（诉讼法学专业论文）我国民事立案审查制度的反思与改革.pdf

l j 1 j 苏州大学学位论文使用授权声明 本人完全了解苏州大学关于收集、保存和使用学位论文的规定， i l p 学位论文著作权归属苏州大学。本学位论文电子文档的内容和纸 质论文的内容相一致。苏州大学有权向国家图书馆、中国社科院文献 信息情报中心、中国科学技术信息研究所( 含万方数据电子出版社) 、 中国学术期刊( 光盘版) 电子杂志社送交本学位论文的复印件和电子 文档，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或其他复制手段 保存和汇编学位论文，可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数 据库进行检索。 涉密论文口 本学位论文属 在年一月解密后适用本规定。 非涉密论文口 论文作者签名：哟劫讧日期：力p 堑 导师签名： 日期：盟蟛 我国民事立案审查制度的反思与改革 中文摘要 我国民事立案审查制度的反思与改革 中文摘要 民事立案制度在一国的法律体系中具有重要的地位。一国的民事立案制度直接与 该国当事人起诉权的保障情况相关，而起诉权的保障情况又是衡量一个国家司法水平 高低和法治实现程度的重要标尺。 本文分为四章。第一章分析我国立案审查制度的历史和现状，认为在我国长期存 在的立案审查制度已经不能完全满足新时期保障当事人起诉权的需要。第二章对我国 立案审查制度存在的问题及原因进行分析。在此基础上，第三章对当事人起诉权的性 质进行论述，即起诉权具有自然性、基础性、平等性、控权性、独立性，因此国家不 得随意克减和剥夺。最后一章则是对于构建立案登记制度的思考。立案登记制度下， 当事人的起诉即开启诉讼程序，最大限度地保障了起诉权，其中还对实践中的新型、 疑难、敏感案件的处理进行了一定的分析。 关键词：立案审查制度起诉权立案登记制度 作者：杨勤红 指导老师：张永泉 t h er e f l e c t i o na n dr e f o r m a t i o no nt h ee x a m i n i n g s y s t e m o fc i v i lf i l i n gc a s e si no u rc o u n t r y a b s t r a c t t h es y s t e mo fc i v i l f i l i n gc a s e so c c u p i e sa l li m p o r t a n tp l a c e i nac o u n t r y sl e g a l s y s t e m ac o u n t r y sc i v i lf i l i n gc a s e ss y s t e mi sd i r e c t l yr e l a t e dt o t h ep a r t y sp r o t e c t i n g s i t u a t i o no ft h er i g h to fa c t i o n f u r t h e r m o r e ，t h ep r o t e c t i n gs i t u a t i o no f t h er i g h to fa c t i o ni s ak e yc r i t e r i o nf o rm e a s u r i n gt h el e v e lo ft h ea d m i n i s t r a t i o no f j u s t i c ea n dt h el e v e lo ft h e r u l eo f l a w t h i sa r t i c l ei sd i v i d e di n t of o u rc h a p t e r s c h a p t e ro n ea n a l y z e st h eh i s t o r i c a la n d p r e s e n ts i t u a t i o n so ft h ee x a m i n i n gs y s t e mo f c i v i lf i l i n gc a s e si nc h i n a a c c o r d i n gt ot h e a n a l y s i s ，i tc o n c l u d e dt h a tt h el o n ge x i s t i n gc i v i lf i l i n gc a s e se x a m i n i n gs y s t e mc a n tf u l l y s a t i s f i e dt h en e e do fp r o t e c t i n gp a r t y sr i g h tt os u ei nt h en e wp e r i o d c h a p t e rt w oa n a l