法第八条规定：历史文化名城应是保护文物特别丰富，具有重大历史价值 和革命意义的城市。在1 9 8 6 年第二批国家历史文化名城审批过程中，又对历史文化名 城规定了核定原则：一是目前是否还保存有较丰富完好的文物古迹和具有重大历史、科 学、艺术价值；二是作为历史文化名城的现状格局和风貌应保留着历史特色，并具有一 定的代表城市传统风貌的街区；三是文物古迹主要分布在城市市区或郊区，保护和合理 使用这些历史文化遗产对该城市的性质、布局、建设方针有重要影响。还提出可根据具 体城市的历史、科学、艺术价值分为国家级历史文化名城和省、自治区、直辖市一级的 历史文化名城。到目前为止，我国已经公布1 0 9 座国家级历史文化名城，还有1 2 0 多座 省( 自治区) 级历史文化名城。历史文化名城保护的内容除物质形态的内容外，还包括 【l 】陈立旭欧美日历史文化遗产保护历程审视【j 】中共浙江省委党校学报，2 0 0 4 ( 2 ) ：1 0 华南理t 大学硕士学位论文 非物质形态的内容，如民俗风情、戏曲、传统服饰等。 1 2 1 3 城市规划学的著作中对历史文化名城保护的研究 由何奇松、刘子奎编著的城市规划原理一书中详细论述了我国划定历史文化名 城的依据、范围以及如何进行有效保护。中国城市保护的思想可以追溯至建国初期以梁 思成1 先生为代表的建筑及城市规划学者对保护古都北京的研究、规划和倡导。他首先指 出了北京及中国其它历史城市的特点及整体保护的意义，在当时应该说是十分先进的， 即便在西方这种保护文物环境及城市整体空间格局的意识也尚不广泛。7 0 年代末8 0 年 代初，改革开放促进了中国与世界文化的沟通和交流，在重视历史环境保护的国际潮流 影响下，保护历史古城的思想在我国领导和专家的头脑中逐步形成。与此同时，中国已 经开始大规模经济建设，许多文物古迹和传统街区在建设中被无知的破坏。由于缺乏对 古城价值的认识，一些建设规模大或发展速度快的城市在建设中往往不去考虑历史遗存 与传统风貌的保护，结果造成古城空间特色和文化环境的严重破坏。在这种情况下，一 些专家向国家呼吁，提出只保护单个的文物古迹和古建筑是不够的，应该从城市整体上 采取保护措旌。1 9 8 2 年在全国范围内选定了2 4 个有重大历史价值和革命意义的城市作 为国家第一批历史文化名城加强管理和保护。 李其荣编著的城市规划与历史文化保护一书中强调要把历史文化名城的保护与 发展两者统一起来，实现二者的相互促进。作者从历史文化名城发展与否取决于条件和 动力，人的需求是名城发展的重要条件，老城区亟待开发更新，历史文化名城在职能上 应有新的发展这四个层面上分析了发展是历史文化名城的生命线。同时针对当前历史文 化名城发展中所面临的挑战提出了应对措施。 1 2 1 4 专门对历史文化名城保护进行研究的著作 当前我国历史文化名城保护方面最权威的著作是由王景慧、阮仪三、王林著的历 史文化名城保护理论与规划。这部著作图文并茂的形式，大视角、全方位地阐述和论 证了全球范围内关于城市历史文化名城保护的历史与现状、成就与缺憾、价值取向与可 持续发展战略、空间特色维护与资源再利用、整体性保护的理论与实践，以及历史文化 名城保护的理念与方法等方面的若干问题，由此使历史文化名城保护这一严肃课题，在 学科范围内形成了一个相对完整的理论体系。基于对中国历史文化名城保护规划理论进 行多年研究，以及参与大量保护规划设计实践的基础上，以国外文化遗产和历史环境保 护的理论与实践的分析为中心，全面论述以历史文化名城保护为核心，阐述整体性保护 4 第一章绪论 的理论与规划设计方法。论述了保护立法、公众参与、公民环境权、城市舒适环境的评 价等重要理论问题。