拉萨市城市社区治理主体关系研究以多中心治理理论为视角.pdf

i 摘 要 近年来，随着西藏城市化进程不断加快和深入，城市社区也随之 急剧增多。在新形式、新格局下，原有的治理模式已无法更好地调动 和协调城市社区利益攸关各方力量投入社区建设。因此，寻找一种更 加科学合理的社区治理模式来治理现代城市社区， 成为当下研究民族 地区社区治理问题的公共管理学者们需要迫切思考的问题。 本文以多中心治理理论为研究视角， 并结合拉萨市城市社区治理 的实践加以分析，阐述社区共治的效应，提出适合边疆少数民族地区 城市社区发展的治理模式，试图优化城市基层党组织、基层政府、居 委会、 社区民间组织和社区居民五大社区治理主体在参与社区治理过 程中的互动、协作路径。 本文的写作框架主要分为五大部分： 第一章 绪论：主要介绍选题背景与研究意义、国内外研究文献 述评、研究方法与技术路线以及可能的创新点。 第二章 理论基础及相关概念界定：从含义、理论起源和理论发 展三方面对本文的基础理论多中心治理理论进行概要介绍， 并对 本文的核心关键词社区、 城市社区治理和社区治理主体进行了详细的 概念界定。 第三章 拉萨市城市社区治理实践与治理主体概况及分析： 通过 对拉萨市网格化管理和双联户建设这两大治理实践类型的介绍和分 析，阐述基层党组织、基层政府街道办、居委会、社区民间组织 ii 和社区居民五大治理主体参与社区治理网络运作情况， 并运用多中心 治理理论对各主体在参与拉萨市城市社区治理过程中存在的问题及 原因进行了分析。 第四章 协调拉萨市城市社区治理主体关系的对策建议：用“多 中心治理”理论为指导，以优化拉萨市城市社区治理路径为出发点， 同时兼顾各治理主体在治理过程中的良性互动关系， 对实践中发现的 具体问题提出相应的对策建议。 第五章 结论与展望：基于上述各章的分析，依据当前社区治理 现状，推测多元主体在未来城市社区治理中的发展情况。 关键词：拉萨，城市社区，多中心治理 iii abstract recently, with the in-depth development and acceleration of urbanization in tibet, urban communities have increased. in this new situation, the original governance model has been unable to better meet interests of all parties which are involved in community building.therefore, finding a more scientific and rational way to manage modern urban community becomes a urgent task for the current public management scholars. the paper combined polycentric governance theory with the practice of lhasa urban community, and explained the effects of co-participating in community governance, then made a suitable urban governance model for the development of minority areas.by analyzing this, the author tried to optimize five subjectsinteraction and collaboration path in the process of participation in community governance.those subjects are the urban grassroots party organizations, basic level governments, residents committee, non-government organizations in community and residents. the paper is divided into five parts: chapter one introduction: the author introduced the background and significances, domestic and