y z e s t h ep r o b l e m sa n dt h er e a s o n sf o rp r o b l e m so ft h ee x a m i n i n gs y s t e mo fc i v i lf i l i n gc a s e s o nt h i sb a s i s ，c h a p t e rt h r e ed i s c u s s e st h en a t u r eo ft h er i g h to fa c t i o n ，w h i c hi sn a t u r a l n e s s ， f o u n d a t i o n ，e q u a l i t y , p o w e r - c o n t r o l ，i n d e p e n d e n c e f o rt h a tr e a s o n ，as t a t e c a n td e c r e a s e o rd e p r i v et h er i g h ta tr a n d o m t h el a s tc h a p t e ri st h ec o n s i d e r a t i o na b o u tc o n s t r u c t i n go f t h er e g i s t e r i n gs y s t e mo fc i v i lf i l i n gc a s e s o nt h ec i v i lf i l i n gc a s e sr e g i s t e r i n gs y s t e m ，t h e a c t i o nb e g i n st h el i t i g a t i o np r o c e d u r e i tp r o t e c t st h er i g h to fa c t i o na tt h em a x i m u ml i m i t a m o n gw h i c h c o v e r st h en e w 、d i f f i c u l t 、s e n s i t i v ec i v i lc a s e s k e yw o r d s ：t h ee x a m i n i n gs y s t e mo fc i v i lf i l i n gc a s e st h er i g h to fa c t i o n t h er e g i s t e r i n gs y s t e mo fc i v i lf i l i n gc a s e s w r i t t e n b y ：y a n gq i n h o n g s u p e r v i s e db y ：p r o f i z h a n gy o n g q u a n ，-1 目录 前言1月q罱 第一章我国立案审查制度历史考察及现状分析3 一、立案审查制度的历史考察3 ( 一) 我国古代社会立案制度的考察3 ( - - ) 我国近现代社会立案制度的考察4 二、我国现行立案制度及其运作效果分析7 ( 一) 我国现行立案审查的制度考察8 ( - - ) 我国现行立案制度运作效果分析1 1 第二章我国立案审查制度存在的问题及原因1 5 一、立案审查制度存在的问题1 5 ( 一) 立案审查权力依据的合理性质疑1 5 ( 二) 违反平等公平立案原则1 7 ( 三) 对当事人的起诉权保障不到位1 9 二、我国立案审查存在问题的原因分析1 9 ( 一) 过分追求社会表面稳定1 9 ( 二) 忽视当事人起诉权一2 0 ( 三) 立足于法院自身利益2 l ! ： 第三章当事人起诉权的性质2 2 一、起诉权的性质2 2 ( 一) 自然性2 2 ( 二) 基础性2 3 ( 三) 平等性2 3 ( 四) 控权性2 3 ( 五) 独立性2 4 i i y l l liliill 二、国内外关于起诉权的规定2 5 ( 一) 国际公约和各国宪法对起诉权的规定2 5 ( 二) 我国有关起诉权的规定一2 5 第四章构建立案登记制度的思考2 7 一、设立立案登记制度的利弊分析2 7 ( 一) 设立立案登记制度是否导致滥诉2 7 ( 二) 设立立案登记制度是否进一步诱发“诉讼爆炸 。2 9 ( 三) 我国法院能否有效处理所有民事纠纷3 l ( 四) 立案登记制度能够充分保障当事人起诉权3 2 二、其他国家、地区立案登记制度及其借鉴3 3 ( 一) 诉讼系属3 3 ( 二) 诉讼要件一3 4 ( 三) 诉讼要件与权利保护要件3 5 三、我国实行立案登记的制度设汁3 6 ( 一) 立案登记制度的具体构想3 6 ( 二) 新型、疑难、敏感案件的处理3 8 结语4 3 参考文献4 4 攻读学位期间公开发表的论文4 6 。