系统研究了欧、美、日等国外的先进保护观念、保护制度和相关政 策，保护规划控制方法；并对结合我国国情，适当借鉴的可能性和必要性进行了较为深 入的探讨。这一著作的主要内容达到了国内领先水平。 1 2 1 5 广州市历史文化名城保护研究现状 1 9 8 2 年广州市被国务院首批公布为国家历史文化名城。多年来，广州市委、市政府 十分重视历史文化名城保护工作，专门成立了广州市国家历史文化名城办公室和广州历 史文化名城研究会、广州古都学会，从事历史文化名城和古都的研究、宣传、协调、指 导、监督、管理工作。广州市的历史文化名城保护工作在全国也处于先进水平。1 9 9 8 年1 1 月2 7 日颁布了广州市历史文化名城保护条例，本着以保护为主、抢救第一的 方针，坚持有效保护、合理利用、加强管理的原则，正确处理历史文化遗产的继承、保 护、利用与经济社会发展的关系。始终致力于历史文化名城保护的相关工作、保护规划 的编制是其中关键的环节。 李光旭等人所写的广州市历史文化名城保护规划研究系统的对广州市的历史文 化名城保护规划进行研究论文。文章介绍了广州市历史文化名城保护规划的四个发展阶 段，针对整个广州市域的保护范围，建立了市域范围的历史城区保护规划，提出了与规 划管理密切结合的历史文化保护区保护。周霞所著的广州城市形态演进一书以城市 规划的视角研究了广州作为历史文化名城今后所面临的挑战和发展方向，对于历史文化 的规划管理只进行了简单介绍。刘亦文的广州名城文化资源保护与利用和马楠的浅 谈广州的文物保护与历史文化名城建设，仅仅点到要加强政府对历史名城保护的管理 和保障保护资金来源。 1 2 2 历史文化名城的政府保护机制研究现状 1 2 2 1 国外古城保护的政府介入机制研究现状 ( 一) 国外历史文化名城保护机构的建立和法律、法规的颁布 1 9 世纪时英国的古建筑保护得到社会的关注。1 8 7 7 年，威廉莫理斯创建了古建 筑保护协会：1 8 8 2 年颁布了古迹保护法，列举了作为保护对象的2 1 项历史文化古 迹；在日本，1 8 9 年制定了古神社寺庙保存法，创立了保存资金制度，确立了保护 对象与管理原则；1 9 6 0 年美国制定了文物保护法，这意味着历史文化遗产保护已 华南理工大学硕士学位论文 经引起了美国人的高度重视，并已被提到了美国政府的重要议事日程上来；意大利在 1 9 6 0 年代中期成立了“历史文化古城保护协会 ( an csa ) ，为政府编制了意大 利古迹情况的研究报告。1 9 6 7 年政府出台了新的城市规划法，其中制定了古城保 护的条款，文物保护的概念也从广度和深度上发生了认识上的变化。1 9 6 2 年法国率先颁 布了保护历史地段的马尔罗法令，这是欧洲保护立法中最有影响的一个法令。很多 国家纷纷效法国的做法，陆续划定了作为保护对象的自己国家的历史地段和街区，掀 起了历史地段和街区保护的高潮。如丹麦、比利时、荷兰分别于1 9 6 2 年、1 9 6 3 年、1 9 6 5 年划定了保护区；1 9 6 6 年，日本也明确提出要保护古都文物古迹周围的环境以及文物连 片地区的整体环境；1 9 6 7 年英国划定了具有特别建筑和历史意义的保护区。 张广汉在欧洲历史文化古城保护一文中着重介绍意大利和西班牙在古城保护方 面一些卓有成效地措施以及政府介入古城保护的举措，并指出了中国的历史文化名城的 政府保护机制方面的缺陷。在意大利和2 西班牙的许多遗产地城市，都有很好的机构在做 保护研究、规划设计和组织实施工作，机构之间也有密切的合作。如罗马市政府的文化 部门和ic cr om 负责罗马的古建筑保护维修工作。维罗那则成立了专门的机构对古 城中心每一幢建筑物进行调查登记，研究确定维修和利用的方法。