international literature review, research methods, technical route and possible innovations. chapter two theoretical foundation and related concepts: the author first explained the basic conceptpolycentric governance theory from the meaning,the origin and the development perspective. then gives a detail definition of all the key words which are community, urban community governance and community governance subjects. chapter three analysis on lhasa urban community governance subjects and practices: through introduction on lhasa grid management and construction of the two united households, the iv author elaborated the function of sub-district office, residents committee, community non-government organizations and residents, then used polycentric governance theory to explain some difficulties existed in the development of lhasa urban communities. chapter four some suggestions on coordination of subjects in lhasa urban community governance: based on polycentric governance theory, the author started with optimization of lhasa urban community governance path, and meanwhile took the positive interaction among subjects into account, then attempted to make some suggestions on how to solve specific problems. chapter five conclusion and prospect: based on the above analysis of each chapter and the current status of community governance,the author at last made an assumption on multiple subjectsdevelopment in future community governance . key words : lhasa, urban community, polycentric governance 目录 摘 要. i abstract. iii 第一章 绪论. 1 1.1 选题背景与研究意义 . 1 1.1.1 选题背景 . 1 1.1.2 研究意义 . 1 1.2 国内外研究文献述评 . 2 1.2.1 关于“社区治理”相关文献的研究及述评 . 3 1.2.2 关于“城市社区治理”相关文献的综述及述评 . 6 1.2.3 关于“民族地区社区治理”相关文献的综述及述评 . 7 1.3 研究方法与技术路线 . 7 1.3.1 研究方法 . 7 1.3.2 技术路线 . 8 1.4 可能的创新点 . 9 第二章 理论基础及相关概念界定. 10 2.1 理论基础多中心治理理论 . 10 2.1.1 含义 . 10 2.1.2 理论起源 . 10 2.1.3 理论发展 . 11 2.2 主要相关概念界定. 12 2.2.1 社区 . 12 2.2.2 城市社区治理 . 13 2.2.3 社区治理主体 . 14 第三章 拉萨市城市社区治理主体与治理概况现状及分析. 15 3.1 拉萨市城市社区各治理主体概况及互动关系现状 . 