我国农村公共卫生管理的问题及政策建议.docx

cpa 中国行政管理2003 年第 8 期 总第 218 期热点聚焦我国农村公共卫生管理的问题及政策建议吴承平 摘要 搞好我国农村的公共卫生管理工作 ,是我们面临的一项具有深远意义的重要任务 。 但是目前我国农村的公共卫生管理中还存在着很多问题 ,这些问题都有其存在的深层次原因 ,要解决这些问题 ,需要采取适当调整政府施政目标与政策 、加快法制建设步伐等方面的对策 。 关键词 农村 ; 公共卫生 ; 政策建议 中图分类号 d035. 5 文献表识码 a 文章编号 1006 - 0863 - 2003 (08) - 0014 - 03农村的公共卫生管理是指 对农村的防疫 、医疗 、保健等方用水 不 洁 , 厕 所 简 陋 , 污 水 横 流 ,老鼠 、苍蝇 、蚊子很多 ,公共了确定的提供主体 ,在防疫 、医 疗 、保健等方面几乎得不到任面工作管理的总和 。我国有九 亿多人口在农村 , 农村的公共 卫生管理工作搞得如何 , 不仅卫生环境很差 ,给各种细菌 、病 毒的滋生和疾病的传播制造了 条件 , 对农民的身体健康造成何保障 。(三) 公共卫生管理混乱无序关系到我们在遇到突发公共卫很大的威胁和隐患 。我国农村中的公共卫生管生事件时能否有效地控制其在 广大农村的蔓延 , 把危害降到 最低程度 , 而且还关系到农村 两个文明建设的成败 , 关系到(二) 公共卫生资源不足与 闲置并存20 世纪 80 年代以来 ,随着 农村联产承包责任制的推行 ,理可以说是混乱无序的 , 主要 表现为 :1. 庸医劣药泛滥成灾 。 在农村 ,无证行医诈骗 、兜售假 药劣药的事屡见不鲜 , 严重威农村乃至全国的经济和社会事 业能否快速 、稳步和持续地发村集体经济日益减少 , 村级组 织功能弱化 , 大部分行政村已胁到农民的医疗安全和用药安 全 。2. 乱收费 、高收费现象普展 。因 此 , 搞好农村的公共卫 生管理工作 , 是我们面临的一没有了维持村卫生室建设和运 行的经济能力和组织基础 , 村遍存在 。农村一些医疗站点肆 意违规加价的行为难以抑制 ,项具有深远意义的重要任务 。一 、我 国农村公共卫生管 理中存在的问题建国以来 , 在党和政府的 领导下 , 我国农村的公共卫生级公共卫生机构大量私有化 , 还有一些形式上承包给农村医 生或卫生员 , 但实质上由于村 委会放弃管理而与个体医疗点 没有什么差别 。一方面 , 许多农民对昂贵的医药费用不堪负 重 ,因病致贫 、因病返贫的现象 十分突出 。3. 少数医务工作者 的服务观念 、职业道德和治疗 技术水平都较差 。事业得到了巨大的发展 ,但是 , 我们也应该看到 , 目前我国农 村的公共卫生管理工作还是比农村缺医少药 , 农民就医难的 现象十分普遍 , 有的村卫生室 房屋破旧 ,医疗设施设备落后 ,(四) 农村应对突发公共卫 生事件的能力低下农村的信息渠道狭窄 , 通较落后的 , 不仅与发达国家相医护人员数量少并且医疗技术讯设备和交通条件落后 , 有公比 ,就是与我国的城市相比 ,也 存在着很大的差距 , 存在着不 少的问题 。这些问题主要有 :(一) 公共卫生环境的脏乱水平低下 。另一方面 , 在有些 地区 ,由于上述原因 ,不能满足 农民的公共卫生需求 , 去村卫 生室就诊的人越来越少 , 又造共卫生事件突发时 , 不能及时 向有关部门报告 , 迅速采取有 效措施 , 使事件得到控制和处 理 ,加之上述三个方面的问题 ,差危胁农民健康成了 公 共 卫 生 资 源 的 部 分 闲一旦遇到大范围 、严重的突发在我国的一些农村中 , 饮置 。农民的公共卫生服务失去性公共卫生事件 , 抵御能力相2003 年第 8 期 总第 218 期cpa 中国行政管理当差 。在今年我国部分地区发 生传染性非典型肺炎以后 , 很 多农村仍未能或无法采取必要 的隔离措施 ,消毒工作不到位 , 经费短缺 , 救治设备特别是医 护人员的防护装备不足 。