后记4 7 我国民事立案审查制度的反思与改革前言 i 厶j l 刖吾 建国以来，人民法院针对我国各个时期的具体情形对案件受理制度进行了改革和 完善，该过程主要经历了三个不同的阶段：建国至二十世纪八十年代的“立审合一” 阶段；从1 9 8 6 年1 1 月全国法院信访工作座谈会始至1 9 9 6 年1 1 月全国法院立案工作 座谈会的“立审分立”的探索和试行阶段；从1 9 9 6 年1 1 月全国法院立案工作座谈会 至今的“立审分立”阶段。 在“立审合一阶段，人民法院立案工作的基本特征主要表现为立案的审查权与 决定权附属于审判。审判权十分“全面 ，法官不仅管审判，之前的立案，之后的执 行也一起包揽。“立审合一 的弊端显而易见：一是使得立案工作有很大的随意性， 容易造成不结不立、以结代立、立案易不立难案、争抢案件管辖等该立的不立、不该 立的滥立等现象；二是容易造成立案腐败，为“人情案 、“关系案、“金钱案 等打开方便之门。这些问题的出现为“立审分立”埋下了伏笔。 针对实践中立案环节管理比较薄弱，以及出现的“抽屉案”、1 人情案”、“关 系案”和群众“告状难 等问题，在第二阶段的改革中全国各级法院逐步试行了立审 分立、审监分立，成立“统管型”告诉申诉庭，专负责立案工作，这是人民法院全面 推行“三个分立”的前奏。 第三阶段法院立案工作的基本特征是分工进一步细化，告诉审判庭细化为立案庭 和审判监督庭。立案庭不仅统一立案，而且还负责排期开庭、审限跟踪等审判流程管 理。1 9 9 6 年1 1 月，全国法院立案工作座谈会集中讨论了立审分立的必要性。1 9 9 7 年 4 月，最高人民法院关于人民法院立案工作的暂行规定( 以下简称立案规定) 的制定和实施标志着“立审分立 原则的正式确定。1 9 9 9 年1 0 月，人民法院五年 改革纲要将三个分立和建立科学的案审理流程管理制度以文件的形式进行了肯定。 立案改革进行至今，我国的立案工作较之改革之前取得了明显的飞跃。2 遗憾的是，笔者注意到自从“立审分立”原则基本得到贯彻后，人民法院在进一 1 “抽屉案”是指法院既不立案，也不给裁定的做法。案子像被法官给扔到抽屉里，没人审理。 2 关于三阶段的表述参见姜启波、李玉林著：案件受理，人民泫院 i l 版社2 0 0 5 年版，第3 6 3 8 页；沈德勇：沈 德咏副院长在全国法院立案工作会议上的讲话，载立案工作指导与参考( 2 0 0 3 年第2 卷) ，人民法院出版社， 第6 页。 iiif， f ll， 一lil 。rlirr，0il 前言我国民事立案审查制度的反思与改革 步保障当事人诉权，改革完善立案工作方面再没有较大的、实质性的动作。 “立审分立 ，即由立案庭统一审查并受理案件，再由审判庭审理案件，是权力 分散与制约的需要，体现了程序正义的价值，在很大程度上发挥了它的积极作用。但 是随着时代的进步，立案庭审查受理案件的模式，更确切说是审查受理模式本身受到 了极大的挑战。江伟教授两次在民事诉讼法专家修改建议稿中提议将现行的立案 审查制度改为立案登记制度，大部分的学者也持相同的意见。但是实务界的意见却正 好相反，仍然坚持实行立案审查制度，而且“值得特别关注的是，相比于其他有争议 的问题而言，这一争论不仅阵线更为分明理论界大抵赞成立案形式审查制，而实 务界则一般持反对意见，尤以各级法院立案庭反对意见最为强烈而且当下理论界 和实务界对此问题的立场于内部更为统一而于互相之间更加对立。”3 立案审查制度和立案登记制度作为两种不同的立案模式，前者基本为我国所特 有，英美法系和大陆法系的国家大都采用立案登记制度。实际上，立案审查不是不登 记，立案登记也不是不审查，两者的区别存在于审查的时间、内容等方面。立案规 定第1 4 条规定，起诉经审查决定立案后，应当编立案号，填写立案登记表，计算 案件受理费，向原告或者自诉人发出案件受理通知书，并书面通知原告预交案件受理 费，可见登记是立案的一个环节。立案审查和立案登记都需要进行审查，前者是在立 案之前对形式和实质一并进行审查，后者在立案之后对形式和实质审查。两者审查时 间和内容的差别导致了当事人进入司法之门的难易程度不同。 不可否认，立案审查制度在过去的民事立案工作中发挥了重要作用，但是现在社 会处于转型期，纠纷多样而复杂，公民的权利意识增强，立案审查制度在一定程度上 已经不能完全满足对当事人起诉权的保护需要，笔者认为，应在反思立案审查制度的 基础上进行改革，即实行立案登记制度，由此开始新一轮的立案改革，切实保障公民 的起诉权，维护社会的和谐稳定。 3 傅郁林：民事诉讼要件与审查程序一以民事审判权的范围为核心，载人民法院报2 0 0 5 年9 月2 8 日第 b l 版。 2 1 ，1 1 ijl i1 1_l-，l 我国民事立案审查制度的反思与改革第一章我国立案审查制度历史考察及现状分析 第一章我国立案审查制度历史考察及现状分析 立案审查制度，这一颇具中国特色的诉讼制度，虽然存在已久，影响深远，但是 我国法律对其并没有进行明确的界定，对其下定义的学者也寥寥无几。