15 3.1.1 拉萨市城市社区各治理主体 . 15 3.1.2 拉萨市城市社区治理主体间互动关系现状 . 17 3.2 拉萨市城市社区治理概况 . 19 3.2.1 拉萨市城市社区概况 . 19 3.2.2 拉萨市城市社区治理的实践历程 . 21 3.3 拉萨市城市社区治理过程中存在的问题及原因分析 . 24 3.3.1 社区治理体制机制有待优化与完善 . 25 3.3.2 各治理主体参与社区治理能力不一 . 26 3.3.3 各治理主体间互动缺失 . 27 3.3.4 社区治理缺乏科学合理的评价机制 . 27 第四章 多中心治理理论视角下拉萨市城市社区治理对策分析. 29 4.1 理顺社区治理体制，完善社区治理机制 . 30 4.1.1 要正确处理政府和社区自治组织的关系 . 30 4.1.2 明确各治理主体的参与角色和职能 . 30 4.2 培育社区治理五大主体中弱势主体的发展 . 32 4.2.1 社区民间组织 . 32 4.2.2 社区居民 . 33 4.3 加强社区治理各主体间的互动关系 . 33 4.3.1 培养集体行动的意识，搭建多方参与的平台 . 33 4.3.2 实现有效沟通，建立各治理主体间定期对话机制 . 34 4.4 完善社区治理相关法律，建立社区治理效果评估机制 . 34 4.4.1 根据首府城市首位度作用，完善城市社区治理相关法律制度 . 34 4.4.2 建立社区治理效果评估机制 . 35 第五章：结论与展望. 36 参考文献. 37 附 录. 40 攻读学位期间发表的学术论文目录. 41 致谢. 42 1 第一章 绪论 1.1 选题背景与研究意义 1.1.1 选题背景 20 世纪是城市化的世纪，21 世纪是城市的世纪。自改革开发以来，我国城 市化进程不断加快。 截止到 2011 年， 我国城市化率首次突破 50%， 达到了 51.3% 。 这意味着在我国，有一半以上的人口生活在城市，我国也由此进入到以“城市文 明”为主、 “乡土文明”为辅的新阶段。 西藏自治区，位于我国西部边陲，由于其特殊的地理环境和自然等因素，制 约了其相应的发展步伐。然而，随着国家西部大开发战略的提出，尤其是青藏铁 路的通车，使西藏的发展融入到我国经济共同体的整体发展之中，西藏的城市化 进程也随之不断加快。在西藏城市化发展取得巨大成就的同时，城市治理问题也 给理论界与实务界提出了新的课题与挑战。 城市社区作为城市的细胞，是城市的重要构成单位。因此，越来越多的有识 之士开始认识到， 介入和推动城市社区治理问题的研究对一个城市的治理至关重 要。从一定意义上说，只有城市社区治理好了，一个城市才算真正的达到了“善 治” 。 拉萨，作为西藏自治区的首府，是西藏政治、经济、文化的中心，研究拉萨 市城市社区治理问题对于西藏， 乃至全国其他少数民族地区的城市社区治理问题 都具有可参考和借鉴的价值与意义。 1.1.2 研究意义 选题是基于对西藏自治区经济快速发展和社会生活有序转型的新形势下， 拉 萨市城市社区治理不断深入以及由此观察出的现象及问题的种种思考， 同时结合 西藏自治区的区情和拉萨市城市建设的特点，从城市社区主体关系构建的角度， 运用治理理论和利益相关者理论进行理性审视， 明确各社区治理主体在参与社区 参见牛文元编著： 2012 中国新型城市化报告 ，科学出版社，2012 年 9 月。 2 治理过程中的角色定位， 并为各治理主体在未来参与社区治理过程中提供参考意 见。 （一）理论意义（一）理论意义 在党的十八大关于全面深化改革战略部署和我国行政管理体制改革不断深 入的背景下，通过对拉萨市城市社区治理过程中，各社区治理主体参与社区治理 的情况和问题的剖析，并结合民族学、社会学的知识，探讨拉萨市城市社区治理 主体在参与社区治理方面的现状与未来， 在理论层面充实和扩展了前人关于民族 地区城市社区治理和社区治理主体关系研究的相关成果。 （二）现实意义（二）现实意义 本文希望通过对拉萨市城市社区治理主体的职能和定位进行分析、研究，通 过个案分析，研究社区治理主体之间的关系，探求在参与社区治理过程中协调各 治理主体的合理机制，提高拉萨市城市社区治理的效率与效果，为促进拉萨市城 市社区治理主体的有序互动与和谐共治提供参考。 1.2 国内外研究文献述评 自1887年，德国社会学家斐迪南滕尼斯在其代表作社区与社会 （又译 共同体与社会 ）一书中首次提出“社区”这一概念以来，国外学者便开始根 据各自国家的具体国情和所处的发展阶段情况，对“社区”进行相应的研究。 我国学者对于 “社区” 的研究， 最早要从1933年费孝通将英文 “community” 译为“社区”开始。