维琴察于1 9 7 2 年便 成立了文化遗产保护组织，主席由文化局局长担任。为保护好威尼斯水城，联合国教科 文组织( unisco ) 文化处在1 9 7 0 年代初从罗马搬到了威尼斯，协调由地方政府 运作的几个机构和社会组织，进行多学科合作研究保护工作，并与国际遗址理事会罗马 研究中心合作研究威尼斯重要的建材石材的保护。另外，威尼斯建筑遗产保护职业 培训中心( 大学) 为世界各国培训遗产管理和建筑修复的专门人才。在西班牙，一些私 人设计公司在地方政府的组织和管理下，也参与到历史街区的保护和更新研究工作中。 ( 二) 国外古城的政府保护机制研究侧重政策分析 国外学者有关古城的政府保护机制研究方面的论文多是从政策分析出发，如：h e i k e c a l b e r t s 和m a r kr b r i n d a 两位学者在c h a n g i n ga p p r o a c h e st oh i s t o r i c p r e s e r v a t i o ni nq u e d li n b u r g ，g e r m a n y 一文中，对德国历史小城q u e d l i n b u r g 进行 了介绍，并研究了该城在德国合并前后的保护情况，对比了东德政府与合并后的德国政 府在小城保护方面的举措，探讨了在现有经济条件下如何有效保护古城以促进经济发展 的问题。a l e x a n d e rj r e i c h l 在( ( h i s t o r i cp r e s e r v a t i o na n dp r o g r o w t hp o l i t i c si nu s c i t i e s ) ) ， f l 】张广汉欧洲历史文化古城保护【j 1 国外城市规划，2 0 0 2 ( 4 ) ：1 0 6 第一章绪论 从城市的整体保护策略出发，通过分析纽约、亚特兰大、新奥尔良的城市历史文化遗产 保护情况，说明不同的城市保护需要不同的保护策略，要针对每一案例进行单独的政策 分析，才能保证保护的有效性。 ( 三) 英、日历史文化遗产保护制度经验介绍 对国外历史文化遗产的政府保护机制进行比较系统研究的论文是国内学者王林的 中外历史文化遗产保护制度比较，作者主要从历史文化遗产保护的立法体系、行政 管理体系、保护资金保障制度三方面，比较了中国、英国、法国和日本的异同，提出了 我国在历史文化遗产保护过程中需要从制度上解决的一些问题。 英国及日本已建立起一套涉及立法、资金、管理等方面较为完整的保护制度。这套 制度最重要的特点之一就是以立法为核心，主要表现在两个方面：一是保护体系的形成、 发展及逐步完善的过程是以相应法律的制定为标志的，法律基本原则的连贯性与内容的 不断深化与调整是保护事业成功的基础；二是保护内容的形成及确立、保护管理的运行 程序、保护机构的职能、保护资金的来源、监督咨询机构以及民间团体、公众参与方式 等涉及保护制度的各个方面都最终以法律、法规的形式明确下来。另外，公众参与已成 为国外历史文化遗产保护的另一重要特点。它渗透到保护制度的方方面面，使得自下而 上的保护要求和自上而下的保护约束能在一个较为开放的空间中相互接触和交流，并经 过多次反馈而达成共识，使得民间自发的保护意识能够通过一定的途径实现为具体的保 护参与。 1 。