幸亏 今年非典疫情是在卫生条件较 好的城市首先发生并且在城市 已得到有效的控制 , 倘若并非 如此 ,而是在农村蔓延开来 ,后 果将不堪设想 !二 、我 国农村公共卫生管理中存在问题的原因我国农村的公共卫生管理 工作中之所以存在以上这些问 题 ,主要是由以下一些原因造 成的 。(一) 农村经济和社会的发 展水平较低我国不少农村地区自然条 件较差 ,生产力不发达 ,产业结 构不合理 ,科技知识不普及 ,信 息闭塞 ,交通不便 ,导致农村的 经济和社会发展水平仍然处于 比较 落 后 的 状 态 , 发 展 缓 慢 。 这些都严重影响了农村其他各 项工作的开展 , 其中也包括公 共卫生工作的顺利进行 。(二) 一些农村干部对公共 卫生管理工作不重视目前在我国农村的许多地 区 ,一些领导者的素质还不够 高 ,领导水平相当有限 ,特别是 有些农村干部的思想认识上存 在着偏差 , 片面地认为发展生 产是大事 ,卫生工作是小事 ,对 卫生工作认识不足 , 导致农村 的公共卫生工作长期处于少人 管 、甚至无人管的局面 。(三) 政府财政政策支持的 力度不够改革之后 , 公共财政对公共卫生提供的支持越来越少 。 根据在北京 、沈阳等地的调查 , 到 20 世纪 90 年代末期 , 市级医院的经费中只有 10 %左右来 自政府拔款 , 区一级的医院更 少 ,大约只有 5 %。即使与发展 中国家相比 , 中国的公共卫生 支出仍然处在非常低的水平 。 1997 1998 年低收入国家 ( 人均年收入在 1000 2200 美元 之间) 的公共卫生支出占其财 政支出的平均比例为 1. 26 % , 而中国只有0. 62 %。就是在这 么少的公共卫生支出中 , 也是 大部分给了城市 , 用在占全国 人口大多数的农民身上的公共 卫生 资 金 只 是 一 小 部 分 。因 此 ,公共卫生资金的严重短缺 是制约我国农村公共卫生事业 发展的关键因素 。(四) 法制建设滞后 英国在 150 年前就有公共卫生法了 , 而我国除了已颁布 实施的传染病防治法、食品 卫生法等涉及公共卫生方面 的一些法律以外 ,在今年 5 月 9 日又刚刚出台了突发公共卫 生事件应急条例,但是至今没 有最高层次的公共卫生法。 由于法制不健全 , 在我国许多 农村地区 , 卫生管理工作都相 当不规范 , 没有纳入法制化的 轨道 ,农民的法制观念淡薄 ,甚 至不少村干部的法律知识也相 当缺乏 。(五) 农民残存的封建思想 和生活习惯的影响受自然条件的局限和传统 生活习惯的影响 , 我国绝大多 数农 民 存 在 着 不 良 的 卫 生 习 惯 ,如个人的卫生和生活习惯 不科学 、对公共环境不注意保护等 。特别是由于农村科技教 育落后 , 许多农民的封建迷信 思想还根深蒂固 。就以今年的 非典事件来说 , 不少农民对疫 情开始是过于麻痹 , 后来一度 又过于恐慌 ,在应对措施方面 , 不是科学合理地防治 , 而是讲 迷信 、传谣言 、求神拜佛 、乱用 偏方 , 结果不仅不能有效地防 治非典 , 反而造成了许多因人 为因素而导致的社会问题 。三 、解 决我国农村公共卫生管理中问题的对策建议(一) 适当调整政府的施政 目标与政策中国经济政策的主导方向 是经济增长优先 , 相对忽视了 公共 健 康 、社 会 保 障 、环 境 保 护 、收入分配差距拉大等问题 。 非典事件的冲击 , 使得忽略这 些问题的成本得以显性化 , 使 我们不得不回过头来反思我们 政策取向上的不足 。中国经济 增长优先的目标 , 应转变为更 广泛 的 社 会 发 展 目 标 。相 应 地 ,官员的政绩考核体系也应 逐渐从经济增长率 、吸引外资 数量等转变到真正关心民生问 题上来 。向公众提供卫生服务这个 公共产品是政府的义务 。希望 政府在努力发展农村经济的同 时 ,加大对农村公共卫生事业 的财政支持力度 , 使农村公共 卫生的基础设施建设和卫生资 源调配能够得到足够的资金保 证 。同 时 , 在公共卫生支出的 投向上 , 也应作适当调整 。