但是20世纪80年代以前， “社区”在我国一直都只是一个学 术概念。直到1986年，民政部首次把“社区”一词引入实际工作当中，在全国范 围内倡导开展城市社区服务， “社区”才开始从学术领域进入公共政策领域 。 与西方发达国家不同的是，我国社区建设相关研究的兴起，并不是在“社区 衰落”和社会资本下降的背景下进入研究视野的。相反，在过去相当长一段时期 内，我国并未形成过现代化社区，这也就不存在西方社会宣称的“社区复兴”诉 求。 恰恰是因为我国社会转型带来的结构性冲击，凸显了社区建设中国化研究的 现实需求 。 20 世纪 90 年代， “全球治理”理论在世界范围内开始兴起。自此，国内外 参见吴群刚，孙志祥著： 中国式社区治理 ，第 2 页，中国社会出版社，2011 年 1 月。 参见吴晓林：中国城市社区建设研究述评（2000-2010） ，公共管理学报，第九卷第一期，2012 年 1 月。 3 很多学者便把“治理”与“社区”结合在一起，开始了“社区治理”课题的相关 研究。 本文在对国内外“社区治理”与“社区治理主体关系”相关文献做了系统的 梳理和分析后，从以下三个方面对前人的研究做出介绍及述评： 1.2.1 关于“社区治理”相关文献的研究及述评 基于在文献的搜集和整理过程中发现关于“社区治理”的研究侧重点与时间 段存在着某种内在关联，本文以 2006 年作为时间节点把国内学者对于“社区治 理”方面的研究主要划分为“社区治理研究初期”和“社区研究深入期”两个主 要阶段。之所以以 2006 年为节点，是因为在此之前绝大多数学者对“社区治理 的研究”侧重于对“社区治理结构”或“社区治理模式”的探讨。当然，2006 年之后也仍有部分学者对治理结构和治理模式由进一步研究， 但是从研究数量和 研究趋势上说，已经不具有时代代表性了；而 2006 年之后，国内学者更倾向于 从多元化、多中心的治理视角去研究社区治理的问题。 （一）社区治理研究初期（一）社区治理研究初期（20062006 年以前）年以前） 在这一时期，绝大多数学者侧重于对“社区治理结构”或“社区治理模式” 的研究。笔者从“强政府、大社会” 、 “政府社会合作型治理”和“小政府、大 社会” 三种不同模式中，选出各自模式中具有典型代表型的学者的观点进行阐述 和分析。 “强政府、大社会” ：“强政府、大社会” ：徐永祥 （2001）提出构筑强政府与大社会相结合的社 区管理新体制。他认为，现代社区的建设与发展，需要一个全新的国家与社会的 互动模式，需要一个善于调动、开发和利用各种社会资源及其能动性的社区管理 新体制。这个新体制的核心在于，政府与社会之间能够形成共生共长、相辅相成 的良性互动关系。文章认为，计划经济体制下的社区管理是“大政府、小社会” 的国家社会关系模式，市场经济体制下的社区管理则是“小政府、大社会”的 模式。 由于我国建立社会主义市场经济体制的目标要求，所以不能走计划经济体 制下的老路， 但是因为我国曾长期推行了一套高度集权的计划经济体制和社会管 理体制，市场要素和社会要素未能发育起来，所以社区管理应该在政府的主导和 参见徐永祥著： 社区发展论 ，第 160170 页，华东理工大学出版社，2001 年 3 月。 4 推动下进行。所以， “强政府、大社会”的关系模式应是我国社区建设和发展最 重要的体制要求及体制特征。 “小政府、大社“小政府、大社会” ：会” ：卢汉龙 （2004）支持小政府、大社会的自治型治理结 构。他认为，社区自治组织与社会组织应是社区治理的主体，它们应在社区治理 中发挥根本性的作用， 政府的功能与作用仅在于制订博弈规则、提供基础性和普 适性的公共产品。 “政府“政府社会合作型治理” ：社会合作型治理” ：徐勇 （2001）主张政府推动与社区自治相结合 的合作型治理结构。他认为，面对日益复杂的公共事务和丰富多样的社会需要， 政府作为单一的治理主体势必难以适应， 公共权力资源的配置应适当向社会自治 团体转移。在政府权威和非政府组织分享治理过程中的公共权力时， 必须重视相 互之间的合作。王巍 （2009）认为，城市社区体制建设是巩固国家基层政权， 加强社会主义民主政治建设的一项重要工作。从国家的宏观政策目标来看，基层 社会管理体制的改革应该朝向国家与社会共同发展、合作治理的方向迈进。 上述学者从各自不同的视角出发，对社区治理的模式提出了各自的观点，虽 具有一定的价值和意义，但都有失偏颇。 “强政府、大社会”的社区治理结构虽 然比较适合我国现阶段的国情，具有一定的可操作性， 但有悖社区未来的发展趋 势。从本质上讲，这一模式只是方便了政府的管理，而不是为了社区的可持续发 展。 “小政府、大社会”的治理结构，虽然在强调社区居民和社会组织自治方面 对于我国社区的未来发展具有积极意义， 但是它忽略了我国的国情以及社区治理 主体的多元化，脱离了当代中国的现实，在现阶段缺乏实施的社会环境和制度条 件。 “政府社会合作型”这一治理结构，虽然看到了社区治理主体的多元化以 及治理主体之间合作协商的关系，但是没有看到在合作的另一方，各治理主体之 间也存在着相互博弈和竞争的关系。如果不能从体制机制上理顺各主体的关系， 那么合作也只是空谈。 （二）社区治理研究深入期（二）社区治理研究深入期（20062006年至今年至今） 这一阶段，国内关于社区治理的研究在前一阶段研究的基础上更加深入。随 着我国社区建设的发展，在这一时期的研究也更加具体。总体上说，2006年后， 参见卢汉龙：中国城市治理的模式，上海行政学院学报，2004 年 1 月。 参见徐勇：治理转型与竞争合作主义，开放时代，2001 年 7 月。 参见王巍著： 社区治理结构变迁中的国家与社会： 以盐田为研究个案 ， 中国社会科学出版社， 2009 年 4 月。 5 国内学者更倾向于从多元化、多中心的治理视角去研究社区治理的问题。 王兴伦 （2005）认为，多中心治理是以自主治理为基础，允许多个权力中 心或服务中心并存， 通过竞争和协作给予公民更多的选择权和更好的服务，以减 少搭便车行为，提高决策的科学性。从研究方法看，多中心是将多种社会科学方 法有机融入到公共事务治理问题的分析中，将宏观现象与微观基础连接起来； 重 视物品(或资源)属性和社群(或人)的属性对治理绩效的影响。 张洪武 （2007）认为，组织社会的秩序可划分为单中心秩序和多中心秩序， 单中心秩序是有指导的自上而下的社会秩序， 多中心秩序是许多决策中心在一般 规则体系中规制其相互关系的秩序。社区建设的发展、 社区自治的推进取决于社 区治理由行政单中心秩序向多中心秩序的嬗变。由公共责任理念引导、公共规则 规制的社区多中心治理秩序， 将是摆脱公地困境、 激发社区治理多中心因素的积 极性和主动性、促进集体行动和社区善治的重要条件。 孔繁斌 （2008） 在其编著的 公共性的再生产:多中心治理的合作机制建构 一书中从建构主义视角出发， 在介绍和理解多中心治理理论方面，广泛借鉴国内 外相关研究成果，把“规则、场域、角色”作为主要观测点，建构了一个多中心 治理的系统分析框架。在该书中，作者围绕“相互承认的法权”、“相互承诺的 信任”、“相互尊重的管制”三条交叠互补的线索，对多中心治理机制做出了深 度分析，使国内在该领域的研究取得了实质性的推进。 自从多中心治理理论被国内学者引入我国以来，就一直是理论热点，受到了 理论界的广泛关注，很多学者都从不同角度进行了研究，尽管学者们的研究视角 和分析路径各异，但是也都为理论的发展做出了各自的贡献。但是，也还存在着 一些不足之处，例如对多中心治理的内涵目前尚未达成统一的认识。 虽然学者们 都在不同程度上结合了当代中国的实际，但这种结合还未能达到“知行合一” ， 多数学者还停留在对理论的介绍方面，未能建构起具有可操作性的理论框架，多 中心治理理论的本土化任务还很艰巨。而且，现在的研究缺少理论对话，没有回 应，基本上都是各持自家之言，自说自话，这也是急待改进的。 参见王兴伦：多中心治理:一种新的公共管理理论，江苏行政学院学报，2005 年第一期。 参加张洪武：社区治理的多中心秩序与制度安排，广东社会科学，2007 年第一期。 参见孔繁斌著： 公共性的再生产：多中心治理的合作机制建构 ，江苏人民出版社，2008 年 4 月。 6 1.2.2 关于“城市社区治理”相关文献的综述及述评 沈幸，张颖 （2012）在其城市社区治理问题研究基于治理理论的探 究一文中认为，社区是一个社会的缩影，社会中的各种问题和复杂关系都会通 过社区呈现出来。现阶段，我国正处于急剧的社会转型期，社会转型对社区治理 的效果提出了迫切的现实需求。当前，我国社区治理中主要面临着社区治理行政 化色彩浓厚、社区居民参与不足、社区自治组织发育迟缓等方面的问题。他们基 于治理理论的视角，从转变政府职能，建设有限政府、壮大非营利组织和市场组 织、提升社区居民参与程度这三个方面探讨了社区治理的优化路径。 胡祥 （2010）在城市社区治理的理想型构：合作网络治理一文中认为， 治理的本质特征是公民社会对社会公共事务的自主管理或其与政府的合作治理， 治理体现了政府与公民社会的新型关系。 城市社区合作网络治理模式是指在一定 地域范围内，政府与第三部门等通过一定的制度安排，采用一定的手段方式，合 作治理社区的公共事务、为社区居民提供公共产品，实现社区公共利益的运行机 制。 