2 2 2 我国历史文化名城的政府保护机制研究现状 1 9 8 2 年首批2 4 个国家历史文化名城的公布，标志着我国历史文化名城保护制度的 初创，我国历史文化遗产保护也进入了它的第二个发展阶段，即增添了历史文化名城保 护为重要内容的城市保护阶段，主要表现为： ( 一) 历史文化名城保护与城市规划密切结合 明确提出由省、市、自治区的城建部门和文物、文化部门负责编制各名城保护规划； 1 9 8 0 年由国家建设委员会制定的城市规划编制及批准的暂行办法和1 9 8 3 年城乡建 设环境保护部公布的关于强化历史文化名城规划的通知等文件，促使保护工作同城 市规划开始走向结合；1 9 9 4 年建设部、国家文物局颁布历史文化名城保护规划编制要 求，进一步明确了保护规划的内容、深度及成果，促使规划编制及规划管理向规范化 迈进。由此可见，历史文化名城保护是政府的重要职责，正如任致远的透视城市与城 市规划一书中所阐述的，“城市政府重视不重视历史文化名城的保护是能否有效保护 7 华南理工大学硕士学位论文 历史文化名城的关键。因此城市政府应当担当历史责任，重视名城保护，继承珍贵遗产， 弘扬优秀文化，突出城市特色。 ( 二) 历史文化名城保护与管理向法规化和制度化迈进 1 9 8 9 年国务院颁布城市规划法及环境保护法中有关历史文化遗产保护的条 文，促进了名城保护及其规划法制化的进程。从1 9 9 1 年起，依据文物保护法及城 市规划法，北京、西安、丽江等城市分别颁布实施了有关历史文化名城保护的条例和 办法，使名城的保护和建设做到了有法可依。2 0 0 8 年4 月国家刚刚正式颁布了历史文 化名城名镇名村保护条例，在吸取地方经验的基础上，将对全国历史文化名城的保护 进行统一管理，对中国历史文化名城、名镇、名村以及历史文化街区和历史建筑的保护 工作、保护责任等进行规范，为促使国家名城保护的法制化和制度化的建立与完善作了 有益的探索。该条例将于2 0 0 8 年7 月实施。此外，王爱杰的建立历史文化名城保护 法规制度一文对我国完善历史文化名城保护的全国性法律法规和地方性法规两个层面 提出了四条建议。分别是：完善基本法规体系；规范立法程序和执法监督；不断深化修 订现有法规；提高立法时效性。 目前国内在历史文化名城保护制度方面研究较全面系统的就是王景慧、阮仪三、王 林著的历史文化名城保护理论与规划，该书基于对历史文化名城保护的法律制度、 行政管理制度、资金保障制度这三项基本内容以及相应的监督制度、公众参与制度等研 究我国历史文化名城保护制度的有关问题，并且介绍了国内外的先进经验。这是在国内 有关历史文化名城的政府保护机制研究方面相对最系统、最权威的著作。 其次就是王林的中外历史文化遗产保护制度比较。文章认为，我国历史文化遗 产保护的发展历程不同于英国与日本，并不是一段公众运动与法律的颁布相交替的历 史，而是专家不断地呼吁和政府批示，因此基本上是以自上而下的单向行政管理制度为 保护制度的核心，而相应的法律与资金保障体系则很不完善。我国需及时借鉴国外的经 验尽快填补起一些明显的空缺，适时调整，建构起一个完整而稳固的保护制度。 从政府管理角度进行论述的著作是雷翔的走向制度化的城市规划决策，该书注 重对城市规划决策的研究，分别从决策过程，决策失误的制度因素，决策的机制构建， 制度选择等方面展开，较为集中和全面的探讨了城市规划决策机制的缺陷和完善的途 径。但是该书并没有针对城市规划中的历史文化名城保护这一独特领域进行单独研究， 没有对政府的组织，计划等其他层次管理进行研究。 ( 三) 广州市历史文化名城的政府保护机制研究 3 第一章绪论 广州市政府在保持广州历史文化名城特色的前提下，按照把广州建设成为现代化中 心城市的要求，遵循有效保护、合理利用、加强管理的原则，梳理了主要历史史迹，编 制了相关的名城保护规划，制定了保护性的管理和建设规范，加强政策调控力度，形成 了广州的文化竞争优势与富有文化底蕴的城市生活。 