张卫平教授认 为：“法院受理案件或审查起诉的行为属于立案工作的一部分，关于审查受理的一系 列相关规定构成了审查立案制度 。4 以下笔者从历史和现状两方面对我国的民 事立案审查制度做一大致的介绍。 一、立案审查制度的历史考察 ( 一) 我国古代社会立案制度的考察 “从西周已降直至明清，各朝代法律无不对当事人的起诉条件做出种种严格限 制。5 这些限制主要表现为对诉状、起诉内容、原告身份、诉讼行为能力、起诉期 限的限制，同时还通过规定昂贵的诉讼费用来限制当事人的起诉。例如，在诉状方面， 首先，词讼只许一告一诉，且一状两事不得理。其次，须经书铺或代书书写状辞，诉 状一般言辞不得过二百字，且对诉状的格式要求极为严格，在形式上，诉状必须符合 其形式，对书写人也有书写语言的具体要求；在起诉期限上，为了不使得民问细事影 响农业生产，唐律、宋刑统都规定只能在农闲时节提起诉讼。6 不仅如此， 古代那种原被告同跪于大堂之下，刑讯逼供的审理方式也使得很大部分的百姓不愿意 起诉至官府，这其实也是一种限制。 我国历来重刑轻民，而且当时的社会经济不发达，交通不便，消息闭塞，被称为 “细故移的民事案件并不会对政治统治、社会安定产生多大的危害，统治者为何还要 对民事起诉进行诸多限制? 笔者认为，一是对于“无讼 的过分追求。“无讼”既是中国古代正统法律思想 的体现，也是统治者追求的理想统治状态，限制民事诉讼不会对统治构成较大的威胁， 4 张甲平：起诉条件与实体判决要件，载法学研究2 0 0 4 年第6 期。 5 张嘉军、乔苹苹： 论我国古代起诉制度对诉权的限制，载民事诉讼法学专论中国法学会民事诉讼法学 年会论文集2 0 0 7 年卷，第3 7 5 页。 6 参见张嘉军、乔苹苹：论我国古代起诉制度对诉权的限制，载民事诉讼法学专论中国法学会民事诉讼 法学年会论文集2 0 0 7 年卷，第3 7 5 页。 irll o i r l l l，l l li。lr iillr，kl【 前言我国民事立案审查制度的反思与改革 却又能维持社会表面和谐的状态。二是宗族内部调解机制的存在。古代对于土地、血 缘的依赖、重视，使得人们之间形成了紧密的宗族关系，一旦内部发生纠纷，首先寻 求宗族内部的解决方式，而且调解的方式更平和，符合“无讼 的主流。三是职权主 义的绝对主导地位。古代社会皇权至上，官权至上，几乎不存在权利观念，为了维护 社会“无讼的表象，统治者动用职权对原告的起诉进行诸多限制也是情理之中的 事。同时，“统治阶级对诉讼活动的种种限制，各家学说对无讼的循循诱导，在 古代中国人的观念中形成了强烈的无讼意识。”7 在这样的背景下，当事人的起 诉权必然让位于国家的“无讼 大局以及宗族关系的维系。 ( 二) 我国近现代社会立案制度的考察 我国的起诉权立法最早见于清末预备立宪。清末统治者为保住其统治，实行预备 立宪，于1 9 0 8 年公布了钦定宪法大纲，该大纲以日本1 8 8 9 年的帝国宪法为蓝本， 在“臣民权利义务 部分规定“臣民可以请法官审判其呈诉之案件”。钦定宪法大 纲在中国第一次以“宪法”的形式规定了起诉权，但由于皇帝具有至高无上的权威， 且“总揽司法大权”，因此这种权利仍然是统治者单方授予的，是一种恩赐，随时有 被剥夺的可能，它不是现代意义上的起诉权。近现代意义上的起诉权肇始于中华民 国临时约法。辛亥革命胜利后，孙中山先生于1 9 1 2 年颁布了中华民国临时约法， 它是中国历史上第一部资产阶级民主性质的宪法性文件，该法第9 条规定“人民有诉 讼于法院，受其审判之权”，这是第一次以人民的名义、以根本法的形式明确规定人 民的起诉权。此后，北洋政府颁布的天坛宪草等宪法性文件也都明确规定了国民 有“诉讼于法院之权”，南京国民政府于1 9 4 6 年制定的中华民国宪法也明确规定 了国民的“诉讼权”。8 自清未到民国，我国引进和移植了一整套西方诉讼制度，起诉权就在那时进入中 国。但受传统文化强大排外作用的影响，这些制度在中国几乎难以生存，包括起诉制 度。起诉权的概念以及起诉制度没有在中国社会找到真正的契合点，中国诉讼文化中 轻视个人权利的传统，丝毫没有因为这些制度的引进和移植而减弱。9 在新民主主义革命时期，我国也制定了一些人权保障条例，有的就涉及起诉权， 7 李祖军著：民事诉讼目的论，法律出版社2 0 0 0 年6 月版，第4 7 页。 8 参见刘敏著：裁判请求权研究民事诉讼的宪法理念，中国人民大学出版社2 0 0 3 年版，第1 0 2 1 0 3 页。 9 参见李祖军著：民事诉讼目的论，法律出版社2 0 0 0 年6 月版，第4 8 页。 4 1 il1、j， 我国民事立案审查制度的反思与改革第一章我国立案审查制度历史考察及现状分析 即规定人民有诉诸司法的权利。1 9 4 2 年陕甘宁边区政府公布的陕甘宁边区保障人权 财权条例规定，区乡政府对该管区的居民争讼事件，得由双方当事人同意为之调解。 如不服调解，当事人得自行向司法机关起诉，不得拦阻或者越权加以处分。人民诉讼， 司法机关不得收受任何费用。