我 国现行的公共卫生体系 , 是以 疾病为主导 、以患者为中心 、以 医疗机构为基础的“重治轻防” 构架 。而科学合理的公共卫生cpa 中国行政管理2003 年第 8 期 总第 218 期体系 ,应该是以健康为主导 、以 人为本 、以社会为基础 。(二) 提高农村干部对公共 卫生管理工作的认识应努力提高农村干部的思 想认识水平 、科学文化知识和 工作管理能力 ,使他们认识到 , 农村的公共卫生管理工作是关 系到农村经济发展和我们民族 兴衰的重要大事 , 要认真搞好 农村 公 共 卫 生 管 理 的 各 项 工 作 ,真正做到“预防为主 , 常备 不懈 ,统一领导 ,分级负责”,尤 其是在遇到突发公共卫生事件 时 ,能够“反应及时 ,措施果断 , 依靠科学 ,加强合作”。(三) 加快法制建设的步伐 今年的非典事件对我们既是一个警示 ,也是一个促进 、一 个机会 , 立法机构应以此为动 力 ,抓紧研究 ,尽快制订出我国 的公共卫生法, 使我国的公 共卫生管理有法可依 , 走上规 范化 、法治化轨道 。比如 ,健康 教育作为公共卫生系统的一个 重要组成部分 , 其人财物等资 源的配置和保障 、高效运行网 络的建设 、各个相关部门职责 的明确 、彼此协调配合机制的 建立等等 ,都需要法律来保证 。 如果有法可依 ,则上下协调 ,左 右配合 ,众人拾柴火焰高 ,必然 事半 功 倍 ; 反 之 , 往 往 事 倍 功 半 ,甚至无功而返 。健康教育 特别需要传媒的支持和配合 。 香港的法律就明确规定 , 传媒 必须专门辟出一定的时间段或 版面 , 用于刊发免费的公益性 节目或广告 。(四) 加强对农村公共卫生 工作的管理1. 希望政府尽快建立和健全农村的医疗预防保健网络并 加强管理 。为了规范农村基层 医疗机构的服务 , 必须积极推 进乡村一体化管理 , 争取形成 以“四有”和“六统一”为特点的 乡村一体化管理新模式 。四有 即 : 看病有登记 、开药有处方 、 收费有发票 、转 院有记录 。六 统一即 :统一行政管理 、业务管 理 、人员调配 、药品调拨 、财务 管理 、基本装备六个方面的内 容 。要 遵守药品管理法规 , 坚 持从国营主渠道进药 , 保证用 药安全有效 , 严格执行药品价 格及其他收费标准 。通过乡村 卫生服务管理一体化 , 使医疗 服务的供方行为由“无序”逐渐 变为“有序”, 由“失控”逐渐变为“可控”, 由“散乱”逐渐变为 “整体”, 从而为新型合作医疗 的实施提供重要的铺垫 。2. 对乡镇卫生院的管理体 制和运行机制进行改革 。乡镇 卫生院的院长要在全县 (市) 或 更大的范围内采取公开招聘 、 竞争上岗的办法选拔 , 并加强 对其的培训 、管 理和监督 。改 革后的乡镇卫生院的职能要以 开展公共卫生服务为主 , 综合 提供预防 、保健和基本医疗等 服务 , 重点做好疾病控制和预 防保健工作 ,决不能本末倒置 。3. 提高农村医疗队伍的整 体素质 。可以在乡村一体化管 理的推行和组建过程中 , 通过 组织统一的考试和考核对原有 的乡村医生选优汰劣 , 在分流 多余或不合格人员的同时 , 要 积极吸纳获得农村医务人员执 业证书或受过全科医学教育的 人员充实到乡村医生队伍中 。要加 强 对 现 有 乡 村 医 生 的 培 训 ,提高他们的服务观念 、职业 道德和全科医学知识水平 。(五) 重构农村的合作医疗制度我 国 农 村 的 合 作 医 疗 制 度 ,是 20 世纪 50 年代以后农 民群众依靠社会主义集体经济 力量 ,在自愿互利 、互助互济基 础上组织起来的一种行之有效 的集体医疗福利制度 , 它形成 了世界上最广泛的卫生保健体 系 ,曾在我国广大农民防病治 病方面发挥过巨大作用 , 80 年 代以后逐步解体 。随着当前农 村经济的发展和农民对公共卫 生服务需求的增长 , 各地根据 实际情况逐步恢复和重建新型 的农村合作医疗制度 。(六) 加大对农民的教育 、 宣传力度健康教育应该是政府必须 提供的一项公共服