虽然广州市在历史文化名城保护方面处于全国领先地位，但主要集中在城市规划专 业上对历史文化名城保护的规划研究上，在历史文化名城的政府保护机制研究方面文献 资料非常少，并且没有从政府的公共管理角度专门历史文化名城保护研究进行系统论述 的论著。在这方面仅有所涉及的是刘亦文的广州名城文化资源保护与利用，仅仅点 到要加强政府对历史名城保护的管理和保障保护资金来源。马楠在其浅谈广州的文物 保护与历史文化名城建设一文中也指出要加大政府投入，加大宣传但并没有就具体措 施展开论述，而且所涉及的政府介入范围狭窄。 1 2 3 国内历史文化名城的政府保护机制研究的不足 1 2 3 1 几乎没有从政府公共管理角度研究历史文化名城保护的文献 由于城市规划属于应用性的学科，而且受过去重技术，轻管理的研究习惯的影响， 因此国内在这方面的论著多以技术性为主，物质形态部分占突出地位，对城市规划乃至 历史文化名城保护理论更本质的部分即规划、建设、管理中的社会目标、经济分析、经 营管理、社会团体的参与等方面深入探讨不多。 1 2 3 2 研究历史文化名城保护的学科范围狭窄，不能满足现代历史文化名城保护的需 要 由于我国进行历史文化名城保护起步较晚，目前还没有完善法律、制度保障导致各 地对历史文化名城的保护有很大差异。随着经济、社会和政治体制改革的深入，愈来愈 多的新问题摆在城市规划工作者面前，历史文化名城在物质形态和空间变化规律的预测 和把握上，更加依赖于城市规划管理部门和决策者对于历史文化名城发展的经济、政治 和文化因素的认识，因此应吸收决策科学、管理科学等理论充实和完善城市规划学科。 更要跳出工程技术的范畴来研究我国历史文化名城保护的管理体制建设。 1 2 3 3 没有从政府公共管理角度研究历史文化名城的保护 目前从政府的公共管理角度还没有一个完整的历史文化名城的政府保护机制研究 体系，对历史文化名城的政府保护机制研究仅仅局限在立法、资金保障、组织结构等静 9 华南理t 大学硕+ 学位论文 态方面，缺乏动态管理举措的深入研究，没有将两方面有机结合的系统著作，这无论 对于城市规划学科还是公共管理学科都是一个缺憾。 1 2 3 4 广州市历史文化名城的政府保护机制的研究文献非常少 目前对广州市的历史文化名城保护的研究上还仅停留在保护规划的编制、实施管理 上，工程技术性强，没有针对政府管理层面的深层次研究，没有对历史文化名城的政府 介入机制进行系统论述和研究的论著，表现出重实践轻理论研究的特点。 1 3 论文内容框架 1 3 1 研究的主要问题 历史文化名城保护中出现的各种具体问题如保护与建设矛盾、保护与开发矛盾、旧 城保护与更新中利益冲突等在深层次上都可归结为政府在历史文化名城保护中的角色 定位不清、作用缺失、权利滥用、管理体制不健全、组织机构不当，领导者水平等。单 纯用物质技术层面的手段难以从根本上解决问题。 本论文将改变以往主要从技术角度，重实践、轻理论研究历史文化名城保护的方法， 转而主要从行政管理学的角度结合政治学和社会学的一些理论成果，探讨政府建立历史 文化名城保护的机制，阐述政府保护原则和价值取向，运用行政管理学的理论和方法研 究政府历史文化名城保护方面静态的组织结构设计，制度规范和动态的管理实施等，试 图总结我国政府在历史文化名城保护上的机制建设的一般规律，特点和方法，并利用公 共选择理论作为本论文的理论基础，理论联系实际，从而构建新的历史文化名城政府保 护机制。 同时，本论文重点研究了广州市政府在历史文化名城保护的机制建设上所做的工 作，取得的经验，力图通过细致的研究分析发现广州市在历史文化名城政府保护机制建 设上的不足和亟待改进提高的地方，从而为广州市的历史文化名城保护工作提供理论支 持和实践上的参考价值。 