1 9 4 1 年1 月召开的津浦路东各县临时参议会通过的津 浦路东各县人权保障条例规定，人民财产权及其合法权益遭受侵害时，被害人得提 出控诉。1 0 新中国成立前后，中国共产党于1 9 4 9 年、1 9 5 4 年分别制定了中国人民政治协商 会议共同纲领、中华人民共和国宪法，但是其中却并没有规定当事人的起诉权。 新中国的第一部宪法只规定了一些保障性条款：“中华人民共和国人民法院是国 家的审判机关 ，“人民法院审理案件，除法律规定的特别情况外，一律公开进行 ， “人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。 由于建国初期，国内上下对权利的概念还不是很明确，宪法不明文规定起诉权也 在情理之中。宪法没有明确规定当事人的起诉权，虽然此时的法律中并没有出现 “立案审查”的字样，但是有些司法文件中却已出现需要审查的事项，主要体现在以 下的文件中： 1 9 5 6 年1 0 月最高人民法院印发的关于各级人民法院民事案件审判程序总结， 其第一部分的内容为“案件的接受，主要规定起诉要用诉状以及征收诉讼费的问 题；第二部分则是“审理案件前的准备工作”，即“审判人员在开庭审理案件前，必 须要做好的工作之一是：审查案件应否受理，起诉手续是否完备。也就是说，“在接 受案件的时候，应当审查原告人有无诉讼请求权，案件是否应归人民法院处理和应否 归本法院管辖。案件决定受理后，应当审查起诉手续是否完备，如原告人是否已经在 诉状上签名或者盖章、双方当事人的住址是否明确、是否已经按对方人数提出诉状副 本、所交的证物、附件的种类和件数是否与诉状所载相符等等。如有欠缺或不符，应 当告知原告人补正。”以上规定存在两个审查事项：一是在接受案件的时候，审查 原告人有无诉讼请求权，案件是否应归人民法院处理和应否归本法院管辖；二是案件 决定受理后，审查起诉手续是否完备。在接受案件的时候就审查当事人有无诉讼请求 权等事项说明法院在立案之前就对已经对案件进行实质审查，不利于当事人起诉权的 1 0 参见刘敏著：裁判请求权研究民事诉讼的宪法理念，中国人民大学出版社2 0 0 3 年版，第1 0 2 1 0 3 页。 1 参见唐德华著：民事诉讼法立法与适用，中国法制出版社2 0 0 2 年版，第3 禾3 5 页。 5 r，lllr， 前言 我国民事立案审查制度的反思与改革 行使。 1 9 5 7 年最高人民法院刑、民诉讼经验总结办公室编写了民事案件审判程序( 草 稿) ，第一部分为“起诉，规定“请求保护自己权利，或者请求保护依法由他 保护的人的权利，可以向有管辖权的人民法院起诉。原告人没有诉讼请求权的应当 用裁定驳回。起诉用诉状，并应当按被告人人数提出诉状副本。 虽然没有明确提 到“审查 二字，事实上却包含审查之事，即在起诉阶段，法院经过审查认为原告 没有诉讼请求权的则要裁定驳回，法院在该阶段的任务就是审查原告有无诉讼请求 权。第二部分为“审理前的工作，该部分没有涉及审查的问题，谈到了审判组织， 诉讼代理等问题。1 2 1 9 7 9 年最高人民法院颁布了关于人民法院审判民事案件程序制度的规定( 试 行) ，其第一部分内容为“案件受理”，主要规定“凡有明确的原告、被告和具体 的诉讼要求，应由人民法院调查处理的民事纠纷，均应立案处理。人民法院不得把基 层组织、有关单位的调解和介绍信作为受理案件的必要条件。 第二部分为“审理前 的准备工作”，即人民法院受理案件后，应指定审判人员负责办理。审理前，必须做 好的首要工作就是审查起诉手续是否完备。如：原告人未在起诉书或口诉笔录上签名 盖章的，应予补办；所交的证物、附件的种类和件数与起诉书或口诉笔录记载不相符 的，应予补正，等等。1 3 从该规定可以看出，民事立案的条件比较宽松，民事纠纷只 要符合两个条件：有明确的原告、被告和具体的诉讼要求；应由人民法院调查处理。 法院审查后若认为符合条件均应立案处理。 以上三个文件均不是法律，1 9 8 2 年民事诉讼法( 试行) 颁布之前有关立案 审查的规定都没有上升到法律的高度。从以上规定，我们可以感觉到立案审查制度的 存在，但是与现行的立案审查制度下的当事人的起诉权相比，该阶段当事人的起诉权 并没有受到过多的限制。 1 9 8 2 年五届全国人大常委会第2 2 次会议通过了民事诉讼法( 试行) ，这是新 中国的第一部民事诉讼法，而当时民法通则并没有颁布实施，这部先于民法 制定和颁行的程序法，为我国的民事审判实践提供了法律依据，同时也彰显了程序法 的独立价值，在我国立法史上有重要的意义。该法第8 l 条规定，起诉必须符合三个条 1 2 参见唐德华著：民事诉讼法立法与适用，中国法制出版社2 0 0 2 年版，第4 8 页。 1 3 参见唐德华著：民事诉讼法立法与适用，中国法制出版社2 0 0 2 年版，第6 9 7 1 页。 