城市社区合作网络治理的构建是一个系统性的工程，它涉及到我国城市基层 政府的管理体制、民主政治建设、公共产品和服务的供给模式，更涉及到政府与 社会二元结构的调整等问题。 陈沈慧 （2012）在城市社区治理多元共治研究以三明市梅列区为例 一文中认为， 城市社区多元共治是城市社区各类主体基于市场机制的原则、公共 利益和社区认同，互动合作，共同参与治理社区公共事务，满足社区居民需求， 优化社区治理秩序的过程与机制。作者还以个案为例，认为三明市梅列区各社区 以“网格化管理、网络化服务”为平台，创新治理模式，探索多元共治，有效提 升了社区服务管理水平。他还主张，深化多元共治，一是要创新载体，进一步发 挥社区党组织的领导核心作用；二是要实现居委会去“行政化” ，回归其社区自 治组织主体角色； 三是要完善制度， 进一步拓展居民参与社区治理的平台和空间； 四是要建立健全物业自治机构，提高小区自治水平。 参见沈幸， 张颖： 城市社区治理问题研究基于治理理论的探究， 中山大学研究生学刊 （社会科学版） ， 第 33 卷第 3 期，2012 年。 参见胡祥：城市社区治理的理想型构:合作网络治理，中南民族大学学报（人文社会科学版） ，第 30 卷第 5 期，2010 年 9 月。 参见陈沈慧： 城市社区治理多元共治研究以三明市梅列区为例，福建行政学院学报，2012 年第 6 期。 7 1.2.3 关于“民族地区社区治理”相关文献的综述及述评 高大洪 （2010 年）等人认为，在多样化和变迁性并存的文化语境下，民族 地区城市社区管理要把握好传统型与现代性、 历史性与现实性。 同时， 作者认为， 拉萨市是一个以藏族为主的多民族杂居的城市，受政府管理体制、居民素质、民 族宗教文化以及风俗习惯的影响， 离社区管理的最高目标即社区自治尚存在一定 差距，城市社区管理中的政府行为起着重要作用，政府主导型模式是目前拉萨市 社区管理的唯一选择。 王婷婷 （2011）在其论民族地区社区治理中的公民参与以北京市密 云县檀营满族蒙古族乡为例 一文中认为民族地区的社区治理是构建社会主义和 谐社会的重要内容，也是构建社会主义和谐民族关系的主要方面， 还是民族地区 长治久安与跨越式发展的前提条件。而公民参与又是社区治理的核心所在，对民 族地区基层民主建设以及和谐发展发挥着决定性的作用。作者进一步指出，由于 民族地区社会发展程度较低、经济基础较薄弱等各方面的原因制约等因素， 社区 各民族公民参与社区治理目前还处于起步阶段。 1.3 研究方法与技术路线 1.3.1 研究方法 （一）文献研究法（一）文献研究法 主要是对近年来在中国知网上收录的关于 “多中心治理” 和 “城市社区治理” 相关的学术论文、政策研究、会议纪要等资料进行梳理。同时，参考了社区治理 和公共管理方面的相关著作。此外，还收集了西藏自治区及拉萨市相关部门关于 社区治理方面的政府工作报告及统计资料，并对相关数据和文件做了详细的整 理，为进一步的分析打下了坚实的理论基础。 （二二）实地研究法）实地研究法 1.实地调查 参见高大洪，郭海亮，周联贵：边疆民族地区城市社区管理模式选择研究以拉萨市社区管理个案为 例，西藏大学学报（社会科学版） ，第 25 卷第 1 期，2010 年 3 月。 参见王婷婷：论民族地区社区治理中的公民参与以北京市密云县檀营满族蒙古族乡为例，满族研究， 2011 年第三期。 8 本文的资料来自于对拉萨市相关政府部门及城市社区的实地调查。 在实地走 访调查的过程中， 主要通过观察法和访谈法两种方式收集研究资料。 在观察法中， 主要是通过参与式观察，直接参与到拉萨市某些城市社区举办的活动中，对所观 察的对象进行研究。在访谈法中，主要是通过深度访谈，选择具有代表性的街道 办、居委会，对其工作人员进行无结构式的访谈。此外，还通过实地走访相关政 府部门，收集到一些所需的实际的相关研究资料。 2.调查经历 本文选择的调查地区是位于西藏自治区拉萨市城市社区集中的城关区。 调查 地点分别是西藏自治区民政厅、 拉萨市城关区民政局和城关区下辖的八廓街道办 与吉日街道办。调查经历为：第一次，是 2013 年 9 到 10 月间，先后 3 次前往拉 萨市城关区民政局收集相关资料；第二次，是 2013 年 10 月到 11 月间，对西藏 自治区民政厅民间组织管理局和西藏自治区民政厅基层政权与社区建设处进行 了实地走访，并对工作人员进行了深度访谈；第三次，是 2013 年 11 月至 12 月 间， 对拉萨市城关区下辖的八廓街道办事处和吉日街道办事处进行了走访，并与 街道办的工作人员进行了访谈。 