1 0 第一章绪论 1 3 2 论文研究的内容框架 第一章绪论 我国名城政府保护机制的建立发展 第二章广门我国名城政府保护机制的特点和存在的问题 第三章 第四章 国外政府古城保护机制经验借鉴 政府在名城保护中的角色定位 名城政府保护机制建立的目标和原则 亚洲 ，- 欧洲 堂查型竺墨里 磊同 虱，6 书石 广州历史文化名城特点 现有政府名城保护机制问题 构建广州名城政府保护新机制 举例 图l 1 论文内容框架 第一章为本论文的绪论，介绍了课题的研究背景和意义，在对国内外相关研究成果 进行综述的基础上，阐明了本论文的研究内容、研究方法、研究的创新点，与论文研究 内容相关的概念介绍。 第二章首先介绍了目前我国历史文化名城的政府保护机制的建立、发展及其特点， 然后立足实际分析目前机制存在的问题。其次，总结亚洲和欧洲古城保护的政府管理经 验，指出其中能为我国所用，对我国政府进行历史文化名城保护有借鉴作用的内容。 第三章立足于当前机制的不足，探讨政府在制度和管理两个层面解决问题的途径。 本章首先试图寻找能够解决当前问题的理论基础即公共选择理论，然后通过理论联系实 际并结合国外相关方面的先进经验，逐一分析了有关建立新时期政府建立历史文化名城 保护机制当中的组织机构、法律法规、原则目标、相关制度和管理等方面的内容。 华南理工大学硕士学位论文 第四章立足于广州这座国家首批历史文化名城的实际情况，探讨构建广州历史文化 名城的政府保护机制的相关组织、制度和管理方面的问题，期望为广州市政府更好的建 立历史文化名城保护机制提供多角度、多方面的借鉴。 1 4 研究方法 1 4 1 文献研究方法 通过对己有历史文化名城政府保护机制相关资料、文献的查阅和研究，笔者对历史 文化名城保护理论和研究成果有了较全面的了解，并进一步明确论文选题、研究内容、 研究目的和意义。 1 4 2 比较分析方法 从横向角度把某事物及同时存在的同属一类的其他事物进行比较，寻求同一性和差 异性，以期获得对事物的整体认识，包括历时性的比较和共时性的比较。本论文主要在 历史文化名城保护的法律基础、行政管理、公众参与等方面，采用比较方法，通过借鉴 西方国家的成功经验，寻求国内名城保护的对策和措施。 1 4 3 案例分析方法 强调事物的特殊性，根据不同类别的案例，采取相应的方法加以解决。本论文是以 广州历史文化名城为研究案例，根据广州特点和实际情况，在历史文化名城的政府保护 机制研究框架体系指导下，提出广州历史文化名城保护措施。 1 5 创新之处 1 5 1 研究视角创新 本论文主要从政府公共管理的视角，并结合公共选择理论的研究内容来研究历史文 化名城保护，改变以往主要从城市规划学进行研究的视角，拓展了公共管理研究视角。 1 2 第一章绪论 1 5 2 研究的学科范围创新 本论文综合了公共管理学、城市规划学、文化学等多学科的研究内容，拓展了研究 历史文化名城保护的学科范围。 1 5 3 研究领域创新 本论文将对广州市历史文化名城的政府保护机制进行系统研究，从个案的角度为广 州市历史文化名城保护研究提供了整体研究的实证支撑。 1 6 基本概念界定 1 6 1 城市规划 城市规划是指城市人民政府为了实现一定时间内城市经济社会发展目标，确定城市 性质，规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设的综合部署 和具体安排。其实质首先是一项政府职能。城市政府和市长的主要职责就是把城市规划 好、建设好、管理好，城市规划是城市政府关于城市发展的蓝图和公共政策，是城市政 府意志的体现。 