6 11 1l1 j一 我国民事立案审查制度的反思与改革第一章我国立案审查制度历史考察及现状分析 件：原告是与本案有直接利害关系的个人、企业事业单位、机关、团体；有明确的被 告、具体的诉讼请求和事实根据；属于人民法院管辖范围和受诉人民法院管辖；第8 5 条规定，人民法院接到起诉状或者口头起诉，经审查，符合本法规定的受理条件的， 应当在七日内立案；不符合本法规定的受理条件的，应当在七日内通知原告不予受理， 并说明理由。 之后最高人民法院颁布了关于贯彻执行 若干问题的意 见，其在第六部分规定了“起诉与受理问题 ，即人民法院接到当事人的起诉后， 应当进行审查，在法定期间内作出是否受理的决定。人民法院收到原告起诉状，经认 真审查，认为不符合民诉法规定的受理条件的，应当通知原告不予受理并说明理由。 原告仍坚持起诉的，可以立案受理，经进一步查明起诉确实不符合受理条件的，以书 面裁定驳回起诉。在该意见中，对起诉受理的规定更加细化，甚至规定法院认为不符 合受理条件，但是原告坚持起诉的，仍可以立案，进一步查明之后认为确实不符合受 理条件的，才以书面裁定驳回起诉。虽然“可以”一词带有很大的随意性，但是立法 这样规定体现了对当事人起诉权的尊重和保护。 通过比较，我们发现1 9 8 2 年民事诉讼法( 试行) 对起诉的规定更加具体， 起诉条件却高了不少，立法机关这样规定，一方面是为了规范起诉受理程序，另一方 面也可以看出其逐渐限制当事人起诉权的趋势。 二、我国现行立案制度及其运作效果分析 1 9 9 1 年4 月9 日第七届全国人民代表大会第四次会议通过了中华人民共和国 民事诉讼法，取代1 9 8 2 年颁布的民事诉讼法( 试行) 以及关于贯彻执行 若干问题的意见，该法在第十二章“第一审普通程序”中的第一节 “起诉与受理”中对起诉立案等事项进行了规定。2 0 0 7 年l o 月我国民事诉讼法 进行了局部修改，但是并没有涉及起诉受理部分，因此仍沿用此前的民事诉讼法 及相关司法解释等的规定。 法院存在的一个重要价值就是为当事人提供一个解决民事纠纷的地方。在立案审 查制度下，虽然大部分的民事案件进入了司法之门，当事人的纠纷得到了有效解决， 维护了社会的和谐稳定，但是仍有- d , 部分案件被法院以“不予受理”为由拒之门 外。 7 ：i l-llllr，i-，il【r l i，l iiliii尸l 前言 我国民事立案审查制度的反思与改革 ( 一) 我国现行立案审查的制度考察 法院对起诉的案件进行立案审查，要有一定的审查依据。审查依据是法院对案件 进行立案审查的前提，我国立案审查制度的法律依据主要有法律、司法解释、内部规 定三类。 1 、法律 我国民事诉讼法关于起诉与受理的规定主要体现在第1 0 8 条、第1 0 9 条、第1 1 0 条，以及第1 1 1 条、第1 1 2 条。根据内容可以将这五条划分为起诉的实质条件和形式条 件。实质条件是相对于形式条件来说的，实质条件又可进一步分为积极条件和消极条 件。积极要件是指民事诉讼法第1 0 8 条的规定，即“起诉必须符合下列条件： ( 一) 原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其它组织；( 二) 有明确的被告； ( 三) 有具体的诉讼请求和事实、理由；( 四) 属于人民法院受理民事诉讼的范围和 受诉人民法院管辖。 第1 1 1 条则规定了消极要件，即规定法院对属于行政诉讼受案 范围等七种情形不予受理。同时，第1 0 9 条规定起诉必须具备一定的形式要件。在我 国，起诉以书面方式为原则，口头方式为例外。起诉状的内容必须完备，并按照被告 人数提出副本。对于起诉状应当记载的事项，民事诉讼法第1 1 0 条规定为：“( 一) 当事人的姓名、性别、年龄、民族、职业、工作单位和住所，法人或其它组织的名称、 住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务；( 二) 诉讼请求和所根据的事实与 理由；( 三) 证据和证据来源，证人姓名和住所。” 与民事诉讼法( 试行) 相比，现行民事诉讼法已经对相关条款进行了修改， 即将当事人的起诉要有“事实根据”，改为有“事实、理由”；对于不予受理的，也 要求法院作出裁定，不仅仅是“通知原告不予受理”，并赋予当事人对裁定不服提起 上诉的权利；第1 11 条还明确规定对于符合起诉条件的“必须”受理。立法机关以上 做法，目的在于保障公民的起诉权，解决“起诉难”，但是这仍然弥补不了我国立案 审查依据的先天缺陷，即我国民事诉讼的“起诉条件”实际充当了起诉条件和实体判 决要件双重身份，即将起诉条件作为了诉讼程序开始的条件，并错误地将实体判决的 要件等同于起诉的条件，其进一步的后果就是：在还没有开始诉讼程序或在诉讼程序 开始之时，便对是否属于法院民事审判权行使的范围、当事人是否适格、是否重复诉 讼、是否属于本法院管辖等本应在审理程序中进行审理的事项进行了审查，而这些本 一j11j， ijl_1 i 我国民事立案审查制度的反思与改革第一章我国立案审查制度历史考察及现状分析 都应当属于诉讼开始以后才能进行审查的问题。 