1.3.2 技术路线 9 1.4 可能的创新点 目前国内对社区服务建设的研究已臻于成熟， 对少数民族地区社区服务的研 究也开始兴起，但是对社区治理主体多元参与方面的相关研究还为数不多。而本 论文则着眼于拉萨，以这个极具代表性的边疆少数民族城市为切入点，深入分析 少数民族地区城市社区治理与多元参与两者间的关系，探索社区治理在政府、社 会、 公众等相关主体之间如何实现良性互动和资源最优化的合理路径。针对拉萨 市当前社区治理的现状， 文章将进行深入社区调查和分析， 指出其具体的特殊性， 并将针对性地提出一些科学、合理、可操作的具体措施。 10 第二章 理论基础及相关概念界定 2.1 理论基础多中心治理理论 自从 20 世纪七、八十年代以来，西方国家出现了一股政府改革浪潮，掀起 了所谓的“治理革命” 。多中心治理理论，作为“治理革命”的重要理论基石， 是政治学、公共行政学的一个前沿研究领域，也是当前学术界一个热点。 2.1.1 含义 多中心治理以自主治理为基础，允许多个权力中心或服务中心并存，通过相 互合作给予公民更多的选择权和更好的服务，减少了“搭便车”行为，扩展了治 理的公共性。从研究方法看，多中心是将诸种社会科学方法有机融入到公共事务 治理问题的分析中，将宏观现象与微观基础在社会治理运作的中间层联结起来； 重视公共物品(或资源)属性和社群(或个人)的属性对治理绩效的影响； 提供了立 宪、集体和操作三个层次的制度分析框架。多中心治理扬弃了“中心一边缘”的 治理结构模式， 为管理公共事务提出了不同于官僚行政理论的治理逻辑和责任伦 理 。 2.1.2 理论起源 从渊源来看，流行于公共治理领域的“多中心”一词，是从英国自由主义思 想家迈克尔博兰尼(michael polany)的资本主义经济管理学说中移植出来的。 博兰尼认为， “管理社会事务有两种可能性，一种是“多中心性”的自生自 发秩序，而另一种就是“唯一中心的计划化” ，但是应该放弃后者而选择前者。 在社会事务的管理中， “若是取消了多中心性”体系，势必将我们的经济，退回 到生存农业的水下上去。实际上，这意味着全部消灭西方高度工业化的同家” 。 博兰尼认为， “多中心”之所以存在是由传统单中心命令指挥模式的失败所 导致而成。所谓“传统单中心命令指挥模式” ，是指一种严格的上下级垂直领导 参见孔繁斌著： 公共性的再生产：多中心治理的合作机制建构 ，江苏人民出版社，第 38 页，2008 年 4 月。 同上书，第 25 页。 11 关系。下级根据规定服从上级的领导，但是因为上级的知识和能力有限，使自身 的决策负担加重；其次，也并不存在下级完全服从上级的情况；再次，下级理解 决策的能力和信息的不对称这三种情况，容易造成决策的不科学，导致这种模式 存在着严重的局限性。诸多因素的存在使决策从制定到执行都变得异常困难，单 中心遇到的困境反而促使了多中心体制的出现。 2.1.3 理论发展 自博兰尼之后，以奥斯特罗姆为代表的制度分析学派借用“多中心”这一概 念， 用以分析公共物品的供给问题。 在 1961 年， 奥斯特罗姆和瓦伦等人提出 “多 中心政治体制”的概念。奥斯特罗姆和瓦伦认为，真正的“多中心”意味着表面 上彼此独立的决策主体之间存在着内在的联系，并且各主体相互重视彼此的决 策，并相互制定合约，从事合作活动，利用核心机制来解决彼此之间可能存在的 冲突 。在博兰尼那里， “多中心”只是用来描述社会秩序的特征的一个词汇，但 是经过奥斯特洛姆等人的阐述和发展， “多中心”一词已成为一种思维的方式和 理论的框架，同时也成为公共物品的生产与公共事务的治理模式之一。 在公共管理领域， “多中心治理”(polycentric governance)理论是在“多 中心”与“治理”的概念结合的基础上发展而成的。在关于“治理”这一概念的 定义中，全球治理委员会的定义具有广泛的代表性和权威性，该委员会于 1995 年在发表的我们的全球伙伴关系的研究报告中认为： “治理”是各种公共的 或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。 它是使相互冲突的或不 同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。 这既包括有权迫使人服从的 正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。 它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过 程的基础不是控制，而是协调；治理涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是 一种正式的制度，而是持续的互动 。 