合理的城市规划可以保证城市居住和生产活动的正常进行，有效地预防和解决城市 发展带来的问题，有利于建设适合人类居住的城市。 1 6 2 历史文化名城 我国历史文化名城保护的概念是在1 9 8 2 年公布的中华人民共和国文物保护法 中提出的。该法第八条规定：历史文化名城应是保护文物特别丰富，具有重大历史价值 和革命意义的城市。在1 9 8 6 年第二批国家历史文化名城审批过程中，又对历史文化名 城规定了核定原则：一是目前是否还保存有较丰富完好的文物古迹和具有重大历史、科 学、艺术价值；二是作为历史文化名城的现状格局和风貌应保留着历史特色，并具有一 定的代表城市传统风貌的街区；三是文物古迹主要分布在城市市区或郊区，保护和合理 任致远透视城市与城市规划【m 】一匕京：中国电力出版社，2 0 0 5 ：4 2 - 4 3 华南理工人学硕士学位论文 使用这些历史文化遗产对该城市的性质、布局、建设方针有重要影响。与此同时还提出， 由于“我国是一个有悠久历史和灿烂文化的国家，值得保护的古城很多，但考虑到作为 国家公布的历史文化名城在国内外均有重要影响，为数不宜过多。因此建议根据具体城 市的历史科学、艺术价值分为两极，即国务院公布国家级历史文化名城，各省、自治区、 直辖市人民政府公布省、自治区、直辖市一级的历史文化名城n 1 。” 1 6 3 机制 “机制”一词源于希腊文，原指机器的构造和运作原理，借指事物的内在工作方 式，包括有关组成部分的相互关系以及各种变化的相互联系。其在辞海中的几个解 释分别是：用机器制造的；机器的总体构造和工作原理；有机体的构造、功能和各器官 间的相互关系；某个复杂的工作系统或某些自然现象的演变规律乜1 。 从机制的演绎看出，机制一词无论用于机器，还是生物学、医学，均包含两个特质： 一是其组织部件和结合方式，二是其内在的本质联系，即必然规律性。所以不管对自然 科学还是社会科学而言，对机制的理解主要包括三个方面的内容，即构造、运行及功能 构造涉及到要对象的组成，该组成决定了运行的情况和功能的本质。运行指因为构造体 之间的相互作用而体现的一种特有的秩序。任何机制必然导致某种功能，没有无谓的机 制。 在社会科学中，“机制 即指一定机构或组织的机能，以及这个机构或组织与其机 能之间的相互作用关系。机制也是一种体制或称体系，是框架下形成的整体，“机制 由 有机体喻指一般事物，重在事物内部各部分的机理即相互关系。 在实际研究中，还会涉及到竞争机制、扩散机制、调节机制、决策机制等，但它们 都可以蕴含在以上三个机制之中。 1 6 4 公共选择理论 公共选择理论是2 0 世纪6 0 年代产生于美国的一个经济学流派。所谓公共选择，就 是通过集体行动和政治过程来决定公共物品的需求、供给和产品是对资源配置的非市场 选择。该理论包括两层含义：一是集体性，单个个人的决策不在考虑范围内，但只要有 【2 】王景慧，阮仪三，王林历史文化名城保护理论与规划【l 川上海：同济大学出版社，1 9 9 9 ：1 6 【2 1 辞海，北京：世界图书出版公司，1 9 9 9 ：4 5 5 1 4 第一章绪论 人群的地方就必须要有集体决策。一是规则性，为使人与人之间存在的偏好差异行为能 够有效的协调起来，必须进行集体决策以制定能够满足一般人偏好的规则【l 】。公共选择 理论研究的范围是：国家、政府、国防、教育、分配、环境等国家各个方面。 公共选择理论把政府当作一个有自身利益的实体，政府失败是不可避免的，这就打 破了传统政治学理论对政治人假设的幻想，即政治家和官僚会为了公众利益而工作，政 府失败只是偶尔的操作失误，可以由政府自身加以纠正。主张为了将政府失败降低到最 小的程度，公共选择的参与者所能够做到的是尽量完善政府管理过程，加强对管理者的