1 4 这就势必会把一部分潜在的原告 阻挡在法院的大门之外，使得一部分案件进入不了司法大门。 2 、司法解释 关于立案审查的司法解释较多，最重要的是立案规定。立案规定在民 事诉讼法的基础上对法院的立案工作做出了更加详细、具体的规定。除此之外，据 不完全统计，最高院在各个时期针对实践中的情况还出台了如下针对性的司法解释。1 5 年份名称 最高人民法院关于因政府行政管理方面的决定引起的房产纠纷不应由人民法院受理 1 9 8 8 年 的函 最高人民法院关于因科技拨款有偿使用合同纠纷提起的诉讼人民法院应予受理的复 1 9 9 1 年 函 1 9 9 2 年最高人民法院关于囚体制变动引起的房地产纠纷案法院不应受理的复函 1 9 9 2 年最高人民法院关于军事法院审理军内经济纠纷案件的复函 1 9 9 2 年最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知 不服政府或房地产行政主管部门对争执房屋的确权行为提起诉讼人民法院应作何种 1 9 9 3 年 案件受理问题的函 最高人 屯法院关丁人民法院应否受理财政、扶贫办等非金融行政机构借款合同纠纷的批 1 9 9 3 年 复 1 9 9 4 年 最高人民法院关丁诉讼费问题两个请示的复函 1 9 9 5 年最高人民法院关丁涉及农村合作基金会的纠纷案件人民法院应予受理的通知 1 9 9 6 年最高人民法院关丁对因政府调整划转企业国有资产引起的纠纷是否受理问题的批复 1 9 9 7 年 最高人民法院关于公路运输和航空运输案件受理问题的通知 1 9 9 8 年 最高人民法院关丁审理名誉权案什若干问题的解释 1 9 9 9 年 最高人民法院关于人氏法院是否受理冈邮电部门电报稽延纠纷提起诉讼问题的批复 2 0 0 1 年 最高人民法院关丁确定民事侵权精神损窖赔偿案件责任若干问题的解释 2 0 0 1 年 最高人【心法院关丁审理哆7 动争议案1 i ，l ：适h j 法律若干问题的解释 2 0 0 2 年 最高人民法院关丁受理证券市场闪虚假陈述引发的【屯笋侵权纠纷案件有火问题的通知 最高人比法院关丁当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起l 心事诉讼人 2 0 0 5 年 民法院席否受理问题的批复 2 0 0 6 年 最高人k 法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释( 二) 由于我国处于社会转型期，社会矛盾增多，各种类型案件不断涌现，民事诉讼 法的相关规定显得捉襟见肘，加之我国法官独立性有所欠缺，整体素质有待提高， 最高人民法院就采取不断出台司法解释的方法来指导法院立案工作。最高人民法院出 1 4 张卫平：起诉条件与实体判决要件，载法学研究2 0 0 4 年第6 期。 1 5 参见孙邦清编著：民事诉讼法条文说理案例，中国法制出版社2 0 0 7 年版，第1 2 页。 9 、llrr l一il，lilr 前言我国民事立案审查制度的反思与改革 台如此多的司法解释，其目的是为了规范各级法院对民事案件的立案审查，但是却在 客观上限制了当事人起诉权的行使。因为从某种程度上说规定得越多，限制就越多。 我们可以看到，在其他国家、地区，有关立案的规定大多寥寥数语，在背后起支撑作 用的是对当事人起诉权的保护意识。起诉权是人权层面、宪法高度的权利，国家只有 义务保障，而不能随意克减和限制当事人的起诉权。 3 、部分法院的内部规定 除了法律和司法解释，部分法院的内部规定在实际的立案过程中也充当着重要的 审查依据角色。 2 0 0 3 年9 月1 日，广谣壮族自治区高级人民法院向全区各级法院、柳州铁路运 输各级法院和北海海事法院下发了“桂高法( 2 0 0 3 ) 1 8 0 号 文件，即广西壮族自 治区高级人民法院关于当前暂不受理几类案件的通知，该文件在开篇中称：“近来 发现一些法院受理了一些涉及面广、敏感性强、社会关注、本应由政府及其他有关部 门处理的案件。这些案件受理后，有的因种种原因长期不能审结；有的审结后因债务 人无财产可供执行致使矛盾激化，引发群体事件，影响了社会稳定和人民法院公正执 法形象。 该文件规定暂不受理集资纠纷、房地产纠纷、土地纠纷、职工下岗等1 3 类案件，并在结尾处要求全区各级法院“认真研究贯彻执行”，俨然已成为下级法院 必须听从的命令。硒该高级人民法院的这一内部规定的直接后果就是损害了全自治区 内为数不少的当事人的起诉权。 还有一个几乎存在于全国法院系统的内部规定，即年底不立案。虽然最高人民法 院已于2 0 0 9 年2 月发布了关于进一步加强司法便民工作的若干意见( 法发( 2 0 0 9 ) 6 号) ，该意见在第1 4 条中明确规定“人民法院不得因为提高结案率而在年底拒收 当事人申请立案的请求。对符合立案条件的，不得延期立案。当事人对人民法院因此 拒收案件或延期立案的，可以向上级人民法院反映，上级人民法院应当核查；对情况 属实的，在辖区内应予通报批评。 