从全球治理委员会对治理的定义及其特征，不难看出，多中心治理理论的主 要内容是依靠多个权力中心和组织体制共同治理公共事务。 在 “多中心治理” 中， 参见苗幸： 多中心治理理论视角下单位型社区公共服务保障体系研究 ，华中师范大学硕士学位论文， 2011 年 5 月。 参见俞可平著： 治理与善治 ，社会科学文献出版社，第 33 页，2000 年。 12 倘若抽调“多中心”这一关键询，当代治理的理论和实践或“现代性政治望建” 可以说就失去了制度中轴 。多中心治理的内涵主要指公共物品生产供给的多中 心和治理体制的多中心，其目的是提供内容更为丰富，质量更好的公共服务。 “多中心治理”理论认为在治理过程中各治理主体的地位都是均衡的， 多元 主体的参与意味着各主体在公共事务治理方面都拥有各自的话语权。与此同时， 各主体也相应的对公共事务治理的结果和责任共同分担。 多中心治理理论要求各 主体在公共事务的治理过程中，要建立良好的信息沟通渠道和信息沟通机制，彼 此之间要就公共事务经常进行沟通，建立良好的利益表达机制。此外，多中心治 理理论还主张各治理主体间的合作性，要求各主体要通过合作机制， 以结果最优 为目的来共同治理公共事务，在最大程度上实现公共利益的可持续发展。 2.2 主要相关概念界定 2.2.1 社区 自德国社会学家腾尼斯 1887 年从社会学的视角最早提出“社区”这一概念 以来， 社区已经成为行政学、 管理学、 政治学、 人类学等众多学科所研究的对象。 基于每个学科的研究视角不同，学者们对“社区”的定义亦莫衷一是。 国内外关于社区的经典概念定义主要有以下四种： 表 2-1 关于社区定义的经典概念 定义者 社区的概念 腾尼斯 （1887 年） 社区是通过血缘、 邻里或朋友关系建立起来的有机人群组合， 社区的人际关系是以“本质意志”为基础的关系，是基于共同信 仰和共同风俗之上的人际关系。 派克 （1933 年） 社区含有空间及地理的意义。每个社区都有一定的地点，组 成该社区的个人在该社区中亦有一定的住所，乡镇、都市，村庄、 以及在现代情形下的全世界，无论种族、文化和个人兴趣的区别 都是社区。 费孝通 （1984 年） 社区是以同化的意愿、价值观念为基础的，血缘、邻里和朋 友关系是社区成员之间合作的主要纽带，对其成员行为的控制通 常是依据传统、习惯和乡规民约。 参见孔繁斌著： 公共性的再生产：多中心治理的合作机制建构 ，江苏人民出版社，第 1 页。 参见斐迪南腾尼斯著： 共同体与社会 ，林荣远译，北京大学出版社，第 48-78 页，2010 年 11 月。 参见北京大学社会学人类学研究所编： 社区与功能派克、布朗社会学文集及学记 ，北京大学出版 社，第 29-30 页，2002 年 10 月。 参见费孝通著： 费孝通文集（第 15 卷） ，群言出版社，第 243 页，2001 年 12 月。 13 徐勇、陈伟 东 （2002 年） 社区的构成要素有： 1.生活在社区里的人群； 2.特定地域范围； 3.社会组织及其相关的制度；4.必要的社会服务设施；5.社区内 居民的共同利益。 上述学者或多或少都借鉴了社会学对社区的定义来探讨其概念及特征， 本文 则是从公共管理学的角度来对社区加以定义。本文认为，在我国，除了具备特定 功能的社区（例如企业和大学）之外，社区一般就是城市政府按照地域面积和人 口数量的双重标准进行拆分、 组合后按照有利于施加管理规制和提供公共服务的 目标加以划定的城区管理单位（甚至可以把社区比喻为最小的城市行政区划） 。 2.2.2 城市社区治理 （一）含义（一）含义 根据地域条件和特征，可以将社区划分为：农村社区、集镇社区和城市社区 三种类型。 在社会学中，城市社区是指在一定范围内、大多数从事工商业或其他非农产 业的的、一定规模的人口组成的人类生活的共同体 。本文所讨论的城市社区治 理主要就是指以城市的街道为地域范围， 以大多数人从事工商业及其他非农业劳 动的社区为研究对象的治理问题。 （二）特征（二）特征 1、城市社区的地域特征 从城市社会学的角度看， 城市社区的地域特征是指座落在城市地表上的位置、 范围及特点。在一个相对稳定的时间段内，它表示一种静态的区位关系；在较长 的历史时期，它表示的是一种动态的地域演化过程。随着经济与社会的发展，城 市规模不断扩大，城市内部的地域分化亦愈益明显，不同程度的形成了一些界限 明显的工业区、商业区、文化区、住宅区等功能性区域。 2、城市社区的人口特征 城市各个社区的人口特征既受制于整个城市的人口结构， 又有本社区自身的 特点。城市社区的人口规模大且密度高、社区居民的异质性强切差别性大、人口 增长以机械增长为主、