尽管如此，实践中仍存在年底不立案的情形。据 中国青年报2 0 0 9 年1 2 月1 9 日的报道，徐州的谢女士于2 0 0 9 年1 1 月3 0 日向江 苏省徐州市某基层法院送达了上诉状后，迟迟没有收到法院要求支付上诉费的通知， 当她询问法院的信访处时，法院工作人员告诉谢女士，由于一般案件至少需要3 个月 6 参见钱炜：广西法院不受理1 3 类案件省高院称由国情决定，法律图书馆网， h t t p ：w w w 1 a w - l i b c o r n f z d t n e w s h t m l y j d t 2 0 0 4 0 8 2 4 1 0 0 6 2 7 h t m ，2 0 0 9 年1 0 月2 7 日访问。 1 0 11 j11，1j-一-11 我国民事立案审查制度的反思与改革第一章我国立案审查制度历史考察及现状分析 审结，如果今年l o 月以后立案，这些案件就会跨年头不能结案，违反了法院的内部 规定。工作人员还告诉她，年底不立案是徐州市两级法院的通行做法，也是全国各地 法院的通行做法，如果对此有意见，建议直接向最高人民法院反映情况。报道中还称 河北、江苏、浙江、辽宁、安徽等地的法院，特别是基层法院都存在年底不立案，追 求高结案率的做法。”当然法院该做法的背后存在客观的原因，即将年度结案率作为 工作评价的硬性指标的评价体系的存在，但笔者认为，相对于当事人来说处于绝对强 势地位的法院的这一做法上明显是以侵害当事人的起诉权来维护自己的私利。 有些法院还内部规定，原告需要提供被告企业法人的营业执照或其付本复印件， 被告是公民的，要求其户籍证明，否则不予受理。有的法院还要求原告提供自己的企 业法人营业执照原件，核对无误后方才受理立案。1 8 法院要求原告起诉提供被告的营 业执照或户籍证明，普通公民实际上是很难办到的，因此只能委托律师去调查，加重 了当事人的负担。 以上内部规定，与宪法、法律的规定严重不符，甚至抵触，但是却实际存在于各 地、各级法院的实践操作中，轻者给原告行使起诉权增加了额外的负担，重者则剥夺 了当事人的起诉权。 由于我国采取审慎立案的政策，并且事实上我国大部分关于立案的司法解释和内 部规定内容涉及的大多是限制当事人起诉权的。因此，我国相关的法律、司法解释、 内部规定越多，一定程度上对当事人起诉权的侵害越严重。 ( 二) 我国现行立案制度运作效果分析 最高人民法院立案庭姜启波副庭长曾提到： “2 0 0 3 年，各级人民法院立案庭裁 定不予受理案件1 5 5 0 0 件。”1 9 而全国基层法院和中级法院的数量超过3 5 0 0 个，平 均每个法院裁定不予受理的案件一年中不到5 件。表面上看不予受理的案件寥寥无。 几，几乎可以忽略，但是“1 5 5 0 0 、“5 ”并不能反映2 0 0 3 年各级法院不予受理案 件的真实情况。因为1 5 5 0 0 只是裁定不予受理的情形，并不包括口头告知不予受理的 情形。 虽然民事诉讼法第1 1 2 条规定，人民法院收到起诉状或者口头起诉，经审查， 参见缪嫒、王俊秀：法院年底不立案只为提高结案率? ，载中国青年报2 0 0 9 年1 2 月1 9 日。 1 8 参见徐国忠：民事案件“起诉难”及其解决途径，载上海市政法管理干部学院学报1 9 9 9 年第5 期。 坞姜启波：人民法院立案审查制度讨论( 上) ，载苏泽林主编：立案工作指导，人民法院出版社2 0 0 6 年5 月 版，第2 1 6 页。 i，-。-lr li【lr-p l0 前言我国民事立案审查制度的反思与改革 认为不符合起诉条件的，应当在七日内裁定不予受理；原告对裁定不服的，可以提起 上诉。最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法若干问题的意见第 1 3 9 条进一步规定，起诉不符合受理条件的，人民法院应当裁定不予受理。不予受理 的裁定书由负责审查立案的审判员、书记员署名。即便如此，实践中法院在立案审查 阶段决定不予受理在很多情况下都是口头告知的。“现实中，法院只有对不属于法院 主管范围的纠纷才出具裁定书，对不属于本院管辖或需要当事人补正材料的，是不出 具裁定书的，由立案法官口头告知当事人向有管辖权的法院或补正材料后再行起诉， 这也是绝大多数法院的通行做法。 “一些律师也说，他们多年代理的诉讼案件如果 法院不予受理从来就没有作过裁定。 2 0 所以姜启波副庭长提到的数据并不能反映法 院不予受理的全貌。 虽然笔者对法院口头告知不予受理的做法有所耳闻，但是要找到确切的数据来支 撑这一论点却并非易事。幸运的是，笔者在柯阳友博士的论文中找到了相关数据，虽 然内容只涉及少数几个地区，涉及的时间也较短，但笔者认为，这些数据至少能够反 映该地区的法院在该时间段内对民事案件不予受理的真实面貌。 表一某经济发达地区基层人民法院一审民商案件起诉与立案数据统计表2 1 立案数裁定口头告知裁定告知与立案数与 时间接待起诉数 ( 收案)不予受理数不